Verwaltungsgericht Minden, 6 K 434/11

Tatbestand:

Der am 00000 geborene Kläger, der unter anderem über abgeschlossene Ausbildungen zum Kfz-Mechaniker und Kraftverkehrsmeister verfügt, beantragte unter dem 01.12.2009 bei dem Beklagten Förderleistungen nach dem Aufstiegsfortbildungsförderungsgesetz (AFBG) für die Ausbildung zum Fahrlehrer. In dem Förderantrag gab der Kläger als Fortbildungsplan an, dass er beabsichtige, zunächst die fünfmonatige Ausbildung zum Fahrlehrer für die Klasse BE (PKW mit Anhänger) zu absolvieren und anschließend, nach einem fünfmonatigen Praktikum in einer Ausbilderfahrschule, Ergänzungskurse für die Klassen CE (LKW mit Anhänger) und DE (Bus mit Anhänger) zu besuchen. Mit Bescheiden vom 29.06.2010 und 25.02.2011 bewilligte der Beklagte dem Kläger Förderleistungen für den Zeitraum von April 2010 bis August 2010 (Ausbildung zum Fahrlehrer für die Klasse BE).

Mit Schreiben vom 14.11.2010 und am 26.01.2011 unter Verwendung des Formblatts A beantragte der Kläger weitere Förderleistungen nach dem AFBG für die Ausbildung zum Fahrlehrer für die Klassen A (Motorrad) - einmonatige Ausbildung -, CE und DE - jeweils zweimonatige Ausbildung - .

Diesen Antrag lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 16.02.2011 ab. Zur Begründung gab er an, der Kläger habe das Ziel eines Abschlusses oberhalb des Niveaus einer Facharbeiter-, Gesellen- oder Gehilfenprüfung bereits mit der geförderten Maßnahme zum Fahrlehrer (für die Klasse BE) erreicht. Die nunmehr angestrebten Qualifikationen (Fahrlehrer für die Klassen A, CE und DE) führten nicht zu einem weiteren, höherwertigen Abschluss. Vielmehr handele es sich dabei nur um die Ergänzung des bereits vorhandenen Abschlusses. Solche Bildungsmaßnahmen ("Zusatzqualifikationen") könnten aber nicht nach dem AFBG gefördert werden.

Am 23.02.2011 hat der Kläger Klage erhoben. Er trägt vor, dass er bereits in seinem ersten Förderantrag angegeben habe, die Fahrlehrerlaubnis nicht nur für die Klasse BE, sondern auch für weitere Klassen erlangen zu wollen. Die Fahrlehrerlaubnis allein für die Klasse BE sei für ihn unbrauchbar, da er mit einer Anstellung als Fahrlehrer nur rechnen könne, wenn er auch die Fahrlehrerlaubnis für die Klassen A, CE und DE besitze.

Der Kläger beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids der Bezirksregierung Köln vom 16.02.2011 zu verpflichten, ihm für die Fortbildungsmaßnahmen zum Fahrlehrer für die Klassen A, CE und DE an der KVI-Fahrlehrer-Akademie-N. Förderleistungen nach dem AFBG in gesetzlicher Höhe zu bewilligen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er verweist nochmals darauf, dass es sich bei der vom Kläger angestrebten Fortbildung nur um eine Ergänzung der bereits vorhandenen beruflichen Qualifikation handele. Eine solche Ergänzung erfülle jedoch nicht die Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 Nr. 2 AFBG; es fehle an einem eigenständigen Fortbildungsabschluss.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die als Verpflichtungsklage statthafte und auch sonst zulässige Klage ist unbegründet. Der Bescheid der Bezirksregierung Köln vom 16.02.2011 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Förderleistungen nach dem AFBG für die Ausbildung zum Fahrlehrer für die Klassen A, CE und DE, weil es sich dabei nicht um eine förderungsfähige Maßnahme im Sinne des AFBG handelt.

Gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 AFBG wird Förderung grundsätzlich nur für die gezielte Vorbereitung auf ein Fortbildungsziel im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 2 und nur für die Teilnahme an einer einzigen Maßnahme im Sinne des Gesetzes geleistet. Dabei kann die Maßnahme auch aus mehreren Abschnitten (Maßnahmeabschnitte) bestehen. Die Förderung umfasst in einem solchen Fall alle Maßnahmeabschnitte, wenn diese insbesondere im ersten Förderantrag in einem sog. Fortbildungsplan angegeben sind und als Teile der in dem Fortbildungsplan genannten Fortbildungsprüfung anerkannt werden (vgl. § 6 Abs. 1 Sätze 4 und 5 AFBG). Es können nach § 6 Abs. 1 Satz 6 AFBG auch Maßnahmeabschnitte, die mit einer eigenständigen Prüfung abschließen, gefördert werden, wenn sie zugleich zur Befreiung von einem oder mehreren Teilen der im Fortbildungsplan genannten Fortbildungsprüfung eines glaubhaft gemachten übergeordneten Fortbildungsziels führen. Die Vorbereitung auf ein weiteres Fortbildungsziel wird nur unter bestimmten, in § 6 Abs. 3 AFBG genannten Voraussetzungen gefördert.

Die vom Kläger angestrebte Ausbildung zum Fahrlehrer für die Klassen A, CE und DE ist keine förderfähige Maßnahme in diesem Sinne. Denn bereits mit dem Abschluss der Ausbildung zum Fahrlehrer für die Klasse BE erreicht der Kläger ein förderfähiges Fortbildungsziel. Der Erwerb der Fahrlehrerlaubnis für die Klasse BE ist auch nicht (nur) ein erster, selbständig förderbarer Maßnahmeabschnitt im Rahmen einer Fortbildung zum Fahrlehrer für die Klassen A, CE und DE. Schließlich ist der Erwerb der Fahrlehrerlaubnis für die Klassen A, CE und DE auch nicht als weiteres Fortbildungsziel selbständig förderfähig.

Mit dem Abschluss der Ausbildung zum Fahrlehrer für die Klasse BE - für die dem Kläger zu Recht Förderleistungen nach dem AFBG bewilligt wurden - erreicht der Kläger ein Fortbildungsziel im Sinne des AFBG. Ein solches Ziel ist jeder (Fortbildungs-)Abschluss aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Prüfung nach bundes- oder landesrechtlichen Regelungen, vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AFBG. Bereits die Ausbildung zum Fahrlehrer der Klasse BE schließt jedoch mit einer eigenständigen öffentlich-rechtlichen Prüfung ab, mit deren Bestehen der Kläger zum Fahrlehrer wird.

Nach § 1 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes über das Fahrlehrerwesen (Fahrlehrergesetz - FahrlG) wird die Fahrlehrerlaubnis auf Antrag in der Klasse BE und zusätzlich in den Klassen A, CE und DE erteilt. Die Fahrlehrerprüfung für die Klasse BE besteht gemäß § 4 FahrlG i.V.m. §§ 8 ff. der Prüfungsordnung für Fahrlehrer (FahrlPrüfO) aus einer fahrpraktischen Prüfung, einer Fachkundeprüfung (mit einem schriftlichen und einem mündlichen Teil) sowie aus je einer Lehrprobe im theoretischen und im fahrpraktischen Unterricht. Für die Zulassung zur Fahrlehrerprüfung in den Klassen A, CE und DE ist die Fahrlehrerlaubnis für die Klasse BE erforderlich (§ 8 Abs. 3 Nr. 1 FahrlPrüfO). Erst nach Erwerb der Fahrlehrerlaubnis für die Klasse BE kann demnach eine Fahrlehrerlaubnis für die weiteren Klassen erworben werden. Bewerber um die Fahrlehrerlaubnis der Klasse A müssen (zusätzlich zu der für die Fahrlehrerlaubnis der Klasse BE erforderlichen Ausbildung) einen Monat in einer Fahrleh-rerausbildungsstätte, Bewerber um die Fahrlehrerlaubnis der Klasse CE oder DE zusätzlich zwei Monate in einer Fahrlehrerausbildungsstätte absolvieren, § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und 3 FahrlG. Der Erwerb der Fahrlehrerlaubnis für die Klassen A, CE und DE baut damit auf die Fahrlehrerlaubnis für die Klasse BE auf. Einen Berufsabschluss hat jedoch schon derjenige, der (nur) die Fahrlehrerlaubnis für die Klasse BE besitzt. Bereits mit Erteilung dieser Fahrlehrerlaubnis (vgl. § 5 FahrlG) kann und darf deren Inhaber als Fahrlehrer arbeiten.

Es mag zutreffen, dass - wie der Kläger meint - die Chancen für eine Anstellung als Fahrlehrer geringer sind, wenn er nur die Fahrlehrerlaubnis für die Klasse BE, nicht aber diejenige für die Klassen A, CE und DE besitzt. Auch dürfte die Ausübung einer selbständigen Tätigkeit als Fahrlehrer allein mit der Fahrlehrerlaubnis für die Klasse BE wirtschaftlich schwieriger sein als mit einer Lehrerlaubnis für alle Klassen. Diese Überlegungen können indes für die Frage nach dem Erreichen eines Fortbildungsziels im Sinne des AFBG und damit letztlich für die Frage nach der Förderfähigkeit einer Maßnahme keine Rolle spielen. Nach dem Wortlaut des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AFBG ist für die Bestimmung eines Fortbildungsziels weder maßgebend und entscheidend, welche beruflichen Perspektiven nach Erreichen des Fortbildungsziels bestehen, noch, ob damit eine Existenzgründung möglich oder sinnvoll ist.

Die Ausbildung zum Fahrlehrer für die Klasse BE einerseits und diejenige zum Fahrlehrer für die Klassen A, CE und DE andererseits stellen jeweils auch keine bloßen Maßnahmeabschnitte im Sinne der Sätze 4 und 5 des § 6 Abs. 1 AFBG dar. Die genannten Sätze betreffen Fälle, in denen eine - allerdings in Abschnitte geteilte - Maßnahme auf ein Fortbildungsziel vorbereitet. Insofern knüpft die Regelung in den Sätzen 4 und 5 an Satz 1 des § 6 Abs. 1 AFBG an. Die Förderfähigkeit eines Maßnahmeabschnitts nach § 6 Abs. 1 Sätze 4 und 5 AFBG setzt folglich voraus, dass die gesamte Maßnahme auf ein Fortbildungsziel vorbereitet, das am Ende der (Gesamt-)Maßnahme steht. Typisches Beispiel für eine solche aus mehreren Abschnitten bestehende Maßnahme ist eine Ausbildung zum Meister oder zur Meisterin, die sich aus vier Ausbildungsteilen (Meistervorbereitungslehrgang Teil I bis IV) zusammensetzt. Erst wenn der Prüfling alle Teile absolviert hat, erreicht er das Fortbildungsziel. Dies ist jedoch bei der Ausbildung zum Fahrlehrer für die Klassen A, CE und DE nicht der Fall. Die Fahrlehrerlaubnis für die Klasse BE ist nicht nur ein (unselbständiger) Abschnitt auf dem Weg zur Fahrlehrerlaubnis für die Klassen A, CE und DE. Denn der Kläger erreicht, wie oben dargelegt, ein Fortbildungsziel schon mit dem Erwerb der Fahrlehrerlaubnis für die Klasse BE.

Unerheblich ist deshalb auch, dass der Kläger bereits in seinem ersten Förderantrag vom 01.12.2009 einen "Fortbildungsplan" angegeben hat, nach dem er zunächst die Ausbildung zum Fahrlehrer für die Klasse BE absolvieren, dann ein Praktikum in einer Ausbilderfahrschule machen und anschließend an Lehrgängen zur Vorbereitung auf die Prüfung zum Fahrlehrer der Klassen CE und DE teilnehmen will. Zwar ist die Aufstellung eines Fortbildungsplans nach § 6 Abs. 1 Satz 4 AFBG zwingend erforderlich, wenn eine Maßnahme aus mehreren Abschnitten besteht. Die vom Kläger angegebenen "(Teil-)Maßnahmen" sind aber aus den oben genannten Gründen keine Maßnahmeabschnitte im Sinne des AFBG. Dies werden sie auch nicht dadurch, dass der Kläger einen "Fortbildungsplan" aufstellt, in dem er seine angestrebte Ausbildung in mehrere Stufen unterteilt. Denn das kann nicht darüber hinweghelfen, dass der Kläger bereits am Ende des von ihm als erster "Maßnahmeabschnitt" bezeichneten Teils der Ausbildung einen Abschluss und damit ein Fortbildungsziel (Fahrlehrer mit der Fahrlehrerlaubnis für die Klasse BE) erreicht.

Vgl. VG Darmstadt, Urteil vom 07.01.2008 - 8 E 331/06 -, Juris, Rn. 27.

Nur in engen Ausnahmefällen sind auch solche Maßnahmeabschnitte förderfähig, die mit einer eigenständigen Prüfung abschließen und bereits einen eigenen Abschluss vermitteln. Gemäß § 6 Abs. 1 Satz 6 AFBG können auch Maßnahmeabschnitte, die mit einer eigenständigen Prüfung abschließen, gefördert werden, wenn sie zugleich zur Befreiung von einem oder mehreren Teilen der im Fortbildungsplan genannten Fortbildungsprüfung eines glaubhaft gemachten übergeordneten Fortbildungsziels führen. Mit dieser im Rahmen des Zweiten Gesetzes zur Änderung des AFBG neu gefassten Vorschrift wollte der Gesetzgeber unter bestimmten Voraussetzungen auch die Förderung des modularen, schrittweisen Erwerbs von Fortbildungsabschlüssen ermöglichen. Gestufte Abschlüsse innerhalb einer Gesamtqualifikation sollten einer Förderung der Gesamtmaßnahme nicht mehr entgegenstehen. Die Gesetzesbegründung betont jedoch, dass weiterhin an dem Grundsatz der Förderung nur einer Fortbildungsmaßnahme festzuhalten sei, die mit einer öffentlich-rechtlichen Prüfung abschließt. Lediglich in dem Fall, in dem auf dem Weg zu einem übergeordneten Fortbildungsziel eine eigenständige, aber voll oder weitestgehend anrechenbare Prüfung abgelegt werde (Zwischenschritt), sei eine Förderung auch des zweiten Teils der Fortbildung möglich.

Vgl. die Begründung zum Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Änderung des AFBG, BT Drs. 16/10996, S. 24, sowie BR Drs. 699/08, S. 29.

Auch in der neuen Fassung dürfte die Vorschrift insbesondere den Fall erfassen wollen, in dem bei einer in mehreren Abschnitten durchgeführten Fortbildung zum Meister oder zur Meisterin ein Maßnahmeabschnitt mit einer selbständigen, aber voll auf die Meisterprüfung anrechenbaren öffentlich-rechtlichen Prüfung endet (z.B. Technischer Fachwirt HWK, der zur Befreiung von Teil III der Meisterprüfung führt).

Vgl. die Begründung zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des AFBG, BT Drs. 580/01, S. 28.

Eine solche Situation ist beim Kläger jedoch nicht gegeben. Die Fahrlehrerprüfung für den Erwerb der Fahrlehrerlaubnis für die Klasse BE ist keine Prüfung, die von einem Teil der Fahrlehrerprüfung für den Erwerb der Fahrlehrerlaubnis für die weiteren Klassen befreit. Vielmehr ist der Erwerb der Fahrlehrerlaubnis für die Klasse BE zwingende Voraussetzung, um, darauf aufbauend, die Fahrlehrerlaubnis für weitere Klassen zu erwerben, vgl. § 1 Abs. 1 Satz 2 FahrlG i.V.m. § 8 Abs. 3 Nr. 1 FahrlPrüfO. Im Unterschied etwa zur Prüfung für den Technischen Fachwirt HWK, die einen Zwischenschritt auf dem Weg zur Meisterprüfung darstellt, ist die Fahrlehrerprüfung für die Klasse BE kein auf ein etwaiges übergeordnetes Fortbildungsziel "Fahrlehrer für weitere Klassen" anrechenbarer Teil einer Gesamtmaßnahme. Denn während eine Ausbildung zum Technischen Fachwirt HWK zur Erlangung eines Meistertitels nicht zwingend notwendig ist und mit diesem Abschluss auch noch nicht der Meistertitel, mithin das Gesamtziel, erreicht ist, ist der Erwerb der Fahrlehrerlaubnis für die Klassen A, CE und DE ohne den vorherigen Erwerb der Fahrlehrerlaubnis für die Klasse BE gar nicht möglich und ist derjenige, der die Fahrlehrerprüfung für die Klasse BE besteht, zudem bereits Fahrlehrer im Sinne des FahrlG, hat also damit sein Fortbildungsziel bereits erreicht.

Die Kammer ist der Auffassung, dass eine analoge Anwendung des § 6 Abs. 1 Satz 6 AFBG auf den vorliegenden Fall - der vom Wortlaut der genannten Norm nicht erfasst wird - ausscheidet. Selbst wenn man von der für die Analogiebildung erforderlichen vergleichbaren Interessenlage ausgehen wollte, so fehlt es doch jedenfalls an einer planwidrigen Regelungslücke. Im Rahmen der Leistungsverwaltung kommt dem Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Aus den oben genannten Gesetzesmaterialen ergibt sich eindeutig, welche konkreten Fälle der Gesetzgeber mit der Regelung des § 6 Abs. 1 Satz 6 AFBG erfassen und fördern wollte. Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber noch weitere Maßnahmen, die vor Erreichen des übergeordneten Fortbildungsziels mit einer eigenständigen Prüfung abschließen, fördern wollte, sind nicht ersichtlich. Vielmehr ist davon auszugehen, dass Maßnahmen, die vom Wortlaut des als Ausnahmevorschrift konzipierten § 6 Abs. 1 Satz 6 AFBG nicht erfasst werden, nach dem Willen des Gesetzgebers auch nicht förderfähig sein sollten.

Schließlich ist der vom Kläger angestrebte Abschluss "Fahrlehrer für die Klassen A, CE und DE" auch nicht über § 6 Abs. 3 AFBG förderfähig. Nach dieser Vorschrift kann - in Ausnahme zu Abs. 1 - unter bestimmten Voraussetzungen auch ein weiteres Fortbildungsziel gefördert werden, nachdem Förderleistungen für ein Fortbildungsziel bereits bewilligt wurden.

Gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 AFBG wird die Vorbereitung auf ein weiteres Fortbildungsziel (im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 2 AFBG) dann gefördert, wenn dem Teilnehmer oder der Teilnehmerin der Zugang erst durch den erfolgreichen Abschluss der nach diesem Gesetz geförderten Maßnahme eröffnet worden ist. Auf den ersten Blick scheinen diese Voraussetzungen im Fall des Klägers vorzuliegen: nach den oben dargestellten Regelungen des FahrlG und der FahrlPrüfO kann erst nach Erreichen des Fortbildungsziels "Fahrlehrer für die Klasse BE" die weitere Ausbildung zum Fahrlehrer für die Klassen A, CE und DE erfolgen. Die Anwendbarkeit des § 6 Abs. 3 Satz 1 AFBG scheitert jedoch daran, dass es sich bei dem Erwerb der Fahrlehrerlaubnis für die Klassen A, CE und DE nicht um ein weiteres Fortbildungsziel im Sinne des AFBG handelt.

Wie ausgeführt, erreicht der Kläger bereits mit dem Erwerb der Fahrlehrerlaubnis für die Klasse BE ein Fortbildungsziel im Sinne des § 2 AFBG. Denn mit der Erteilung dieser Fahrlehrerlaubnis wird der Kläger Fahrlehrer im Sinne des FahrlG. Die anschließende Ausbildung zum Fahrlehrer für die weiteren Klassen A, CE und DE führt dagegen nicht mehr zum Erreichen eines weiteren - anderen - Fortbildungsziels. Mit der angestrebten Aus- bzw. Weiterbildung zum Fahrlehrer für die Klassen A, CE und DE erweitert der Kläger zwar seine bisherige Qualifikation, er erwirbt jedoch nicht einen anderen Abschluss. Vielmehr bleibt er nach wie vor Fahrlehrer. Bei der Ausbildung zum Fahrlehrer für die Klassen A, CE und DE handelt es sich um eine bloße Ergänzung eines bereits vorhandenen Abschlusses, um eine Art Zusatzausbildung, nicht aber um einen eigenständigen, weiteren Fortbildungsabschluss. Dafür spricht auch die im Hinblick auf die Ausbildung zum Fahrlehrer für die Klasse BE vergleichsweise kurze Dauer der Ausbildung (ein Monat für die Klasse A, je zwei Monate für die Klassen CE und DE, vgl. § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und 3 FahrlG).

Vgl. auch VG Darmstadt, Urteil vom 07.01.2008 - 8 E 331/06 -, Juris, Rn. 29.

Aus diesem Grund kommt auch eine Förderung nach § 6 Abs. 3 Satz 2 AFBG nicht in Betracht. Diese Vorschrift sieht vor, dass - abweichend von Satz 1 - die Vorbereitung auf ein weiteres Fortbildungsziel auch dann gefördert werden kann, wenn besondere Umstände des Einzelfalls dies rechtfertigen. Solche Umstände des Einzelfalls sind insbesondere dann gegeben, wenn ein wichtiger Grund der Ausübung des Berufs entgegensteht, zu dem die erste Fortbildung qualifiziert hat, vgl. § 6 Abs. 3 Satz 3 AFBG. Unabhängig davon, dass besondere Umstände des Einzelfalls im Hinblick auf das genannte Regelbeispiel im Fall des Klägers wohl nicht vorliegen dürften - denn der Kläger kann auch mit der Fahrlehrerlaubnis für die Klasse BE als Fahrlehrer arbeiten -, scheitert die Möglichkeit einer weiteren Förderung wiederum schon daran, dass das Ziel des Erwerbs der Fahrlehrerlaubnis für die Klassen A, CE und DE kein weiteres Fortbildungsziel im Sinne des AFBG ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 Halbsatz 1 i.V.m. Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.

Die Berufung war gemäß §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Kammer die Frage nach der Anwendung und Auslegung der §§ 6 Abs. 1 und Abs. 3, 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AFBG für grundsätzlich bedeutsam hält.