Verwaltungsgericht Minden, 5 K 5675/03

Tatbestand:

Die Parteien streiten um die Rechtmäßigkeit eines Beitrags zur Tierseuchenkasse beim Landesamt für Ernährungswirtschaft und Jagd NRW.

Der Kläger betreibt seit längerem nebenberuflich in C. eine Imkerei. Er wurde mit dem nach erfolglos gebliebenem Widerspruchsverfahren nunmehr durch die am 03.09.2003 erhobene Klage angefochtenen Bescheid vom 20.06.2003 von der Tierseuchenkasse des Landesamtes für Ernährungswirtschaft und Jagd NRW (im Folgenden: "Tierseuchenkasse", "Beklagte") für das Jahr 2003 zu einem Beitrag in Höhe von 28,50 EUR herangezogen. In dem Bescheid wurde für die Beitragsberechnung von 19 Bienenvölkern ausgegangen und heißt es: Für die Festsetzung der Beiträge sind die für das Beitragsjahr gemeldeten Tierbestände zu Grunde gelegt worden.

Für das Jahr 2002 war der Kläger mit einem solchen Bescheid der Tierseuchenkasse vom 14.05.2002 für zwei Bienenvölker mit 5,00 EUR veranlagt worden. Gegen diesen Bescheid hatte er mit Schreiben vom 05.06.2002 Widerspruch eingelegt und diesen damit begründet, er habe der Tierseuchenkasse keine Bienenvölker gemeldet, sondern für die letzten zwei Jahre jeweils mitgeteilt, er werde die Anzahl seiner Bienenvölker nicht melden. Grund dafür ist, dass er das offizielle Verfahren zur Bekämpfung der Faulbruterkrankung, insbesondere durch das Abtöten befallener Bienenvölker, als falsch und als zu kostenintensiv ansieht. Er will daher auch selbst bei einer in seinem Bestand aufgetretenen Faulbruterkrankung keine Entschädigungsleistung der Tierseuchenkasse in Anspruch nehmen. Der Kläger tritt für eine andere als die offizielle Methode zur Vorbeugung und Bekämpfung der Faulbruterkrankung und Sanierung befallener Imkerbestände ein und verfolgt sein Anliegen unter dem Motto "Die abtötungsfreie Faulbrutsanierung" seit Jahren mit an das Ministerium für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen gerichteten Eingaben. Zu diesem Zwecke betreibt er auch ein Klageverfahren mit dem Ziel einer Änderung der Bienenseuchenverordnung von 24.11.1995 dahin, "dass in der Verordnung Regelungen zum Tragen kommen, die der Faulbrutausbreitung erfolgreicher und effizienter entgegenwirken".

Als der Kläger auch nach weiterer Aufforderung, die Anzahl seiner am 03.12.2001 (Stichtag für 2002) gehaltenen Bienenvölker zu melden, dies mit Schreiben vom 10.07.2002 verweigerte, bat die beklagte Tierseuchenkasse das Veterinäramt des Kreises I. dazu um Ermittlungen. Diese Behörde teilte der Beklagten unter dem 07.08.2002 mit, der Kläger habe zum 26.06.2000 19 Bienenvölker gemeldet habe. Da keine Veränderungsmitteilung eingegangen sei, werde davon ausgegangen, dass diese Anzahl von Bienenvölker auch jeweils am 03.12. des Jahres gehalten werde.

In den beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten befindet sich - Bl. 24 der BA I und II - ein Formblatt "Meldebogen für die Tierbestandsmeldung an die Tierseuchenkasse NRW zum 03.12.2002". Dieses an den Kläger mit der Bitte um Rücksendung gerichtete Formblattschreiben ist unausgefüllt sowie auch ohne Unterschrift an vorgesehener Stelle vom Kläger am 16.12.2002 per Telefax an die Beklagte zurückgesandt worden.

Den gegen den Beitragsbescheid vom 20.06.2003 eingelegten Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 05.08.2003 zurück. In der Begründung wird zunächst auf die einschlägigen Rechtsgrundlagen der Beitragserhebung hingewiesen und weiter ausgeführt, die Tierseuchenkasse sei eine Solidargemeinschaft von Haltern bestimmter Tiere im Kampf gegen Seuchen. Mit den Beiträgen, aus denen für jede Tierart gesondert eine Kasse eingerichtet werde, würden individuelle Schäden ausgeglichen, prophylaktisch Maßnahmen finanziert und Rücklagen geschaffen.

Die daraufhin am 03.09.2003 gegen den Beitragsbescheid vom 20.06.2003 und gegen den zugehörigen Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 05.08.2003 erhobene Klage hat der Kläger mit Schriftsatz vom 24.03.2004 auf Verpflichtung der Beklagten zur Rückzahlung von 68,00 EUR erweitert. Dieser Betrag sollte durch die Stadtkasse C. im Vollstreckungswege beigetrieben werden. Er setzt sich aus dem Beitrag für 2002 in Höhe von 5, für 2003 in Höhe von 28,50, aus Mahngebühren von je 6,00 sowie aus 22,50 EUR an Vollstreckungskosten der Stadtkasse C. zusammen.

Der Kläger, der den Gesamtbetrag von 68 EUR nach Vollstreckungsankündigung an die Stadtkasse entrichtet hat, beantragt nach ausführlicher Erörterung in der mündlichen Verhandlung, welches Klageziel von ihm sachdienlich zu verfolgen ist, nunmehr,

den Beitragsbescheid der Beklagten vom 20.06.2003 und insoweit auch den Widerspruchsbescheid vom 05.08.2003 aufzuheben, als darin ein Beitrag für 2003 in Höhe von 28,50 Euro festgesetzt worden ist.

Die Beklagten beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie verteidigt unter Bezugnahme auf die Begründung des Widerspruchsbescheides vom 05.08.2003 ihren angefochtenen Beitragsbescheid.

Wegen aller weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Verfahrensakte einschließlich der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage hat in dem aus dem zweiten Entscheidungssatz des Urteils ersichtlichen Umfange Erfolg.

Gem. § 92 Abs. 3 S. 1 VwGO war das Verfahren, wie im ersten Entscheidungssatz des Urteils geschehen, teilweise einzustellen, nachdem der Kläger in der mündlichen Verhandlung durch Reduzierung seines zuvor - im Umfange von 68,00 EUR - weiterreichenden Klagebegehrens seine Klage teilweise zurückgenommen hat.

Im Übrigen hat die Klage mit dem in der mündlichen Verhandlung gestellten Antrag Erfolg. Der Beitragsbescheid der Beklagten vom 20.06.2003 ist in dem angefochtenen Umfang gem. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO aufzuheben, weil er rechtswidrig ist und als belastender Verwaltungsakt daher den Kläger in seinen Rechten verletzt.

Rechtswidrig ist die umstrittene Beitragsheranziehung des Klägers aus zwei Gründen. Die für die Beitragsfestsetzung und -erhebung in den einschlägigen Rechtsvorschriften bestimmten Voraussetzungen sind nicht vollständig verwirklicht worden (1.). Davon abgesehen fehlt es aber auch überhaupt an der für die Beitragserhebung notwendigen wirksamen Rechtsgrundlage (2.).

Rechtsgrundlagen des angefochtenen Bescheides sind zum einen die in diesem Bescheid sowie in dem Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 05.08.2003 erwähnten Bestimmungen des Ausführungsgesetzes des Landes Nordrhein- Westfalen zum Tierseuchengesetz (AG-TierSG-NW) in der Fassung der Bekanntmachung vom 29.11.1984 (GVBlNW 1984 S. 754), der Verordnung über die Beiträge an die Tierseuchenkasse für das Jahr 2003 (TSK-BeitragsVO 2003) vom 26.11.2002 (GVBl.NRW 2002 S. 649) und außerdem die in der Klageerwiderung der Beklagen vom 05.11.2003 angegebenen Vorschriften der Durchführungsverordnung zum Ausführungsgesetz zum Tierseuchengesetz (DVO-AGTierSG-NW) vom 03.07.1986 (GVBl.NRW 1986 S. 545). Es handelt sich um § 9 Abs. 2 AG-TierSG- NW, wonach das Land von den Tierbesitzern Beiträge erhebt, um Entschädigungen zu leisten, Beihilfen und sonstige finanzielle Unterstützungen zu gewähren, Verwaltungskosten zu bestreiten und Rücklagen zu bilden (S. 1) sowie die Beiträge von der Tierseuchenkasse festgesetzt und erhoben werden (S. 2), um § 1 Abs. 1 der o.g. Durchführungsverordnung in der Fassung ihrer 5. Änderung vom 20.04.2000, wonach Beiträge auch von den Besitzern von Bienen erhoben werden, und um § 1 Abs. 1 Nr. 7 TSK-BeitragsVO 2003 mit der dort bestimmten Beitragshöhe im Falle der Bienenhaltung. Nach diesen Rechtsvorschriften ist der von der Beklagten erlassene Beitragsbescheid vom 20.06.2003 jedoch aus den genannten Gründen nicht gerechtfertigt.

Die umstrittene Beitragsheranziehung (Festsetzung und Anforderung von Beiträgen zur Tierseuchenkasse für das Jahr 2003) ist zunächst ganz unabhängig davon, ob eine Beitragspflicht des Klägers für 2003 entstanden ist, schon deshalb rechtswidrig, weil eine Meldung des Klägers über die Anzahl der von ihm gehaltenen Bienenvölker zum für 2003 maßgeblichen Stichtag, dem 03.12.2002, nicht vorgelegen hat und auch die insoweit vorgesehene Ersatzregelung nach § 1 Abs. 3 S. 2 der Durchführungsverordnung vom 03.07.1986 nicht eingreifen konnte. Zwar ist nach § 1 Abs. 2 DVO für die Höhe des Jahresbeitrags der am 03.12. des vorangehenden Jahres (Stichtag) vorhandene Tierbestand maßgeblich. Damit wird auf die objektiven Verhältnisse am Stichtag abgestellt und vom Wortlaut dieser Regelung her wäre an sich Raum für auch andere als durch die Meldung des Tierhalters erlangte zuverlässige Erkenntnisse über den am Stichtag vorhandenen Tierbestand. Jedoch ergibt der Regelungszusammenhang mit § 1 Abs. 3 DVO in Verbindung mit der Verwaltungspraxis der Beklagten, dass es doch auf die Meldung des Tierbesitzers ankommt.

Allerdings erstreckt sich die in § 1 Abs. 3 S. 1 aaO bestimmte Meldepflicht des Tierbesitzers lediglich auf Veränderungen im Tierbestand gegenüber dem letzten Stichtag und es wird nach S. 2 aaO im Falle einer unterbliebenen Meldung die Zahl der Tiere am letzten Stichtag der Veranlagung zu Grunde gelegt. Wie immer auch die Wendung "am letzten Stichtag der Veranlagung" zu verstehen sein mag, so ist doch die Tierbestandsmeldung des Tierbesitzers entweder zum aktuellen oder zu einem früheren Stichtag, wobei wohl der Stichtag der letzten Veranlagung gemeint sein dürfte, unverzichtbarer Bestandteil des Beitragsverfahrens. Das wird einerseits dadurch bestätigt, dass die Beklagte zur Vorbereitung der Beitragserhebung offenbar wie auch im Falle des Klägers einen amtlichen Meldebogen für die Tierbestandsmeldung an die betreffenden Tierbesitzer versendet, um auf diesem Wege die für die Beiträge maßgebliche Anzahl der am Stichtag gehaltenen Tiere zu ermitteln, des Weiteren durch den Umstand, dass ausweislich der Begründung der von der Beklagten erlassenen Beitragsbescheide, wie auch hier in dem an den Kläger gerichteten Bescheid vom 20.06.2003 verlautbart, für die Festsetzung der Beiträge die für das Beitragsjahr gemeldeten Tierbestände zu Grunde gelegt werden, und schließlich durch die zutreffenden Ausführungen der Beklagten in ihrer Klageerwiderung vom 05.11.2003. Danach wird die Meldung von Tieren an die Tierseuchenkasse als die Hauptpflicht eines Tierhalters verstanden und werden die Beiträge auf Grund dieser Meldung erhoben.

Kommt es hiernach nach Sinn und Zweck der in § 1 Abs. 2 und 3 der Durchführungsverordnung vom 03.07.1986, insoweit nach Neufassung des § 1 durch die siebte Änderungsverordnung vom 22.09.2003 mit deren detaillierten Regelungen zur Meldung noch deutlicher, für die Erhebung von Beiträgen auf den gemeldeten Tierbestand am für das Beitragsjahr maßgeblichen Stichtag oder hilfsweise am (vorhergehenden) letzten Stichtag an, so ist die Beitragsheranziehung des Klägers vom 20.06.2003 dem zuwider rechtswidrig erfolgt. Entgegen dem Hinweis in der Begründung des Beitragsbescheides vom 20.06.2003 sind nicht die für das Beitragsjahr gemeldeten Tierbestände zu Grunde gelegt worden; denn unstreitig hat der Kläger die Anzahl seiner Bienenvölker der Tierseuchenkasse nicht gemeldet. Es konnte auch nicht von für die vorherige Veranlagung gemeldeten Tierbeständen ausgegangen werden, weil der Kläger auch damals die von ihm geforderte Meldung abgelehnt hatte. Im Übrigen waren in dem für das Jahr 2002 ergangenen Beitragsbescheid vom 14.05.2002 (vgl. Bl. 7 a der BA II) nur zwei angeblich gemeldete Bienenvölker zu Grunde gelegt worden, sodass die Bestimmung von 19 Völkern als für die Beitragsveranlagung 2003 maßgebliche Anzahl auch nach § 1 Abs. 3 S. 2 der Durchführungsverordnung vom 03.07.1986 unzulässig war.

Nach der Systematik der in § 1 der genannten Durchführungsverordnung enthaltenen Regelungen sowie auch mit Blick auf die dargestellte eigene Verwaltungspraxis der Beklagten bei ihrer Beitragsveranlagung war es nicht zulässig, bei der für das Jahr 2003 verfügten Beitragsveranlagung des Klägers für die Anzahl der von ihm gehaltenen Bienenvölker von der Mitteilung des Veterinäramtes I. vom 07.08.2002 auszugehen, zumal diese Mitteilung sich noch auf eine schon ältere Meldung des Klägers zum 26.06.2000 bezogen hatte, die inzwischen überholt sein konnte. Vielmehr hätte mangels geeigneter Berechnungsgrundlage aus der Veranlagung für das Jahr 2002 nur auf eine ggf. auch mit den Mitteln des Verwaltungsvollstreckungsrechts durchgesetzte Meldung des Klägers selbst abgehoben werden dürfen.

Gegen die mit dem Bescheid des Beklagten vom 20.06.2003 vorgenommene Beitragserhebung bestehen, abgesehen von dem zuvor dargelegten Hindernis verfahrensrechtlicher Art, auch durchgreifende materiell-rechtliche Bedenken. Der mit dem Bescheid geltend gemachte Beitragsanspruch des Landes Nordrhein-Westfalen ist mangels wirksamer Rechtsgrundlage nicht entstanden.

Zwar besteht für den Fall der vom Kläger gehaltenen Bienen als maßgeblichen Beitragstatbestand eine den Beitragsanspruch und die Beitragspflicht begründende Rechtsgrundlage in den Regelungen nach § 9 Abs. 2 AGTierSG-NRW sowie des gem. § 12 AGTierSG-NRW erlassenen § 1 der Durchführungsverordnung zum Ausführungsgesetz zum Tierseuchengesetz vom 03.07.1986 in der Fassung ihrer fünften Änderungsverordnung vom 20.04.2000 sowie der Verordnung über die Beiträge an die Tierseuchenkasse für das Jahr 2003 vom 26.11.2002. Nach § 1 Abs. 1 der genannten Durchführungsverordnung werden Beiträge (i.S.v. § 9 Abs. 2 AGTierSG-NRW) von den Besitzern u.a. von Bienen erhoben. Diese landesrechtliche Beitragsregelung ist jedoch unwirksam, weil sie gegen höherrangiges Bundesrecht verstößt.

Die auf Grund der Ermächtigungsgrundlage des § 12 AGTierSG-NRW mit Art. 1 Nr. 1 der zur Durchführungsverordnung zum Ausführungsgesetz zum Tierseuchengesetz vom 03.07.1986 ergangenen fünften Änderungsverordnung vom 20.04.2000 (GVBl.NRW 2000 S. 480) eingeführte Beitragspflicht für Bienen steht nicht in Einklang mit § 71 Abs. 1 S. 3 des (Bundes-) Tierseuchengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 11.04.2001 (TierSG-BGBl. I S. 506). § 9 Abs. 2 AG-TierSG-NRW mit der erwähnten zugehörigen Durchführungsverordnung stellt nicht in dem Sinne selbstständiges Beitragsrecht dar, dass es für die Anwendung und Reichweite dieses Beitragsrechts nur auf diese Regelungen ankäme. Vielmehr ist es abgeleitet aus dem bundesrechtlichen Tierseuchengesetz und diesem daher mit der Verpflichtung zur widerspruchsfreien Übereinstimmung untergeordnet. Das hat seinen Grund darin, dass die durch das (Bundes-) Tierseuchengesetz geregelten Angelegenheiten, u.a. das in § 71 enthaltene Beitragsrecht, gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 Grundgesetz (GG) zu den Gegenständen der konkurrierenden Gesetzgebung gehören. Nach Art. 72 Abs. 1 GG haben insoweit die Länder die Befugnisse zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat. Danach stellt das mit § 71 TierSG geschaffene Beitragsrecht einen Rahmen dar, zu dem sich das Landesrecht mit seinen ergänzenden Regelungen nicht in Widerspruch setzen darf.

Wenn § 71 Abs. 1 S. 3 TierSG bestimmt "Beiträge sind für Pferde, Rinder, Schweine, Schafe, Geflügel und Süßwasserfische zu erheben.", so stellt dies nach Auffassung des Gerichts eine abschließende Regelung für das zwecks Finanzierung der Entschädigung für Tierverluste vorgesehene tierseuchenrechtliche Beitragsrecht dar. Weder in § 71 noch an sonstiger Stelle des Tierseuchengesetzes ist auch nur andeutungsweise eine Äußerung des Bundesgesetzgebers enthalten, dass in Ergänzung der durch § 71 Abs. 1 S. 3 TierSG festgelegten Beitragserhebungspflicht für andere als die in § 71 Abs. 1 S. 3 aaO enumerativ genannten Tiere von den Ländern Beiträge erhoben werden können. Eine derartige gesetzgeberische Aussage aber hätte mit Rücksicht auf den Umstand nahe gelegen, dass von der Beitragserhebungspflicht nach § 71 Abs. 1 S. 3 TierSG zugleich mit S. 4 aaO eine Ausnahme hinsichtlich der Erhebung von Beiträgen für Geflügel und Süßwasserfische vorgesehen worden ist. An einer weiteren Ausnahme von der Beitragserhebungspflicht nach § 71 Abs. 1 S. 3 TierSG, die sich - gleichsam als "Öffnungsklausel" für das Landesrecht - als Kann-Ermächtigung auf sonstige Tiere bezieht, fehlt es.

Freilich ist einzuräumen, dass § 71 Abs. 1 S. 3 TierSG von seinem Wortlaut her nicht zwingend als eine abschließende Regelung zu verstehen sein mag. Ein Verständnis der genannten gesetzlichen Bestimmung, dass damit der Bund das tierseuchenrechtliche Beitragsrecht nur teilweise gestaltet hat und mithin im Sinne des "Soweit"-Vorbehalts nach Art. 72 Abs. 1 GG Raum für weiteres landesrechtliches Beitragsrecht geblieben ist, ist jedoch aus weiteren Gründen nicht gerechtfertigt. Zum einen darf § 71 Abs. 1 S. 3 nicht in isolierter Betrachtung ausgelegt, sondern muss im Gesamtkontext der in § 71 TierSG enthaltenen Regelungen gesehen werden. Die Vorschrift aber enthält in Gestalt ihrer Bestimmungen in Abs. 1 S. 1 bis 6 und Abs. 2 ein auffällig umfassendes Regelungswerk mit etlichen Einzelheiten für die Beiträge. Darin kommt unverkennbar das Bemühen des Bundesgesetzgebers um eine erschöpfende Gesamtregelung zum Ausdruck und es drängt sich die Annahme auf, dass die durch § 71 Abs. 1 S. 3 TierSG statuierte Beitragshebungspflicht abschließender Art ist.

Bestätigt wird letzteres durch die Regelungen in § 67 Abs. 2 und § 69 Abs. 3 TierSG. Die in § 69 Abs. 3 TierSG enthaltene Regelung für "nach Maßgabe des § 71 Abs. 1" auf Grund landesrechtlicher Vorschriften beitragsfinanzierte Entschädigungen lässt erkennen, dass der Bundesgesetzgeber die landesrechtliche Beitragserhebung an die in § 71 Abs. 1 bestimmten Beiträge binden wollte. Insbesondere aber § 67 Abs. 2 TierSG führt zu dem Schluss, dass der Bundesgesetzgeber mit § 71 Abs. 1 S. 3 eine abschließende Regelung getroffen hat. In § 67 Abs. 2 ist außer für sechs im Einzelnen genannte Tierarten unter Nr. 7 auch für Bienen der Höchstsatz der Entschädigung für Tierverluste bestimmt. Vor diesem Hintergrund einer ganz konkreten Entschädigungsregelung musste sich aber bei der Entscheidung über die zu erhebenden Beiträge, da diese zur (teilweisen) Finanzierung der Entschädigungen bestimmt sind (vgl. § 71 Abs. 1 S. 1 und 2 TierSG), zwangsläufig die Frage stellen, ob auch im Falle der ausdrücklich geregelten Entschädigung für Bienen eine wie im zweiten Halbsatz von § 71 Abs. 1 S. 2 TierSG vorgesehene Teilfinanzierung erfolgen sollte. Wenn sodann jedoch in S. 3 aaO nur Pferde, Rinder, Schweine, Schafe, Geflügel und Süßwasserfische für eine Beitragspflicht bestimmt worden sind, so kommt dem die Bedeutung zu, dass die Entschädigungen für Bienen und für die ebenfalls in § 67 Abs. 2 TierSG aufgeführten Ziegen eben nicht über (landesrechtliche) Beiträge finanziert werden sollten. Jedenfalls im Falle der Bienen erscheint eine solche gesetzgeberische Privilegierung im Vergleich zu den in § 71 Abs. 1 S. 3 TierSG genannten Tieren auch im Übrigen nicht als sachwidrig oder unsinnig. Denn während die Haltung der in § 71 Abs. 1 S. 3 TierSG genannten Tiere in aller Regelung und jedenfalls überwiegend eine privatnützige ist, lässt sich eine Bienenhaltung nicht gleichermaßen einordnen, da sie wegen ihrer positiven Auswirkungen für den Naturhaushalt in erheblichem Ausmaße auch als gemeinnützig verstanden werden kann.

Die Nebenentscheidungen zu den Kosten und zu der Vollstreckbarkeit beruhen auf den §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 und 167 Abs. 2 VwGO. Nach den zuerst genannten Regelungen hat der Kläger von den gesamten Verfahrenskosten nur ¼ zu tragen, weil dies dem von seiner Teilrücknahme der Klage in der mündlichen Verhandlung betroffenen Anteil an den insgesamt anfallenden Kosten entspricht.