Verwaltungsgericht Minden, 7 L 717/05

Gründe:

Der sinngemäß gestellte Antrag des Antragstellers,

die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs vom 29.09.2005 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 13.09.2005 wieder herzustellen,

ist nur in dem sich aus dem Tenor ergebenden Umfang begründet. Im Übrigen ist er unbegründet.

Wie die Antragsgegnerin in ihrem Bescheid zutreffend ausgeführt hat, ist sie nach § 16 Abs. 2 Satz 2 ZHG i.V.m. § 1 Abs. 4 der Verordnung zur Regelung der Zuständigkeiten nach Rechtsvorschriften für Ärzte, Psychologische Psychotherapeuten, Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeuten sowie für Apotheker die für das Anordnen des Ruhens der Approbation zuständige Behörde.

Ob ein Anhörungsmangel nach § 28 VwVfG NRW vorliegt, weil nicht die Antragsgegnerin, sondern das Landesamt für Gesundheit und Soziales Berlin den Antragsteller mit Schreiben vom 24.06.2005 zum geplanten Ruhen der Approbation angehört hat, oder ob wegen der Anhörung durch eine andere Behörde die erneute Anhörung durch die Antragsgegnerin nach § 28 Abs. 2 VwVfG NRW wegen der besonderen Umstände des Einzelfalles entbehrlich war, kann offen bleiben. Denn jedenfalls kann eine etwaige Verletzung der Verfahrensvorschrift des § 28 VwVfG NRW schon dann nicht zur Anordnung/Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs bis zur Entscheidung der Widerspruchsbehörde führen, wenn - wie hier - die Anhörung (zumindest) noch nachgeholt werden kann.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 04.02.2002 - 18 B 693/00 -, und VG Minden, Beschluss vom 12.11.2004 - 7 L 892/04 -.

Dass hier ausnahmsweise etwas anderes gelten könnte, ist nicht ersichtlich.

Die Begründung für die Anordnung der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Verfügung genügt den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO. Der Antragsgegnerin war der Ausnahmecharakter des Sofortvollzuges insoweit ersichtlich bewusst und der ausführlichen Begründung des umstrittenen Bescheides ist zu entnehmen, dass sie aus Gründen des zu entscheidenden Einzelfalles ausnahmsweise eine sofortige Vollziehung des Ruhens der Approbation und der Rückgabe der Approbationsurkunde für angemessen hielt. Weitergehende Anforderungen stellt § 80 Abs. 3 VwGO nicht.

Vgl. dazu OVG NRW, Beschlüsse vom 05.07.1994 - 18 B 1171/94 -, NWVBl. 1994, 424, vom 09.06.2004 - 18 B 22/04 -, vom 24.09.1993 - 5 B 1412/93 - (Juris) und vom 10.09.2003 - 13 B 1313/03 -.

Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit der streitigen Ruhensanordnung überwiegt hier in aus dem Tenor ersichtlichen Umfang das private Interesse des Antragstellers an einer Aussetzung der Vollziehung. Denn die angefochtene Verfügung erweist sich bei der im vorliegenden Verfahren gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage jedenfalls insoweit als offensichtlich rechtmäßig, als es um die Anordnung des Ruhens der Approbation und der Hinterlegung des Originals der Approbationsurkunde geht. Außerdem fällt die Abwägung des Individualinteresses des Antragstellers an der Erlangung aufschiebender Wirkung seines Rechtsbehelfs und des öffentlichen Interesses an der schnellstmöglichen Durchsetzung von Behördenmaßnahmen zum Schutz der Allgemeinheit hier insoweit zum Nachteil des Antragstellers aus.

Das OVG NRW hat in seinem Beschluss vom 01.07.2004 - 13 B 2436/03 -, NWVBl. 2004, 474, hinsichtlich einer - wie hier - für sofort vollziehbar erklärten Ruhensanordnung Folgendes ausgeführt:

"Sowohl die Anordnung des Ruhens der Approbation selbst als auch die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Ruhensanordnung sind als Eingriffe in die durch Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistete Freiheit der Berufsausübung und -wahl zu qualifizieren. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung einer behördlichen Maßnahme stellt einen selbstständigen im Rahmen des Art. 12 Abs. 1 GG relevanten Eingriff dar, der in seinen Wirkungen über diejenigen des materiell zu überprüfenden Verwaltungsakts hinausgeht, und erfordert deshalb auch eine eigenständige Prüfung am Maßstab dieser Verfassungsnorm.

BVerfG, 2. Kammer des Ersten Senats, Beschlüsse vom 24. Oktober 2003 - 1 BvR 1594/03 -, NJW 2003, 3618, vom 16. Januar 1991 - 1 BvR 1326/90 -, NJW 1991, 1530, und vom 2. März 1977 - 1 BvR 124/76 -, BVerfGE 44, 105.

Zwar lässt Art. 12 Abs. 1 GG einen Eingriff in die Freiheit der Berufswahl schon vor Rechtskraft des Hauptsacheverfahrens als Präventivmaßnahme zur Abwehr konkreter Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter zu. Überwiegende öffentliche Belange können es nämlich ausnahmsweise rechtfertigen, den Rechtsschutzanspruch des Grundrechtsträgers einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu leiten. Wegen der gesteigerten Eingriffsintensität beim Sofortvollzug einer approbationsrechtlichen Maßnahme sind hierfür jedoch nur solche Gründe ausreichend, die in angemessenem Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen und die ein Zuwarten bis zur Rechtskraft des Hauptsacheverfahrens ausschließen. Wegen der dem Grundrecht der Berufsfreiheit zuerkannten hohen Bedeutung kann dabei für die Beurteilung des Sofortvollzugs nicht schon die große Wahrscheinlichkeit genügen, dass das Hauptsacheverfahren zum gleichen Ergebnis führen wird. Vielmehr setzt eine solche Maßnahme gemäß Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsgebot die zusätzliche Feststellung voraus, dass sie schon vor Rechtskraft des Hauptsacheverfahrens als Präventivmaßnahme zur Abwehr konkreter Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter erforderlich ist. Dieses Erfordernis entspricht der Funktion von Präventivmaßnahmen, mit denen für eine Zwischenzeit ein Sicherungszweck verfolgt wird, der es ausnahmsweise rechtfertigt, den Rechtsschutzanspruch des Grundrechtsträgers einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu leiten. Ob diese Voraussetzungen gegeben sind, hängt dabei von einer Gesamtwürdigung der Umstände des Einzelfalls und insbesondere davon ab, ob eine weitere Berufstätigkeit konkrete Gefahren für wichtige Gemeinschaftsgüter bzw. für Dritte befürchten lässt, wobei es Aufgabe der um vorläufigen Rechtsschutz ersuchten Verwaltungsgerichte ist, eine eigenständige Prognose der konkreten (Dritt- )Gefährdung anzustellen.

Vgl. BVerfG, 2. Kammer des Ersten Senats, Beschlüsse vom 24. Oktober 2003 - 1 BvR 1594/03 - a.a.O., vom 4. März 1997 - 1 BvR 327/97 -, vom 16. Januar 1991 - 1 BvR 1326/90 -, a.a.O., und vom 2. März 1977 - 1 BvR 124/76 - a.a.O.; OVG NRW, Beschlüsse vom 11. Februar 2004 - 13 B 2435/03 -, vom 3. Februar 2004 - 13 B 2369/03 -, vom 9. Dezember 2003 - 13 B 1944/03 - und vom 22. März 1999 - 13 B 193/99 -.

Die verfassungsrechtlichen Kriterien der zum Widerruf von Approbationen und zur Anordnung der sofortigen Vollziehung ergangenen Entscheidungen wendet der Senat auch bezüglich der hier in Frage stehenden Anordnung des Ruhens der Approbation an, weil auch beim Ruhen der Approbation der ärztliche Beruf nicht ausgeübt werden darf (§ 6 Abs. 3 BÄO) und deshalb auch insoweit ein (vorläufiges) Berufsverbot ansteht.

Bei der nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotenen Interessenabwägung und der dabei zu berücksichtigenden überschaubaren Erfolgsaussichten des in der Hauptsache eingelegten Rechtsmittels muss vor allem dem besonderen Charakter der Maßnahme des Ruhens der Approbation hinreichend Rechnung getragen werden. Bei der Anordnung des Ruhens der Approbation handelt es sich um eine vorübergehende Maßnahme, die dazu bestimmt ist, in unklaren Fällen oder Eilfällen einem Arzt die Ausübung ärztlicher Tätigkeit für bestimmte oder unbestimmte Zeit zu untersagen, wenn dies im Interesse der Allgemeinheit und zum Schutz der Patienten geboten ist. Sie ist auch im Verhältnis zu den Möglichkeiten der Rücknahme und des Widerrufs der Approbation nach § 5 BÄO zu sehen und erfasst insbesondere die Fälle, in denen eine Ungeeignetheit zur Ausübung des ärztlichen Berufs (noch) nicht endgültig feststeht und eine solche vorübergehender Natur in Frage steht. Steht die Ungeeignetheit zur Ausübung des ärztlichen Berufs endgültig fest, darf die Approbation nicht zum Ruhen gebracht, sondern muss deren Widerruf nach § 5 Abs. 2 BÄO erwogen werden.

Vgl. Narr, Ärztliches Berufsrecht, Stand: April 2003, Rdnr. 83; OVG NRW, Beschluss vom 11. Februar 2004 - 13 B 2435/03 -.

Dementsprechend ist die Anordnung des Ruhens der Approbation, wenn sie den ihr zugedachten Zweck einer Präventionsmaßnahme zur Abwehr von Gefahren für einen unbestimmten Patientenkreis und damit zum Schutz der Allgemeinheit erfüllen soll, von ihrer Natur her insofern auf einen schnellen Vollzug angelegt, als es sich um eine vorläufige Berufsuntersagung und um eine vorübergehende Maßnahme handelt, die nach § 6 Abs. 2 BÄO aufzuheben ist, wenn ihre Voraussetzungen nicht mehr vorliegen. Die Ruhensanordnung mit den begrenzten Auswirkungen in zeitlicher Hinsicht dient letztlich dem Schutz einer ordnungsgemäßen Gesundheitsversorgung der Bevölkerung, bei der es sich um ein hochrangiges Rechtsgut der Allgemeinheit handelt, und speziell dem Schutz der Patienten vor einem Tätigwerden von Personen, deren Eignung zur Ausübung des Arztberufs zweifelhaft geworden ist. Der Patientenschutz und die diesen bezweckende Anordnung des Ruhens der Approbation rechtfertigen es demnach auch, die Ruhensanordnung kurzfristig wirksam und vollziehbar werden zu lassen, um so ihrem Charakter als Präventionsmaßnahme schnellstmöglich gerecht zu werden."

Diesen Erwägungen schließt sich die Kammer an.

Bei ihrer Berücksichtigung ist die Verfügung der Antragsgegnerin vom 13.09.2005 hinsichtlich der Anordnung des Ruhens der Approbation nicht zu beanstanden. Sie ist gestützt auf § 5 Abs. 1 Nr. 2 ZHG. Danach kann das Ruhen der Approbation angeordnet werden, wenn nachträglich die Voraussetzung des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 ZHG weggefallen, der Betreffende also in gesundheitlicher Hinsicht zur Ausübung des Berufes ungeeignet ist.

Dies ist hier der Fall. Der Antragsteller ist schwer psychisch krank und aus diesem Grund ungeeignet für die Ausübung des zahnärztlichen Berufs. Wegen der Begründung im einzelnen wird entsprechend § 117 Abs. 5 VwGO auf die zutreffenden Ausführungen im angefochtenen Bescheid verwiesen, denen sich die Kammer anschließt. Dem steht, wie die Antragsgegnerin mit zutreffender Begründung dargelegt hat, auch nicht die Einschätzung des Amtsarztes entgegen, dass der Antragsteller unter bestimmten Bedingungen geeignet ist, den zahnärztlichen Beruf auszuüben. Denn die Approbation darf ihrem Wesen nach nicht mit einschränkenden Nebenbestimmungen, also auch nicht mit Bedingungen, versehen werden. Vgl. BVerwG, Urteil vom 09.12.1998 - 3 C 4.98 -, BVerwGE 108, 100 = NJW 1999, 1798 = DÖV 1999, 512 = DVBl. 1999, 1036.

Auch das vom Antragsteller am 28.10.2005 vorgelegte Attest des T1. . K. Hospitals vom 24.03.2005 ändert an dieser Einschätzung nichts. Denn auch in dieser Bescheinigung geht E. . L2. davon aus, dass die Zukunftsprognose des Antragstellers nur unter neuroleptischer Prophylaxe, d.h. nicht uneingeschränkt, als günstig anzusehen ist.

Die Ruhensanordnung lässt keine Ermessensfehler erkennen. Die Antragsgegnerin hat erkannt, dass es sich bei ihrer Entscheidung um eine Ermessensentscheidung handelt und dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit einzuhalten ist. Sachwidrige Erwägungen liegen der Entscheidung nicht zu Grunde, zumal bei einer Regelung zum Schutz öffentlicher Interessen die behördliche Schutzmaßnahme die Regel und ein Absehen davon die Ausnahme ist, für die besondere Gründe vorliegen müssen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 01.07.2004 - 13 B 2436/03 -, NWVBl. 2004, 474 m.w.N.

Die allgemeine Interessenabwägung fällt hier zum Nachteil des Antragstellers aus. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Ruhens der Approbation begegnet auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten, insbesondere im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit behördlicher Maßnahmen, keinen Bedenken.

Weniger einschneidende Maßnahmen sind nicht ersichtlich, weil der Antragsteller nach amtsärztlichen Angaben nur unter bestimmten Bedingungen geeignet ist, den zahnärztlichen Beruf auszuüben, und die Approbation nur unbeschränkt erteilt werden darf. Insoweit steht es dem Antragsteller frei, eine Berufserlaubnis nach § 13 ZHG zu beantragen, mit der er seinen Beruf unter Umständen weiter ausüben könnte.

Die Berufsausübungsfreiheit und die wirtschaftlichen Interessen des Antragstellers haben hier gegenüber den besonders gewichtigen Rechtsgütern der körperlichen Unversehrtheit und des Lebens der Patienten des Antragstellers zurückzutreten.

Soweit die Antragsgegnerin den Antragsteller aufgefordert hat, das Original seiner Approbationsurkunde bei ihr zu hinterlegen, hat sie sich dabei zu recht auf § 52 VwVfG NRW gestützt. Danach kann die Behörde die Urkunden zurückfordern, die aufgrund eines Verwaltungsaktes, dessen Wirksamkeit aus einem anderen Grund als Rücknahme oder Widerruf nicht mehr gegeben ist, erteilt worden sind. Die Wirksamkeit der Approbation des Antragstellers ist hier nicht mehr gegeben, weil das Ruhen der Approbation mit Sofortvollzug angeordnet worden ist.

Vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 15.05.1990 - 5 A 1692/89 -, NWVBl. 1990, 386 = NVwZ 1990, 1183, und Beschluss vom 17.11.1995 - 13 B 2880/95 -, NVwZ-RR 1997, 152.

Die Antragsgegnerin hat erkannt, dass es sich bei der Aufforderung, die Approbationsurkunde zu hinterlegen, um eine Ermessenentscheidung handelt, auch wenn sie die Ermessenserwägungen im Bescheid unter der Überschrift "Anordnung der sofortigen Vollziehung" dargelegt hat. Sie hat richtigerweise darauf verwiesen, dass die Gefahr besteht, dass der Antragsteller die Urkunde als Beweismittel einsetzt, um seinen Beruf weiter auszuüben, obwohl ihm dies nach der angefochtenen Verfügung der Antragsgegnerin nach § 5 Abs. 3 ZHG verwehrt ist.

Hinsichtlich der Aufforderung zur Hinterlegung der Fotokopien der Approbationsurkunde überwiegt hingegen das private Aufschubinteresse des Antragstellers. Insoweit ist die Verfügung offensichtlich rechtswidrig.

Ungeachtet der Frage, ob § 52 S. 1 VwVfG NRW dazu ermächtigt, auch Kopien von einer von der Behörde erteilten Urkunde herauszuverlangen, ist die von der Antragsgegnerin nach § 52 S. 1 VwVfG NRW verfügte Anordnung, auch sämtliche Kopien der Urkunde zur Hinterlegung bei ihr abzugeben, schon deswegen rechtswidrig, weil ein Ermessensnichtgebrauch vorliegt. Aus der angefochtenen Verfügung ergibt sich nämlich nicht, aufgrund welcher Ermessenserwägungen sie den Antragsteller dazu aufgefordert hat, auch die Kopien der Approbationsurkunde bei ihr zu hinterlegen. Da die Widerspruchsbehörde diesen Fehler beseitigen kann, ist die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers insoweit nur bis zum Erlass des Widerspruchsbescheides wiederherzustellen. Im Übrigen dürfte die Anordnung insoweit auf eine unmögliche Leistung gerichtet sein als der Antragsteller auch die nicht in seinem Besitz befindlichen Kopien herausgeben soll.

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 S. 3 VwGO. Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 52 Abs. 1 und 2 GKG i.V.m. § 53 Abs. 3 GKG. Der Anordnung auf Herausgabe sämtlicher Kopien der Approbationsurkunde kommt keine streitwerterhöhende Bedeutung zu, wenn sie - wie hier - zusammen mit dem Ruhen der Approbation verfügt und angefochten wird.