Verwaltungsgericht Minden, 5 K 3395/10

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit eines Straßenbaubeitrags, den die Beklagte für das erstmals hergestellte Straßenstück in M. zwischen dem Kreisel an der T. Straße/ H. -I. -Straße und dem Kreisverkehr an der Umgehungsstraße L 751 erhoben hat.

Der Kläger ist Eigentümer von drei Parzellen, die sich zwischen der T. Straße, dem hier abgerechneten Straßenstück und der L 751 erstrecken. Es handelt sich dabei um die in der Flur 1 der Gemarkung M. gelegenen Flurstücke 1704, 1705 und 1706, die einheitlich landwirtschaftlich genutzt werden. Überdies sind sie auch im gültigen Bebauungsplan der Beklagten Nr. 06/06 "T1. Straße" als landwirtschaftliche Nutzflächen ausgewiesen.

Die hier abgerechnete etwa 120 m lange Gemeindestraße ist in den Jahren 2003 bis 2004 im Zusammenhang mit dem Ausbau der Umgehungsstraße L 751 erstmalig hergestellt worden und dient nunmehr im wesentlichen als Zu- bzw. Abfahrt zum Ortszentrum von M. . Begrenzt wird die Straße an beiden Seiten lediglich von landwirtschaftlich nutzbaren Flächen. Wegen der weiteren Einzelheiten zur der Lage der abgerechneten Anlage und der baulichen Situation im Umfeld der Maßnahme wird auf die Pläne und Karten in der Beiakte I , Bl. 6, 14, 17, 21 und 22, verwiesen.

Die erstmalige Widmung der Straße als Haupterschließungsstraße erfolgte am 06.04.2007. Unter dem 13.12.2007 hob der Rat der Beklagten diese Verfügung auf und widmete die Straße nunmehr als Hauptverkehrsstraße.

Im Zusammenhang mit der sodann beabsichtigten straßenbaubeitragsrechtlichen Abrechnung der Straße beschloss der Rat am 16.12.2010 eine Einzelfallsatzung, in deren § 1 es wie folgt heißt: "Die Gemeinde M. hat die Anlage "T1. Straße (Teilbereich vom Kreisel an der Einmündung "H. I1.----straße " bis zur Umgehungsstraße)" hergestellt. Die Gemeinde M. erhebt für den Aufwand der ihr durch die in den Jahren 2003 und 2004 durchgeführten Bauarbeiten entstanden ist, Beiträge nach Maßgabe der Satzung über die Erhebung von Beiträgen nach § 8 KAG für straßenbauliche Maßnahmen der Gemeinde M. vom 17.10.1984. Abweichend von § 4 b Abs. 5 der Satzung über die Erhebung von Beiträgen nach § 8 KAG NRW für straßenbauliche Maßnahmen der Gemeinde M. vom 17.10.1984 wird der Beitragsmaßstab für ausschließlich landwirtschaftlich genutzte Flächen auf 0,0333 der Grundstücksfläche festgesetzt." In § 2 dieser Satzung ist die Rückwirkung zum 01.04.2006 geregelt.

Mit Bescheid vom 27.12.2010 wurde der Kläger zu einem Straßenbaubeitrag in Höhe von 22.897,12 EUR herangezogen, wobei als Rechtsgrundlage die Satzung der Gemeinde M. über die Erhebung von Beiträgen nach § 8 KAG für straßenbauliche Maßnahmen vom 17.10.1984 i.V.m. der vorgenannten Einzelfallsatzung angegeben worden ist. Weiter ist ausgeführt, dass gem. § 3 Abs. 3 der Beitragssatzung die Beitragspflichtigen bei einer Hauptverkehrsstraße für die Fahrbahn, Beleuchtung sowie Oberflächenentwässerung 10 % und für den kombinierten Rad-/Gehweg 40 % des beitragsfähigen Aufwands zu tragen haben. Im Rahmen des Anhörungsverfahrens sei mündlich geäußert worden, dass es nicht zulässig sei, eine Satzung (Einzelsatzung) rückwirkend in Kraft zu setzen. Der Kläger habe jedoch grundsätzlich damit rechnen müssen zu einer Beitragszahlung herangezogen zu werden. In der Einzelfallsatzung sei lediglich der Verteilungsmaßstab für landwirtschaftlich genutzte Grundstücke bestimmt worden.

Am 30.12.2010 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben mit der er im Wesentlichen geltend macht, dass der angefochtene Bescheid keine Rechtsgrundlage in der Satzung der Beklagten finde. Diese Satzung enthalte nicht die notwendigen Regelungen, um Straßenbaubeiträge auch für rein landwirtschaftlich genutzte Grundstücke festsetzen zu können. Soweit zum Beitragsmaßstab in § 4 Abs. 5 der Satzung geregelt sei, dass Grundstücke, die nicht baulich oder gewerblich genutzt seien und auch nicht baulich oder gewerblich genutzt werden könnten, mit 0,5 der Grundstücksfläche angesetzt würden, genüge dies nicht, um auch großflächige ausschließlich landwirtschaftlich genutzte Ackerflächen in eine Beitragsverteilung einbeziehen zu können. Diese Mangel sei auch nicht durch die Einzelfallsatzung ausgeräumt worden. Die Einzelfallsatzung weise zunächst darauf hin, dass es sich um Ausbaumaßnahmen in den Jahren 2003 und 2004 handele. Im Dezember 2010 könne aber rechtlich zulässig keine solche Satzung mehr erlassen werden, die auf den Zeitraum der Herstellung zurückwirke. Die Satzung sei zum 01.04.2006 in Kraft gesetzt worden. Auch die Einführung des Beitragsmaßstabs für ausschließlich landwirtschaftlich genutzte Flächen habe für den vorliegenden Fall keine Auswirkungen, da an die Anlage, die hier abgerechnet werden solle, ausschließlich Ackerflächen angrenzten und keinerlei baulich nutzbare Flächen. Ein Verteilungsfaktor zwischen Bauland einerseits und Ackerland andererseits könne in solchen Situationen rein gar nichts zur Problemlösung beitragen. Die Frage hier wäre gewesen, ob die Gemeinde zukünftig auch für vollständig im Außenbereich verlaufende Straßen an die ausschließlich Ackerflächen angrenzten, Straßenbaubeiträge erheben wolle. Eine dahingehende Satzungsänderung sei aber nicht vorgenommen worden. Bei Lichte betrachtet handele es sich lediglich um eine Einzelfallregelung zu Lasten des Klägers.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid über die Erhebung von Beiträgen für die Herstellung der T. Straße (Teilbereich "Querspange" vom Kreisverkehr an der H. I1.----straße bis zur Umgehungsstraße L 751) vom 27.10.2010 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie trägt vor, dass es richtig sei, dass die satzungsrechtliche Regelung in dem Zeitpunkt in Kraft getreten sein müsse, in dem das letzte Merkmal des Beitragstatbestandes verwirklicht worden sei. Das sei hier aber der Fall. Aus den Verwaltungsvorgängen ergebe sich, dass im Jahre 2007 noch nicht alle für das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht erforderlichen Voraussetzungen erfüllt gewesen seien. Es habe die Widmung gefehlt, da unter dem 08.11.2007 lediglich ein Vorausleistungsbescheid auf Straßenbaubeiträge von der Beklagten erlassen worden sei. Die Widmung sei am 06.04.2006 erfolgt. Mit Beschluss vom 13.12.2007 sei die Korrektur von Haupterschließungsstraße auf Hauptverkehrsstraße erfolgt. Mit der zum 01.04.2006 in Kraft gesetzten Einzelfallsatzung habe daher in jedem Fall zum Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen Beitragspflicht wirksames Satzungsrecht vorgelegen. Aus dem Bauprogramm für den Ausbau der abzurechnenden Anlage ergebe sich eine Zufahrt zu der Ackerfläche des Grundstücks des Klägers, die von Beginn der Planung an ausdrücklich als Erschließung für die Fläche vorgesehen gewesen sei. Träger der Straßenbaulast sei die Gemeinde selbst.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Verfahrensakte und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Klage ist zulässig und auch sachlich begründet.

Der Bescheid der Beklagten vom 27.12.2010 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO). Eine Heranziehung scheitert nach Auffassung des Gerichts schon deshalb, weil es an einer satzungsrechtlichen Ermächtigungsgrundlage für das hier abgerechnete Straßenstück fehlt.

Als Rechtsgrundlage für die Erhebung eines Straßenbaubeitrages im vorliegenden Fall kommen auf dem Gebiet der Beklagten § 8 KAG NW, die Satzung über die Erhebung von Beiträgen nach § 8 des KAG für das Land Nordrhein Westfalen für straßenbauliche Maßnahmen der Gemeinde M. vom 17.10.1984 - Beitragssatzung - und die am 01.04.2004 rückwirkend in Kraft getretene Einzelfallsatzung der Beklagten vom 16.12.2010 - Einzelfallsatzung - in Betracht. Gleichzeitig ist zu beachten, dass nach § 2 Abs. 1 KAG NW Abgaben nur auf Grund einer Satzung erhoben werden dürfen. Die Satzung muss dabei den Kreis der Abgabenschuldner, den die Abgabe begründenden Tatbestand, den Maßstab und den Satz der Abgabe sowie den Zeitpunkt ihrer Fälligkeit angeben.

Danach ist eine beitragsrechtliche Veranlagung der landwirtschaftlich genutzten Parzellen 1704, 1705 und 1706 des Klägers nicht zulässig. Richtig ist zwar, dass nach § 1 der Beitragssatzung zum Ersatz des Aufwandes für die Herstellung, Anschaffung, Erweiterung und Verbesserung von Anlagen im Bereich der öffentlichen Straßen, Wege und Plätze und als Gegenleistung für die dadurch den Eigentümern und Erbbauberechtigten der erschlossenen Grundstücke erwachsenden wirtschaftlichen Vorteile die Gemeinde Beiträge erheben kann. Diese Regelung allein lässt sich aber für eine beitragsrechtliche Abrechnung der hier interessierenden Straße nicht heranziehen, denn es handelt sich dabei lediglich um eine zusammenfassende Wiedergabe des in § 8 Abs. 2 KAG NW fixierten Gesetzestextes, der die grundsätzlich abrechenbaren Beitragstatbestände benennt, die auch im Gemeindegebiet der Beklagten einen Straßenbaubeitrag auszulösen vermögen. Daraus und im Kontext mit den nachfolgenden Satzungsregelungen der Beitragssatzung sowie den Erfordernissen des § 2 KAG NW folgt aber zugleich, dass nicht jede Herstellung, Anschaffung, Erweiterung und Verbesserung dem Bürger gegenüber straßenbaubeitragsrechtlich abgerechnet werden kann, sondern eine Abrechnung nach der Satzungssystematik nur dann möglich ist, wenn auch die weiteren Voraussetzungen der Beitragssatzung erfüllt sind.

Hiernach scheitert im Falle des Klägers eine Heranziehung seiner Flurstücke allein schon deshalb, weil eine Anlage der hier zur Abrechnung gestellten Art nicht zu den Straßentypen gehört, die nach dem Willen des Rates der Beklagten und dem dazu in die Beitragssatzung aufgenommenen § 3 Abs. 3 der Beitragssatzung als abrechnungsfähig angesehen werden. Gemäß § 8 Abs 4 Satz 4 KAG bleibt, wenn die Anlagen erfahrungsgemäß auch von der Allgemeinheit oder von der Gemeinde selbst in Anspruch genommen werden, bei der Ermittlung des Aufwands ein dem wirtschaftlichen Vorteil der Allgemeinheit oder der Gemeinde entsprechender Betrag außer Ansatz. Die Ermittlung dieses Gemeindeanteils kann von der Gemeindeverwaltung nicht bereits aufgrund des § 8 Abs 4 Satz 4 KAG selbst vorgenommen werden. Vielmehr wird in dieser Bestimmung die Feststellung des auf die Gemeinde oder die Allgemeinheit entfallenden Vorteils, die im Wege der Schätzung erfolgt, vorausgesetzt. Die Höhe des Gemeindeanteils muß also in der maßgeblichen Ortssatzung festgelegt werden. Der Vorschrift des § 8 Abs 4 Satz 6 KAG ist zu entnehmen, daß, wenn ein Beitragssatz nicht festgelegt werden kann, weil der Aufwand noch nicht feststeht, zumindest der für die Höhe des Beitragssatzes maßgebliche Gemeindeanteil, d.h. das Verhältnis des von der Gemeinde zu tragenden Kostenanteils zu dem von den Beitragspflichtigen zu tragenden Anteil, in der Ortssatzung festzulegen ist. Demgemäß ist es für Straßenbaubeiträge nach § 8 KAG anerkannt, daß der Gemeindeanteil durch Satzung, ggfl auch durch eine für eine bestimmte Anlage erlassene Einzelsatzung, festzulegen ist.

Dietzel/Kallerhoff, Das Straßenbaubeitragsrecht nach § 8 des Kommunalabgabengesetzes NRW, 7.Auflage 2010, Anm. 4; OVG NW, Urteil vom 15.03.1989 - 2 A 962/86.

Daran fehlt es hier. Für eine Anlage nämlich, die nur landwirtschaftlich nutzbare Grundstücke erschließt und von keinem baulich nutzbaren Grundstück begrenzt wird, sind Anteile im vorgenannten Sinne weder in der Beitragssatzung selbst noch in der Einzelsatzung festgelegt. § 3 Abs. 3 der Beitragssatzung legt für die einzelnen Straßentypen die anrechenbaren Breiten und gleichzeitig auch den Anteil der Beitragspflichtigen am Aufwand fest, um auf diese Weise, wie satzungsrechtlich geboten, den von der Gemeinde nach § 8 Abs. 4 Satz 4 KAG zu tragenden Gemeindeanteil zu bestimmen. Insoweit trifft diese Vorschrift gleichsam auch eine Regelung darüber, welche Straßen- bzw. Anlagentypen in M. abgerechnet werden können und formuliert damit eine verbindliche Aussage über die maßgeblichen Bezugsgegenstände der Abrechnung in der Gemeinde. Straßentypen nämlich, denen über die Beitragssatzung kein Gemeindeanteil zugeordnet worden ist, sind von einer straßenbaubeitragsrechtlichen Abrechnung ausgenommen.

Im Einzelnen werden dort bei Anlieger-, Haupterschließungs- und Hauptverkehrsstraßen sowie verkehrsberuhigten Bereichen anrechenbare Breiten und der Anteil der Beitragspflichtigen nur für Kern-, Gewerbe- u. Industriegebiete, für sonstige Baugebiete und innerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile, sowie im Außenbereich, soweit dort eine Bebauung zugelassen ist, festgesetzt. Das ergibt sich unmissverständlich aus den Erläuterungen zu § 3 Abs. 3 der Beitragssatzung, in denen zu den jeweiligen Breitenangaben bzw. dem Anteil der Beitragspflichtigen je nach Teileinrichtung die entsprechenden Baugebiete, durch die die Straße führen muss, genannt sind. Gleichzeitig schließen diese Angaben eine Berücksichtigung von Straßen, die durch andere Gebiete führen, aus, weil es an der Benennung eines Gemeindeanteils fehlt. Straßen wie hier, die auf beiden Seiten nur landwirtschaftlich genutzte Flächen vorweisen, d.h. an denen eine Bebauung durch den Bebauungsplan nicht zugelassen ist, fallen damit aus einer Veranlagung nach der Beitragssatzung heraus.

An diesem Ergebnis ändert auch die unter dem 16.12.2010 erlassene Einzelfallsatzung nichts, da sie sich ersichtlich, wie sich u.a. auch aus dem Heranziehungsbescheid selbst ergibt, nicht mit einer Änderung des § 3 Abs. 3 der Beitragssatzung beschäftigt, sondern sich lediglich den § 4 Abs. 5 der Beitragssatzung und den dort festgelegten Verteilungsfaktor für unbebaute Grundstücke vornimmt und von 0,5 auf 0,0333 reduziert.

Entgegen der Auffassung der Beklagten verstößt eine solche Regelung nicht gegen den das Beitragsrecht beherrschenden Grundsatz der sog. Beitragserhebungspflicht. Vielmehr liegt der damit einhergehende Verzicht auf eine zwar grundsätzlich mögliche Beitragserhebung noch im Rahmen des von der Soll-Vorschrift des § 8 KAG NW gewährten engen Ermessensspielraums. Nach der für dieses Rechtsgebiet maßgeblichen obergerichtlichen Rechtsprechung gilt, dass auch wenn man davon ausgeht, dass sich das Beitragserhebungsgebot grundsätzlich auch auf die nicht zum Anbau bestimmten -- öffentlichen -- Straßen bezieht, es jedenfalls im Rahmen des von der Soll-Vorschrift gewährten engen Ermessensspielraumes, für die nicht zum Anbau bestimmten öffentlichen Straßen auf eine Beitragserhebung generell zu verzichten. Überdies ist zu berücksichtigen, dass es im Außenbereich und bei nicht zum Anbau bestimmten Straßen im allgemeinen schwieriger als im Innenbereich sein wird, wirtschaftliche Vorteile der Grundstückseigentümer festzustellen und zu bemessen, denen gegenüber dem wirtschaftlichen Vorteil der Allgemeinheit eine nennenswerte Bedeutung zukommt.

Vgl. OVG NW, Urteil vom 02.09.1998 und vom 17.05.1990 - 15 A 7653/95 und 2 A 500/88 -, NWVBl 1991, 349 (350).

Anzumerken ist in diesem Zusammenhang noch Folgendes: Entgegen der Auffassung der Beklagten enthält § 4 Abs. 5 der Beitragssatzung nur eine besondere Bemessungsregelung für Grundstücke, die nicht baulich oder gewerblich genutzt sind und auch nicht baulich oder gewerblich genutzt werden dürfen. Diese Vorschrift steht wie alle anderen Regelungen der Beitragssatzung auch in einem systematischen Zusammenhang mit den übrigen Vorschriften und bezieht sich erkennbar nur auf Grundstücke, die in einem Baugebiet oder innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils liegen, selbst aber nicht bebaut oder gewerblich genutzt werden dürfen wie z.B. Friedhofsgrundstücke. Diese Bestimmung erweitert also nicht den Anwendungsbereich des § 3 Abs. 3 der Beitragssatzung, sondern regelt lediglich einen Sonderfall innerhalb des Anwendungsbereichs dieser Vorschrift. Für den hier vorliegenden Fall eines nur landwirtschaftlich nutzbaren und nicht bebaubaren Grundstücks kann der Regelung nicht entnommen werden, dass damit ausnahmsweise auch solche Grundstücke wie das des Klägers als erschlossen anzusehen sind, die weder baulich noch gewerblich genutzt werden dürfen.

Auf die Frage der Rückwirkung der Einzelfallsatzung kommt es für den vorliegenden Fall nicht an, da auch der Erlass der Einzelsatzung nicht zu einer Änderung des § 3 Abs. 3 der allgemeinen Beitragssatzung geführt hat.

Der Klage war daher nach allem stattzugeben.