Verwaltungsgericht Minden, 9 K 1052/05

Tatbestand:

Die Klägerin begehrt von der Beklagten die uneingeschränkte Genehmigung ihres am 24. Juni 2004 durch den Rat beschlossenen Flächennutzungsplans.

In diesem neu aufgestellten Flächennutzungsplan hat die Klägerin 1.562,3 ha als Wohnbauflächen dargestellt. Die Mehrausweisungen betragen gegenüber dem Flächennutzungsplan im Jahr 1999 138,1 ha. Zu den neu dargestellten Wohnbauflächen gehören unter anderem fünf Teilflächen, nämlich in W. (Teilfläche W. ), in L. (Teilfläche L. ), in E. (Teilfläche E. ), in N. (Teilfläche N. ) und in S1. (Teilfläche S2. Straße).

Die Teilfläche W. ist 1,1 ha groß und bisher von Wohnbebauung frei.

Die Teilfläche L. ist 2,5 ha groß und auf der Grundlage eines Bebauungsplans vollständig bebaut.

Die Teilfläche E. ist 3,9 ha groß und weitgehend bebaut. Die Klägerin hat in Bezug auf diese Teilfläche eine Satzung nach § 34 Baugesetzbuch a.F. erlassen.

Die Teilfläche N. ist 4,0 ha groß beinhaltet eine 1,2 ha große freie Wohnbaufläche. Die von der Klägerin für diese Teilfläche erlassene Satzung nach § 34 Baugesetzbuch a.F. bleibt mit ihrer nördlichen Grenze hinter der nördlichen Grenze der Teilfläche N. zurück.

Die Teilfläche S2. Straße ist unter 1 ha groß, bisher unbebaut und liegt teilweise im Landschaftsschutzgebiet.

Alle fünf Teilflächen sind im Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk E1. , Teilabschnitt Oberbereich C1. , - GEP - als allgemeine Freiraum- und Agrarbereiche dargestellt. Nach dem Gebietsentwicklungsplan kommt den Teilflächen W. , E. , N. und S2. Straße die Freiraumfunktion "Schutz der Landschaft und landschaftsorientierte Erholung" zu.

Mit Bescheid vom 05. November 2004 genehmigte die Beklagte den von der Klägerin neu aufgestellten Flächennutzungsplan unter Herausnahme der zuvor beschriebenen Teilflächen und führte hierzu im Einzelnen aus:

Die Darstellungen im Flächennutzungsplan widersprächen den regionalplanerischen Zielen. Damit liege ein Verstoß gegen § 1 Abs. 4 BauGB vor, der einen Versagungsgrund im Sinne des § 6 Abs. 2 BauGB darstelle. Durch die Herausnahme der Teilflächen aus der Genehmigung werde der Versagungsgrund ausgeräumt.

Teilfläche W. : Die Darstellung einer zusätzlichen Wohnsiedlungsfläche am südlichen Ostrand in Richtung Distelbruch werde aus siedlungstrukturellen Gründen - insbesondere auf Grund des fehlenden Bedarfs - abgelehnt, weil sie den einschlägigen Zielen der Raumordnung und Landesplanung widerspreche.

Teilflächen L. , E. und N. : Gegen die Darstellung der Splittersiedlung L. , E. und N. als Wohnsiedlungsflächen bestünden erhebliche regionalplanerische Bedenken.

Teilfläche S2. Straße: Gegen die Darstellung einer Bauzeile östlich der S2. Straße, südlich des vorhandenen Gewerbegebiets bestünden Bedenken. Die materiellen Inhalte des rechtsgültigen Gebietsentwicklungsplans und § 32 Abs. 2 LEPro NRW seien zu berücksichtigen. Der Gebietsentwicklungsplan sehe einen allgemeinen Freiraum- und Agrarbereich mit besonderer Freiraumfunktion vor.

Gegen die Herausnahme der Teilflächen legte die Klägerin mit Schreiben vom 01. Dezember 2004 Widerspruch ein. Zur Begründung führte sie aus:

Die Herausnahme der fünf Teilflächen sei bereits formell rechtswidrig. Sie - die Klägerin - sei nicht gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG NRW angehört worden. Die in dem Bescheid der Beklagten gegebene Begründung genüge nicht den Anforderungen des § 39 Abs. 1 VwVfG NRW.

In materiell-rechtlicher Hinsicht habe sie einen Anspruch auf uneingeschränkte Genehmigung des neu aufgestellten Flächennutzungsplans. Die Herausnahme der Flächen aus der Genehmigung sei rechtswidrig, weil ein Verstoß gegen § 1 Abs. 4 BauGB nicht vorliege und in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde eingegriffen werde.

Zu den herausgenommenen Teilflächen führte die Klägerin im Einzelnen aus:

Teilfläche W. : Die zeichnerische Darstellung der Teilfläche W. im Gebietsentwicklungsplan als Freiraum- und Agrarbereich hindere sie nicht daran, die Teilfläche W. als Wohnbaufläche auszuweisen. Zwar sollten Freiraum- und Agrarbereiche von allgemeiner Wohnnutzung freigehalten werden, nach § 2 Abs. 5 LPLG 3. DVO NRW seien aber Wohnplätze mit einer Aufnahmefähigkeit von weniger als 2.000 Einwohnern nicht als Siedlungsbereiche darzustellen; sie würden von der Darstellung "Allgemeine Freiraum- und Agrarbereiche" erfasst. Auch die textliche Festsetzung des Gebietsentwicklungsplans stelle kein Genehmigungshindernis dar. B.I.1. Ziel 1 GEP, wonach sich die Siedlungsentwicklung der Gemeinden auf den Flächen zu vollziehen habe, die als Siedlungsbereiche dargestellt seien, gelte nicht uneingeschränkt. Gemäß B.I.1. Ziel 2 Abs. 3 GEP könnten sonstige regionalplanerisch nicht als allgemeine Siedlungsbereiche dargestellte Wohnplätze/Gemeindeteile nach landesplanerischen Kriterien entsprechend dem Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung entwickelt werden (Eigenentwicklung). In Ortsteilen könne im Rahmen der Tragfähigkeit der vorhandenen Infrastruktur und unter besonderer Berücksichtigung landschaftspflegerischer Erfordernisse eine städtebauliche Abrundung oder Ergänzung auch über den Bedarf der in den Gemeinden ansässigen Bevölkerung hinaus sinnvoll sein. Wohnbauflächen seien als planerische Ausnahme durchaus auch im allgemeinen Freiraum zulässig, wenn hiervon entsprechend B.I.1. Ziels 3 Abs. 2 GEP nur äußerst zurückhaltend Gebrauch gemacht werde. Sie - die Klägerin - habe im Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan für den Ortsteil W. ausgeführt, dass das Ortsbild zum Einen durch die landwirtschaftlichen Hofanlagen geprägt sei, dass sich zum Anderen W. in den letzten Jahren aber zu einem beliebten Wohnstandort entwickelt habe, dessen Bevölkerungsentwicklung positiv verlaufe. Sie verbinde mit der Erweiterung der vorhandenen Bauflächen nach Süden die städtebaulich motivierte Hoffnung, wegen des dann vorhandenen Kundenpotentials einen Nachbarschaftsladen oder Kiosk und damit einen Nahversorger ansiedeln können, der bisher nicht vorhanden sei. Die Beklagte habe nicht dargelegt, dass ein solcher Bedarf nicht bestehe. Im Übrigen besitze sie - die Klägerin - bei der Frage, ob ausreichender Bedarf für eine eigene Entwicklung vorliege, einen Beurteilungsspielraum.

Teilfläche L. : Für die Teilfläche L. gelte zunächst das für die Teilfläche W. Gesagte. Im Übrigen führe die Darstellung der Teilfläche L. als Wohnbaufläche nicht zu einer Ausweitung planerisch noch nicht mit Wohnbebauung belegter Flächen. Am L. gebe es auf der Basis eines genehmigten Bebauungsplans eine nennenswerte Wohnbebauung, um deren planerischen Fortbestand es gehe. Würde das Bebauungsplangebiet im Flächennutzungsplan nicht als Wohnbaufläche ausgewiesen, bleibe eine Änderung des Bebauungsplans aus dem Jahr 1963 ausgeschlossen.

Teilfläche E. : Im Wesentlichen gelte das zur Teilfläche L. Gesagte. Die Wohnbaufläche E. werde von einer seitens der Beklagten genehmigten Klarstellungs- und Einbeziehungssatzung nach § 34 Abs. 4 Nr. 1 und 3 Baugesetzbuch a.F. erfasst.

Teilfläche N. : Zunächst sei auf die Ausführungen zu den Teilflächen L. und E. zu verweisen. Auch die Wohnbaufläche N. werde von einer Klarstellungs- und Einbeziehungssatzung erfasst, deren Grundlage ein vom Landesamt für Agrarordnung NRW in Auftrag gegebenes und von ihr - der Klägerin - erstelltes Dorfentwicklungskonzept sei.

Teilfläche S2. Straße: Hinsichtlich der Wohnbaufläche östlich der S2. Straße werde auf die Ausführungen zur Teilfläche W. verwiesen.

Mit Widerspruchsbescheid vom 18. April 2005 wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück. Ein etwaiger Anhörungs- und Begründungsmangel sei durch das Widerspruchsverfahren geheilt. Die Ausweisung der strittigen Wohnbauflächen verstoße gegen § 1 Abs. 4 BauGB.

Teilfläche W. : Der in § 2 Abs. 5 LPLG 3. DVO NRW enthaltene Hinweis, wonach Wohnplätze mit einer Aufnahmefähigkeit von weniger als 2.000 Einwohnern von der Darstellung als allgemeiner Freiraum- und Agrarbereich erfasst würden, rechtfertige nicht eine Erweiterung der bebauten Fläche. Soweit die Klägerin auf B.I.1 Ziel 2 Abs. 3 GEP verweise, verkenne sie, dass die dort im Einzelfall zur städtebaulichen Abrundung ausnahmsweise erlaubte Entwicklung über dem Bedarf der ansässigen Bevölkerung hinaus weiterhin unter dem Vorbehalt einer nachhaltigen Raumentwicklung und der mit den im Gebietsentwicklungsplan unter B.I.1. genannten Zielen 1 und 2 Abs. 1 und 2 angestrebten Ausrichtung der Siedlungsstruktur auf Siedlungsschwerpunkte stehe. Danach solle sich die Siedlungsentwicklung auf den Flächen vollziehen, die als Siedlungsbereiche dargestellt seien. Nicht als allgemeine Siedlungsbereiche dargestellte Gemeindeteile könnten nach landesplanerischen Kriterien im Grundsatz nur entsprechend dem Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung entwickelt werden (Eigenentwicklung). Auf dem Stadtgebiet der Klägerin müsse mit einem Bevölkerungsrückgang bis 2010 von 1,35 % und bis 2020 von 2,30 % ausgegangen werden. Nach der Realnutzungskartierung seien für den Ortsteil W. mit ca. 620 Einwohnern Wohnsiedlungsflächen in einer Größe von rund 9,85 ha dargestellt. Diese dürften mit den Wohnbauflächen und gemischten Flächen des bisherigen Flächennutzungsplanes deckungsgleich sein. In ihnen seien noch freie Wohnsiedlungsflächen in einer Größe von insgesamt rund 0,8 ha enthalten. Die Ausweisung zweier zusätzlicher Wohnbauflächen von jeweils rund 1,1 ha würde eine Wohnsiedlungsflächenausdehnung von weit über 20 % beim Entwicklungsspielraum mit nahezu 30 % darstellen und somit den Rahmen der Eigenentwicklung in einem nicht hinnehmbaren Maße sprengen. Angesichts der voraussichtlich rückläufigen Bevölkerungsentwicklung sei nicht plausibel, Kundenpotential in den Ortsteil W. auszulagern. Vielmehr sei es gemäß B.I.1 Ziel 2 Abs. 2 GEP angezeigt, vorrangig auf die Sicherung der vorhandenen Infrastruktur innerhalb der Entwicklungsschwerpunkte bedacht zu sein.

Teilflächen L. , E. und N. : Die Darstellung von Wohnsiedlungsflächen in L. , E. und N. widerspreche § 2 Abs. 5 LPLG 3. DVO NRW, wonach Ortsteile mit weniger als 2.000 Einwohnern - der Ortsteil L1. habe ausweislich des Erläuterungsberichts zum Flächennutzungsplan 1.665 Einwohner - nicht als Siedlungsflächen darzustellen seien. Über die bereits zur Teilfläche W. genannten Gründe hinaus verstoße die Wohnbauflächenausweisung in den Splittersiedlungen L. , E. und N. gegen B.I.1. Ziel 5 GEP und die §§ 6, 7 und 24 LEPro NRW. B.I.1. Ziel 5 GEP verlange, Streu- und Splittersiedlungen zu verhindern. Auch die in den §§ 6, 7 und 24 LEPro NRW enthaltenen Vorgaben zielten auf die Verhinderung von Streu- und Splitterbebauung und forderten die standörtliche Bündelung von öffentlichen und privaten Infrastruktureinrichtungen in Verbindung mit einer deutlichen Konzentration von Wohnungen und Arbeitsplätzen in den im Gebietsentwicklungsplan dargestellten Siedlungsbereichen. Hinsichtlich der Anpassung ihrer Flächennutzungsplanung an die Raumordnung stehe der Klägerin kein Beurteilungsspielraum zu. Welche Planabsichten zu früheren Zeiten bestanden und gebilligt oder nicht gebilligt worden seien, sei unerheblich. Es sei den gegenwärtigen Erkenntnissen der Stadt- und Landesplanung Rechnung zu tragen.

Teilfläche S2. Straße: Die Darstellung einer Wohnbaufläche östlich der S2. Straße widerspreche der GEP-Ausweisung als Freiraum mit der Zweckbestimmung "Schutz der Landschaft und landschaftsorientierte Erholung". Auch stehe die Ausweisung der Teilfläche S2. Straße als Wohnbaufläche nicht mit § 32 LEPro NRW in Einklang, da es sich um einen ökologisch wertvollen Bereich handele und bauliche Alternativen außerhalb dieses Bereichs entwickelt werden könnten. Weiter verstoße die Ausweisung von Wohnbauflächen auf der Teilfläche S2. Straße gegen B.II.1.1 Ziel 5 GEP, wonach die zeichnerisch dargestellten Freiraumbereiche mit besonderem Schutzbedürfnis grundsätzlich vor Beeinträchtigungen ihrer Funktionen zu schützen seien.

Mit ihrer am 20. Mai 2005 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren unter Wiederholung und Vertiefung der Begründung ihres Widerspruchs weiter. Ergänzend führt sie aus: In keinem der fünf Bereiche werde eine Splitter- oder Streusiedlung neu geschaffen. Vielmehr würden verfestigte Siedlungsbereiche in der Peripherie in der eigenständigen Weiterentwicklung gestärkt und gesteuert, um sie nicht dem Zufall zu überlassen. Aus B.I.1. Ziel 6 Abs. 2 GEP, wonach bei peripheren Siedlungsflächenerweiterungen zuerst zu prüfen sei, ob nicht durch Streu- und Splittersiedlung vorbelastete Bereiche an vorhandene Siedlungsbereiche angegliedert und somit eine sinnvolle siedlungsstrukturelle Arrondierung herbeigeführt werden könne, ergebe sich, dass die Erweiterung von vorhandenen Siedlungsflächen auch in der Peripherie grundsätzlich möglich sei. Die unter B.I.1. Ziele 1 und 2 GEP angestrebte Ausrichtung der Siedlungsstruktur auf Siedlungsschwerpunkte bilde nur den Grundsatz der Gebietsentwicklung. Die Beklagte habe zudem den Bedarf einer Wohnsiedlungserweiterung zu Unrecht verneint. Sie habe die Bevölkerungsentwicklung in diesen Bereichen nicht betrachtet. In der Vergangenheit sei ein Anstieg der Bevölkerungszahlen zu verzeichnen gewesen. Der sich daraus ergebene Wohnbedarf bestehe fort. Hinsichtlich der Ausweisung von Bauflächen für Einfamilienhäuser bestehe im Gemeindegebiet trotz inzwischen rückläufiger Bevölkerungszahlen Bedarf. In W. mit aktuell 625 Einwohnern gebe es ein realisierbares Potenzial von zehn Baugrundstücken. Die nicht genehmigte Fläche erlaube die Schaffung weiterer 15 Baugrundstücke. In E. seien von ursprünglich sechs Baulücken vier geschlossen worden. Angesichts dessen gehe es auch nicht um die Ausweitung der Bebauungsmöglichkeiten. Der Ortsteil N. , bestehend aus den Teilen "N1. ", "M. " und "C2. Straße", habe bei stagnierender Einwohnerzahl aktuell 474 Einwohner. Der Bereich "C2. Straße" sei als Mittelpunkt zu sehen. Hier seien in den letzten zehn Jahren vier Baulücken geschlossen worden. Auf den allein noch vorhandenen drei Baulücken mit ca. 3.500 m² könnten vier Wohnhäuser errichtet werden. Die im Flächennutzungsplan vorgesehene Fläche erlaube die Bebauung mit 12 bis 14 freistehenden Einfamilienhäusern. Insgesamt ergebe sich im Ortsteil N. ein Potenzial für knapp 20 freistehende Ein- oder Zweifamilienhäuser. Hinsichtlich der Teilflächen L. , E. und N. hätte zudem bei der Gebietsentwicklungsplanung die von der Beklagten gebilligte örtliche Planung wegen des in § 1 Abs. 3 ROG normierten Gegenstromprinzips berücksichtigt werden müssen. In Konkretisierung des Gegenstromprinzips stelle § 9 Abs. 2 Satz 2 ROG klar, dass bei Regionalplänen in der Abwägung nach § 7 Abs. 7 ROG die Flächennutzungspläne und sonstigen städtebaulichen Planungen der Gemeinde zu berücksichtigen seien. Die Klarstellungs- und Einbeziehungssatzungen seien auch wirksam. Bei der Bebauung in E. und N. handele es sich um im Zusammenhang bebaute Ortsteile. In E. hätten sich schon zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Klarstellungs- und Einbeziehungssatzung mehr als 20 Gebäude befunden. Im Bereich N. seien es nur geringfügig weniger.

Die Klägerin beantragt sinngemäß,

die Beklagte unter Aufhebung der entgegenstehenden Entscheidung ihres Bescheides vom 05. November 2004 in der Fassung ihres Widerspruchbescheides vom 18. April 2005 zu verpflichten, die Neuaufstellung des Flächennutzungsplans der Klägerin hinsichtlich der Teilflächen W. , L. , E. , N. und S2. Straße zu genehmigen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

In Ergänzung und Vertiefung ihres bisherigen Vorbringens führt die Beklagte im Wesentlichen aus: Für die von der Klägerin angestellte Bedarfsprognose gäbe es keine verlässliche Datengrundlage. Für einen der rückläufigen Bevölkerungsentwicklung im Stadtgebiet entgegengesetzten Trend der Bevölkerungsentwicklung in W. sei nichts zu erkennen. Die Bevölkerungsentwicklung in W. habe zwar in den Jahren 1996 bis 2002 einen positiven Trend erkennen lassen. Dieser weiche aber nicht wesentlich von der seinerzeitigen, allgemeinen Bevölkerungsentwicklung im Stadtgebiet der Klägerin ab. Auf der zusätzlichen Baufläche von 6.600 m² fänden elf Ein- und/oder Zweifamilienhäuser Platz. Die durchschnittliche Fläche für Baugrundstücke liege schon wegen der Bodenpreise bei allenfalls ca. 600 m². Für E. sei schon fraglich, ob wegen der geringen Bebauung und der Nähe zu W. und E2. überhaupt ein eigener spezifischer Bedarf der bisherigen Bewohner dieser Ansiedlung zu erkennen sei. Für N. habe die Klägerin selbst eine rückläufige Einwohnerzahl eingeräumt. Ein erhöhter örtlicher Bedarf könne aus dem Dorfentwicklungskonzept nicht begründet werden. Hinsichtlich der auf die Siedlungsbereiche L. , E. und N. bezogenen "Altplanungen" könne sich die Klägerin nicht auf § 1 Abs. 3 ROG berufen. Das sogenannte "Gegenstromprinzip" verlange, dass bei Aufstellung des Gebietsentwicklungsplans die Gegebenheiten seiner Teilräume berücksichtigt werden sollten. Deshalb würden die Gemeinden - so auch die Klägerin - bei der Feststellung der Ziele der Raumordnung beteiligt. Das Gegenstromprinzip erlaube nicht, den Gebietsentwicklungsplan entgegen seinen Darstellungen im Sinne der Klägerin zu interpretieren. Vielmehr seien Bauleitpläne auch an zeitlich nachfolgende Ziele der Raumordnung nachträglich anzupassen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Der Bescheid der Beklagten vom 05. November 2004 in der Fassung ihres Widerspruchsbescheides vom 18. April 2005 ist überwiegend rechtmäßig und verletzt die Klägerin insoweit nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Die Klägerin hat keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte den vom Rat am 24. Juni 2004 beschlossenen Flächennutzungsplan auch hinsichtlich der Darstellung der Teilflächen W. , E. , N. und S2. Straße als Wohnbauflächen genehmigt. Hingegen hat sie einen Anspruch auf Genehmigung der Darstellung der Teilfläche L. als Wohnbaufläche im Flächennutzungsplan.

Ob die von der Klägerin begehrte Genehmigung ihrer Flächennutzungsplanung zu erteilen ist, ist nach § 6 Abs. 2 BauGB zu beurteilen. Danach darf die Genehmigung nur versagt werden, wenn der Flächennutzungsplan nicht ordnungsgemäß zu Stande gekommen ist oder diesem Gesetzbuch, den auf Grund dieses Gesetzbuches erlassenen oder sonstigen Rechtsvorschriften widerspricht.

Diese Voraussetzungen liegen hinsichtlich der Teilfläche L. nicht, im übrigen aber vor.

Die Darstellung der Teilflächen W. , E. , N. und S2. Straße als Wohnbauflächen widerspricht - anders als die Darstellung der Teilfläche L. - bereits § 1 Abs. 4 BauGB. Sie steht nicht im Einklang mit den Zielen der Raumordnung und Landesplanung.

Was als ein Ziel im Sinne des Raumordnungsrechts anzusehen ist, wird durch das Bundes-Raumordnungsgesetz bestimmt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - BVerwG 4 CN 20.02 -, BRS 66 Nr. 5; OVG NRW, Urteil vom 06. Juni 2005 - 10 D 145/04.NE -, BauR 2005, 1577 (1580)

Nach der Begriffsbestimmung des § 3 Nr. 2 des Raumordnungsgesetzes vom 18. August 1997 (BGBl I S. 2081) - ROG - sind Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums.

Der Flächennutzungsplan ist gemäß § 23 Abs. 1 ROG an diesen Bestimmungen zu messen, da der Aufstellungsbeschluss nach dem 01. Januar 1998, nämlich am 15. Mai 2002, gefasst wurde.

Den Zielen kommt die Funktion zu, räumlich und sachlich die zur Verwirklichung der Grundsätze der Raumordnung notwendigen Voraussetzungen zu schaffen. In ihnen spiegelt sich bereits eine landesplanerische Abwägung zwischen den durch die Grundsätze der Raumordnung (§ 3 Nr. 3 ROG ) verkörperten unterschiedlichen raumordnerischen Belangen wider. Einer weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe sind sie nicht zugänglich. Die planerischen Vorgaben, die sich ihnen entnehmen lassen, sind verbindlich. Die Festlegung muss daher grundsätzlich strikt formuliert werden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - BVerwG 4 CN 20.02 -, BRS 66 Nr. 5; OVG NRW, Urteil vom 06. Juni 2005 - 10 D 145/04.NE -, BauR 2005, 1577 (1580); Gaentzsch, in: Schlichter/Stich/Driehaus/ Paetow, Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, Loseblatt, Band 1, 3. Auflage, Köln, Berlin, Bonn, München, Stand: Juli 2005, § 1 Rn. 30 ff.; Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Loseblatt-Kommentar, Band 1, München, Stand: April 2005, § 1 Rn. 49 ff.; Beckmann, in: Hoppenberg, Handbuch des öffentlichen Baurechts, Loseblatt, Band 2, München, Stand: März 2005, Kap. N Rn. 52 ff.

Soweit Bestimmungen der Raumordnung und Landesplanung als Sollbestimmungen ausgestaltet sind oder eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, erreichen sie die Merkmale einer verbindlichen Vorgabe nur, wenn der Plangeber neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festlegt, so dass der planenden Gemeinde die Identifizierung eines raumordnerischen Ausnahmefalls ermöglicht wird.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - BVerwG 4 CN 20.02 -, BRS 66 Nr. 5; OVG NRW, Urteil vom 06. Juni 2005 - 10 D 145/04.NE -, BauR 2005, 1577 (1581); Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/ Krautzberger, Baugesetzbuch, Loseblatt-Kommentar, Band 1, München, Stand: April 2005, § 1 Rn. 50; Beckmann, in: Hoppenberg, Handbuch des öffentlichen Baurechts, Loseblatt, Band 2, München, Stand: März 2005, Kap. N Rn. 58 f.; Hendler, Raumordnungsziele als landesplanerische Letztentscheidungen, UPR 2003, 256 (260 f.).

Dabei ist eine Festlegung dann noch als bestimmbar anzusehen, wenn sie allein oder im Zusammenhang mit anderen Festlegungen, naturräumlichen Gegebenheiten, anerkannten Regeln und Standards etc. so konkretisiert werden kann, dass sie einen bestimmten räumlichen und sachlichen Inhalt hat, den der Zieladressat beachten soll. Unschädlich ist dabei, wenn zur Bestimmung weitere Erhebungen oder Untersuchungen erforderlich sind.

Vgl. Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Loseblatt-Kommentar, Band 1, München, Stand: April 2005, § 1 Rn. 50 a.

Erfüllt eine landesplanerische Regelung nicht die vorbeschriebenen inhaltlichen Voraussetzungen, so ist sie kein Ziel der Raumordnung und Landesplanung. Anders lautende Bekundungen des Plangebers vermögen eine Planaussage nicht zu einem Ziel erstarken zu lassen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - BVerwG 4 CN 20.02 -, BRS 66 Nr. 5; OVG NRW, Urteil vom 06. Juni 2005 - 10 D 145/04.NE -, BauR 2005, 1577 (1580); OVG NRW, Urteil vom 11. Januar 1999 - 7 A 2377/96 -, BRS 62 Nr. 39; Beckmann, in: Hoppenberg, Handbuch des öffentlichen Baurechts, Loseblatt, Band 2, München, Stand: März 2005, Kap. N Rn. 56 u. 63; Hoppe, "Ziele der Raumordnung" (§ 3 Nr. 2 ROG 1998) und "Allgemeine Ziele der Raumordnung und Landesplanung" im Landesentwicklungsprogramm - LEPro - des Landes Nordrhein- Westfalen, NWVBl. 1998, 461 (462 f.).

Die Ziele der Raumordnung und Landesplanung werden in Nordrhein-Westfalen gemäß § 12 Landesplanungsgesetz NRW in der nach § 51 Satz 3 Landesplanungsgesetz vom 03. Mai 2005 (GV. NRW. S 446) maßgeblichen Fassung der Bekanntmachung vom 11. Februar 2001 (GV. NRW. S. 50), zuletzt geändert durch Gesetz vom 03. Februar 2004 (GV. NRW. S. 96), - LPlG NRW - im Landesentwicklungsprogramm, im Landesentwicklungsplan, in Gebietsentwicklungsplänen (heute Regionalplänen) und in Braunkohleplänen dargestellt.

Der von der Klägerin beabsichtigten Ausweisung der Teilflächen als Wohnbauflächen stehen Ziele der Raumordnung und Landesplanung entgegen, weil die nachfolgend zu prüfenden Regelungen bindenden Planungsvorgaben beinhalten und die Planänderung der jeweiligen Vorgabe nicht in jedem Fall entspricht.

Es kann dahin stehen, ob an den zuvor beschriebenen Anforderungen gemessen, bereits den §§ 20 Abs. 2, 20 Abs. 3 i.V.m. Abs. 4, 24 Abs. 2 LEPrO NRW die Eigenschaft von Zielen der Raumordnung und Landesplanung zukommt. Jedenfalls war die Flächennutzungsplanung der Klägerin im Sinne des § 1 Abs. 4 BauGB an die nachgenannten Ziele der Raumordnung und Landesplanung anzupassen, die im Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk E1. , Teilabschnitt Oberbereich C1. , - GEP - festgelegt wurden.

Die Ausweisung der streitgegenständlichen Wohnbauflächen ist an den unter B.I.1. Ziel 1, Ziel 2 Abs. 3, Ziel 3 Abs. 2 Satz 2 letzter Hs., Ziel 5 Satz 1 GEP genannten Vorgaben zu messen. Danach hat sich die Siedlungsentwicklung der Gemeinden auf den Flächen zu vollziehen, die als Siedlungsbereiche dargestellt sind (B.I.1. Ziel 1 GEP). Sonstige regionalplanerisch nicht als allgemeine Siedlungsbereiche dargestellten Wohnbauplätze/Gemeindeteile können nach landesplanerischen Kriterien nur entsprechend dem Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung entwickelt werden (Eigenentwicklung). Ausnahmsweise kann in Ortsteilen im Rahmen der Tragfähigkeit der vorhandenen Infrastruktur und unter besonderer Berücksichtigung landschaftspflegerischer Erfordernisse eine städtebauliche Abrundung oder Ergänzung auch über den Bedarf der in den Gemeindeteilen ansässigen Bevölkerung hinaus sinnvoll sein. Dies darf aber der grundsätzlich angestrebten Ausrichtung der Siedlungsstruktur auf Siedlungsschwerpunkte nicht zuwiderlaufen. (B.I.1. Ziel 2 Abs. 3 GEP). Bauflächen in den nicht im Gebietsentwicklungsplan dargestellten Ortsteilen sollen nur äußerst zurückhaltend dargestellt werden (B.I.1. Ziel 3 Abs. 2 Satz 2 letzter Hs. GEP). Streu- und Splittersiedlungen sowie bandartige Entwicklungen sind zu verhindern und dürfen nicht erweitert werden (B.I.1. Ziel 5 Satz 1 GEP).

Dass die genannten Regelungen bindende Ziele der Raumordnung und Landesplanung sind, wird durch den Umstand, dass sie als Ziele bezeichnet werden, bereits indiziert. Die Regelungen erweisen sich auch ihrem materiellen Gehalt nach als Ziele der Raumordnung und Landesplanung.

B.I.1. Ziel 1 GEP ist im Zusammenhang mit B.I.1. Ziel 2 Abs. 3 GEP zu sehen. Diese Vorgaben bilden ein Regel-Ausnahmeverhältnis. Die grundsätzliche Zielsetzung unter B.I.1. Ziel 1 GEP wird von B.I.1. Ziel 2 Abs. 3 GEP unter den dort genannten Kriterien ausnahmsweise durchbrochen.

Die Regelungen sind hinreichend bestimmt. Die Bestimmungen sind räumlich hinreichend konkret. Zwar bestimmt weder das Landesentwicklungsprogramm NRW selbst noch der Landesentwicklungsplan NRW, welche Teile des Landesgebiets vorrangig Freiraumfunktionen erfüllen sollen und von daher als Freiraum anzusehen sind (vgl. § 20 Abs. 1 LEPro NRW). Eine räumliche Festlegung des Freiraums enthält jedoch der am 04. Juni 2004 genehmigte Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk E1. , Teilabschnitt Oberbereich C1. . Danach sind alle fünf Teilflächen als Freiraum im raumordnungs- und landesplanerischen Sinne anzusehen.

Es fehlt mit Blick auf die Erläuterung im Gebietsentwicklungsplan auch nicht an der erforderlichen Bestimmbarkeit der Ausnahmevoraussetzungen.

Vgl. zur Heranziehung von weiteren Planaussagen: OVG NRW, Urteil vom 06. Juni 2005 - 10 D 145/04.NE -, BauR 2005, 1577 (1582).

Danach ist die städtebauliche Entwicklung im Rahmen der Bauleitplanung unter besonderer Berücksichtigung der Freiraumbelange auf den Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung auszurichten. Sofern die Tragfähigkeit der vorhandenen Infrastruktur ausreicht, können im Bedarfsfall städtebaulich sinnvolle sowie ökologisch und landschaftlich verträgliche Abrundungen und Ergänzungen der Ortslagen über den Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung hinaus vorgesehen werden. Dies darf der grundsätzlich angestrebten Ausrichtung der Siedlungsstruktur auf Siedlungsschwerpunkte jedoch nicht zuwiderlaufen.

Dabei handelt es sich bei dem für die Ausnahmebestimmung zentralen Begriff des Bedarfs der ortsansässigen Bevölkerung um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der der vollen gerichtlichen Überprüfung unterliegt.

Vgl. allerdings zum "erhöhten Bedarf" im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB: OVG NRW, Urteil vom 27. November 2003 - 10a D 124/01.NE -, Juris.

Von einem Bedarf ist auszugehen, wenn die Nachfrage das Angebot aus strukturellen Gründen übersteigt und die Erwartung gerechtfertigt ist, dass sich dies in überschaubarer Zeit nicht ändern wird. Maßgeblich ist allein der Bedarf der in dem Gemeindeteil ansässigen Bevölkerung. Dies ergibt sich bereits aus der Formulierung in B.I.1. Ziel 2 Abs. 3 Sätze 1 und 2 GEP, wenn es in dem dortigen Satz 1 heißt "(Eigenentwicklung)" und in dem nachfolgenden Satz 2 vom "Bedarf der in den Gemeindeteilen ansässigen Bevölkerung" die Rede ist. Für ein solches Verständnis spricht auch, dass es sich bei B.I.1. Ziel 2 Abs. 3 GEP um eine eng auszulegende Ausnahmevorschrift handelt, die vor allem dem Zweck dient, die Entwicklung bestehender Gemeindeteile nicht vollständig zu unterbinden.

Die Feststellung des Bedarfs erfordert hier eine Prognose hinsichtlich des gegenwärtigen und künftigen Bedarfs an Wohnbauflächen. Das bedeutet, dass die Gemeinde als Trägerin der Planungshoheit anhand der Fakten und Erfahrungswerte, über die sie verfügt, ein Wahrscheinlichkeitsurteil über die zukünftige Entwicklung des Wohnflächenbedarfs fällen muss. Dass eine solche Prognosenentscheidung nicht frei von Unsicherheiten ist, macht sie für die planerische Praxis nicht untauglich. Vorauszusetzen ist nur, dass die Prognose in einer der jeweiligen Materie angemessenen, methodisch einwandfreien Weise erarbeitet wird.

Vg. BVerwG, Urteil vom 03. Juli 1998 - BVerwG 4 CN 5.97 -, BRS 60 Nr. 229; OVG NRW, Urteil vom 27. November 2003 - 10a D 124/01.NE -, Juris.

Dies bedeutet, dass die Gemeinde die Aufnahmekapazität der vorhandenen sowie der neu im Flächennutzungsplan ausgewiesenen Wohnbauflächen nachvollziehbar zu ermitteln hat. Dabei steht ihr auf Grund ihrer Planungshoheit zu, im Hinblick auf bisher unbebaute Wohnbauflächen Art und Maß der erforderlichen baulichen Nutzung entsprechend ihrer zukünftigen Planung zu Grunde zu legen. Der ermittelten Aufnahmekapazität (Angebot) ist auf der Basis der im Gemeindeteil ansässigen Einwohnerzahl und ihrer Entwicklung, die nicht durch den Zuzug aus anderen Gemeindeteilen geprägt sein darf, die benötigte Aufnahmekapazität (Bedarf) gegenüberzustellen.

Gegen die Bestimmtheit der Soll-Vorschrift B.I.1. Ziel 3 Abs. 2 Satz 2 letzter Hs. GEP, die in der Regel vom Adressaten entsprechend einer Muss-Vorschrift zu beachten ist, bestehen keine Bedenken.

Auch B.I.1. Ziel 5 Satz 1 GEP ist inhaltlich hinreichend bestimmt. Der Begriff der Streu- und Splittersiedlung sowie der bandartigen Bebauung hat durch die baurechtliche Literatur und Rechtsprechung eine ausreichende Konkretisierung erfahren.

Die Darstellung der Teilfläche W. als Wohnbaufläche verstößt gegen B.I.1. Ziel 1 GEP.

Bei der Teilfläche W. handelt es sich um einen bisher unbebauten Freiraum mit der Funktion "Schutz der Landschaft und landschaftsorientierte Erholung". Die Inanspruchnahme dieses Freiraums kommt gemäß B.I.1. Ziel 2 Abs. 3 GEP zunächst nur in Betracht, wenn ein entsprechender Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung vorhanden ist. Eine nachvollziehbare Bedarfsprognose hat die Klägerin nicht vorgelegt. Zwar hat sie vorgetragen, dass die Einwohnerzahl seit dem Jahr 1990 von 493 auf derzeit 625 gestiegen ist und dabei die Einwohner von E. und den östlichen Bereich von I. einbezogen. Dass sich dieser Trend jedoch in einer Weise fortsetzen wird, der die Ausweisung der strittigen Wohnbaufläche rechtfertigt, ist nicht ersichtlich. Ausweislich der Bevölkerungs- und Erwerbspersonenprognose der Beklagten für Städte und Gemeinden in Ostwestfalen-Lippe 2003 bis 2020 aus dem Jahr 2004 (Status-quo-Prognose - Hauptvariante) wird die Einwohnerzahl in E1. von 73.899 Einwohnern auf 70.616 Einwohner zurückgehen. Dieser auf das Stadtgebiet der Klägerin bezogene Trend gilt auch für W. . Eine vom gesamten Stadtgebiet wesentlich abweichende Bevölkerungsentwicklung konnte schon in der Vergangenheit für W. nicht festgestellt werden. Die Einwohnerzahl im Gemeindeteil W. ist wie im gesamten Stadtgebiet in der Vergangenheit angestiegen. Der in der Vergangenheit zu verzeichnende Anstieg der Bevölkerungszahl im Gemeindeteil W. lag dabei nur leicht über der Bevölkerungsentwicklung im Stadtgebiet. Sollte demgegenüber gleichwohl ein gewisser Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung bestehen, so ist dem bereits durch die von der Beklagten genehmigte Darstellung einer freien Wohnbaufläche in W. mit einer Größe von ca. 6.600 m² Rechnung getragen worden. Ohne Ausweisung der strittigen Wohnbaufläche stehen dort schon nach Einschätzung der Klägerin für ca. zehn freistehende Ein- und Zweifamilienhäuser neue Wohnbauflächen zur Verfügung.

Die Klägerin kann dem nicht entgegenhalten, der Darlegungslast könne nicht genügt werden. Sie hat die Entwicklung ihrer Gemeindeteile weit eher im Blick als die Beklagte. Sie kann auf Grund der bei der Meldebehörde gespeicherten Daten die Wohnsituation und die Altersstruktur der ortsansässigen Bevölkerung in Erfahrung bringen. Weitere Informationen dürften ihr über den Bürgermeister und den Rat zur Verfügung stehen, die auf Grund ihrer politischen Tätigkeit im Kontakt zur ortsansässigen Bevölkerung stehen. Auch hat sie die Möglichkeit, für die Bedarfsermittlung erforderliche Informationen beim Ortsvorsteher einzuholen, dessen Aufgabe es gemäß § 39 Abs. 7 Satz 1 GO NRW ist, die Belange seines Bezirks gegenüber dem Rat wahrzunehmen.

Bei der strittige Wohnbaufläche handelt es sich auch nicht um eine über den Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung hinausreichende städtebaulich sinnvolle und damit ausnahmsweise zulässige Abrundung oder Ergänzung, die die landschaftspflegerischen Erfordernisse besonders berücksichtigt hat. Zwar wird die südliche Begrenzung der Bebauung an der I1. aufgenommen. Es handelt sich hier jedoch nicht um einen Abrundung oder Ergänzung, sondern um eine deutliche Erweiterung von Wohnbauflächen in den bisher bestehenden Außenbereich, der zudem nach dem Gebietsentwicklungsplan als Freiraum mit besonderer Schutzfunktion ausgestaltet ist.

Für die Teilfläche L. lässt sich ein Verstoß gegen die in § 1 Abs. 4 BauGB verankerte Anpassungspflicht hingegen nicht feststellen.

Zwar ist auch diese Fläche als Freiraum dargestellt. Das mit der Vorgabe B.I.1. Ziel 1 angestrebte Ziel des Freiraumschutzes ist jedoch nicht mehr zu erreichen. Die Teilfläche L. ist bereits auf Grund eines rechtskräftigen Bebauungsplans aus dem Jahr 1963 vollständig bebaut. Der Bedarf an einer Ausweisung als Wohnbaufläche kann angesichts der seit langem bestehenden, deutlich verdichteten und planungsrechtlich zulässigen Bebauung nicht verneint werden.

Vgl. hierzu: OVG NRW, Urteil vom 11. Januar 1999 - 7 A 2377/96 -, BRS 62 Nr. 39.

Die Bestimmungen der Raumordnung und Landesplanungen haben nicht zum Ziel, intakte und (wenn auch nur nach früherem Recht) zulässige Siedlungsstrukturen zu Gunsten des Freiraumschutzes zurückzudrängen. Insbesondere ist hier zu berücksichtigen, dass in der Nicht-Ausweisung eines Siedlungsgebiets im Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk E1. , Teilabschnitt Oberbereich C1. , keine Abwägungsentscheidung zu Lasten der dort vorhandenen Bebauung getroffen worden ist. Denn gemäß § 2 Abs. 5 LPlG 3. DVO NRW sind Wohnplätze - wie die Teilfläche L. - mit einer Aufnahmefähigkeit von weniger als 2.000 Einwohnern nicht als Siedlungsbereiche darzustellen; sie werden ohne Unterschied vielmehr als Freiraum erfasst.

Auch ein Verstoß gegen B.I.1.Ziel 5 GEP ist nicht festzustellen. Die Zielsetzung der Verhinderung einer Streu- oder Splittersiedlung richtet sich primär gegen die Ausweisung neuer Baugebiete. Demgegenüber hat die Klägerin mit der Bebauung L. jedoch eine rechtmäßige Bebauung vorgefunden. Diese auch von § 24 Abs. 2 LEPro NRW eigentlich missbilligte Siedlungsform lässt sich nicht mehr verhindern.

Vgl. hierzu: OVG NRW, Urteil vom 11. Januar 1999 - 7 A 2377/96 -, BRS 62 Nr. 39.

Die Darstellung der Teilfläche E. als Wohnbaufläche ist hingegen mit dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB unvereinbar. Sie ist im Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk E1. , Teilabschnitt Oberbereich C1. , als Freiraum dargestellt. Die Inanspruchnahme dieses Freiraums kommt - wie bereits dargelegt - nur in Betracht, wenn ein entsprechender Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung vorhanden ist. Zwar ist die Teilfläche E. bereits überwiegend bebaut. Dies rechtfertigt jedoch nicht, eine weitere Inanspruchnahme des Freiraums planungsrechtlich zu sichern. Anders als bei der Teilfläche L. findet bereits die vorhandene Bebauung keine wirksame planungsrechtliche Grundlage. Die im Jahr 1996 von der Klägerin erlassene Satzung Nr. 08-03 "E. " ist nichtig. Die Voraussetzungen für ihren Erlass lagen nicht vor.

Gemäß § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB a.F. konnte die Klägerin durch Satzung die Grenzen für im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen. Die Voraussetzungen für eine derartige Festlegung waren und sind nicht erfüllt, weil es sich bei der Bebauung in E. nicht um einen im Zusammenhang bebauten Ortsteil, sondern um eine Splittersiedlung handelt.

Ortsteil ist jeder Bebauungskompex im Gebiet einer Gemeinde, der nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 06. November 1968 - IV C 31.66 -, BRS 20 Nr. 36; OVG NRW, Urteil vom 30. Januar 2006 - 7 D 68/04.NE -, S. 9.

Abzustellen ist dabei auf die Bebauung im jeweiligen Gemeindegebiet,

Vgl. BVerwG, Urteil vom 03. Dezember 1998 - BVerwG 4 C 7.98 -, BRS 60 Nr. 81.

Allgemeine Maßstäbe dafür, ab wann die vorhandene Bebauung das für einen Ortsteil erforderliche städtebauliche Gewicht hat, gibt es nicht. Ausschlaggebend sind vielmehr die siedlungsstrukturellen Gegebenheiten im Gebiet der jeweiligen Gemeinde.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 03. Dezember 1998 - BVerwG 4 C 7.98 -, BRS 60 Nr. 81; OVG NRW, Urteil vom 30. Januar 2006 - 7 D 68/04.NE -, S. 9.

Kennzeichnend für das Stadtgebiet der Klägerin ist, dass es über die Kernstadt hinaus zahlreiche größere Siedlungskomplexe wie I2. , I3. , C3. , S3. , T2. , E2. , L1. und Q. gibt, die nach der Zahl der vorhandenen Gebäude deutlich über die Zahl des Baubestandes in E. hinausreichen und die als Ortsteile der Klägerin anzusehen sind. E. hingegen entspricht der vereinzelt im Stadtgebiet vorhandenen Ansammlung von Gebäuden wie sie auch in den Siedlungskomplexen C4. und C5. anzutreffen ist.

Die Gebäudeansammlung in E. erlangt auch nicht die Qualität eines Ortsteils, weil sie im Zusammenhang mit W. zu sehen ist. W. und E. sind nicht als ein Ortsteil anzusehen. Zwischen ihnen erstreckt sich eine ca. 400 m breite Freifläche, die schon auf Grund ihrer Ausdehnung eine Zäsur zwischen W. und E. bildet.

Die Darstellung der Teilfläche N. als Wohnbaufläche ist gleichfalls mit dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB unvereinbar. Die Inanspruchnahme dieser im Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk E1. , Teilabschnitt Oberbereich C1. , als Freiraum dargestellten Teilfläche als Wohnraumfläche kommt - wie bereits dargelegt - nur in Betracht, wenn ein entsprechender Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung vorhanden ist. Gegen einen solchen Bedarf spricht bereits, dass die Einwohnerzahlen in N. nach den Angaben der Klägerin rückläufig sind. So lag die Einwohnerzahl in den 70er-Jahren des vergangenen Jahrhunderts knapp über 500 Einwohner, während N. derzeit nur noch 474 Einwohner zählt. Dass angesichts dieser Entwicklung ein Bedarf an der Schaffung von Wohnbauflächen für ca. 20 Ein- oder Zweifamilienhäuser besteht, hat die Klägerin nicht nachvollziehbar dargelegt. Für einen, wenn überhaupt bestehenden, deutlich geringeren Bedarf spricht zudem, dass nach Angaben der Klägerin lediglich vier Baulücken innerhalb der letzten zehn Jahre geschlossen wurden.

Auch rechtfertigt die im Übrigen bereits vorhandene Bebauung nicht, eine weitere Inanspruchnahme des Freiraums planungsrechtlich zu sichern. Die von der Klägerin geplante Teilfläche N. geht im nördlichen Bereich deutlich über die nördliche Grenze der Satzung Nr. 07-01 "N. " hinaus und würde die Bebauung in zweiter Reihe eröffnen und damit eine deutliche Ausweitung der bisherigen Bebauung erlauben.

Weiter findet die vorhandene Bebauung keine wirksame planungsrechtliche Grundlage. Die im Jahr 1994 von der Klägerin erlassene Satzung Nr. 07-01 "N. " ist nichtig. Die Voraussetzungen für ihren Erlass lagen nicht vor.

§ 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB a.F. ist nicht erfüllt, weil es sich auch bei der Bebauung in N. entlang der C2. Straße nicht um einen im Zusammenhang bebauten Ortsteil, sondern um eine bandartige Streubebauung bzw. Splittersiedlung handelt.

Die Gebäudeansammlung in N. entspricht von seinem Gewicht und seiner Siedlungsstruktur nicht den Siedlungskomplexen I2. , I3. , C3. , S3. , T2. , E2. , L1. und Q. , die nach der Zahl der vorhandenen Gebäude deutlich über die Zahl des Baubestandes in N. hinausreichen und die als Ortsteile der Klägerin anzusehen sind.

Hingegen stellt N. eine vereinzelt im Stadtgebiet vorhandenen Ansammlung von Gebäuden dar wie sie auch in den Siedlungskomplexen C4. und C5. anzutreffen ist.

Die Gebäudeansammlung in N. an der C2. Straße erlangt auch nicht die Qualität eines Ortsteils, weil sie im Zusammenhang mit der Bebauung an der Straße "N1. " zu sehen ist. Beide Bereiche kennzeichnet eine teils bandartige, teils verstreute Bebauung entlang der Straßenzüge "N1. ", "C2. Straße", die eine organische Siedlungsstruktur nicht erkennen lässt. Zu einer anderen Einschätzung gibt auch die wenige Bebauung entlang der Stichstraße M. keinen Veranlassung.

Schließlich verstößt die Darstellung der Teilfläche N. als Wohnbaufläche gegen B.I.1.Ziel 5 GEP, wonach Streu- und Splittersiedlungen nicht erweitert werden dürfen. Nach den vorangegangenen Ausführungen handelt es sich bei N. um eine Splittersiedlung, die mit der Ausweisung der strittigen Wohnbaufläche nach Norden ausgedehnt werden soll.

Die Darstellung der Teilfläche S2. Straße als Wohnbaufläche widerspricht § 1 Abs. 4 BauGB. Die Inanspruchnahme dieses Freiraums kommt gemäß B.I.1. Ziel 2 Abs. 3 GEP zunächst nur in Betracht, wenn ein entsprechender Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung vorhanden ist. Eine nachvollziehbare Bedarfsprognose hat die Klägerin insoweit nicht vorgelegt. Gegen einen Bedarf an einer dortigen Ausweisung einer Wohnbaufläche spricht - wie zuvor - schon die Bevölkerungs- und Erwerbspersonenprognose der Beklagten für Städte und Gemeinden in Ostwestfalen-Lippe 2003 bis 2020 aus dem Jahr 2004 (Status-quo- Prognose - Hauptvariante). Für einen dem dort ersichtlichen Bevölkerungsrückgang im Stadtgebiet gegenläufigen Trend in dem Gemeindeteil ist nichts ersichtlich.

100

Bei der strittige Wohnbaufläche handelt es sich auch nicht um eine städtebaulich sinnvolle Abrundung oder Ergänzung, die die landschaftspflegerischen Erfordernisse besonders berücksichtigt hat. Es handelt sich vielmehr um die Erweiterung von Wohnbauflächen in den bisher bestehenden Außenbereich, der zudem nach dem Gebietsentwicklungsplan als Freiraum mit besonderer Schutzfunktion ausgestaltet ist.

101

Im Übrigen widerspricht die Darstellung der Teilfläche S2. Straße als Wohnbaufläche auch sonstigen Rechtsvorschriften im Sinne des § 6 Abs. 2 BauGB, zu denen auch Regelungen des Natur- und Landschaftsschutzes zählen.

102

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 1999 - BVerwG 4 C 1.99 -, BRS 62 Nr. 38; Gaentzsch, in: Schlichter/Stich/Driehaus/Paetow, Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, Loseblatt, Band 1, 3. Auflage, Köln, Berlin, Bonn, München, Stand: Juli 2005, § 6 Rn. 9.

103

Die Teilfläche S2. Straße ist weitgehend Bestandteil des durch Verordnung zum Schutze von Landschaftsteilen im Kreis E1. vom 05. Februar 1971 (Abl. E1. Nr. 8 vom 01. März 1971, S. 47 ff.) festgesetzten Landschaftsschutzgebietes für das gemäß 2 Abs. 1 Nr. 1 der Landschaftsschutzverordnung ein Bauverbot besteht.

104

Vgl. zur Unzulässigkeit einer der Landschaftsschutzverordnung widersprechenden Darstellung in einem Flächennutzungsplan: BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 1999 - BVerwG 4 C 1.99 -, BRS 62 Nr. 38; dem zustimmend: Gaentzsch, in: Schlichter/Stich/Driehaus/Paetow, Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, Loseblatt, Band 1, 3. Auflage, Köln, Berlin, Bonn, München, Stand: Juli 2005, § 6 Rn. 9.

105

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

106

Die Zuziehung eines Prozessbevollmächtigten für das Vorverfahren war nicht notwendig. Zwar besteht gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO grundsätzlich für jeden Beteiligten und damit auch für eine öffentlich-rechtliche Körperschaft die Möglichkeit, sich im Vorverfahren eines Bevollmächtigten zu bedienen, dessen Zuziehung dann für notwendig erklärt werden kann. Dabei ist allerdings die Zuziehung eines Bevollmächtigten durch die Behörde nur ganz ausnahmsweise als notwendig anzusehen. Denn in der Regel muss die Behörde mit eigenem Fachpersonal so ausgestattet sein, dass sie ihre Verwaltungstätigkeit ohne fremde Unterstützung ausführen kann.

107

Vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 29. April 1997 - F 1 S 93/96 -, Juris; VGH Mannheim, Beschluss vom 17. August 1992 - 5 S 1665/92 -, NVwZ-RR 1993, 111; Neumann, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, Loseblatt-Kommentar, Band 2, Baden- Baden, Stand: Januar 2003, § 162 Rn. 136.

108

Dass die Klägerin ausnahmsweise nicht über geeignetes Personal verfügte, mit dessen Hilfe sie ohne anwaltlichen Beistand das Widerspruchsverfahren hätte führen können, ist nicht ersichtlich. Die Klägerin verfügt neben einem mit zwei Volljuristen besetzten Rechtsamt über einen eigenen Fachbereich für Stadtentwicklung, in dem unter anderem auch der Flächennutzungsplan erarbeitet worden ist. Die mit der Raumordnung und Landesplanung verbundenen, mitunter schwierigen Rechtsfragen waren ihr daher hinreichend vertraut.

109

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.