Verwaltungsgericht Minden, 8 L 309/11

Gründe:

Der Antrag der Antragsteller,

"die aufschiebende Wirkung einer Klage gegen den Beschluss des Rates der Antragsgegnerin vom 31.03.2011 wiederherzustellen",

hat keinen Erfolg.

Die Kammer lässt offen, ob der Antrag nach § 80 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässig ist. Es ist nämlich umstritten, ob die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs - jedenfalls im Zeitpunkt einer gerichtlichen Entscheidung - beansprucht werden kann, wenn der Rechtsbehelf nicht eingelegt worden ist, obwohl dies den Antragstellern zumutbar ist.

Vgl. VG München, Beschluss vom 29. September 2010 - M 6a S 10.4378 -; Schmidt in: Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 13. Auflage, § 80 Rdnr. 65 m.w.N..

Der Antrag ist jedenfalls unbegründet, sodass die Kammer nicht zu entscheiden braucht, ob eine Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung mit der Auflage einer Klageerhebung (§ 80 Abs. 5 Satz 4, § 123 Abs. 3 i.V.m. § 926 ZPO analog) oder nur befristet (§ 80 Abs. 5 Satz 5 VwGO) in Betracht kommt.

Im Übrigen gelten die im Beschluss vom 22. Juni 2011 im Verfahren 8 L 252/11 ausgeführten Gründe auch für dieses Verfahren. Dort hat die Kammer ausgeführt:

"Die Anordnung der sofortigen Vollziehung durch den Beschluss des Rates der Antragsgegnerin vom 24. Mai 2011 genügt den gesetzlichen Anforderungen. Insbesondere ist die Begründung für die sofortige Vollziehung rechtlich nicht zu beanstanden. Sie macht hinreichend deutlich, aus welchen Gründen der Rat der sofortigen Vollziehung den Vorrang vor dem Suspensiveffekt der Klage einräumt. Der Rat hat unter Berücksichtigung des Einzelfalls erkannt, dass für eine solche Anordnung ein besonderes öffentliches Interesse erforderlich ist. Mit der Betonung der möglichst bald zu realisierenden Planungssicherheit im Hinblick auf die mit der unterbleibenden Bildung einer Eingangsklasse verbundenen Auswirkungen auf andere Schulen hat die Behörde dem Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO Genüge getan. Weitergehende inhaltliche Anforderungen, die über eine schlüssige, substantiierte und einzelfallbezogene Darlegung der Gründe hinausgehen, sind mit der formellen Begründungspflicht aus § 80 Abs. 3 VwGO nicht verbunden.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. August 2009 - 19 B 1129/08 -.

Die sodann gemäß § 80 Abs. 5 VwGO gebotene Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse am Sofortvollzug der angefochtenen schulorganisatorischen Maßnahme und dem privaten Interesse der Antragsteller, bis zum Eintritt der Bestandskraft dieser Maßnahme von einer Vollziehung verschont zu bleiben, fällt zuungunsten der Antragsteller aus. Es spricht nämlich gegenwärtig alles dafür, dass die jahrgangsweise Auflösung der Grundschule C1. in dem anhängigen Hauptsacheverfahren Bestand haben dürfte, weil der Rat der Antragsgegnerin im Rahmen seines Organisationsermessens sowohl die gesetzlichen Vorgaben für seine schulorganisatorische Maßnahme beachtet als auch die daran anknüpfende Planung ohne Rechtsmängel durchgeführt haben dürfte. Die rechtliche Würdigung orientiert sich an folgenden Grundsätzen:

Gemäß § 81 Abs. 2 Satz 1 Schulgesetz NRW (SchulG) beschließt der Schulträger u.a. über die Auflösung einer Schule nach Maßgabe der Schulentwicklungsplanung. Als Schulträger ist die Gemeinde somit zur Organisation ihres örtlichen Schulwesens ermächtigt. Der Beschluss des Schulträgers bedarf allerdings der Genehmigung durch die Bezirksregierung als obere Schulaufsichtsbehörde gemäß § 81 Abs. 3 SchulG. Ferner hat der Schulträger die weiteren formellen Voraussetzungen zu beachten, wonach etwa der Beschluss schriftlich festzulegen und auf der Grundlage der Schulentwicklungsplanung zu begründen ist (vgl. § 81 Abs. 2 Satz 3 SchulG). Daneben sind vom Schulträger weitere gesetzlich vorgegebene Anforderungen zu erfüllen, wie etwa die sich aus § 81 Abs. 1 SchulG ergebende Verpflichtung, durch schulorganisatorische Maßnahmen angemessene Klassen- und Schulgrößen zu gewährleisten. Aus § 82 SchulG folgen Vorgaben zur Mindestgröße von Schulen. Danach müssen Schulen gemäß § 82 Abs. 1 Satz 1 SchulG die für einen geordneten Schulbetrieb erforderliche Mindestgröße haben, wobei für die Fortführung diejenigen Klassengrößen maßgeblich sind, die in der entsprechenden Rechtsverordnung gemäß § 93 Abs. 2 Nr. 3 SchulG vorgeschrieben sind (vgl. § 82 Abs. 1 Satz 3 SchulG). Grundschulen mit weniger als zwei Klassen pro Jahrgang sollen zur Erreichung angemessener Klassen- und Schulgrößen im Sinne von § 81 Abs. 1 SchulG möglichst als Teilstandort (Grundschulverbund) geführt werden, wenn der Schulträger deren Fortführung für erforderlich hält.

Der Schulträger hat bei seiner Entscheidung aber nicht nur die sich unmittelbar aus den schulrechtlichen Normen ergebenden Vorgaben zu beachten. Vielmehr ist auch die hier angegriffene jahrgangsweise Schulauflösung eine Planungsentscheidung. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass eine solche Planungsentscheidung rechtlichen Bindungen unterliegt, die sich aus den Anforderungen des allgemeinen planerischen Abwägungsgebotes ergeben. Wie in anderen Bereichen auch muss sie dem Gebot der gerechten Abwägung der für und gegen sie sprechenden Belange genügen, dessen Verletzung der Anfechtende im Hinblick auf seine eigenen Belange rügen kann.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Januar 1992 - 6 B 32.91 -; OVG NRW, zuletzt Beschluss vom 10. August 2009 - 19 B 1129/08 -.

Eine ordnungsgemäße Abwägung setzt insbesondere voraus, dass alles an Belangen eingestellt worden ist, was nach Lage der Dinge eingestellt werden musste, dass das Gewicht der betroffenen öffentlichen und privaten Belange erkannt worden ist und dass vor allem der Ausgleich zwischen den Belangen in einer Weise vorgenommen worden ist, die zur objektiven Bedeutung der Belange im Verhältnis stehen. Grundlage einer ordnungsgemäßen Prognoseentscheidung ist die gebotene Berücksichtigung der erreichbaren Daten und einer dem Sachgebiet angemessenen und methodisch einwandfreien Vorgehensweise.

Die Betroffenen können sich allerdings rechtlich nur dann gegen schulorganisatorische Maßnahmen des Schulträgers erfolgreich wehren, wenn eigene Rechte dadurch verletzt werden. Selbst wenn - was hier aus den oben genannten Gründen offen bleibt - die Antragsteller unmittelbar von der Auflösung betroffen sein mögen, führt dies allein betrachtet nicht unmittelbar zu einer Rechtsverletzung. Es ist nämlich in der Rechtsprechung seit langem anerkannt, dass die verfassungsmäßigen Rechte von Eltern und Schülern nicht so weit gehen, den Bestand eines konkreten Standorts oder einer Schule zu sichern. Sie schließen insbesondere nicht das Recht ein, dass Schüler eine bestimmte Schule der gewählten Schulform besuchen können und die besuchte Schule für die Dauer der Schulzeit erhalten bleibt und Eingangsklassen bildet. Die Eltern- und Schülergrundrechte gewährleisten vielmehr allein die freie Wahl zwischen den vom Staat zur Verfügung gestellten Schulformen, Schularten und Schultypen. Sie richten sich darauf, dass der Schulträger eine Schule der gewünschten Form in zumutbarer Schulwegentfernung durch Errichtung und Erhaltung zur Verfügung stellt.

Vgl. grundlegend OVG NRW, Urteil vom 9. November 1984 - 5 A 2167/82 -.

Aber auch ohne eine derartige Beeinträchtigung der Eltern- und Schülergrundrechte haben die betroffenen Eltern einen Anspruch darauf, dass der Schulträger sein Planungsermessen fehlerfrei ausübt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. April 1993 - 19 B 772/93 -.

Gemessen an diesen Grundsätzen ist derzeit kein beachtlicher Rechtsfehler erkennbar. Was die oben dargestellten verfassungsrechtlichen Rechte der Antragsteller angeht, liegt eine Verletzung offensichtlich schon deshalb nicht vor, da auch nach Schließung der Grundschule C1. im Gemeindegebiet in der Nachbarschaft mehrere aufnahmebereite Grundschulen zur Verfügung stehen. Diese Grundschulen befinden sich ausweislich der örtlichen Gegebenheiten in zumutbarer Entfernung, so dass die Antragsgegnerin in nachvollziehbarer Weise davon ausgehen konnte, dass durch den Schulwechsel keine erheblich längeren Schulwege zurückzulegen sind. Jedenfalls deutet wegen der Erreichbarkeit benachbarter Grundschulen nichts darauf hin, dass schon jetzt absehbar die sich aus der Schülerfahrkostenverordnung ergebenden Zumutbarkeitsgrenzen für die Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel (vgl. § 13 Abs. 2 und 3 SchfKVO) nicht eingehalten werden können.

Vgl. zur Schulweglänge im Rahmen der Abwägung: Niehues/Rux, Schulrecht, München 2006, Rdnr. 800.

Die Antragsgegnerin hat sodann die sie bindenden gesetzlichen Vorgaben des Schulgesetzes beachtet. Entgegen der Auffassung der Antragsteller beruht die Schulschließung auf der Schulentwicklungsplanung der Antragsgegnerin. Die durch Beschluss des Schulausschusses vom 22. November 2010 genehmigte Fortschreibung der "Schulentwicklungsplanung - Grundschulen - 2011-2015" lässt in genügender Weise erkennen, auf welcher Grundlage die für notwendig erachtete "Neuordnung der Grundschullandschaft" erfolgen soll (vgl. Protokoll der Schulausschuss-sitzung vom 22. November 2010 zu TOP 1.6). Im Zusammenhang mit der anlassbezogenen Fortschreibung und Aktualisierung durch die Verwaltung genügt dies den gesetzlichen Anforderungen aus §§ 80 Abs. 6, 81 Abs. 2 Sätze 1 und 3 SchulG. Die betroffenen Schulen sind ordnungsgemäß gemäß § 76 Abs. 1 Sätze 2 und 3 Nr. 1 SchulG beteiligt worden und hatten Gelegenheit, ihren Standpunkt rechtzeitig in die Beratungen einbringen zu können. Es kommt daher nicht darauf an, dass die Antragsteller sich auf eine etwaige Verletzung der Mitwirkungsrechte der Schule ohnehin nicht berufen können, weil Eltern dadurch nicht in eigenen Rechten betroffen sind.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. Dezember 1991 - 19 B 3089/91 -. Die Kammer hat auch keinen greifbaren Anhaltspunkt dafür, dass gesetzlich geschützte Belange der Nachbargemeinden oder der Träger der Jugendhilfe verletzt sein könnten. Auch hierauf könnten sich die Antragsteller mangels eigener wehrfähiger Rechtsposition ohnehin nicht berufen.

Der Rat der Antragsgegnerin war auch nicht durch den wenige Tage vor der entscheidenden Sitzung am 14. März 2011 gestellten Antrag zahlreicher Eltern auf Umwandlung der Gemeinschaftsgrundschule in eine evangelische Bekenntnisschule an der Beschlussfassung gehindert. Zum Einen hat die Antragsgegnerin zu Recht darauf hingewiesen, dass die in § 6 Abs. 3 Satz 1 der Bestimmungsverfahrensverordnung vorgeschriebene Antragsfrist (Beginn des 1. Februar des jeweiligen Schuljahres) versäumt worden ist und schon deshalb für das Schuljahr 2011/2012 nicht bindend sein kann. Abgesehen davon ist offen und damit ungewiss, zum welchem Ergebnis das Abstimmungsverfahren führen würde, sodass der Rat von der jetzt existierenden Schulart ausgehen durfte. Zum anderen bestehen erhebliche Zweifel daran, ob der Antrag tatsächlich von dem ernsthaften Wunsch getragen wird, anstelle einer auf christlichen Werten beruhenden Gemeinschaftsschule eine evangelische Bekenntnisschule (vgl. § 26 Abs. 2 und 3 SchulG) zur Vermittlung des entsprechenden Bekenntnisses schaffen zu wollen. Schon der unmittelbare zeitliche Bezug zur Ratssitzung vor dem Hintergrund der drohenden Schulschließung legt es nahe, dass es den Eltern vorrangig um die Verhinderung der Schulschließung geht. Dann aber wäre die Hinwendung zu einer Bekenntnisschule lediglich vorgeschoben und letztlich ein rechtlich nicht geschützter Versuch, die Gestaltungsmöglichkeit der religiösen Ausrichtung einer Schule zu missbrauchen.

Vgl. allgemein zur Umwandlung OVG NRW, Beschluss vom 17. März 2009 - 19 B 1314/07 -.

Die Antragsgegnerin war auch nicht verpflichtet, die einzügige Grundschule - zumindest als Teilstandort - fortzuführen. Vielmehr folgt aus § 82 SchulG für die Mindestgröße von Schulen der Regelfall, dass Grundschulen bei der Errichtung mindestens zwei Parallelklassen pro Jahrgang und bei der Fortführung mindestens eine Klasse pro Jahrgang (vgl. § 82 Abs. 2 Satz 1 SchulG) haben müssen. Schon aus diesen Bestimmungen folgt, dass die Einzügigkeit einer Grundschule nicht der gesetzlich wünschenswerte Regelfall ist, sondern die Ausnahme. Soweit in Verfahren dieser Art immer wieder auf politische Aussagen hingewiesen wird, wonach einzügige Schulen schützenswert seien ("Kurze Wege für kurze Beine"), hat dies in der Gesetzgebung nur durch die Möglichkeit zur Bildung eines Grundschulverbundes ihren Niederschlag gefunden. So kann eine einzügige Grundschule als Teilstandort geführt werden kann, wenn der Schulträger deren Fortführung für erforderlich hält. Diese Formulierung für sich betrachtet macht bereits hinreichend deutlich, dass es allein der Entscheidungsgewalt des Schulträgers vorbehalten ist, ob er an einer Schule festhalten will, welche dem gesetzlichen Regelerfordernis nicht mehr genügt. Abgesehen davon ist in den Beratungen des Landtags ausdrücklich darauf hingewiesen worden, dass bei einzügigen Grundschulen mehr vom Land zu bezahlendes Personal benötigt wird, als diesen Schulen nach der Lehrerbedarfsberechnung zusteht (vgl. Ausschussprotokoll 14/47 der Sitzung des Landtagsausschusses für Schule vom 7. Oktober 2005). Dementsprechend hat die Landesregierung an der in § 8 Abs. 1 der Verordnung und § 93 Abs. 2 SchulG geregelten Schüler-Lehrer-Relation von derzeit 23,42 festgehalten und betont, dass eine gleichmäßige Unterrichtsversorgung für alle Grundschulen nur dann gewährleistet ist, wenn diese durchgängig zweizügig mit 8 Klassen je 24 Kindern geführt werden. Auch die Zuweisung einer Konrektorstelle hängt von einer Mindestschülerzahl (180) ab, die bei einzügigen Schulen und kleinen zweizügigen Schulen nicht erreicht wird. Darüber hinaus betont die Landesregierung aktuell die Aufgabe der Schulaufsicht, die rechtskonforme Klassenbildung an den Schulen zu überwachen (vgl. Antwort der Landesregierung vom 30. März 2011, LT-Drucksache 15/1645). Vor diesem Hintergrund braucht eine einzügige Grundschule nicht fortgeführt werden, wenn der Schulträger sie nicht für erforderlich hält. Hier hat die Antragsgegnerin nachvollziehbar und detailliert begründet, warum sie von der fehlenden Erforderlichkeit ausgeht. Angesichts der in dem Gemeindegebiet jetzt bereits wegen der niedrigen Geburtenzahlen absehbar sinkenden Schülerzahl zukünftig einzuschulender Jahrgänge ist offenkundig, dass ein Festhalten an allen neun Grundschulen angesichts der aktuellen durchschnittlichen Klassengröße von 20,18 Schülern nicht ernsthaft verlangt werden kann, zumal den Schulträger die gesetzliche Verpflichtung zur Schaffung angemessener Schulgrößen unter Beachtung der Klassenbildungswerte trifft. Es trifft auch nicht zu, dass eine etwaige Unterschreitung des Klassenfrequenzrichtwertes für dieses Schuljahr für die Ratsentscheidung von erheblicher Bedeutung war. Ausgehend von der Schulentwicklungsplanung war vielmehr von Gewicht, dass für die Dauer einer sachgerechten Schulplanung keine Zweizügigkeit zu erwarten ist.

Die Antragsteller können sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, die Planung leide an Rechtsfehlern. Nach gegenwärtigem Erkenntnisstand hat die Antragsgegnerin auf der Grundlage einer sachgerechten Abwägung entschieden. Die tatsächlichen Grundlagen sind im Wesentlichen zutreffend ermittelt worden; alle abwägungsrelevanten Umstände sind angemessen in die Ratsentscheidung eingeflossen. Hierzu ist im Einzelnen auszuführen: Sowohl die Prognose zur Entwicklung der Gesamtschülerzahl als auch diejenige zur Einschulungssituation in C1. ist methodisch nicht zu beanstanden, weil sie ausgehend von den melderechtlich erfassten Geburten hinreichend exakt Rückschlüsse auf die mittel- und langfristige Entwicklung erlauben. Hierbei ist es sachgerecht, auf die Geburtenzahl in den jeweiligen Ortsteilen abzustellen, zumal dort keine nachhaltigen und spürbaren externen Effekte (etwa durch Wanderungsbewegungen) den Zusammenhang zwischen Einschulung und Geburtenentwicklung in Frage stellen. Insbesondere für C1. ist zutreffend erkannt worden, dass sich die Zahl der einzuschulenden Kinder in den nächsten Jahren jährlich zwischen 26 und 20 Kindern bewegen und dass die Gesamtschülerzahl höchstens bei 96 Kindern liegen wird. Eine von den Antragstellern gerügte Fehlgewichtung wegen unzureichender Berücksichtigung des Neubaugebietes "Windaus-straße" lässt sich nicht schlüssig begründen. Vielmehr hat die Antragsgegnerin in der Antragserwiderung nachvollziehbar dargelegt, dass sich die Prognose auch unter Berücksichtigung dieses Baugebietes nicht spürbar ändert (vgl. Verfahrensakte Bl. 33). Die Antragsgegnerin hat ferner die unterschiedlichen pädagogischen Konzepte und Betreuungsangebote der benachbarten vier Grundschulen zur Kenntnis genommen. Auf eine besondere Zusammensetzung der Lehrerschaft und eine gute Bildungsarbeit musste die Antragsgegnerin nicht zwingend Rücksicht nehmen. Dies folgt schon daraus, dass diese nicht auf einem unverwechselbaren Konzept beruhen (etwa als pädagogische "Reformschule"), welches untrennbar mit der Schule und ihrem Fortbestand verknüpft ist. Was die Auswahlentscheidung betrifft, können sich die Antragsteller nicht darauf berufen, durch die Anstrengungen der Elternschaft könnten Sanierungskosten gering gehalten werden. Es ist auch hier ohne weiteres nachvollziehbar, dass der Rat bei seiner Auswahlentscheidung Gewicht auf den Neubau des Schulgebäudes L. (2009/2010) und damit auf den fehlenden Sanierungsbedarf dieser Grundschule gelegt hat. Auch die vorhandene Zweizügigkeit der Grundschule L. und deren Aufnahmekapazität lassen die Planungsentscheidung des Rates als naheliegend, jedenfalls aber nicht als willkürlich oder offensichtlich fehlsam erscheinen.

Bei der Prüfung der Alternativen ist der Rat auch nicht von falschen Tatsachen oder Rechtsauffassungen ausgegangen. Insbesondere hat sich die ursprünglich von der staatlichen Schulaufsicht vertretene Auffassung, die Bildung eines Grundschulverbundes setze notwendig als Hauptstandort eine zweizügige Schule voraus, nicht auf die Beratungen und das Abstimmungsergebnis ausgewirkt. Diese Auffassung ist nämlich rechtzeitig vor der Sitzung durch die Äußerungen des Schulministeriums korrigiert worden. Bereits am 14. März 2011 ist im Schulausschuss darauf hingewiesen worden, dass entgegen der ursprünglichen Vorgabe der Bezirksregierung ein Grundschulverbund auch mit nur einzügigen Schulen möglich sei. Eine Verbundlösung sei daher nicht ausgeschlossen. Dies wurde der Antragsgegnerin seitens des Schulministeriums noch vor der Ratssitzung schriftlich bestätigt (Beiakte Bl. 204 ff.) und wurde noch in die Verwaltungsvorlage eingearbeitet. Mithin waren die Ratsmitglieder in der Lage, ihren Beschluss vor dem Hintergrund der aktuellen Sichtweise des Ministeriums zu treffen (vgl. Auszug aus der Niederschrift der Ratssitzung vom 31. März 2011, Beiakte Bl. 215).

Die von den Antragstellern aufgeworfene Frage der Inklusion deutet nicht auf eine fehlerhafte Planung hin. Für die gemeinsame Unterrichtung behinderter und nichtbehinderter Kinder steht nach der Schulentwicklungsplanung die Grundschule I. zur Verfügung (vgl. Verfahrensakte Bl. 47). Aus den von den Vertretern der Antragsgegnerin im Erörterungstermin genannten Gründen ist nicht erkennbar, dass eine höhere Zahl auf Regelschulen einzuschulender behinderter Kinder Einfluss auf die hier angefochtene Schulschließung haben könnte.

Schließlich berührt die fehlende Bekanntgabe als Allgemeinverfügung im Sinne des § 41 Abs. 3 und 4 VwVfG NRW nicht die Wirksamkeit des Ratsbeschlusses. Eine solche Bekanntgabe ist nicht erforderlich, da der wesentliche Inhalt des im Rat gefassten Beschlusses in öffentlicher Sitzung der Öffentlichkeit zugänglich gemacht worden ist.

Vgl. zur Anwendung kommunalrechtlicher Vorgaben für die Bekanntgabe: OVG NRW, Beschluss vom 23. Dezember 1991 - 19 B 3089/91 -."

Der Rat musste bei seiner Beschlussfassung auch nicht berücksichtigen, ob im Einzelfall jüngere Geschwister dieselbe Schule wie dort bereits eingeschulte ältere Geschwister besuchen wollen. Es besteht generell kein Anspruch von Eltern darauf, dass ihre Kinder dieselbe Schule besuchen, zumal die ältere Schwester P. nur noch ein Jahr an der Grundschule C1. sein wird. Da sich die Antragsteller ansonsten zur Begründung auf ihr Vorbringen in dem Verfahren 8 L 252/11 beziehen, besteht keine Veranlassung zur Ergänzung der Begründung.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO; die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 53, 52 Abs. 1 GKG.