Verwaltungsgericht Minden, 3 K 3116/06

Tatbestand:

Die Klägerin ist Verbandsmitglied des Zweckverbandes "Kommunales Rechenzentrum N. -S. /M. ", der 1972 gegründet wurde und seither für seine Verbandsmitglieder, das sind die Kreise I. , M. und N. -M1. sowie 35 Städte und Gemeinden aus diesen Kreisgebieten, Dienstleistungen im Bereich der Informatik erbringt.

Der Verwaltungsrat des Zweckverbandes beschloss am 14. Dezember 2005 auf der Grundlage des § 8 Abs. 6 e) und des § 20 Satz 2 der Satzung des Zweckverbandes in der Fassung der 6. Änderungssatzung vom 13. Dezember 2001 - Zwecksverbandssatzung - das Leistungs- und Entgeltverzeichnis 2006. In den Vorbemerkungen zu dem Leistungs- und Entgeltverzeichnis 2006 heißt es u.a.:

"Das Entgeltverzeichnis (Kapitel II) bildet die Grundlage für die Abrechnungen der vom KRZ erbrachten Leistungen gegenüber den Verbandsmitgliedern ... Das Entgeltverzeichnis beinhaltet alle vom KRZ erbrachten Leistungen. Lediglich solche Leistungen, deren Preise von stark schwankenden Marktpreisen abhängig sind (z.B. Hardware, Standard-Software, Verbrauchsmaterialien etc.), werden hier nicht nachgewiesen ... Einmalige Leistungen werden im Anschluss an die Auftragserfüllung abgerechnet. Die Rechnungsbeträge sind innerhalb von 14 Tagen nach Rechnungseingang fällig ... Benutzungsverhältnisse für wiederkehrende oder dauernde Leistungen können durch schriftliche Erklärung mit einer Frist von 3 Monaten zum Ende des Wirtschaftsjahres (Kalenderjahr) beendet werden ..."

Es folgen sodann im Leistungs- und Entgeltverzeichnis 2006 51 Seiten mit der Beschreibung zahlreicher Einzelleistungen und der Angabe der für diese Leistungen jeweils festgesetzten Preise in Euro. Ein dritter Teil des Leistungs- und Entgeltverzeichnisses 2006 mit der Überschrift "Leistungsbeschreibung" umfasst - ohne Angabe von Preisen - 26 Seiten.

Für von der Klägerin in Anspruch angenommene Informatik-Dienstleistungen des Zweckverbandes erstellte dieser im Zeitraum zwischen dem 31. Dezember 2005 und dem 18. August 2006 insgesamt 64 - ausdrücklich als solche bezeichnete - Entgeltberechnungen (vgl. die Aufstellung Anlage K 4, Seite 4). Die Klägerin zahlte auf die Entgeltberechnung vom 31. Dezember 2005 nichts, auf die übrigen Entgeltberechnungen jeweils einen um 15 vom Hundert gegenüber der in der jeweiligen Entgeltberechnung ausgewiesenen Summe verminderten Betrag. Insgesamt blieben die Zahlungen der Klägerin in dem genannten Zeitraum hinter der Summe der Entgeltberechnungen um 40.792,07 Euro zurück.

Die Klägerin erhob gegen jede einzelne Entgeltfestsetzung Widerspruch und beantragte als Verbandsmitglied wie auch unter Hinweis auf § 29 VwVfG NRW, ihr Akteneinsicht in die Unterlagen zur Kalkulation des Leistungs- und Entgeltverzeichnisses zu gewähren, was der Beklagte ablehnte, da die Akteneinsicht nicht entsprechend § 26 Abs. 2 Satz 3 der Kreisordnung von mindestens einem Fünftel der Mitglieder des Verwaltungsrats verlangt worden sei. In die Verfahrensakte wegen ihrer Rückstände werde der Klägerin selbstverständlich Einsicht gewährt.

Mit zwei Widerspruchsbescheiden vom 30. August 2006 wies der Beklagte den Widerspruch der Klägerin gegen seine Entgeltberechnung vom 31. Dezember 2005 einerseits und die Widersprüche der Klägerin gegen die weiteren Entgeltberechnungen des Beklagten aus dem Zeitraum vom 6. Februar bis zum 18. August 2006 zurück. Bezüglich der Entgeltberechnung vom 31. Dezember 2005 führte der Beklagte zur Begründung seiner Widerspruchsentscheidung aus: Rechtsgrundlage für die Festsetzung eines Entgeltes für die von der Klägerin abgerufenen und bestellten Leistungen sei § 20 der Zweckverbandssatzung. Danach erwirtschafte der Zweckverband die benötigten Mittel durch Entgelte für seine Leistungen. Die Festsetzung der Entgelte erfolge durch den Verwaltungsrat. Nach § 8 der Zweckverbandssatzung beschließe der Verwaltungsrat über die Festsetzung der Preise für die Produkte und Leistungen des Zweckverbandes. Der Verwaltungsrat habe in seiner Sitzung vom 20. Juni 2002 einstimmig bei drei Enthaltungen beschlossen, dass für die Entwicklungsleistungen Pauschalbeträge erhoben würden. Diese würden am Ende des Jahres nach dem tatsächlichen Aufwand ermittelt und fakturiert. Die Umlage für die Entwicklungsleistungen sei im ersten Quartal des Folgejahres zur Zahlung fällig. Für das Jahr 2005 sei ein tatsächlicher Aufwand i.H.v. 1.715.012,92 Euro entstanden. Auf die Klägerin entfalle davon ein 1,44 %-Anteil, der sich auf 24.683,06 Euro belaufe. Damit entspreche die in Rechnung gestellte Umlage den Vorgaben des Verwaltungsrates. Bei der Anforderung der Entgelte handele es sich um Anforderungen öffentlicher Abgaben und Kosten im Sinne des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

In dem weiteren, auf die übrigen Entgeltberechnungen bezogenen Widerspruchsbescheid führte der Beklagte aus: Rechtsgrundlage für die Festsetzung eines Entgeltes für die von der Klägerin abgerufenen und in Anspruch genommenen Leistungen sei § 20 der Zweckverbandssatzung. Danach erwirtschafte der Zweckverband die benötigten Mittel durch Entgelte für seine Leistungen. Die Festsetzung der Entgelte erfolge durch den Verwaltungsrat. Nach § 8 der Zweckverbandssatzung beschließe der Verwaltungsrat über die Festsetzung der Preise für die Produkte und Leistungen des Zweckverbandes. Der Verwaltungsrat habe in der 8. Sitzung am 8. Dezember 2005 Inhalt und Höhe des Leistungs- und Entgeltverzeichnisses 2006 durch Beschluss festgesetzt. Für die Berechnung der Leistungen, die die Verbandsmitglieder von dem Zweckverband abforderten oder bestellten, sei dieses Leistungs- und Entgeltverzeichnis 2006 bindend. Die der Klägerin gegenüber mit Schreiben gemäß der Anlage geltend gemachten Entgelte seien zutreffend in Anwendung des Leistungs- und Entgeltverzeichnisses 2006 berechnet worden. Der Zweckverband habe die Leistungen vollständig und mangelfrei erbracht. Die Klägerin habe die Entgelte auf der Basis des Leistungs- und Entgeltverzeichnisses 2006 dementsprechend zu vergüten. Ihr Einwand, die Entgeltordnung basiere nicht auf einer rechtmäßigen Kalkulation, sei nicht nachvollziehbar. Nach der satzungsgemäßen Struktur des Zweckverbandes sei die Beschlussfassung über die Höhe der Preise für Produkte und Leistungen dem Verwaltungsrat übertragen, der in seiner organschaftlichen Funktion aus neun Mitgliedern, die aus der Mitte der Verbandsversammlung gewählt würden, sowie aus dem Vorsitzenden der Verbandsversammlung, dem Verbandsvorsteher und dessen Stellvertreter bestehe. Die Bemessung und Festsetzung der Preise für die Produkte und Leistungen sei daher in die Entscheidungskompetenz und Bemessung durch ein organschaftlich gebildetes Gremium gelegt, das - für alle Verbandsmitglieder verbindlich - die Höhe der Entgelte bestimme.

Mit der am 2. Oktober 2006 erhobenen Klage trägt die Klägerin vor: Richtig sei, dass sie aus den angebotenen Dienstleistungen des Zweckverbandes die aus der Anlage zum Widerspruchsbescheid ersichtlichen Einzelleistungen in Anspruch genommen habe. Die in dem Leistungs- und Entgeltverzeichnis festgesetzten Vergütungen würden nur gegenüber 37 der 38 Verbandsmitglieder angewandt. Das Verbandsmitglied T. erhalte ebenso wie zahlreiche sogenannte "Drittkunden" (private Unternehmen, auswärtige Kommunen usw.) wesentlich bessere Konditionen. Sie - die Klägerin - habe die Feststellung, dass die Preise etwa 15 % zu hoch ausfielen, bereits mehrfach durch Einsichtnahme in die Kostenkalkulation prüfen wollen, was ihr der Beklagte indessen verweigert habe. Daraufhin habe sie die ihr übersandten Rechnungen, beginnend mit der vom 31. Dezember 2005, jeweils um 15 % gekürzt. Sie habe weiter gegen jede Rechnung Widerspruch eingelegt, da die Entgeltberechnungen nach Auffassung des Beklagten die Rechtsnatur von Verwaltungsakten hätten.

Auf Grund der beiden Widerspruchsbescheide vom 30. August 2006 seien die Entgeltberechnungen unabhängig davon, welche Rechtsnatur sie ursprünglich besessen hätten, zu Verwaltungsakten geworden. Die Anfechtungsklage sei begründet, da der Beklagte ohne Ermächtigungsgrundlage nicht durch Verwaltungsakt habe handeln dürfen. Der Beklagte übe auch bei der Geltendmachung der Zahlungsansprüche keine hoheitliche Gewalt aus, mache vielmehr die sich aus dem Verbandsverhältnis ergebenden Rechte geltend.

Ein konkretes Rechtsverhältnis entstehe mit der Inanspruchnahme einzelner Leistungen entweder auf Grund vertraglicher Willenserklärungen oder auf Grund schlüssigen Verhaltens der Beteiligten. Die Rechtsnatur daraus erwachsener Zahlungsforderungen des Zweckverbandes könne einerseits zivilrechtlich gesehen werden. In der Regel werde eine dienstvertragliche Leistung im Sinne des §§ 611 ff. BGB vereinbart. Die Zahlungsforderung des Zweckverbandes beruhe auf den §§ 611 Abs. 1 und 612 BGB. Vor dem Hintergrund der engen Bezogenheit der Leistungen auf ihre - der Klägerin - damit erfüllten öffentlichen Aufgaben als Gebietskörperschaft wäre es naheliegend, die Ansprüche des Zweckverbandes als öffentlich-rechtliche Leistungsanforderungen anzusehen. Sie beabsichtige, die Kürzung der geforderten Vergütungen substantiierter zu begründen. Deshalb habe sie Einsicht in die Kalkulationsunterlagen beantragt. Es müsse ausgeschlossen werden können, dass mit der von den Verbandsmitgliedern erhobenen Umlage nach § 19 GkG Aufwendungen gedeckt würden, die aus den zu einem nicht unwesentlichen Teil auch gegenüber Dritten, die nicht Verbandsmitglieder seien, erbrachten Leistungen resultierten.

Die Klägerin beantragt,

die Entgeltberechnung des Beklagten Nr. 8511160 vom 31. Dezember 2005 über 24.683,06 Euro vollständig, die weiteren in der Anlage zum Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 30. August 2006 aufgeführten 63 Entgeltberechnungen aus der Zeit vom 6. Februar bis zum 18. August 2006 insoweit aufzuheben, als sie - in chronologischer Reihenfolge - über die Beträge von 16.319,46, 1.321,27, 400,73, 155,28, 73,88, 261,89, 63,76, 4.508,17, 1.312,77, 155,29, 155,29, 2.326,62, 63,75, 261,89, 73,88, 412,18, 10.261,09, 400,73, 1.312,77, 283,00, 155,29, 73,88, 261,89, 163,20, 63,75, 1.576,19, 10.260,92, 535,24, 58,68, 1,22, 1.312,77, 81,60, 63,75, 155,29, 12.879,89, 73,88, 266,16, 464,98, 1.312,77, 412,18, 376,99, 25,50, 3.912,57, 148,75, 81,60, 73,88, 266,24, 14,94,155,29, 247,96, 67,80, 10.260,92, 535,06, 1.312,78, 63,75, 81,60, 155,29, 416,00, 58,68, 2.190,95, 73,88, 266,24 beziehungsweise 298,81 Euro hinausgehen, außerdem die beiden Widerspruchsbescheide des Beklagten vom 30. August 2006 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Beklagte führt zur Begründung seines Antrags aus: Die Entgeltberechnungen seien von Anfang an Verwaltungsakte gewesen. Die Ermächtigung zum Handeln durch Verwaltungsakt könne auch durch Auslegung ermittelt werden. Die rechtliche Grundlage für den Erlass von Verwaltungsakten durch ihn - den Beklagten - finde sich in § 19 GkG, nach dem ein Zweckverband Umlagen oder Gebühren und Beiträge "erhebe". Dieser Bestimmung sei zu entnehmen, dass die fragliche Forderung hoheitlich festzusetzen und durch Verwaltungsakt anzufordern sei. Der Zweckverband trete mit der Anforderung der Gebühren oder Beiträge den Mitgliedern als außenstehender Rechtsträger gegenüber. Die Pflicht, Gelder an den Zweckverband zu zahlen, folge aus der gesetzlichen Regelung des § 19 GkG, die durch die Bestimmungen des Zweckverbandes ihre gesetzlich geforderte Konkretisierung erfahre. Der Gemeinde T. und sogenannten Drittkunden würden keine Vorzugspreise zu Lasten der Verbandsmitglieder gewährt.

Für die Klägerin als Verbandsmitglied seien die in organschaftlich-demokratisch korrekter Weise zu Stande gekommenen Beschlüsse über die von den Verbandsmitgliedern zu erhebenden Entgelte und Preise verbindlich. Nach seiner - des Zweckverbandes - genehmigten Satzung beschließe der Verwaltungsrat über die Festsetzung der Preise für die Produkte und Leistungen. Dabei sei es ihm unbenommen, im rechtlich vorgegebenen Rahmen die Entgelte für die Leistungen wirklichkeitsnah festzusetzen, ohne jede einzelne, im Laufe eines Jahres möglich erscheinende Kostennuance genauestens berücksichtigen zu müssen. Der Verwaltungsrat könne im Rahmen der Kostendeckung diese Preisfestsetzungen beschließen, und die Verbandsmitglieder seien an die Entgeltfestsetzung durch den Verwaltungsrat gebunden. Das Leistungs- und Entgeltverzeichnis sei zulässigerweise Teil der Bemessungsgrundlage der von den Verbandsmitgliedern erhobenen Umlage, für die es einer Satzung nach dem Kommunalabgabengesetz analog nicht bedürfe.

Mit Schriftsatz vom 26. April 2007 trägt der Beklagte weiter vor: Die Verbandsmitglieder wüssten, dass die von ihm - dem Beklagten - erbrachten EDV- gestützten Leistungen nach dem Leistungs- und Entgeltverzeichnis vergütet werden müssten, das der dafür nach der Satzung zuständige Verwaltungsrat beschlossen habe. Die Klägerin habe in Kenntnis der Entgeltpflicht die Leistungen abgerufen und erhalten, die sich aus den in der Anlage zum Widerspruchsbescheid aufgeführten Entgeltberechnungen ergäben. Lediglich bei der Entgeltberechnung 8511160 gehe es um einen anders gelagerten Sachverhalt, nämlich um die pauschale Abrechnung der Entwicklungs- und Innovationsprojekte für das Jahr 2005.

Der Zweckverband sei nach dem Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit berechtigt, die Leistungsentgelte per Verwaltungsakt geltend zu machen. § 19 GkG sehe drei Möglichkeiten der Finanzierung eines Zweckverbandes vor, nämlich sonstige Erträge, Umlagen sowie Gebühren und Beiträge in entsprechender Anwendung der Vorschriften des Kommunalabgabenrechts. Er - der Beklagte - erhebe die Entgelte als "sonstige Erträge" von den Verbandsmitgliedern. Die gesetzliche Grundlage hierfür finde sich in § 9 GkG. Danach könne die Satzung des Zweckverbandes auch die sonstigen Rechtsverhältnisse des Zweckverbandes regeln und bestimmen, damit u.a. auch Zahlungspflichten für die Mitglieder begründen. Nach § 20 der Zweckverbandssatzung erwirtschafte er die benötigten Mittel durch Entgelte für seine Leistungen. Damit sei satzungsgemäß und in Übereinstimmung mit § 9 GKG festgelegt, dass die Verbandsmitglieder Entgelte für die Leistungen des Verbandes zu zahlen hätten. Dies sei die Rechtsgrundlage für die Erhebung der Entgelte gegenüber den Verbandsmitgliedern. Durch den Beschluss des Verwaltungsrates sei in demokratischer Weise festgelegt worden, in welcher Höhe jedes Verbandsmitglied für die in Anspruch genommenen und abgerufenen Leistungen ein Entgelt zu entrichten habe. Auf die Kalkulationsgrundlagen für einzelne Leistungen komme es nicht an. Vielmehr bestimme die Satzung die Festlegung der Höhe der Entgelte durch den Verwaltungsrat.

Auch die der Entgeltberechnung 8511160 zu Grunde liegenden Entwicklungs- und Innovationsprojektkosten würden als "sonstige Erträge" im Sinne des § 19 GkG satzungsgemäß umgelegt, nämlich als Entgelt, über das der Verwaltungsrat beschlossen habe. Die Verbandsversammlung habe in ihrer Sitzung vom 3. Juli 2002 im Rahmen der Beschlussfassung über den Nachtrag zum Wirtschaftsplan 2002 festgelegt, dass die jährlichen Leistungen im Rahmen der Entwicklung und Innovation, die allen Mitgliedern zu Gute kämen, als Produktionsentgelt abgerechnet würden. Die Entwicklungs- und Investitionsprojekte für das Folgejahr würden jeweils von dem Verwaltungsrat beschlossen, die zu erwartenden Kosten würden in den Wirtschaftsplan mit aufgenommen. Am Ende des Folgejahres würden die entstandenen Kosten genau ermittelt und als Pauschalbetrag auf die Mitglieder in Anwendung des Verteilschlüssels des § 20 der Satzung verteilt. Dementsprechend habe der Verwaltungsrat auch für das Jahr 2005 die vorgesehenen Entwicklungs- und Innovationsprojekte beschlossen. Ende 2005 seien dann die Pauschalbeträge nach dem tatsächlichen Aufwand ermittelt, unter Anwendung des Schlüssels verteilt und den Verbandsmitgliedern in Rechnung gestellt worden.

Entscheidungsgründe:

Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig. Sie ist auf die teilweise, hinsichtlich der Entgeltberechnung vom 31. Dezember 2005 und hinsichtlich der beiden Widerspruchsbescheide vom 30. August 2006 auf die vollständige Aufhebung der angefochtenen Verwaltungsakte gerichtet. Die beiden Widerspruchsbescheide des Beklagten vom 30. August 2006 sind schon auf Grund ihrer äußeren Form - ausdrückliche Bezeichnung als Widerspruchsbescheid, Entscheidungsformel wie bei einem Widerspruchsbescheid üblich, Rechtsmittelbelehrung entsprechend § 74 VwGO - und nach ihrem Inhalt - Entscheidung über einen Widerspruch entsprechend § 73 Abs. 1 S. 1 VwGO, einer öffentlich-rechtlichen Norm, mit dem Inhalt gemäß § 73 Abs. 3 S. 1 VwGO - Verwaltungsakte, nämlich Entscheidungen, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen - gegenüber der Klägerin, die dem Zweckverband "Kommunales Rechenzentrum N. -S. /M. " als eigenständige juristische Person (Körperschaft des öffentlichen Rechts) gegenübersteht - gerichtet sind (vgl. § 35 VwVfG NRW). Die einzelnen mit dem Antrag der Klägerin teilweise angefochtenen Entgeltberechnungen des Beklagten stellten entweder - wie vor allem der Beklagte meint - ebenfalls auf Grund der in § 35 VwVfG NRW enthaltenen Definition von Anfang an Verwaltungsakte dar, oder sie haben doch, ohne dass hier geprüft werden müsste, welche Alternative zutrifft, in dem für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung über die jeweils erhobenen Widersprüche auf Grund von § 79 Abs. 1 S. 1 VwGO den Charakter von Verwaltungsakten dadurch erlangt, dass der Beklagte die Entgeltberechnungen in seinen Widerspruchsbescheiden wie Verwaltungsakte behandelt, die gegen sie eingelegten Widersprüche insbesondere für zulässig erachtet und in der Sache beschieden hat.

Die Klage ist auch begründet.

Die Entgeltberechnung des Beklagten Nr. 8511160 vom 31. Dezember 2005 über 24.683,06 Euro ist insgesamt rechtswidrig, die weiteren in der Anlage zum Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 30. August 2006 aufgeführten 63 Entgeltberechnungen aus der Zeit vom 6. Februar bis zum 18. August 2006 sind, da das Gericht gemäß § 88 VwGO über das Klagebegehren nicht hinausgehen darf, jedenfalls insoweit als rechtswidrig anzusehen, als sie - in chronologischer Reihenfolge - über die Beträge von 16.319,46, 1.321,27, 400,73, 155,28, 73,88, 261,89, 63,76, 4.508,17, 1.312,77, 155,29, 155,29, 2.326,62, 63,75, 261,89, 73,88, 412,18, 10.261,09, 400,73, 1.312,77, 283,00, 155,29, 73,88, 261,89, 163,20, 63,75, 1.576,19, 10.260,92, 535,24, 58,68, 1,22, 1.312,77, 81,60, 63,75, 155,29, 12.879,89, 73,88, 266,16, 464,98, 1.312,77, 412,18, 376,99, 25,50, 3.912,57, 148,75, 81,60, 73,88, 266,24, 14,94,155,29, 247,96, 67,80, 10.260,92, 535,06, 1.312,78, 63,75, 81,60, 155,29, 416,00, 58,68, 2.190,95, 73,88, 266,24 beziehungsweise 298,81 Euro hinausgehen. Insgesamt rechtswidrig sind hiernach auch die beiden Widerspruchsbescheide des Beklagten vom 30. August 2006. Soweit die genannten Verwaltungsakte hiernach rechtswidrig sind, verletzen sie die Klägerin auch in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).

Die Entgeltberechnungen sind insgesamt beziehungsweise insoweit, als sie über die vorgenannten Beträge hinausgehen, rechtswidrig, weil sie der Klägerin in der Form von Verwaltungsakten eine öffentlich-rechtliche Geldleistungspflicht auferlegen, ohne dass es dafür eine als ausreichend anzusehende Grundlage in der Form eines Gesetzes gäbe, wobei dieser Begriff im materiell-rechtlichen Sinne zu verstehen ist, mithin etwa auch durch eine auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage erlassene kommunalrechtliche Satzung erfüllt werden kann.

Inwieweit die Verwaltung auch für die Gewährung von Leistungen einer Rechtsgrundlage in Form eines Gesetzes im formellen Sinne einer Rechtsverordnung oder einer Satzung bedarf, ist in der Rechtsprechung nicht abschließend geklärt. Außer Streit steht aber, dass eine solche Rechtsgrundlage jedenfalls für den Bereich der Eingriffsverwaltung, in den auch die Erhebung der von dem Beklagte so genannten (öffentlich-rechtlichen) Entgelte fällt, im Hinblick auf das Rechtsstaatsgebot (Art. 28 des Grundgesetzes - GG -) und auf die Bindung der vollziehenden Gewalt an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3 GG) erforderlich ist.

Das Gericht sieht sich für den Bereich des Zweckverbandsrechts insoweit in Übereinstimmung mit dem von dem Beklagten mehrfach zitierten Beschluss des Thüringer Oberverwaltungsgerichts vom 16. Dezember 2002 - 4 ZEO 4/02 -, juris- Rechtsprechung. Schon dem Leitsatz dieser Entscheidung ist zu entnehmen, dass die Erhebung einer Fehlbedarfsumlage - Entsprechendes muss für die Erhebung jeder anderen Art von Abgabe gelten - durch den Zweckverband bei den verbandsangehörigen Mitgliedsgemeinden im Über-/Unterordnungsverhältnis durch Verwaltungsakt erfolgt, wovon jedenfalls auch der Beklagte ausgeht. Bei der Anforderung der Umlage seien nicht die einem Verbandsmitglied zustehenden organschaftlichen Mitwirkungsrechte betroffen, sondern Pflichten, die die Mitglieder des Zweckverbandes diesem gegenüber als selbstständige Rechtssubjekte zu erfüllen hätten.

Vgl., auch zum Folgenden, Thüringer OVG, a. a. O.

Der Zweckverband trete mit der Anforderung der Umlage den Mitgliedern als außenstehender Rechtsträger gegenüber. Der Umlagebescheid sei insoweit auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet. Dem stehe nicht entgegen, dass das Rechtsverhältnis zwischen dem Zweckverband und den Verbandsmitgliedern auf einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung der Mitgliedsgemeinden beruhe und mithin auf der Ebene der Gleichordnung begründet worden sei. Die Pflicht, eine Umlage zu leisten - Entsprechendes gilt wiederum für jede andere Abgabe -, folge aber nicht aus dem (freiwilligen) Zusammenschluss zu einem Zweckverband, sondern aus einer Ermächtigungsgrundlage in einer entsprechenden gesetzlichen Regelung, die dann durch die satzungsmäßigen Bestimmungen, das heißt durch ein Gesetz im materiellen Sinne, hinsichtlich des Verteilungsmaßstabs und der Höhe der Umlage die gesetzlich geforderte Konkretisierung erfahre.

Die Rechtsgrundlage für den Erlass eines Bescheides über die Erhebung einer Abgabe durch einen Zweckverband muss sich hiernach aber nicht mehr auf die Handlungsform Verwaltungsakt, sondern auf dessen Inhalt beziehen.

Das Leistungs- und Entgeltverzeichnis 2006 des Kommunalen Rechenzentrums N. -S. /M. ist kein Gesetz im materiellen Sinne, auf das die Erhebung öffentlich-rechtlicher Entgelte für die von dem Rechenzentrum erbrachten Leistungen gestützt werden könnte, insbesondere auch keine Satzung. Dies folgt schon daraus, dass dieses Leistungs- und Entgeltverzeichnis nicht als Satzung bezeichnet wird, nicht - wie bei Satzungen üblich - den maßgeblichen Text mit der Angabe der Rechtsgrundlagen für ihren Erlass einleitet, und dass nach § 7 Abs. 1 der Satzung des Zweckverbandes "Kommunales Rechenzentrum N. -S. /M. " in der Fassung vom 13. Dezember 2001 für die Verabschiedung von Satzungen ausschließlich die Verbandsversammlung zuständig ist, nicht der Verwaltungsrat, der die Preise für die Produkte und Leistungen gemäß § 8 Abs. 6 Buchstabe e) der Verbandssatzung festgesetzt hat, ohne in diesem Zusammenhang zum Erlass einer Satzung durch Gesetz ermächtigt zu sein. Schließlich ist auch nicht ersichtlich, dass das Leistungs- und Entgeltverzeichnis 2006 in der für Satzungen vorgeschriebenen Form öffentlich bekannt gemacht worden wäre.

Das hiernach nur als Verwaltungsvorschrift anzusehende Leistungs- und Entgeltverzeichnis genügt als solche nicht den Anforderungen des allgemeinen Gesetzesvorbehalts. Es handelt sich hierbei um administrative Bestimmungen, die - wie dargelegt - nicht die Eigenschaft von Rechtsnormen haben. Ihr Inhalt beschränkt sich auch nicht darauf, Auslegungshilfe zu sein, Ermessen zu lenken oder Beurteilungsspielräume auszufüllen. Maßstäbe für die Festsetzung der Preise für die Produkte und Leistungen des Zweckverbandes "Kommunales Rechenzentrum N. -S. /M. " liefert § 8 Abs. 6 Buchstabe e) der Zweckverbandssatzung nicht.

Die Entgeltberechnung Nr. 8511160 vom 31. Dezember 2005 kann auch nicht als Umlage auf § 19 Abs. 1 und 2 GkG gestützt werden, weil die Voraussetzungen dieser Vorschriften nicht vorliegen. Zum einen lässt sich nicht feststellen, dass es der Erhebung einer solchen Umlage bedarf, um die über die sonstigen Erträge hinausgehenden Aufwendungen des Zweckverbandes "Kommunales Rechenzentrum N. -S. /M. " zu decken, da die Höhe des auf die Mitglieder des Zweckverbandes umgelegten Betrages nicht - wie dies § 19 Abs. 1 S. 1 GkG voraussetzt -einem festgestellten oder prognostizierten Fehlbetrag entspricht, sondern unabhängig hiervon die bei der Aufstellung des Leistungs- und Entgeltverzeichnisses 2006 offenbar unberücksichtigt gelassene pauschale Abrechnung der Entwicklungs- und Innovationsprojekte für das Jahr 2005 umfasst. Dass eine solche Umlage entsprechend § 19 Abs. 2 S. 1 GkG in der Haushaltssatzung des Zweckverbandes "Kommunales Rechenzentrum N. - S. /M. " für die Jahre 2005 oder 2006 festgesetzt worden wäre, hat der Beklagte nicht vorgetragen und ist auch sonst nicht zu erkennen. Die Festsetzung der Umlage ist - wie der in der mündlichen Verhandlung als Beobachter anwesende Vertreter der Bezirksregierung E. auf die Frage des Gerichts erklärt hat - auch nicht gemäß § 19 Abs. 2 S. 2 GkG genehmigt worden.

Der Versuch des Beklagten, die Erhebung der Entgelte gemäß dem Leistungs- und Entgeltverzeichnis 2006 auf der Grundlage von § 9 Abs. 2 S. 2 Nr. 3 GkG zu rechtfertigen, scheitert bereits daran, dass der Satzung des Zweckverbandes "Kommunales Rechenzentrum N. -S. /M. " - wie dargelegt - die für die Entgeltbescheide erforderliche Rechtsgrundlage nicht zu entnehmen ist. Darüber hinaus können in die Verbandssatzung gemäß § 9 Abs. 2 S. 2 GkG Bestimmungen unter anderem über sonstige Rechtsverhältnisse des Zweckverbandes nur aufgenommen werden, soweit das Gesetz keine Vorschriften enthält, was indessen bezüglich öffentlich-rechtlicher Abgaben der Fall ist, sei es bezüglich der Entgeltberechnung Nr. 8511160 vom 31. Dezember 2005 der § 19 Abs. 1 und 2 GkG, sei es bezüglich der übrigen Entgeltberechnungen in § 19 Abs. 3 S. 1 GkG in Verbindung mit den darin in Bezug genommenen Vorschriften des Kommunalabgabenrechts, mögen auch diese Vorschriften als Rechtsgrundlage für die von dem Beklagten geforderten Entgelte nicht in Betracht kommen. Gegenstand der Entgeltberechnungen aus der Zeit vom 6. Februar bis zum 18. August 2006 sind jedenfalls Vorzugslasten im Sinne von Gebühren.

Maßgeblich für die Einordnung einer öffentlich-rechtlichen Abgabe ist nicht die gewählte Bezeichnung, sondern deren materieller Gehalt.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Januar 1995 - 1 BvL 18/93 und 5, 6, 7/94, 1 BvR 403, 569/94 -, BVerfGE 92, 91 (114); BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1, 4, 6, 16, 18/99, 1/01 -, BVerfGE 108, 186 (213); Wernsmann, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler, Abgabenordnung/Finanzgerichtsordnung, Loseblatt-Kommentar, Band 1, Köln, Stand: Dezember 2006, § 3 AO Rn. 43.

Gebühren sind nach § 4 Abs. 2 des Kommunalabgabengesetzes Geldleistungen, die als Gegenleistung für eine besondere Leistung - Amtshandlung oder sonstige Tätigkeit - der Verwaltung (Verwaltungsgebühren) oder für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen und Anlagen (Benutzungsgebühren) erhoben werden.

Vgl. zum Gebührenbegriff weiter: BVerfG, Beschluss vom 06. Februar 1979 - 2 BvL 5/76 -, BVerfGE 50, 217 (226); BVerfG, Beschluss vom 24. Januar 1995 - 1 BvL 18/93 und 5, 6, 7/94, 1 BvR 403, 569/94 -, BVerfGE 92, 91 (115); Arndt/Jenzen, Grundzüge des Allgemeinen Steuer- und Abgabenrechts, 2. Auflage, München 2005, S. 61; Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, 2. Auflage, Heidelberg 2000, Rn. 374; Wernsmann, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler, Abgabenordnung/Finanzgerichtsordnung, Loseblatt-Kommentar, Band 1, Köln, Stand: Dezember 2006, § 3 AO Rn. 281 f.

Hiernach sind die von dem Beklagten erhobenen, vom ihm als Entgelte bezeichneten Geldleistungen als Gebühren zu qualifizieren, nämlich als Gegenleistung für die tatsächliche Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung - des Rechenzentrums und der von diesem angebotenen und erbrachten IT- Leistungen - im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Benutzungsverhältnisses (Benutzungsgebühr).

Die Erhebung von Benutzungsgebühren durch den Beklagten setzt damit nicht nur eine Rechtsgrundlage in der Form einer ausreichend bestimmten Rechtsnorm voraus. Darüber hinaus müsste eine solche Rechtsnorm auch den Anforderungen des § 19 Abs. 3 S. 1 GkG in Verbindung mit den entsprechend anzuwendenden Vorschriften des Kommunalabgabenrechts, insbesondere des § 6 Abs. 1 bis 4 des Kommunalabgabengesetzes - KAG -, entsprechen.

Das Gericht sieht davon ab, die Unterlagen (Beiakte III), die der Beklagte dem Gericht mit seinem zweiten Schriftsatz vom 26. April 2007 übersandt hat, gemäß § 87 b Abs. 3 VwGO zurückzuweisen mit der Begründung, dass diese Unterlagen erst am 14. Mai 2007 bei Gericht eingegangen sind, deutlich nach dem Ende der mit der richterlichen Verfügung vom 26. März 2007 gesetzten, bis zum 26. April 2007 laufenden Frist gemäß § 87 b Abs. 2 VwGO. Zwar standen diese Unterlagen nach der sofortigen Übersendung an den Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 14. Mai 2007 und nach dem Wiedereingang der Unterlagen bei Gericht dem Einzelrichter erst am 18. Mai 2007 und damit nur drei Arbeitstage vor der mündlichen Verhandlung vom 23. Mai 2007 zur Verfügung. Dies konnte die Erledigung des Rechtsstreits aber schon deshalb nicht verzögern, weil es auf die Vorlage einer Gebührenkalkulation, die die Unterlagen nicht einmal in einer den Anforderungen des § 6 Abs. 1 S. 3 und Abs. 2 KAG genügenden Form enthalten, im Hinblick auf die vorstehenden Entscheidungsgründe nicht mehr ankommt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gemäß § 167 VwGO in Verbindung mit § 709 S. 1 ZPO.