Verwaltungsgericht Minden, 7 K 3968/04

Tatbestand:

Der am in der U. geborene Kläger ist seit dem 24.05.2002 deutscher Staatsangehöriger. Nach dem Abschluss seiner Schulausbildung in der U. studierte er von 1982 bis 1988 Zahnmedizin an der Universität N1. und absolvierte anschließend dort von Februar 1990 bis März 1993 ein Promotionsstudium. Von November 1989 bis November 1990 und von Januar 1994 bis Juni 1996 arbeitete er in einer Klinik in J. . Danach leistete er seinen Militärdienst bis März 1998 ab, wobei er von Februar 1997 bis März 1998 als Zahnarzt bei der Marine tätig war. Seit Juni 1998 lebt der Kläger mit seiner deutschen Ehefrau in Deutschland.

Der Kläger beantragte mit Schreiben vom 12.10.1998 bei der Beklagten, ihm eine Berufserlaubnis für eine Tätigkeit als Zahnarzt in Nordrhein-Westfalen zu erteilen.

Dem kam die Beklagte mit Bescheid vom 03.11.1998 für die Zeit vom 03.11.1998 bis zum 02.11.2000 nach.

Der Kläger arbeitete vom 01.04.1999 bis zum 31.08.1999 als Assistent beim Zahnarzt T. B. in T1. , vom 01.09.1999 bis zum 26.03.2000 beim Zahnarzt F. V. in E. und ab dem 01.04.2000 beim Zahnarzt J1. O. Chasan in C. .

Im März 1999 begann der Kläger mit seiner Doktorarbeit an der Medizinischen Fakultät der Universität Köln. Die Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen teilte der Fakultät auf deren Anfrage mit Schreiben vom 19.04.1999 mit, dass der - türkische - Abschluss des Klägers formal und rangmäßig einer deutschen Zahnärztlichen Prüfung, die Siegelung einer deutschen Approbation an die Seite gestellt werden könne und in der U. zur Promotion berechtige. Da der Kläger nach seinem zahnmedizinischen Erststudium zusätzliche Praktika absolviert und als wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Universität N1. gearbeitet habe, sei seine Ausbildung weitergehend und umfassender als bei einem Bewerber, der nur das zahnmedizinische Erststudium absolviert habe. Daher bestünden keine Bedenken, den Kläger unmittelbar zur Promotion zuzulassen.

Mit Schreiben vom 27.05.2000 bat der Kläger die Beklagte darum, die Berufserlaubnis um zwei Jahre zu verlängern. Er teilte mit, dass er die Approbation anstrebe und dauerhaft in Deutschland als Zahnarzt arbeiten wolle. Er benötige noch ein Jahr für seine Assistenzzeit und wolle eingebürgert werden.

Die Beklagte erteilte dem Kläger daraufhin mit Bescheid vom 19.06.2000 die Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des zahnärztlichen Berufs für die Zeit vom 03.11.2000 bis zum 02.11.2001, wiederum beschränkt auf eine nicht selbstständige und nicht leitende Tätigkeit in einer Zahnarztpraxis oder Zahnklinik innerhalb Nordrhein-Westfalens. Sie wies den Kläger mit Schreiben vom gleichen Tag darauf hin, dass Bedenken gegen die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes bestünden. Vor einer eventuellen Verlängerung der Berufserlaubnis müsse der Kläger an einem kollegialen Fachgespräch mit der Sachverständigenkommission der Zahnärztekammer Westfalen-Lippe teilnehmen, wobei nur drei Versuche möglich seien.

Der Kläger bat die Beklagte mit Schreiben vom 11.03.2001 zu prüfen, ob das Fachgespräch notwendig sei, nachdem die Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen doch bereits die Gleichwertigkeit geprüft habe und nachdem Dokumente der Universität Köln und des Senators der Freien Hansestadt Bremen vorlägen, dass keine Einwände gegen die Zulassung zur Promotion bzw. gegen die Erteilung einer Berufserlaubnis bestünden. Der Kläger legte Kopien der entsprechenden Schreiben vor.

Die Beklagte teilte dem Kläger mit Schreiben vom 25.05.2001 mit, dass die vom Kläger vorgelegten Stellungnahmen nichts dazu aussagten, ob der Abschluss des Klägers auch inhaltlich gleichwertig sei. Da der Ausbildungsstoff an der Universität N1. anders vermittelt werde und weniger Zeit dafür angesetzt sei, sei der Ausbildungsstand nicht gleichwertig.

Auf weitere Anfrage des Klägers teilte die Beklagte diesem mit Schreiben vom 21.06.2001 mit, dass eine zahnärztliche Berufserlaubnis nur erteilt werden könne, wenn der Ausbildungsstand gleichwertig sei. Bei Zweifeln müsse ein Fachgespräch mit der Sachverständigenkommission stattfinden.

Der Kläger beantragte schließlich mit Schreiben vom 15.08.2001, ihm eine zahnärztliche Approbation für eine Tätigkeit als Zahnarzt in C. zu erteilen. Gleichzeitig beantragte er vorsorglich, seine Berufserlaubnis für den Fall zu verlängern, dass er keine Approbation erhalte.

Da der Kläger bis Oktober 2001 noch an keinem Fachgespräch teilgenommen hatte, verlängerte die Beklagte die Berufserlaubnis des Klägers mit Bescheid vom 04.10.2001 für die Zeit vom 03.11.2001 bis zum 20.11.2001.

Die Sachverständigenkommission der Zahnärztekammer Westfalen-Lippe informierte die Beklagte unter dem 31.07.2002 darüber, dass der Kläger bei der Gleichwertigkeitsprüfung am 16.07.2002 keinen gleichwertigen Ausbildungsstand nachgewiesen habe. Vielmehr gebe es katastrophale Defizite. Der Kläger habe während aller Behandlungen Nachbarzähne geschädigt. Im theoretischen Bereich seien in allen Themenschwerpunkten nur lückenhafte Kenntnisse vorhanden gewesen. Wegen der Ergebnisse im praktischen Teil solle dem Kläger keinesfalls eine Berufserlaubnis erteilt werden.

Daraufhin teilte die Beklagte dem Kläger mit Schreiben vom 08.08.2002 mit, dass sie nicht von einem gleichwertigen Ausbildungsstand ausgehen könne. Eine Berufserlaubnis könne derzeit ebenfalls nicht erteilt werden.

Nach der zweiten Gleichwertigkeitsprüfung des Klägers am 24.06.2003 kam die Sachverständigenkommission zum Ergebnis, dass die praktischen Leistungen des Klägers nicht im entferntesten denjenigen eines in Deutschland ausgebildeten Zahnarztes entsprächen, zumal der Kläger gesunde Zähne massiv geschädigt habe. Die theoretischen Kenntnisse seien dagegen gleichwertig.

Die Beklagte teilte dem Kläger daraufhin im Juli 2003 mit, dass sie weiterhin nicht von einem gleichwertigen Ausbildungsstand ausgehen könne. Es gebe noch eine letzte Möglichkeit, an einem Fachgespräch teilzunehmen. Falls dies erfolglos verlaufen sollte, könne er keine Approbation und keine Berufserlaubnis mehr erhalten.

Nach der dritten Teilnahme an der Gleichwertigkeitsprüfung am 10.02.2004 teilte die Sachverständigenkommission der Beklagten mit Schreiben vom 02.03.2003 (muss heißen: 02.03.2004) mit, dass die praktischen Leistungen des Klägers insgesamt immer noch nicht denjenigen eines in Deutschland ausgebildeten Zahnarztes entsprächen. Die weitere Tätigkeit des Klägers sei jedoch ohne Beeinträchtigung der gesundheitlichen Belange von Patienten möglich.

Daraufhin erklärte die Beklagte dem Kläger mit Schreiben vom 15.03.2004, dass das Begutachtungsverfahren zur Feststellung der vollständigen Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes endgültig als nicht bestanden gelte.

Dagegen legte der Kläger am 24.03.2004 Widerspruch ein.

Mit Schreiben vom 01.04.2004 beantragte der Kläger erneut, ihm die Approbation als Zahnarzt, hilfsweise eine Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung der Zahnheilkunde nach § 13 ZHG zu erteilen. Er führte an, dass schon seine Universitätsausbildung gleichwertig sei. Jedenfalls mit dem Abschluss des Promotionsstudiums habe er eine gleichwertige Ausbildung erreicht. Außerdem habe er über 10 Jahre als Zahnarzt gearbeitet. Er promoviere an der Universität Köln. Schließlich wies der Kläger auf die Rechtsprechung des VG Bremen und des VG Schleswig-Holstein hin, wonach der Begriff "gleichwertiger Ausbildungsstand" großzügig ausgelegt werden müsse. Der Kläger legte u.a. Übersetzungen seines türkischen Studienbuches, eine Bescheinigung der N1. Universität vom 13.12.1994 über seine Tätigkeit als wissenschaftlicher Mitarbeiter von Februar 1990 bis April 1993 und verschiedene Fortbildungsnachweise vor. Außerdem fügte er eine Bestätigung des Priv. Doz. Dr. P. aus H. vom 16.02.2004 bei, wonach er kurz vor dem Abschluss seiner Doktorarbeit stehe und ein guter Zahnarzt sei.

Die Sachverständigenkommission der Zahnärztekammer Westfalen-Lippe teilte der Beklagten auf deren Anfrage am 21.07.2004 telefonisch mit, dass eine Patientengefährdung durch den Kläger bei einer zahnärztlichen Tätigkeit aufgefangen werden könne, wenn er unter Aufsicht und Anleitung eines verantwortlichen, approbierten Zahnarztes arbeite.

Die Beklagte lehnte es mit Bescheid vom 30.07.2004 ab, dem Kläger die zahnärztliche Approbation oder hilfsweise eine zahnärztliche Berufserlaubnis zu erteilen. Sie begründete dies damit, dass die Ausbildung des Klägers nicht gleichwertig sei und er die Gleichwertigkeit auch nicht in den Gleichwertigkeitsprüfungen habe nachweisen können. Aus Gründen des Patientenschutzes werde auch keine Berufserlaubnis erteilt.

Dagegen legte der Kläger am 05.08.2004 Widerspruch ein. Sein Ausbildungsstand sei bereits gleichwertig, so dass es keiner Gleichwertigkeitsprüfungen, deren Ergebnisse im Übrigen nicht nachvollziehbar begründet seien, bedurft hätte. Die Prüfungsergebnisse seien keine objektiven Bewertungen seines Ausbildungsstandes. Es sei nicht nachvollziehbar, dass die Erteilung der Berufserlaubnis aus Patientenschutzgründen abgelehnt worden sei, obwohl die Zahnärztekammer festgestellt habe, dass seine weitere zahnärztliche Tätigkeit ohne gesundheitliche Beeinträchtigungen von Patienten möglich sei.

Die Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 03.11.2004 zurück.

Am 06.12.2004 hat der Kläger Klage erhoben. Ergänzend zu seinem bisherigen Vorbringen regt er an, Prof. Dr. P1. als Gutachter für die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes heranzuziehen, der im Verfahren 2 A 50/03 beim Schleswig- Holsteinischen Verwaltungsgericht zu dem Ergebnis gekommen sei, dass die Ausbildung an der Universität N1. gleichwertig sei. Das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht habe die Behörde daher verurteilt, die Approbation zu erteilen. Auf Gleichwertigkeitslisten könne sich die Beklagte nicht berufen, weil diese nicht nach verschiedenen Studienzeiträumen differenzierten und nicht nachvollziehbar seien, aufgrund welcher Erkenntnisse sie zu bestimmten Einstufungen kämen.

Der Kläger legt des Weiteren eine Kopie des Protokolls der Sitzung des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 27.11.2003 im Verfahren 2 A 50/03 vor, in der Prof. Dr. P1. als Sachverständiger befragt worden ist. Wegen der Einzelheiten wird auf das Protokoll, Blatt 31 ff. der Gerichtsakte, verwiesen. Weiter legt er einen Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 12.08.2004 - 3 LA 36/04 - vor (Blatt 36 ff. der Gerichtsakte), in dem der Antrag der Behörde auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 27.11.2003 abgelehnt wird.

Weiter führt der Kläger aus, dass er von April 2005 bis März 2006 in den Niederlanden nach Vorlage seines Diploms, seines deutschen Passes und weiterer Unterlagen als angestellter Zahnarzt gearbeitet habe. Seit April 2006 sei er in der Schweiz als angestellter Zahnarzt beschäftigt. Es sei schwer verständlich, dass er als deutscher Zahnarzt zwar in den Niederlanden und der Schweiz arbeiten dürfe, nicht aber in Deutschland.

Der Kläger beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 30.07.2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 03.11.2004 zu verurteilen, ihm eine Approbation als Zahnarzt zu erteilen,

hilfsweise, eine Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung der Zahnheilkunde nach § 13 ZHG zu erteilen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie weist darauf hin, dass die vom Kläger dargelegten Zusatzqualifikationen kein Ersatz für die Kenntnisprüfung seien. Im Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts im Verfahren 2 A 50/03 sei es um ein Studium an der J. Universität in den Jahren 1985 bis 1990 gegangen, so dass die Ausführungen des Sachverständigen zu diesem Studium nicht auf den Fall des Klägers übertragen werden könnten. Außerdem sei Prof. T2. zu anderen Einschätzungen hinsichtlich der türkischen zahnärztlichen Ausbildung gekommen. Im Übrigen zeigten die drei erfolglosen Kenntnisprüfungen, dass die Ausbildung des Klägers nicht gleichwertig sei. Hinsichtlich der Berufsausübungserlaubnis sei die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes aus Gründen des Patientenschutzes ebenfalls zu berücksichtigen. Eine dauerhafte Berufsausübungserlaubnis für den Kläger, der aus Gründen des Patientenschutzes in keinem Teilbereich der Zahnheilkunde selbstständig arbeiten solle, sei mit dem System des ZHG, das nur eine vorübergehende Berufsausübungserlaubnis vorsehe, nicht zu vereinbaren. Die Beklagte verweist in diesem Zusammenhang auf einen Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 06.04.2005 - 13 B 221/05 -.

Die Kammer hat einen Antrag des Klägers auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe mit Beschluss vom 13.04.2005 insoweit abgelehnt, als der Kläger die zahnärztliche Approbation begehrt, und hinsichtlich des Antrages auf Erteilung einer Berufserlaubnis bewilligt. Die dagegen eingelegte Beschwerde des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit Beschluss vom 17.07.2006 - 13 E 556/05 - zurückgewiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten.

Entscheidungsgründe:

Die Klage ist zulässig, aber nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.

Der Kläger besitzt keinen Anspruch gegen die Beklagte auf Erteilung einer zahnärztlichen Approbation aus § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG. Wegen der Begründung wird Bezug genommen auf die Gründe der Beschlüsse der Kammer vom 13.04.2005 und des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 17.07.2006 - 13 E 556/05 -, an denen die Kammer nach Überprüfung festhält bzw. die sie teilt.

Diese Beschlüsse berücksichtigen auch den Vortrag des Klägers, seine spezielle Ausbildung sei von den Gleichwertigkeitslisten nicht erfasst. Soweit der Kläger in der mündlichen Verhandlung weiter geltend gemacht hat, dass es gegen den Gewaltenteilungsgrundsatz verstoße, die Einstufungslisten der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen bei der Entscheidungsfindung zu berücksichtigen, ist dem entgegenzuhalten, dass diese Listen grundsätzlich als Bündelung und Zusammenfassung des in diesem Bereich vorhandenen Sachverstands gewertet werden können und ihnen daher ein sehr hoher Aussagewert zukommt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 04.09.2006 - 13 A 1667/05 -; VG Hamburg, Urteil vom 16.05.2006 - 10 K 4943/04 - (Juris).

Dass diese Einstufungen durch sachverständige Personen fehlerhaft und sachlich nicht gerechtfertigt sind, ist nicht ersichtlich, zumal die Sachverständigenkommission beim Kläger nach seiner Ausbildung und nachdem er bereits als Zahnarzt in der U. gearbeitet hatte, bei der ersten Gleichwertigkeitsprüfung katastrophale Defizite festgestellt hat, was eben gegen einen gleichwertigen Ausbildungsstand spricht. Im Übrigen ist der Kammer und auch dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen aus anderen Verfahren bekannt, dass sich bei den durchgeführten Fachgesprächen bei Personen mit einer zahnärztlichen Ausbildung in der U. häufig im praktischen Bereich (zum Teil erhebliche) Mängel ergaben, die nach Ansicht der jeweiligen Sachverständigenkommission keine Beurteilung des Ausbildungsstandes als gleichwertig zuließen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 04.09.2006 - 13 A 1667/05 -.

Inwieweit es vor diesem Hintergrund unzulässig sein soll, sachverständige Einschätzungen einer Verwaltungsbehörde bei der Entscheidung zu berücksichtigen, ist nicht ersichtlich, solange der Kläger - wie hier - keine konkreten und substantiierten Einwendungen gegen die Einstufungslisten erhebt.

Der Kläger besitzt auch unter Berücksichtigung europarechtlicher Bestimmungen keinen Anspruch auf Erteilung einer Approbation. Nach § 2 Abs. 2 Satz 5 ZHG sind die in den Anwendungsbereich der Richtlinie 78/686/EWG fallenden Diplome, die ein Antragsteller, der Staatsangehöriger eines Mitgliedsstaates der Europäischen Union ist, außerhalb der Europäischen Union erworben hat, sofern sie bereits in einem Mitgliedstaat anerkannt worden sind, ebenso wie die in einem Mitgliedstaat erworbene Berufserfahrung in die Prüfung einzubeziehen. Aus den Angaben des Klägers in der mündlichen Verhandlung über die Voraussetzungen, die er im Jahre 2005 in den Niederlanden erfüllen musste, um dort als Zahnarzt arbeiten zu dürfen (Vorlage des Diploms ohne Fächerkanon, eines Lebenslaufs, eines Staatsangehörigkeitsnachweises und von Zeugnissen), ist nicht zu erkennen, dass dort eine inhaltliche Prüfung anhand der Mindestkriterien für eine zahnärztliche Ausbildung gemäß der Richtlinie 78/687/EWG erfolgt ist, zumal der Kläger nicht einmal einen entsprechenden schriftlichen Nachweis einer niederländischen Behörde vorlegen konnte. Unabhängig von der Frage, ob dem Kläger nach § 2 Abs. 2 ZHG eine Approbation zu erteilen wäre, wenn sein türkisches Diplom in den Niederlanden als gleichwertig im Sinne der Voraussetzungen der Richtlinie 78/687/EWG anerkannt worden wäre,

vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 04.09.2006 - 13 A 1667/05 - ,

hat der Kläger hier ohne eine solche Anerkennung jedenfalls keinen Anspruch auf Erteilung der Approbation, weil damit die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes nicht nachgewiesen ist. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus Art. 23 c der Richtlinie 78/686/EWG.

Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 04.09.2006 - 13 A 1667/05 - .

Aus seiner Tätigkeit als Assistenzzahnarzt in der Schweiz kann der Kläger in diesem Zusammenhang nichts herleiten, weil die Schweiz nicht zur EU gehört und weil auch insoweit nicht vorgetragen oder ersichtlich ist, dass die Schweizer Behörden die Ausbildung des Klägers inhaltlich auf Gleichwertigkeit überprüft haben.

Der Kläger kann sich hier auch nicht (mehr) darauf berufen, dass die Gleichwertigkeitsprüfungen seinen Leistungsstand nicht objektiv bewerteten und die Prüfungsergebnisse nicht nachvollziehbar seien. Denn dies hätte er unmittelbar nach den Prüfungen gegenüber der Prüfungskommission rügen müssen und nicht Monate bzw. Jahre später.

Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 06.09.1995 - 6 C 18.93 -, BVerwGE 99, 185 = DVBl. 1996, 436 = NJW 1996, 2670; Beschluss vom 20.05.1998 - 6 B 50.97 -, DVBl. 1998, 971 = NJW 1998, 3657.

Der Kläger besitzt allerdings einen Anspruch gegen die Beklagte auf Erteilung einer Berufserlaubnis mit den im Tenor genannten Auflagen.

Dieser Anspruch ergibt sich allerdings nicht bereits aus § 13 Abs. 3 Satz 2 ZHG. Danach ist für bestimmte ausländische Antragsteller eine Erlaubnis auf Antrag zu erteilen, wenn u.a. die Voraussetzungen nach § 2 Abs. Satz 1 Nr. 4 ZHG (Bestehen der zahnärztlichen Prüfung nach einem mindestens fünfjährigen Studium der Zahnheilkunde an einer wissenschaftlichen Hochschule in Deutschland) oder § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 oder 2 ZHG (gleichwertiger Ausbildungsstand) vorliegen. Dies ist hier aus den o.g. Gründen nicht der Fall.

Der Anspruch des Klägers ergibt sich jedoch aus § 13 Abs. 1 ZHG. Danach kann die Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung der Zahnheilkunde auf Antrag Personen erteilt werden, die eine abgeschlossene zahnärztliche Ausbildung nachweisen. Diese Bestimmung eröffnet der Behörde einen weiten Ermessensspielraum.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 06.04.2005 - 13 B 221/05 -.

Im Rahmen dieses Ermessens ist es vor dem Hintergrund, dass auch § 13 ZHG dem Patientenschutz dient, grundsätzlich sachgerecht, auch für die Erteilung einer Berufserlaubnis die "Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes" zu fordern.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 06.04.2005 - 13 B 221/05 -.

Bei einer Ermessensentscheidung ist jedoch auch die Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht, insbesondere mit den Grundrechten, zu beachten. Hier ist insbesondere die Berufsfreiheit des Klägers aus Art. 12 Abs. 1 GG zu berücksichtigen, nachdem der Kläger die deutsche Staatsangehörigkeit erworben hat.

Die vom Kläger angestrebte Tätigkeit als Zahnarzt fällt unter den Schutz des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG. Dies bedeutet allerdings nicht, dass er ohne weiteres in Deutschland als Zahnarzt arbeiten darf.

Denn nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG kann die Berufsausübung durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes geregelt werden. Dazu hat das BVerfG mit Urteil vom 11.06.1958 - 1 BvR 596/56 -, BVerfGE 7, 377 = NJW 1958, 1035 = BayVBl. 1958, 243 = DVBl. 1958, 500, Folgendes ausgeführt:

"Die Regelungsbefugnis erstreckt sich auf Berufsausübung und Berufswahl. (...) Inhaltlich ist sie um so freier, je mehr sie reine Ausübungsregelung ist, um so enger begrenzt, je mehr sie auch die Berufswahl berührt.

Die Freiheit der Berufsausübung kann im Wege der "Regelung" beschränkt werden, soweit vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls es zweckmäßig erscheinen lassen. Die Freiheit der Berufswahl darf dagegen nur eingeschränkt werden, soweit der Schutz besonders wichtiger <"überragender"> Gemeinschaftsgüter es zwingend erfordert, d. h.: soweit der Schutz von Gütern in Frage steht, denen bei sorgfältiger Abwägung der Vorrang vor dem Freiheitsanspruch des Einzelnen eingeräumt werden muss und soweit dieser Schutz nicht auf andere Weise, nämlich mit Mitteln, die die Berufswahl nicht oder weniger einschränken, gesichert werden kann. Erweist sich ein Eingriff in die Freiheit der Berufswahl als unumgänglich, so muss der Gesetzgeber stets die Form des Eingriffs wählen, die das Grundrecht am wenigsten beschränkt. Für den Umfang der Regelungsbefugnis ergeben sich so gewissermaßen mehrere "Stufen":

Am freiesten ist der Gesetzgeber, wenn er eine reine Ausübungsregelung trifft, die auf die Freiheit der Berufswahl nicht zurückwirkt, vielmehr nur bestimmt, in welcher Art und Weise die Berufsangehörigen ihre Berufstätigkeit im einzelnen zu gestalten haben. Hier können in weitem Maße Gesichtspunkte der Zweckmäßigkeit zur Geltung kommen; nach ihnen ist zu bemessen, welche Auflagen den Berufsangehörigen gemacht werden müssen, um Nachteile und Gefahren für die Allgemeinheit abzuwehren. Auch der Gedanke der Förderung eines Berufes und damit der Erzielung einer höheren sozialen Gesamtleistung seiner Angehörigen kann schon gewisse die Freiheit der Berufsausübung einengende Vorschriften rechtfertigen. Der Grundrechtsschutz beschränkt sich insoweit auf die Abwehr in sich verfassungswidriger, weil etwa übermäßig belastender und nicht zumutbarer gesetzlicher Auflagen; von diesen Ausnahmen abgesehen, trifft die hier in Frage stehende Beeinträchtigung der Berufsfreiheit den Grundrechtsträger nicht allzu empfindlich, da er bereits im Beruf steht und die Befugnis, ihn auszuüben, nicht berührt wird.

Eine Regelung dagegen, die schon die Aufnahme der Berufstätigkeit von der Erfüllung bestimmter Voraussetzungen abhängig macht und die damit die Freiheit der Berufswahl berührt, ist nur gerechtfertigt, soweit dadurch ein überragendes Gemeinschaftsgut, das der Freiheit des Einzelnen vorgeht, geschützt werden soll. Dabei besteht offensichtlich ein - auch in Rechtsprechung und Schrifttum seit langem hervorgehobener <vgl. Scheuner aaO S. 25 und die von ihm angeführten Belege> bedeutsamer Unterschied je nachdem, ob es sich um "subjektive" Voraussetzungen, vor allem solche der Vor- und Ausbildung, handelt oder um objektive Bedingungen der Zulassung, die mit der persönlichen Qualifikation des Berufsanwärters nichts zu tun haben und auf die er keinen Einfluss nehmen kann.

Die Regelung subjektiver Voraussetzungen der Berufsaufnahme ist ein Teil der rechtlichen Ordnung eines Berufsbildes; sie gibt den Zugang zum Beruf nur den in bestimmter - und zwar meist formaler - Weise qualifizierten Bewerbern frei. Eine solche Beschränkung legitimiert sich aus der Sache heraus; sie beruht darauf, dass viele Berufe bestimmte, nur durch theoretische und praktische Schulung erwerbbare technische Kenntnisse und Fertigkeiten <im weiteren Sinn> erfordern und dass die Ausübung dieser Berufe ohne solche Kenntnisse entweder unmöglich oder unsachgemäß wäre oder aber Schäden, ja Gefahren für die Allgemeinheit mit sich bringen würde. Der Gesetzgeber konkretisiert und "formalisiert" nur dieses sich aus einem vorgegebenen Lebensverhältnis ergebende Erfordernis; dem Einzelnen wird in Gestalt einer vorgeschriebenen formalen Ausbildung nur etwas zugemutet, was er grundsätzlich der Sache nach ohnehin auf sich nehmen müsste, wenn er den Beruf ordnungsgemäß ausüben will. Diese Freiheitsbeschränkung erweist sich so als das adäquate Mittel zur Verhütung möglicher Nachteile und Gefahren; sie ist auch deshalb nicht unbillig, weil sie für alle Berufsanwärter gleich und ihnen im voraus bekannt ist, so dass der Einzelne schon vor der Berufswahl beurteilen kann, ob es ihm möglich sein werde, die geforderten Voraussetzungen zu erfüllen. Hier gilt das Prinzip der Verhältnismäßigkeit in dem Sinne, dass die vorgeschriebenen subjektiven Voraussetzungen zu dem angestrebten Zweck der ordnungsmäßigen Erfüllung der Berufstätigkeit nicht außer Verhältnis stehen dürfen.

Anders liegt es bei der Aufstellung objektiver Bedingungen für die Berufszulassung. Ihre Erfüllung ist dem Einfluss des Einzelnen schlechthin entzogen. Dem Sinn des Grundrechts wirken sie strikt entgegen, denn sogar derjenige, der durch Erfüllung aller von ihm geforderten Voraussetzungen die Wahl des Berufes bereits real vollzogen hat und hat vollziehen dürfen, kann trotzdem von der Zulassung zum Beruf ausgeschlossen bleiben. Diese Freiheitsbeschränkung ist um so gewichtiger und wird demgemäß auch um so schwerer empfunden, je länger und je fachlich spezialisierter die Vor- und Ausbildung war, je eindeutiger also mit der Wahl dieser Ausbildung zugleich dieser konkrete Beruf gewählt wurde. Da zudem zunächst nicht einsichtig ist, welche unmittelbaren Nachteile für die Allgemeinheit die Ausübung eines Berufs durch einen fachlich und moralisch qualifizierten Bewerber mit sich bringen soll, wird häufig der Wirkungszusammenhang zwischen dieser Beschränkung der freien Berufswahl und dem erstrebten Erfolg nicht einleuchtend dargetan werden können. Die Gefahr des Eindringens sachfremder Motive ist daher besonders groß; vor allem liegt die Vermutung nahe, die Beschränkung des Zugangs zum Beruf solle dem Konkurrenzschutz der bereits im Beruf Tätigen dienen - ein Motiv, das nach allgemeiner Meinung niemals einen Eingriff in das Recht der freien Berufswahl rechtfertigen könnte. Durch die Wahl dieses gröbsten und radikalsten Mittels der Absperrung fachlich und moralisch <präsumtiv> voll geeigneter Bewerber vom Berufe kann so abgesehen von dem möglichen Konflikt mit dem Prinzip der Gleichheit - der Freiheitsanspruch des Einzelnen in besonders empfindlicher Weise verletzt werden. Daraus ist abzuleiten, dass an den Nachweis der Notwendigkeit einer solchen Freiheitsbeschränkung besonders strenge Anforderungen zu stellen sind; im allgemeinen wird nur die Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut diesen Eingriff in die freie Berufswahl legitimieren können; der Zweck der Förderung sonstiger Gemeinschaftsinteressen, die Sorge für das soziale Prestige eines Berufs durch Beschränkung der Zahl seiner Angehörigen reicht nicht aus, auch wenn solche Ziele im übrigen gesetzgeberische Maßnahmen rechtfertigen würden.

Der Gesetzgeber muss Regelungen nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 jeweils auf der "Stufe" vornehmen, die den geringsten Eingriff in die Freiheit der Berufswahl mit sich bringt, und darf die nächste "Stufe" erst dann betreten, wenn mit hoher Wahrscheinlichkeit dargetan werden kann, dass die befürchteten Gefahren mit <verfassungsmäßigen> Mitteln der vorausgehenden "Stufe" nicht wirksam bekämpft werden können."

Diese Erwägungen sind auch bei einer Ermessensentscheidung hinsichtlich der Erteilung einer Berufserlaubnis zu beachten. Zu berücksichtigen sind hier einerseits die Gesundheit der Patienten (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) und andererseits die Berufsfreiheit des Klägers (Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG). Verlangt man zum Schutz der Patienten für die Erteilung einer weiteren Berufserlaubnis an den Kläger die - hier nicht gegebene - Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes, kommt dies der Sache nach einer subjektiven Berufswahlregelung gleich, weil der Kläger diese Anforderungen nicht erfüllt. Bei der Gesundheit der Patienten handelt es sich zwar um ein überragendes Gemeinschaftsgut, das eine Einschränkung der Berufsausübung eines nicht ausreichend qualifizierten Bewerbers grundsätzlich rechtfertigen kann. Hier ist jedoch zu berücksichtigen, dass der Kläger bereits über eine abgeschlossene Berufsausbildung verfügt und dass die Gesundheit von Patienten auch auf andere Weise geschützt werden kann als nur dadurch, dass der Kläger überhaupt nicht als Zahnarzt arbeiten darf. Die Sachverständigenkommission der Zahnärztekammer Westfalen-Lippe hat bei der dritten Gleichwertigkeitsprüfung des Klägers am 10.02.2004 festgestellt, dass zwar die praktischen Leistungen des Klägers immer noch nicht denjenigen eines in der Bundesrepublik ausgebildeten Zahnarztes entsprächen, dass die weitere zahnärztliche Tätigkeit des Klägers jedoch ohne Beeinträchtigung der gesundheitlichen Belange von Patienten möglich sei. Aus diesem Grund rechtfertigt der Patientenschutz es nicht, dem Kläger jede zahnärztliche Tätigkeit zu verbieten. Vielmehr besteht nach § 13 Abs. 2 Satz 1 ZHG die Möglichkeit, dem Kläger eine Berufserlaubnis unter Auflagen zu erteilen, die sicherstellen, dass ein approbierter Zahnarzt die Verantwortung für die Tätigkeit des Klägers übernimmt.

Dem steht nicht entgegen, dass es nach der gesetzlichen Konzeption des § 13 ZHG grundsätzlich keine dauerhafte Berufserlaubnis gibt. Denn auch § 13 Abs. 3 ZHG sieht unter bestimmten Voraussetzungen vor, dass die Berufserlaubnis für bestimmte Ausländer über die in Absatz 2 der Vorschrift genannten Zeiträume hinaus erteilt oder verlängert wird. Diese Voraussetzungen erfüllt der Kläger zwar nicht, er ist aber deutscher Staatsangehöriger und kann sich auf die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG berufen. Um die Bedeutung der Berufsfreiheit angemessen zu berücksichtigen, hält die Kammer es für geboten, § 13 ZHG in der Weise verfassungskonform auszulegen, dass deutschen Staatsangehörigen, die eine im Ausland abgeschlossene, nicht gleichwertige zahnärztliche Ausbildung besitzen und deren zahnärztliche Tätigkeit unter bestimmten Voraussetzungen keine gesundheitliche Gefahr für Patienten bedeutet, eine dauerhafte Berufserlaubnis unter geeigneten Auflagen zu erteilen ist. Geeignet und allein erforderlich sind nach Auskunft der Beklagten hier die Auflagen, dass der Kläger nicht selbstständig und nicht leitend und nur unter Aufsicht eines approbierten Zahnarztes tätig werden darf. Auf diese Weise ist der Patientenschutz hinreichend berücksichtigt.

Weitere - notwendige - Auflagen, die dem Patientenschutz dienen, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Andere Gründe, aus denen die Berufserlaubnis dem Kläger versagt bleiben müsste, liegen ebenfalls nicht vor. Insbesondere steht hier nicht ein möglicherweise bestehendes Berufsbild des Zahnarztes entgegen. Zum einen kann die Kammer schon nicht feststellen, dass das Berufsbild des Zahnarztes zwingend dadurch bestimmt ist, dass ein Zahnarzt typischerweise nur in eigener Praxis selbstständig und eigenverantwortlich arbeitet. Zum anderen wäre ein solches Berufsbild nicht geeignet, um der Sache nach ein dauerhaftes Berufsverbot für den Kläger zu rechtfertigen.

Nach diesen Maßstäben ist das Ermessen der Beklagten hier auf Null reduziert. Die Berufserlaubnis muss dem Kläger unter den im Tenor genannten Auflagen erteilt werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO. Dabei hat die Kammer berücksichtigt, dass die Klage hinsichtlich der Approbation erfolglos blieb und auch hinsichtlich der Berufserlaubnis nur teilweise Erfolg hatte. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Die Kammer hat die Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO zugelassen, weil die Frage, ob deutsche Staatsangehörige unter bestimmten Voraussetzungen eine dauerhafte Berufserlaubnis nach § 13 ZHG erhalten können, grundsätzliche Bedeutung besitzt.