Verwaltungsgericht Minden, 11 K 3068/09

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten über die Höhe der Abwasserabgabe für das Jahr 2008.

Die Klägerin betreibt auf ihrem Gebiet die Kläranlage W. und leitet von hier aus gereinigtes Abwasser in die I. ein. Hierfür bestand eine unter dem 23.11.1998 erteilte Erlaubnis der Bezirksregierung E1. , die bis zum 31.12.2007 befristet war. Am12.09.2007 stellte die Klägerin einen Erlaubnisantrag für eine kommunale Abwassereinleitung aus der Abwasserbehandlungsanlage T. -W. . Am Ende des Erläuterungsberichts wird auf die bestehende Erlaubnis hingewiesen und zum Schluss ausgeführt: „Die Erlaubnis ist bis zum 31.12.2007 befristet und wird mit diesem Antrag neu gestellt.“

Mit Datum vom 14.04.2008 erteilte die Bezirksregierung E1. die Erlaubnis zur Einleitung von gereinigtem Abwasser aus der Kläranlage W. in die I. ; der Bescheid wurde der Klägerin am 18.04.2008 zugestellt. Unter Ziffer 4 „Umfang der erlaubten Einleitung“ werden u.a. für die Parameter CSB, Phosphor gesamt und Stickstoffe gesamt Überwachungswerte festgelegt (CSB 90 mg/l, Phosphor 2 mg/l und Stickstoff 18 mg/l). Unter Ziffer 5 wird die Jahresschmutzwassermenge für den Zeitraum ab 01.01.2008 auf 3.179.000 m³ festgesetzt.

Für die Parameter CSB und Stickstoff gab die Klägerin für jedes Quartal 2008 eine Erklärung niedrigerer Überwachungswerte gemäß § 4 Abs. 5 AbwAG ab (CSB 50 mg/l, Stickstoff 10 mg/l).

Mit Bescheid vom 27.10.2009 setzte die Bezirksregierung E2. die Abwasserabgabe gegenüber der Klägerin für das Veranlagungsjahr 2008 auf 279.663,06 Euro fest. Hiervon entfielen 142.909,47 Euro auf den Parameter CSB, 75.839,01 Euro auf Phosphor und 60.914,58 Euro auf Stickstoff. Für die Berechnung übernahm die Bezirksregierung E2. die Jahresschmutzwassermenge für den Zeitraum vom 01.01.2008 bis 31.12.2008 sowie die Überwachungswerte für die Parameter CSB, Phosphor und Stickstoff für den Zeitraum vom 18.04.2008 bis 31.12.2008 der wasserrechtlichen Erlaubnis der Bezirksregierung E1. vom 14.04.2008. Für den Zeitraum vom 01.01.2008 bis zum 17.04.2008 legte sie der Ermittlung der Schadeinheiten für die Parameter CSB und Stickstoff jeweils amtliche Überwachungsergebnisse zugrunde; den Überwachungswert für den Parameter Phosphor schätzte sie auf der Basis der wasserrechtlichen Erlaubnis. Für den Zeitraum vom 01.07.2008 bis 31.12.2008 legte sie die Erklärungen der Klägerin für die Parameter CSB und Stickstoff zugrunde (§ 4 Abs. 5 AbwAG). Den Abgabesatz für alle festgesetzten Parameter entnahm sie § 9 Abs. 4 AbwAG.

Am 26.11.2009 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt vor: Die im angefochtenen Festsetzungsbescheid ermittelten Schadeinheiten beruhten auf der Grundlage eines fehlerhaften und zu spät ausgestellten Erlaubnisbescheides der Bezirksregierung E1. vom 14.04.2008. Für den Zeitraum 01.01.2008 bis 17.04.2008 sei die Bezirksregierung E2. von der Einleitungserlaubnis abgewichen, weil sie davon ausgehe, dass für diesen Zeitraum ein wasserrechtlicher Erlaubnisbescheid nicht vorliege bzw. nicht die erforderlichen Angaben zu den Überwachungswerten enthalte. Die Einleitungserlaubnis sei jedoch so zu verstehen, dass die Überwachungswerte rückwirkend ab dem 01.01.2008 zu beachten seien. Die Klägerin habe für die Bezirksregierung E1. erkennbar im September 2007 eine wasserrechtliche Erlaubnis beantragt, die nahtlos an die bestehende Erlaubnis habe anknüpfen sollen. Die Klägerin habe keinen „wasserrechtslosen Zustand“ gewollt. Dementsprechend nehme der Erlaubnisbescheid der Bezirksregierung E1. auf den Antrag vom 12.09.2007 Bezug. Im Rahmen der festgesetzten Überwachungswerte werde nicht mitgeteilt, dass diese erst ab dem 18.04.2008 gelten sollten. Aus der Sicht der Klägerin müsse der Bescheid so ausgelegt werden, dass die Werte mit den folgenden günstigen Konsequenzen aus § 4 Abs. 5 AbwAG und § 9 Abs. 5 AbwAG ab dem 01.01.2008 Geltung haben sollten; dem Erlaubnisantrag sei vollumfänglich stattgegeben worden. Schließlich mache es auch keinen Sinn, die Jahresschmutzwassermenge ab dem 01.01.2008 festzulegen, die Überwachungswerte für die darin enthaltenen Schadstoffmengen jedoch erst für die Zukunft gelten lassen zu wollen. Es sei daher davon auszugehen, dass die rückwirkende Geltung der Überwachungswerte für die Bezirksregierung E1. so selbstverständlich gewesen sei, dass aus ihrer Sicht auf deren ausdrückliche Anordnung habe verzichtet werden können. Eine Erklärungspflicht der Klägerin nach § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG habe nicht bestanden, weil für die Klägerin nicht erkennbar gewesen sei, dass die Überwachungswerte aus der wasserrechtlichen Erlaubnis nicht maßgeblich sein sollten. Diese Frage sei auch zu keinem Zeitpunkt des Antragsverfahrens diskutiert worden. Wenn aber keine Erklärungspflicht der Klägerin nach § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG bestehe, lägen auch die Voraussetzungen des § 6 Abs. 1 Satz 2 AbwAG nicht vor. Daher habe auf die von der Bezirksregierung E2. herangezogenen Überwachungswerte nicht abgestellt werden dürfen; auch Schätzungen seien nicht zulässig gewesen. Daher sei für das gesamte Jahr 2008 auf die Überwachungswerte der Erlaubnis vom 14.04.2008 bzw. hinsichtlich CSB auf den Erklärungswert nach § 4 Abs. 5 AbwAG abzustellen. Für Stickstoff gelte der niedrigere Erklärungswert von 10 mg/l nur für die beiden letzten Quartale, weil er in den beiden ersten Quartalen überschritten worden sei.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid der Bezirksregierung E2. vom 27.10.2009 insoweit aufzuheben, als er einen Betrag in Höhe von 126.935,90 Euro übersteigt.

Das beklagte Land beantragt,

die Klage abzuweisen.

Es trägt vor: Eine rückwirkende Festlegung von Überwachungswerten hätte im Erlaubnisbescheid ausdrücklich angeordnet werden müssen, dies sei jedoch nicht geschehen. Da die Überwachungswerte einen ordnungsrechtlichen Charakter hätten, müssten sie im Vorhinein festgelegt werden und könnten nicht rückwirkend gelten. Eine Überprüfung der Werte mit entsprechenden Sanktionen wäre bei einer rückwirkenden Festlegung nicht möglich. Eine rückwirkende Festlegung der Überwachungswerte in dem die Einleitung zulassenden Bescheid würde dazu frühen, dass sich die Berechnung der Abwasserabgabe an der tatsächlichen Beschaffenheit des eingeleiteten Schmutzwassers orientiere. Eine derartige Orientierung an den tatsächlichen Verhältnissen sei jedoch mit der Systematik der Bescheidlösung sowie der Zielsetzung der Abwasserabgabe nicht vereinbar. Die Klägerin hätte zur Vermeidung von Rechtsnachteilen zur Überbrückung des „bescheidlosen Zeitraums“ eine Erklärung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG abgeben können. Da dies nicht geschehen sei, hätten die Schadeinheiten nach § 6 Abs. 1 Satz 2 AbwAG (Messergebnisse) bzw. § 6 Abs. 1 Satz 3 AbwAG (Schätzung) ermittelt werden müssen. Auf die Überwachungswerte in der zum 31.12.2007 abgelaufenen Erlaubnis könne nicht mehr abgestellt werden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Bezirksregierung E2. (2 Hefter) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage ist begründet. Der Festsetzungsbescheid der Bezirksregierung E2. vom 27.10.2009 ist im Umfang seiner Anfechtung rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Rechtsgrundlage für die Heranziehung der Klägerin zur Abwasserabgabe für das Jahr 2008 sind die §§ 1, 2, 3 und 9 Abs. 1 AbwAG. Die Klägerin ist als Einleiterin (§ 9 Abs. 1 AbwAG) dem Grunde nach abwasserabgabenpflichtig, weil sie im Jahr 2008 Abwasser in Form von Schmutzwasser (§ 2 Abs. 1 Satz 1 AbwAG) in ein Gewässer, die I. , verbracht und damit eingeleitet hat (§ 2 Abs. 2 AbwAG). Das ist zwischen den Beteiligten unstreitig.

Die Klägerin ist jedoch nicht verpflichtet, eine über den Betrag von 126.935,90 € hinausgehende Abwasserabgabe für den Veranlagungszeitraum 2008 zu zahlen. Die Bezirksregierung E2. hätte bei der Festsetzung der Abwasserabgabe für diesen Zeitraum die in der Einleitungserlaubnis der Bezirksregierung E1. vom 14.04.2008 enthaltenen Überwachungswerte ab dem 01.01.2008 und nicht erst ab dem 18.04.2008 berücksichtigen und zudem davon ausgehen müssen, dass ein die Abwassereinleitung zulassender Bescheid für das gesamte Veranlagungsjahr 2008 und nicht erst sei dem 18.04.2008 vorlag.

Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 AbwAG richtet sich die Höhe der Abwasserabgabe nach der Schädlichkeit des Abwassers, die in Schadeinheiten bestimmt wird. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 AbwAG errechnet sich die der Ermittlung der Zahl der Schadeinheiten zugrunde liegende Schadstofffracht nach den Festlegungen des die Abwassereinleitung zulassenden Bescheids (Überwachungswert). Für den Fall, dass die zur Ermittlung der Schadeinheiten erforderlichen Festlegungen nicht in einem Bescheid nach § 4 Abs. 1 AbwAG enthalten sind, gibt § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG dem Einleiter die Möglichkeit, spätestens einen Monat vor Beginn des Veranlagungszeitraums gegenüber der zuständigen Behörde zu erklären, welche für die Ermittlung der Schadeinheiten maßgebenden Überwachungswerte er im Veranlagungszeitraum einhalten wird. Nach § 6 Abs. 1 Satz 2 AbwAG ist der Ermittlung der Schadeinheiten jeweils das höchste Messergebnis aus der behördlichen Überwachung zugrunde zu legen, wenn der Einleiter der Verpflichtung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG nicht nachkommt. Ergänzend dazu bestimmt § 6 Abs. 1 Satz 3 AbwAG, dass die zuständige Behörde die Überwachungswerte zu schätzen hat, wenn kein Ergebnis aus der behördlichen Überwachung vorliegt.

Nach § 9 Abs. 4 Satz 2 AbwAG beträgt der Abgabesatz ab dem 01.01.1997 für jede Schadeinheit 70 DM (= 35,79 €) im Jahr. Dieser Abgabesatz ermäßigt sich nach § 9 Abs. 5 Satz 1 AbwAG um die Hälfte für Schadeinheiten, die nicht vermieden werden, obwohl der Inhalt des Bescheides nach § 4 Abs. 1 AbwAG oder die Erklärung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG mindestens den von der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates festgelegten Anforderungen nach § 7a WHG in der im Jahr 2008 geltenden Fassung (im Folgenden: a.F.) entspricht und die von der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates festgelegten Anforderungen nach § 7a WHG im Veranlagungszeitraum (hier 2008) eingehalten werden.

Die Bezirksregierung E2. ist davon ausgegangen, dass für den Zeitraum vom 01.01.2008 bis 17.04.2008 weder ein die Abwassereinleitung zulassender Bescheid nach § 4 Abs. 1 Satz 1 AbwAG noch eine Erklärung der Klägerin nach § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG vorliegt. Insoweit folgerichtig hat sie die Schadeinheiten in Anwendung des § 6 Abs. 1 Sätze 2 und 3 AbwAG Messergebnissen aus der behördlichen Überwachung entnommen bzw. geschätzt. Vor allem hat sie – insoweit ebenfalls folgerichtig – den Abgabesatz nach § 9 Abs. 4 Satz 2 AbwAG nicht gemäß § 9 Abs. 5 Satz 1 AbwAG um die Hälfte ermäßigt, weil nach ihrer Auffassung für einen Teilzeitraum des Veranlagungsjahres 2008 weder ein Bescheid nach § 4 Abs. 1 Satz 1 AbwAG noch eine Erklärung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG vorlagen. Ein Anspruch auf Abgabesatzermäßigung kommt nur in Betracht, wenn die Reduzierungsvoraussetzungen während des gesamten Veranlagungsjahres erfüllt sind.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14.10.2003 – 9 A 1408/01 –.

Diese Berechnung ist jedoch vom rechtlichen Ansatz her unzutreffend, weil die unter dem 14.04.2008 erteilte wasserrechtliche Erlaubnis der Bezirksregierung E1. einschließlich der darin festgelegten Überwachungswerte bereits seit dem 01.01.2008 und damit für das gesamte Veranlagungsjahr galt.

Der Erlaubnisbescheid vom 14.04.2008 regelt das zwar nicht ausdrücklich, kann aber aus der Sicht der Klägerin als Empfängerin nur so verstanden werden. Im Betreff findet sich die Zeile: „Ihr Erlaubnisantrag vom 12.09.2007.“ Unter Ziffer 1 heißt es: „... hiermit erteile ich Ihnen aufgrund ihres Antrages vom 12.09.2007 die... Erlaubnis...“ Die Klägerin hatte im Erläuterungsbericht ihres Erlaubnisantrags auf den

– der Bezirksregierung E1. als Genehmigungsbehörde ohnehin bekannten – Umstand hingewiesen, dass die bisherige Erlaubnis am 31.12.2007 auslaufe und „mit diesem Antrag neu gestellt“ werde. Daraus ergab sich zwingend, dass eine neue Erlaubnis ab dem 01.01.2008 gelten musste. Anderenfalls hätte die Klägerin Abwasser unerlaubt in die I. eingeleitet und damit zumindest ordnungswidrig i.S.d. § 41 Abs. 1 Nr. 1 WHG a.F. gehandelt. Dementsprechend bestimmt die Erlaubnis vom 14.04.2008 unter Ziffer 5.1 ausdrücklich, dass die Jahresschmutzwassermenge für den Zeitraum ab 01.01.2008 festgesetzt werde. Es macht jedoch nicht nur keinen Sinn, sondern ist auch rechtlich unzulässig, eine Jahresschmutzwassermenge festzusetzen und damit eine Erlaubnis für das Einleiten von Abwasser in ein Gewässer zu erlauben, wenn andererseits die in Ziffer 4 festgelegten Überwachungswerte erst ab dem 18.04.2008 gelten sollten.

§ 7a Abs. 1 Satz 1 WHG a.F. (vgl. nunmehr § 57 WHG) bestimmte, dass eine Erlaubnis für das Einleiten von Abwassern nur erteilt werden dürfe, wenn die Schadstofffracht des Abwassers so gering gehalten werde, wie dies bei Einhaltung der jeweils in Betracht kommenden Verfahren nach dem Stand der Technik möglich sei. Die Anforderungen, die dem Stand der Technik entsprechen, ergaben sich aus der gemäß § 7a Abs. 1 Satz 3 WHG a.F. erlassenen Abwasserverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 17.06.2004 (BGBl. I Seite 1108, berichtigt Seite 2625). Anhang 1 Buchstabe C der Abwasserverordnung regelt die Anforderungen für häusliches und kommunales Abwasser für die Einleitungsstelle in das Gewässer hinsichtlich Chemischer Sauerstoffbedarf (CSB), Biochemischer Sauerstoffbedarf (BSB), Ammoniumstickstoff, Stickstoff gesamt und Phosphor gesamt. Dem trägt Ziffer 4.2 des Erlaubnisbescheides vom 14.04.2008 Rechnung, indem für diese Stoffe Überwachungswerte festgelegt werden.

Daraus folgt ohne Weiteres, dass eine Erlaubnis zum Einleiten von Abwasser ohne Festlegung von Überwachungswerten der im Jahr 2008 geltenden Rechtslage gar nicht entsprochen hätte. Das schließt die von der Bezirksregierung E2. vorgenommene – nach dem Wortlaut des Erlaubnisbescheides mögliche – Auslegung aus, dass zwar die Einleitung von Abwasser bereits seit dem 01.01.2008 erlaubt war, die Überwachungswerte jedoch erst ab dem 18.04.2008 gelten sollten. Eine Auslegung in dem Sinne, dass die Erlaubnis insgesamt erst ab dem 18.04.2008 gelten sollte, scheitert daran, dass die Festlegung der Jahresschmutzwassermenge ab dem 01.01.2008 dann nicht zu erklären wäre. Außerdem hätte die Bezirksregierung E1. die Einleitung dann ab dem 01.01.2008 gegenüber der Klägerin mangels Erlaubnis verbieten müssen. Bei mehreren möglichen Auslegungen ist jedenfalls diejenige zu wählen, die zu einem rechtmäßigen Zustand führt.

In der Festlegung von Überwachungswerten ab dem 01.01.2008 liegt auch keine unzulässige Rückwirkung. Der von der Rechtsprechung in diesem Zusammenhang angeführte ordnungsrechtliche Gesichtspunkt kommt hier nicht zum Tragen, weil die Erlaubnis für einen Zeitpunkt nach Stellung des Antrags beantragt, jedoch nicht mehr rechtzeitig erteilt worden ist. Es geht daher nicht um eine nachträgliche Änderung für abgelaufene Zeiträume.

Vgl. die insoweit andersartige Fallgestaltung in OVG NRW, Beschluss vom 07.01.1998 – 20 A 4063/96 –.

Da sich die zuständige Behörde bei Erlass bzw. Anpassung des die Abwassereinleitung zulassenden Bescheids prinzipiell vom Grundsatz der Jährlichkeit leiten zu lassen hat, sind entsprechende Bescheide u.a. mit Blick auf § 9 Abs. 5 AbwAG regelmäßig zum Beginn des folgendes Jahres oder – bei Zustimmung des Einleiters – rückwirkend zum Beginn des laufenden Jahres wirksam zu stellen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 09.01.2008 – 9 A 209/05 –, ZfW 2009, 119.

Daher waren bei der Berechnung der Abwasserabgabe für das Jahr 2008 ganzjährig die in der Erlaubnis vom 14.04.2008 festgelegten Überwachungswerte bzw. die von der Klägerin abgegebenen Heraberklärungen nach § 4 Abs. 5 Satz 1 AbwAG für CSB von 50 mg/l für das gesamte Veranlagungsjahr sowie für Stickstoff von 10 mg/l für die beiden letzten Quartale zugrunde zu legen. Da die Klägerin den von ihr erklärten niedrigeren Wert für Stickstoff in den ersten beiden Quartalen nicht einhielt, ist insoweit auf den in der Erlaubnis festgelegten Wert von 18 mg/l abzustellen (§ 4 Abs. 5 Satz 6 AbwAG i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 AbwAG). Zusätzlich kommt der Klägerin die Ermäßigung nach § 9 Abs. 5 Satz 1 AbwAG zugute. Das ergibt nach den Berechnungen der Klägerin (Gerichtsakte Bl. 119 bis 121), denen das beklagte Land nicht entgegengetreten ist, die von der Klägerin akzeptierten 126.935,90 Euro.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gemäß § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.