Verwaltungsgericht Minden, 3 K 5737/03

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten über die Auslegung von zwei Auflagen, die der Klägerin von der Beklagten in gewerberechtlichen Erlaubnissen zum Betrieb von Spielhallen erteilt worden sind.

Die Klägerin betreibt im Hause K. Straße 3 in C. zwei Spielhallen. Die beiden jeweils 150 qm großen Spielhallen liegen unmittelbar nebeneinander in einem Ladenlokal, das durch den Einzug von raumhohen Trennwänden in zwei Gewerbeeinheiten unterteilt ist. Beide Spielhallen verfügen über jeweils einen Eingang von der K. Straße. Diese Eingänge liegen unmittelbar nebeneinander. Über einen jeweils 5 m langen Flur erreicht man durch jeden der beiden Eingänge eine Aufsichtskabine. Die beiden Aufsichtskabinen sind durch eine Tür miteinander verbunden.

Die Klägerin beantragte mit Schreiben vom 04.07.2000 die Erlaubnis zum Betrieb der Spielhallen. Mit Bescheiden vom 05.09.2000 hat die Beklagte der Klägerin für beide Spielhallen je eine Erlaubnis erteilt, die unter Ziffer 1 jeweils folgende, gleichlautende Auflage enthalten:

"Durch Schilder am Eingang und in der Spielhalle sowie durch die ständige Anwesenheit einer Aufsichtsperson in der Spielhalle ist sicherzustellen, dass sich Personen unter 18 Jahren nicht in der Spielhalle aufhalten. Sofern Zweifel daran bestehen, ob einzelne Besucher das 18. Lebensjahr vollendet haben, müssen sich die von ihnen eingesetzten Beschäftigten einen amtlichen Ausweis mit Lichtbild vorlegen lassen."

Die Bescheide einschließlich der Auflagen wurden bestandskräftig.

Bei Kontrollen am 26. und 27.05.2003 stellte die Beklagte fest, dass für beide Spielhallen nur eine Aufsichtsperson anwesend war. Dies wurde von der Beklagten mit der Begründung beanstandet, aus den Auflagen, die mit den jeweiligen Spielhallen-erlaubnissen verbunden worden seien, ergebe sich die Pflicht der Klägerin, dafür Sorge zu tragen, dass in beiden Spielhallen jeweils eine Aufsichtsperson ständig anwesend sei. Die Klägerin habe daher dadurch, dass sie für die beiden Spielhallen zusammen nur eine Aufsichtsperson eingesetzt habe, gegen die Auflagen verstoßen.

Mit Schreiben vom 18.06.2003 teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass sie wegen dieses Verstoßes ein Bußgeldverfahren einleiten werde. Am 14.07.2003 hat die Beklagte gegen die Geschäftsführer der Klägerin auf Grund des Verstoßes gegen die Auflagen zwei Bußgeldbescheide erlassen, gegen die diese am 16.07.2003 Widerspruch eingelegt haben.

Unter Bezugnahme auf ein Urteil des VG Gelsenkirchen vom 29.11.1995 - 7 K 252/94 - wurde von der Klägerin vorgebracht, dass die Auflagen nach ihrer Ansicht weder nach ihrem Wortlaut noch nach ihrem Sinngehalt eine gemeinsame Beaufsichtigung der benachbarten Spielhallen durch eine Person ausschließe. Die Beklagte hielt dennoch an der Auffassung fest, dass in jeder der beiden nebeneinander befindlichen Spielhallen jeweils eine Aufsicht anwesend sein müsse.

Am 08.09.2003 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben. Sie ist der Ansicht, die Auflage unter Ziffer 1 der Bescheide vom 05.09.2000 verlange lediglich, dass durch die ständige Anwesenheit einer Aufsichtsperson in der Spielhalle sicherzustellen sei, dass sich Personen unter 18 Jahren nicht in der Spielhalle aufhalten. Dem komme sie auch dann nach, wenn sie die beiden Spielhallen durch eine gemeinsame Aufsichtsperson überwachen lasse. Jeder Besucher müsse beim Betreten der Spielhallen den Aufsichtsbereich passieren. Es sei der Aufsicht daher unschwer möglich, Jugendliche, die versuchten, die Spielhalle zu betreten, schon im Eingangsbereich abzufangen, zumal beide Spielhallen zusätzlich durch Videokameras überwacht würden. Zudem seien die Spielhallen wenig besucht, sodass es für eine Aufsichtsperson auch in Spitzenzeiten, zu denen sich in beiden Spielhallen zusammen nur 8 bis 10 Personen aufhielten, keine Schwierigkeit darstelle, beide Spielhallen zu überwachen. Es habe schließlich seit der Übernahme der Spielhallen durch die Klägerin keinerlei Verstöße gegen das Jugendschutzgesetz gegeben.

Diese eine Aufsichtsperson sei in den Spielhallen "ständig anwesend", gleichgültig in welchem Teil der Aufsichtsbereiche sie sich gerade aufhalte. Der Begriff der "Anwesenheit" sei funktional mit Blick auf den durch die Beaufsichtigung verfolgten Zweck zu verstehen. Das Ziel, eine effektive Beaufsichtigung zu gewährleisten, könne auch durch den Einsatz einer Aufsichtsperson erreicht werden, da auf Grund der geschlossenen Eingangssituation und der übersichtlichen Gestaltung der Spielhallen auch ein Mitarbeiter allein die Anwesenheit von Kindern und Jugendlichen in den beiden Spielhallen unterbinden könne. Dem stehe auch nicht entgegen, dass es sich um zwei rechtlich selbstständige Spielhallen handele, da dies allein eine gemeinsame Beaufsichtigung nicht ausschließe. So spräche genau so wenig dagegen, entsprechend der Auflage in Ziffer 1 der Bescheide auch nur ein Schild zwischen den beiden Eingangstüren der Spielhallen anzubringen, um sicherzustellen, dass Personen unter 18 Jahren die Spielhalle nicht betreten.

Die Klägerin beantragt

festzustellen, dass die den beiden Spielhallenerlaubnissen der Beklagten vom 05.09.2000 beigefügte Auflage unter Ziffer 1 eine gemeinsame Beaufsichtigung der beiden benachbarten Spielhallen nicht ausschließt.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie ist der Ansicht, die Auflagen der Bescheide vom 05.09.2000 seien dahingehend zu verstehen, dass jede der beiden Spielhallen durch jeweils eine Person beaufsichtigt werden müsse. Der Wortlaut der jeweils in den Betriebserlaubnissen angeordneten Auflage sei insoweit eindeutig. Dafür spreche schon die Formulierung "in der Spielhalle". Darauf, dass die jeweilige Betriebserlaubnis immer nur für eine Spielhalle gelte und in dem jeweiligen Bescheid die betroffene Spielhalle hinreichend bestimmt worden sei, folge, dass in jeder Spielhalle jeweils eine Aufsichtsperson anwesend sein müsse. Im Hinblick auf die Auflage, am Eingang und in der Spielhalle Schilder anzubringen, sei die Auflage von der Klägerin selbst bislang auch dahingehend ausgelegt worden, dass nicht ein Schild für beide Spielhallen ausreiche.

Auch die räumliche Gestaltung der Spielhalle lasse eine andere Interpretation der Auflagen nicht zu, da die Spielhallen nur im Aufsichtsbereich über eine Verbindungstür verfügten und ansonsten durch raumhohe Wände voneinander getrennt seien. Da es sich somit auch bei natürlicher Betrachtungsweise um zwei getrennte Hallen handele, sei die Auflage in der jeweils genannten Halle eine Aufsichtsperson einzusetzen, nicht so zu verstehen gewesen, dass eine gemeinsame Aufsicht ausreiche.

Durch die Formulierung "ständige Anwesenheit einer Person in der Spielhalle" sei eindeutig festgelegt, dass die Person ständig in den in der Erlaubnisurkunde bezeichneten Räumen physisch anwesend sein müsse. Der Begriff der Anwesenheit sei insoweit räumlich zu verstehen.

Auf Grund der Unübersichtlichkeit der Räumlichkeiten sei eine Überwachung beider Spielhallen durch eine Person zudem nicht möglich, sodass selbst eine funktionelle Anwesenheit einer Person in beiden Spielhallen nicht gegeben sei. Auch die Zuhilfenahme von elektronischen Überwachungsmethoden wie Kameras und Monitoren könne die ständige Anwesenheit in diesem Sinne nicht gewährleisten, da sich eine Aufsicht, wenn sie in einer Spielhalle einen Minderjährigen ausmache dort hinbegeben müsse, um ihn aus der Halle zu verweisen. In diesem Moment sei die Aufsicht in der anderen Spielhalle weder räumlich noch funktionell anwesend.

Schließlich sei die Auflage in der Vergangenheit sowohl von der Klägerin als auch von den früheren Betreibern der Spielhalle sowie von deren gemeinsamen Rechtsvertreter so verstanden worden, dass sie eine gemeinsame Beaufsichtigung beider Spielhallen durch eine Aufsichtsperson ausschließt. Nur so sei zu erklären, dass der Rechtsvertreter der Klägerin Widerspruch gegen die den Vorgängerinnen der Klägerin erteilten wortgleichen Auflagen eingelegt habe.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes sowie des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet.

I. Die Klage ist als Feststellungsklage zulässig. Zwischen den Parteien ist ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis i.S.d. § 43 VwGO im Streit. Denn bei der Frage, ob die Auflagen in den Ziffern 1 der Bescheide vom 05.09.2000 eine gemeinsame Beaufsichtigung beider Spielhallen durch eine Person zulassen, handelt es sich um ein sowohl bezüglich der Beteiligten wie auch des Sachverhalts hinreichend konkretisiertes Rechtsverhältnis.

Das gemäß § 43 Abs. 1 Halbsatz 2 VwGO erforderliche Feststellungsinteresse ergibt sich aus dem Umstand, dass die Beklagte im Hinblick auf den Regelungsgehalt der Auflagen unter Ziffer 1 der Spielhallenerlaubnisse vom 05.09.2000 anderer Auffassung ist als die Klägerin. Ein wirtschaftliches und rechtliches Interesse der Klägerin an der Feststellung folgt daraus insbesondere deshalb, weil die Beklagte gegen die Geschäftsführer der Klägerin wegen des von ihr angenommenen Verstoßes der Klägerin gegen diese Auflagen bereits einen Bußgeldbescheid erlassen hat. Bei der nach ihrer Auffassung rechtmäßigen Weiterführung der Spielhallen mit nur einer Aufsicht muss die Klägerin mit weiteren Ordnungsmaßnahmen gegen sich rechnen.

II. Die Feststellungsklage ist jedoch in der Sache nicht begründet, da die den Spielhallenerlaubnissen vom 05.09.2000 beigefügten Auflagen unter Ziffer 1 nicht im Sinne des Antrags der Klägerin auszulegen sind. Die Auflagen der beiden Bescheide schließen eine gemeinsame Beaufsichtigung beider benachbarter Spielhallen durch eine Aufsichtsperson aus.

Dies ergibt eine Auslegung der Bescheide.

Der Inhalt eines Verwaltungsaktes ist nach den Auslegungsgrundsätzen zu bestimmen, die für die Auslegung von Willenserklärungen im Allgemeinen gelten. Insoweit ist § 133 BGB entsprechend anwendbar. Maßgebend für die Bedeutung der Erklärung ist damit der erklärte Wille der Behörde, wie ihn der Adressat von seinem Standpunkt aus bei verständiger Würdigung verstehen kann.

BVerwG, Urteil vom 26.04.1968 - VI C 113.67 -, BVerwGE 29, 310 (312); BVerwG, Urteil vom 12.01.1973 - VII C 3.71 -, BVerwGE 41, 305 (306); OVG Münster, Beschluss vom 27.03.1998 - 15 A 3421/94 -, NVwZ- RR 1999, 786; Stelkens/Stelkens in: Stelkens, Bonk, Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Auflage 2001, § 35 Rdnr. 43.

Dabei ist zunächst vom Wortlaut des verfügenden Teils unter Zuhilfenahme der Begründung auszugehen. Daneben sind die Umstände vor und beim Ergehen der behördlichen Maßnahme bei der Auslegung zu berücksichtigen, wobei auch von Bedeutung sein kann, welche Interessen die Behörde erkennbar mit dem Erlass eines Verwaltungsakts verfolgt.

BVerwG, Urteil vom 11.02.1983 - 7 C 70.80 -, DVBl. 1983, 810 (811); BVerwG, Urteil vom 19.05.1994 - 5 C 33.91 -, BVerwGE 96, 71 (76 f.); Stelkens/Stelkens, a.a.O., § 35 Rdnr. 47.

Die Auslegung der Auflage in Ziffer 1 der beiden Bescheide vom 05.09.2000 nach diesen Grundsätzen ergibt, dass die Auflagen durch die Klägerin als Adressatin bei verständiger Würdigung nur so verstanden werden können, dass in jeder der beiden Spielhallen jeweils eine Aufsichtsperson physisch anwesend sein muss.

1. Dies folgt bereits aus dem Wortlaut der Auflagen. Für jede der räumlich getrennten Spielhallen wurde durch die Klägerin jeweils eine Betriebserlaubnis beantragt. Daraufhin ergingen zwei Bescheide. In jedem der Bescheide vom 05.09.2000 wurde der Klägerin die Erlaubnis zum Betrieb nur der im Bescheid näher bestimmten Spielhalle erteilt. Es handelt sich daher um zwei rechtlich selbstständige Verwaltungsakte, die jeweils nur für die in ihnen bezeichnete Spielhalle gelten. Gleiches gilt auch für die Auflagen, die mit den beiden Bescheiden verbunden worden und jeweils gesondert zu erfüllen sind. Der Betrieb jeder der Spielhallen wurde der Klägerin nur mit der Auflage erlaubt, dass zum Zwecke des Jugendschutzes stets eine Aufsichtsperson "in der Spielhalle" anwesend zu sein hat. Die Verwendung des Singulars macht deutlich, dass sich in der jeweils im Bescheid genannten Halle eine Person aufzuhalten hat.

Dies ist für einen verständigen Adressaten auch auf Grund der räumlichen Gegebenheiten nur in diesem Sinne zu verstehen. Da es sich vorliegend nicht nur rechtlich, sondern auf Grund der durchgehenden räumlichen Trennung der beiden Hallen und der separaten Eingänge auch tatsächlich erkennbar um zwei Spielhallen handelt, ist auch für eine rechtsunkundige Person zu erkennen, dass sich die Wendung "in der Spielhalle" jeweils nur auf eine von zwei Hallen bezieht.

2. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist der Begriff "Anwesenheit" zudem im Sinne physischer Anwesenheit zu verstehen und damit räumlich und nicht rein funktionell auszulegen;

a.A. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 29.11.1995 - 7 K 7527/94 -.

Dies folgt bereits aus dem allgemeinen Sprachgebrauch, der auch bei der Auslegung nach dem objektiven Empfängerhorizont analog § 133 BGB maßgebend ist, da er auch der verständigen Auslegung durch den Adressaten zu Grunde liegt.

Parlandt, BGB, 63. Auflage 2004, § 133 Rdnr. 14.

Im allgemeinen Sprachgebrauch bedeutet "Anwesenheit" die physische Gegenwart einer Person. Dagegen, dass auch mit der Verwendung dieses Begriffs durch die Beklagte genau diese allgemeine Bedeutung gemeint war, spricht auch nicht, dass der Zweck der Anwesenheit der Aufsicht darin liegt, "sicherzustellen, dass sich Personen unter 18 Jahren nicht in der Spielhalle aufhalten". Nach dem Wortlaut der Auflage wird der Klägerin gerade nicht nur aufgegeben, durch Aufsichtsmaßnahmen sicherzustellen, dass dieser Zweck erreicht wird. Es wird vielmehr genau vorgegeben, wie der Zweck zu erreichen ist.

Bei einem insoweit eindeutigen Wortlaut einer Regelung ist es für die Auslegung nicht von Bedeutung, ob der Zweck, den die Behörde mit der Regelung verfolgt, aus Sicht des Adressaten eine Bescheides auch auf andere als die im Bescheid angeordnete Weise erreicht werden kann. Als Teil der Regelung des Verwaltungsaktes ist auch das vorgegebene Mittel zur Zweckerreichung für die Klägerin als Adressatin verbindlich.

Für eine Interpretation des Begriffs "Anwesenheit" im Sinne physischer Anwesenheit spricht schließlich auch, dass wortgleiche Auflagen auch von anderen Adressaten in diesem Sinne verstanden worden sind.

Zwar ist bei der Auslegung der Bescheide vom 05.09.2000 allein ausschlaggebend, wie die Klägerin als Adressatin die Auflagen in den Betriebserlaubnissen bei verständiger Würdigung verstehen durfte. Dabei kommt es auch grundsätzlich nicht darauf an, wie die Vorgänger der Klägerin, denen eine wortgleiche Auflage erteilt worden ist, diese verstanden haben. Es ist aber für die Ermittlung dessen, wie eine Regelung nach dem objektiven Empfängerhorizont verstanden wird, die Auslegung durch andere Adressaten zumindest von indizieller Bedeutung.

Dass der Begriff "Anwesenheit" in einer Auflage mit der dem Adressaten einer Spielhallenerlaubnis i.S.d. § 33 i GewO aufgegeben wird, für die ständige Anwesenheit einer Aufsichtsperson in der Spielhalle Sorge zu tragen, von den jeweiligen Adressaten im Sinne physischer Anwesenheit verstanden wird, zeigen die von der Klägerin angeführten Gerichtsverfahren. Mit Ausnahme des Verfahrens vor dem VG Gelsenkirchen handelte es sich um Anfechtungsklagen der betroffenen Adressaten gegen die ihnen erteilte Auflage. Die Kläger vertreten in diesem Verfahren die Auffassung, die physische Anwesenheit mehrerer Aufsichtspersonen in einer oder mehrerer Spielhallen sei nicht erforderlich.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 02.07.1991 - 1 C 4.90 -, GewArch 1991, 429; OVG NW, Urteil vom 29.04.1986 - 4 A 1293/85 -, GewArch 1986, 371; VG Minden, Urteil vom 23.05.1985 - 2 K 1921/84; VG Berlin, Urteil vom 10.05.1989 - 4 A.: 428.86 -, GewArch 1990, 61.

Sowohl die Beteiligten dieser Verfahren als auch das Gericht gingen bei der Auslegung der Auflage offensichtlich davon aus, dass mit der Anwesenheit einer Aufsichtsperson in einer Spielhalle nicht nur deren funktionelle, sondern deren räumliche, physische Anwesenheit gemeint war.

3. Die Frage, ob die Verpflichtung, jeweils eine Aufsichtsperson pro Spielhalle einzusetzen, angesichts der Größe und Übersichtlichkeit der Räumlichkeiten der Spielhallen und der konkreten Umstände dieses Einzelfalles erforderlich und damit rechtmäßig ist, kann - entgegen der Auffassung der Klägerin - nicht zur Auslegung der Bescheide herangezogen werden. Zwar wird vertreten, dass bei der Auslegung eines Verwaltungsaktes das Gebot der gesetzeskonformen Auslegung beachtet werden müsse. Es sei bei der Auslegung eines Verwaltungsaktes grundsätzlich davon auszugehen, dass die Verwaltung stets rechtmäßig handeln wolle.

BVerwG, Urteil vom 11.02.1983, a.a.O.; a.A. OVG Münster, Beschluss vom 27.03.1998, a.a.O. wonach der Umstand, dass ein Bescheid rechtswidrig ist, für die Auslegung keine Bedeutung hat. Entscheidend sei, dass der Bescheid mit diesem Inhalt erlassen worden sei.

Diese Auslegungsmethode kommt jedoch stets jedoch nur dann zum Tragen, wenn der Wortlaut der Regelung auslegungsbedürftig und -fähig ist.

Stelkens/Stelkens, a.a.O., § 35 Rdnr. 48; zur Auslegung nach § 133 BGB vgl. Parlandt, a.a.O., § 133 Rdnr. 6.

Der Wortlaut muss mehrere Auslegungen der Gestalt zulassen, dass die Behörde entweder eine rechtmäßige oder eine rechtswidrige Regelung treffen wollte. Ein solcher Auslegungsspielraum besteht vorliegend angesichts des eindeutigen Wortlauts der Auflagen jedoch nicht.

4. Besondere Umstände vor und beim Ergehen der behördlichen Maßnahme, die ein anderes Verständnis der Auflagen nahelegen, sind ebenfalls nicht ersichtlich.

5. Eine Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Auflagen in den Ziffern 1 der Spielhallenerlaubnisse vom 05.09.2000 kommt schließlich in diesem Verfahren nicht in Betracht. Die Auflagen sind bereits bestandskräftig und daher unabhängig von ihrer Rechtmäßigkeit für die Klägerin bindend. Die Rechtmäßigkeit der Auflagen hätte ausschließlich im Widerspruchs- und Klageverfahren gegen die Anordnung der Auflage überprüft werden können. Die Anordnung der Anwesenheit einer Aufsichtsperson pro Spielhalle macht den Bescheid auch nicht nichtig i.S.v. § 44 VwVfG NW, da sie jedenfalls keinen besonders schweren und offenkundigen Fehler darstellt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gemäß § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.