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Tatbestand:

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Am 12. Mai 2005 stellte der Kläger beim Beklagten einen Antrag auf Festsetzung und Zuweisung von Zahlungsansprüchen zur Beantragung der Betriebsprämie gemäß Verordnung (EG) Nr. 1782/2003. Unter den beantragten Flächen waren die Flächen Feldblock lfd. Nr. 3 (Schlag 22 mit einer Größe von 4,39 ha) und Feldblock lfd. Nr. 13 (Schlag 13 mit einer Größe von 12,36 ha), die sich auf dem Flughafen Q. /M. befinden.

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Mit Festsetzungs- und Zuweisungsbescheid vom 31. März 2006 in Form des Widerspruchsbescheides vom 07. Mai 2008 wies der Beklagte dem Kläger u.a. 40,17 Zahlungsansprüche in der Kategorie Dauergrünland mit einem Wert von jeweils 177,27 EUR zu.

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Mit Schreiben vom 19. August 2008 teilte der Beklagte dem Kläger mit, dass bezüglich der auf dem Gelände des Flughafens Q. /M. liegenden Flächen Feldblock lfd. Nr. 3 und Feldblock lfd. Nr. 13 zweifelhaft sei, ob diese prämienfähig seien. Flächen, die von Betriebsinhabern auf einem Flughafengelände bewirtschaftet würden, könnten nur unter bestimmten Voraussetzungen als beihilfefähige Flächen i.S.d. Art. 44 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 anerkannt werden. Es müsste sich hierfür um Flächen mit dem Bewuchs als Dauergrünland handeln, ferner müssten diese landwirtschaftlich genutzt werden. Darüber hinaus müsste der Hauptzweck der Flächen deren landwirtschaftliche Nutzung sein. Der Kläger werde gebeten, Nachweise vorzulegen, aus denen sich ergebe, dass er in den Jahren 2005, 2006 und 2007 die oben genannten Flächen für einen Zeitraum von mindestens zehn Monaten uneingeschränkt landwirtschaftlich genutzt habe.

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Daraufhin ließ der Kläger am 27. August 2008 mitteilen, dass er seit ca. 1990 die Flächen auf dem Flughafen Q. /M. bewirtschafte. Er nutze diese Flächen als Dauergrünland. Das Mahdgut werde als Heu für Milchkühe verwendet. Insgesamt halte er 50 Stück Milchkühe. In den vergangenen zehn Monaten und auch den Jahren davor habe er die Flächen uneingeschränkt landwirtschaftlich nutzen können. Die Flächen befänden sich zwar im umzäunten Bereich des Flughafens, er habe jedoch einen Schlüssel und könne jederzeit die Flächen betreten. Dem Schreiben war eine Fotokopie des Nutzungsvertrages zwischen dem Kläger und der Geschäftsleitung des Flughafens Q. /M. vom 05. März 1996 beigefügt. In dem Vertrag heißt es u.a. in § 1: "Das Grundstück kann mit Rücksicht auf die bestehenden Flugsicherheitsvorschriften nur als Mähwiese genutzt werden. Der Auftrieb von Tieren ist nicht erlaubt. Die Fläche ist jährlich zwei Mal zu mähen (1. und 2. Schnitt). ... Eine organische Düngung ist nicht erlaubt. Kunstdünger kann nur in angemessener Menge aufgebracht werden. Eine Überdüngung hat zu unterbleiben." In § 2 wird u.a. angeführt: "Das Befahren der Flächen durch Fahrzeuge im Interesse der Flughafengesellschaft ist entschädigungslos zu dulden. Eine Aufhebungsentschädigung ist in diesen Fällen nicht zu zahlen." § 5 des Vertrages lautet: "Der Nutzungsberechtigte darf keine Änderung der wirtschaftlichen Nutzung des Grundstückes vornehmen, keine Zäune errichten und keine neue Einsaat einbringen."

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Mit Bescheid vom 22. September 2008 nahm der Beklagte seinen Festsetzungs- und Zuweisungsbescheid vom 31. März 2006 in Form des Widerspruchsbescheides vom 07. Mai 2008 insoweit zurück, als er von den dem Kläger zugewiesenen 40,17 Zahlungsansprüchen in der Kategorie Dauergrünland 16,75 Zahlungsansprüche einzog, sodass dem Kläger 23,42 Zahlungsansprüche in der Kategorie Dauergrünland verblieben. Zur Begründung machte er geltend, die auf dem Gelände des Flughafens Q. /M. befindlichen Flächen seien nicht beihilfefähig i.S.d. Art. 44 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003. Die streitbefangenen Schläge Nr. 13 und 22 lägen innerhalb der sogenannten Sicherheitsflächen gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 1 Luftverkehrsgesetz. Nach Auskunft der Flughafengesellschaft dienten diese Flächen ihrem ursprünglichen Hauptzweck nach als Sicherheitsstreifen für die Start- und Landebahn. Sie würden gepflegt, damit Luftfahrzeuge, die bei Start oder Landung von der Start- und Landebahn abkämen, nach Möglichkeit nicht beschädigt würden. Zwar würden die Flächen dem Kläger zur landwirtschaftlichen Nutzung überlassen, jedoch sei der Hauptzweck der Flächen gerade nicht die landwirtschaftliche Nutzung, sondern vielmehr der Schutz der Luftfahrzeuge.

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Der Kläger hat am 20. Oktober 2008 Klage erhoben. Zur Begründung trägt er vor, es komme nicht darauf an, welchen Haupt- oder Nebenzweck die Nutzung der Flächen habe. Es sei vielmehr möglich, dass die Flächen sowohl als Sicherheitsstreifen für den Flughafen als auch als landwirtschaftliche Flächen parallel und zeitgleich genutzt würden. Sinn und Zweck der Beihilfe nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 sei es, Landwirten einen staatlich gewollten Einkommenszuschuss zu gewähren. Dieser Einkommenszuschuss sei an die Bewirtschaftung einer Fläche gekoppelt. Es komme für die Gewährung einer Prämie lediglich darauf an, dass der Landwirt die Flächen tatsächlich bewirtschafte. Welcher eigentliche Hauptzweck der Fläche zu Grunde liege, sei dagegen nicht ausschlaggebend. Vielmehr sei es sogar üblich, dass Flächen gleichzeitig mehrere Funktionen erfüllten. Eine Fläche könne beispielsweise Naturschutzaufgaben dienen, ohne dass hierdurch ihre Beihilfefähigkeit in Frage gestellt würde. Anders liege der Fall hingegen dann, wenn die Nutzung z.B. bei Rasensportplätzen eine landwirtschaftliche Nutzung ausschließe. Da dies vorliegend nicht anzunehmen sei, sei allein entscheidend, dass er die Flächen tatsächlich bewirtschafte und betriebsbezogen nutze, d.h. die Ernteerträge an die Tiere seines Betriebes verfüttere.

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Der Kläger beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 22. September 2008 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Der Beklagte macht geltend, er gehe davon aus, dass es sich bei den streitbefangenen Flächen nicht um beihilfefähige landwirtschaftliche Flächen handele, da deren Hauptzweck der Schutz von Flugzeugen sei, die von der Start- und Landebahn abkämen. Die landwirtschaftliche Tätigkeit des Klägers auf diesen Flächen stelle lediglich eine untergeordnete Bewirtschaftung dar.

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Die Beteiligten haben auf die Durchführung einer (weiteren) mündlichen Verhandlung verzichtet.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie die Verwaltungsvorgänge des Beklagten (1 Heft) Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Das Gericht konnte ohne Durchführung einer (weiteren) mündlichen Verhandlung entscheiden, weil sich die Beteiligten hiermit einverstanden erklärt haben (vgl. § 101 Abs. 2 VwGO).

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Die statthafte Anfechtungsklage ist zulässig und begründet. Der Bescheid vom 22. September 2008 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Rechtsgrundlage für die teilweise Rücknahme des Festsetzungs- und Zuweisungsbescheides vom 31. März 2006 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 07. Mai 2008 ist § 10 Abs. 1 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisation und der Direktzahlungen (MOG) i.d.F. des Gesetzes vom 13. Dezember 2007 (BGBl. I, S. 2897). Danach sind rechtswidrige Bescheide, die in Bezug auf Marktordnungswaren im Sinne von § 6 MOG ergehen, auch nachdem sie unanfechtbar geworden sind, zurückzunehmen. Die Zuteilung von Zahlungsansprüchen ist eine Direktzahlung gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 2 MOG

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- vgl. VG Hannover, Urteile vom 23. Mai 2008 - 11 A 6143/07 - und vom 13. August 2008 - 11 A 6732/06 - -.

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Im vorliegenden Fall sind allerdings die Voraussetzungen des § 10 Abs. 1 MOG nicht gegeben. Der Festsetzungs- und Zuweisungsbescheides vom 31. März 2006 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 07. Mai 2008 war nicht zum Teil rechtswidrig. Der Beklagte hatte darin zu Recht für die streitbefangenen Flächen Feldblock lfd. Nr. 3 (Schlag 22) und lfd. Nr. 13 (Schlag 13) Zahlungsansprüche für Dauergrünland festgesetzt und dem Kläger zugewiesen.

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Die Beihilfen im Rahmen der Betriebsprämienregelung werden gem. Art. 36 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 - auf die Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 ist abzustellen, da diese zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung noch nicht aufgehoben war - auf der Grundlage der Zahlungsansprüche für eine entsprechende Hektarzahl beihilfefähiger Flächen i.S. des Art. 44 Abs. 2 gezahlt. Jeder Zahlungsanspruch gibt zusammen mit je einem Hektar beihilfefähiger Fläche Anspruch auf die Zahlung des mit dem Zahlungsanspruch festgesetzten Betrages (Art. 44 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003). Die Anzahl der Zahlungsansprüche je Betriebsinhaber entspricht der Hektarzahl der Flächen, die er im ersten Jahr der Anwendung der Betriebsprämienregelung angemeldet hat (Art. 43, 59 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003). Eine beihilfefähige Fläche ist dabei jede landwirtschaftliche Fläche eines Betriebes, die als Ackerland oder Dauergrünland genutzt wird, ausgenommen die für Dauerkulturen, Wälder oder nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten genutzten Flächen (Art. 44 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003). Nach Art. 44 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 meldet der Betriebsinhaber die Parzellen an, die der beihilfefähigen Fläche für jeden Zahlungsanspruch entsprechen. Außer im Falle höherer Gewalt oder außergewöhnlichen Umständen stehen diese Parzellen dem Betriebsinhaber für einen Zeitraum von mindestens zehn Monaten zur Verfügung, beginnend an einem von den Mitgliedstaaten festzulegenden Zeitpunkt, der jedoch nicht vor dem 01. September des Kalenderjahres liegt, das dem Jahr, in dem der Antrag auf Gewährung der einheitlichen Betriebsprämie gestellt wurde, vorausgeht.

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Was unter einer "landwirtschaftlichen Fläche" eines Betriebs zu verstehen ist, ergibt sich aus Art. 2 a) der Verordnung (EG) Nr. 795/2004. Dort ist der Begriff der "landwirtschaftlichen Fläche" definiert als Gesamtheit der Flächen an Ackerland, Dauergründland und Dauerkulturen. Dauergrünland sind Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden oder mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebes waren (Art. 2e der Verordnung (EG) Nr. 795/2004, Art. 2 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004).

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Bei den streitbefangenen Flächen, die auf dem Flughafen Q. /M. liegen, handelt es sich um beihilfefähige Flächen i.S.d. Art. 44 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003. Diese werden als Dauergrünland (vgl. Art. 2 Nr. 2 Verordnung (EG) Nr. 796/2004) genutzt. Auf ihnen wächst Gras und sie waren mindestens 5 Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge eines landwirtschaftlichen Betriebes. Es handelte sich auch nicht um Flächen, bei denen die landwirtschaftliche Nutzung nicht im Vordergrund steht. Der Kläger nutzt die Grundstücke seit rund 18 Jahren durchgängig als Futterflächen für Milchkühe, indem er die Flächen mäht und das Mahdgut an seine Tiere verfüttert. Der Kläger hat erklärt, trotz des Umstandes, dass u.a. diese Flächen einen Teil des äußeren Sicherheitsbereichs des Flughafens darstellten, sei es in der Vergangenheit zu keiner Zeit zu Einschränkungen der Bewirtschaftung der Flächen gekommen. Er mähe die Flächen zwei Mal im Jahr. Der erste Schnitt sei ca. Ende Mai/Anfang Juni, der zweite Schnitt erfolge je nach Niederschlagsmenge August bis Mitte September. Durchschnittlich gewinne er auf diesen Flächen im Jahr ca. 70 bis 100 Heuballen. Die Flächen auf dem Flughafen seien besser zur Heugewinnung geeignet als die sonstigen von ihm bewirtschafteten Flächen. Unabhängig vom Flugbetrieb habe er jederzeit Zutritt zum Flughafengelände. Er habe einen Schlüssel zum Gelände. Wenn er dieses betreten wolle, müsse er lediglich im Turm des Flughafens Bescheid sagen.

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Der Umstand, dass der eigentliche Hauptzweck der Flächen darin liegt, als äußerer Sicherheitsbereich des Flughafens dafür zu sorgen, dass Flugzeuge, die von der Start- und Landebahn abkommen, keine größeren Schäden erleiden, hindert nicht die Annahme, dass es sich hierbei um landwirtschaftliche Flächen handelt. Abzustellen ist nämlich nicht darauf, welcher Zweck der Flächennutzung abstrakt zu Grunde liegt, entscheidend ist vielmehr allein, wofür die Flächen tatsächlich genutzt werden. Dieser Annahme liegen folgende Erwägungen zugrunde:

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Anknüpfungspunkt für die (subjektive) Zuordnung einer beihilfefähigen Fläche zu einem bestimmten landwirtschaftlichen Betrieb ist der von Art. 44 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003 verwendete Terminus des "Nutzens". Dieser Wortlaut legt die Annahme nahe, dass eine landwirtschaftliche Fläche vorrangig demjenigen Betriebsinhaber zustehen soll, der diese Fläche in tatsächlicher Hinsicht nutzt, also tatsächlich bewirtschaftet. Hierfür spricht überdies der Sinn und Zweck der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003. Im 2. Erwägungsgrund zu der Verordnung heißt es, die volle Zahlung von Direktbeihilfen sollte an die Einhaltung verbindlicher Vorschriften in Bezug auf landwirtschaftliche Flächen, landwirtschaftliche Erzeugung und Tätigkeit gebunden sein. Durch diese Vorschriften sollten grundlegende Anforderungen des Umweltschutzes, der Lebensmittelsicherheit, der Tiergesundheit und des Tierschutzes sowie der Erhaltung der Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand in die gemeinsamen Marktorganisationen einbezogen werden. Würden diese Anforderungen nicht erfüllt, so sollten die Beihilfen von den Mitgliedstaaten nach verhältnismäßigen, objektiven und abgestuften Kriterien ganz oder teilweise entzogen werden. In diesem Sinne begründet Art. 3 VO (EG) Nr. 1782/2003 grundlegende Anforderungen an einen Betriebsinhaber, statuiert Art. 4 VO (EG) Nr. 1782/2003 Grundanforderungen an die Betriebsführung in den Bereichen Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanzen, formuliert Art. 5 VO (EG) Nr. 1782/2003 die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, Mindestanforderungen für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand sicherzustellen und bestimmt Art. 6 VO (EG) Nr. 1782/2003, dass der Gesamtbetrag der in dem betreffenden Kalenderjahr zu gewährenden Direktzahlungen gemäß Art. 7 VO (EG) Nr. 1782/2003 gekürzt oder ausgeschlossen wird, wenn die Grundanforderungen an die Betriebsführung oder der gute landwirtschaftliche und ökologische Zustand aufgrund einer unmittelbar dem einzelnen Betriebsinhaber zuzuschreibenden Handlung oder Unterlassung nicht erfüllt werden. Dass die bei der Sanktion der Prämienkürzung oder des Prämienausschlusses einzuhaltenden Pflichten eines Betriebsinhabers letztlich nur von demjenigen beachtet werden können, der die Fläche tatsächlich nutzt, also tatsächlich bewirtschaftet, muss aber Einfluss auf die (subjektive) Zuordnung einer Fläche nach Art. 44 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003 haben. In Anbetracht des in der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 vorgegebenen Ziels, die Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand zu erhalten, soll die Betriebsprämie demnach primär demjenigen Betriebsinhaber zugute kommen, der unmittelbar und faktisch durch seine Nutzung der Fläche für einen guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand derselben sorgt

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- vgl. VG Aachen, Urteil vom 03. Januar 2008 - 6 K 898/07 - -.

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Bestätigt wird diese Auslegung durch Art. 34 Abs. 2 lit. a) der Verordnung (EG) Nr. 73/2009. Darin heißt es, dass eine beihilfefähige Hektarfläche jede landwirtschaftliche Fläche des Betriebes ist, die, sofern die Fläche auch für nicht landwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt wird, hauptsächlich für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird. Dies zeigt, dass der Verordnungsgeber die Prämienfähigkeit der Flächen nicht davon abhängig machen will, dass die Fläche ausschließlich für die landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird, sondern entscheidend soll sein, dass die landwirtschaftliche Nutzung im Vordergrund steht. Eine vorliegend gegebene parallele Nutzung durch Landwirtschaft und Flughafengesellschaft schließt die Beihilfefähigkeit der Flächen daher per se nicht aus. Im Übrigen werden auch schon in Art. 43 Abs. 3 Satz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 als beihilfefähige Futterflächen unter anderem auch "gemeinsam genutzte Flächen" genannt.

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Hiervon ausgehend handelt es sich bei den vom Kläger genutzten Flächen auf dem Gebiet des Flughafens Q. /M. um landwirtschaftliche Flächen eines Betriebes, d.h. um Flächen, die ihm für seinen Betrieb zur Verfügung stehen. Gegenteiliges folgt auch nicht daraus, dass der Kläger für diese Flächen keinen Pachtvertrag, sondern lediglich einen sog. Nutzungsvertrag für Mähwiesengrundstücke auf dem Flughafengelände abgeschlossen hat. Dies dürfte mit Blick auf die Entgeltlichkeit der Flächennutzung zumindest als "pachtähnliches Geschäft" anzusehen sein

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- vgl. hierzu VG Neustadt an der Weinstraße, Urteil vom 02. Juli 2008 - 1 K 1428/07 - -.

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Der Kläger ist in der Nutzungsmöglichkeit der Grundstücke auch nicht so weit eingeschränkt, dass dies die Annahme rechtfertigte, es liege keine Überlassung für landwirtschaftliche Zwecke vor. Nach § 1 Abs. 2 des Nutzungsvertrages dürfen die Flächen zwar nur als Mähwiese genutzt werden, der Auftrieb von Tieren ist nicht erlaubt. Die Flächen sind 2x im Jahr zu mähen. Eine organische Düngung ist untersagt, Kunstdünger darf in angemessener Menge aufgebracht werden. Entscheidend ist jedoch, dass der Kläger in diesen vorgegebenen Grenzen in der Bewirtschaftung der Flächen frei ist, insbesondere ist der Zeitpunkt des Mähens und die Art und Weise des Mähens nicht vorgegeben. Auch unterliegt er hinsichtlich der Höhe des Aufwuchses keinerlei Beschränkungen. Vielmehr ist es ihm - wie anderen Landwirten auch - möglich, die Flächen jederzeit zu betreten, zu pflegen, in Grenzen zu düngen, den Zeitpunkt des Schnitts zu bestimmen und das Mahdgut an seine Tiere zu verfüttern. Durch die Entrichtung von jährlich 40 EUR je Hektar Fläche an die Flughafengesellschaft wird er zudem genauso gestellt wie ein Landwirt, dem im Rahmen eines Pachtvertrages Flächen zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung überlassen wurden.

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Gegenteiliges folgt schließlich auch nicht aus dem Umstand, dass der Verordnungsgeber die volle Zahlung von Direktbeihilfen an die Einhaltung verbindlicher Vorschriften in Bezug auf landwirtschaftliche Flächen, landwirtschaftliche Erzeugung und Tätigkeit binden will und der Gesamtbetrag der in dem betreffenden Kalenderjahr zu gewährenden Direktzahlungen gemäß Art. 7 VO (EG) Nr. 1782/2003 gekürzt oder ausgeschlossen wird, wenn die Grundanforderungen an die Betriebsführung oder der gute landwirtschaftliche und ökologische Zustand aufgrund einer unmittelbar dem einzelnen Betriebsinhaber zuzuschreibenden Handlung oder Unterlassung nicht erfüllt werden. Daraus lässt sich nicht herleiten, dass nur diejenigen Landwirte, denen Flächen ausschließlich zur Verfügung stehen, Beihilfen erhalten sollen. Vielmehr ist es dem Kläger, da er die streitbefangenen Flächen hauptsächlich landwirtschaftlich nutzt, tatsächlich möglich, Einfluss darauf zu nehmen, ob insbesondere grundlegende Anforderungen des Umweltschutzes sowie an die Erhaltung der Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand gewahrt werden. Sollten durch die hier gegebene zusätzliche - wenn auch untergeordnete - Nutzung als äußerer Sicherheitsstreifen des Flughafengeländes gegen Cross Compliance-Vorschriften verstoßen werden, müsste sich der Kläger dies aufgrund der Ausgestaltung des geschlossenen Nutzungsvertrages wahrscheinlich zurechnen lassen. Dies betrifft dann allerdings das weitere Verfahren der Auszahlung der Betriebsprämie, nicht dagegen die Frage, ob Zahlungsansprüche festzusetzen und zuzuweisen sind.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gem. § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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Die Berufung war gem. § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat. Die entscheidungserhebliche Frage, ob Flächen, die auf einem Flughafengelände liegen, beihilfefähige Flächen i.S.d. Art. 44 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 sind, ist - soweit ersichtlich - obergerichtlich noch nicht entschieden worden.

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