Verwaltungsgericht Minden, 5 K 844/01

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit eines Erschließungsbeitrages, den der Beklagte für den Ausbau einer Teilstrecke des N.-----weges in Q. erhoben hat.

Die Klägerin ist Eigentümerin des 2.281 qm großen in der Flur 33 der Gemarkung Q. gelegenen Flurstücks 491. Das Grundstück ist mit einem dreigeschossigen Mehrfamilienwohnhaus bebaut, das sich entlang der gesamten Nordostseite der abgerechneten Anlage erstreckt.

Die Abrechnungsstrecke stellt eine straßenmäßige Verbindung zwischen dem Hauptzug des N.-----weges und der Straße L1. her. Dabei verläuft der Hauptzug des N.-----weges von Nordosten nach Südwesten als Verbindungsstraße zwischen der Haupterschließungsstraße des Wohngebietes L1. , die ihrerseits von der E. Straße abzweigt, aber auch, in etwa bogenförmig geführt, wieder in sie einmündet. Ungefähr in der Mitte des Hauptzuges des N.-----weges zweigt eine zusätzliche Querverbindung zur Straße L1. in nordwestliche Richtung ab, die insgesamt nur eine Länge von ca. 75 m aufweist. Dieses Straßenteilstück hat der Beklagte als selbständige Erschließungsanlage abgerechnet.

Zur weiteren Darstellung der Grundstücks- und Bebauungssituation insgesamt wie auch des genauen Verlaufs des hier interessierenden Straßen- und Wegesystems wird auf das in den beigezogenen Verwaltungsvorgängen des Beklagten vorhandene Plan- und Kartenmaterial - insbesondere Beiakte I, Blätter 6, 7, 8 und 9 - Bezug genommen.

Die Abrechnungsstrecke und das Grundstück der Klägerin liegen im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 150 der Stadt Q. - "L1. " -, der in der dritten Änderungsfassung vorliegt und das Gebiet zwischen der Kreisstraße 29, der E. Straße und der Eisenbahnlinie Q. - B. erfasst. In seiner Ursprungsfassung ist der Plan seit dem 05.10.1991 rechtsverbindlich. Für das Grundstück der Klägerin setzt er ein allgemeines Wohngebiet mit zwingend dreigeschossiger Bebaubarkeit fest. Zum Bebauungsplan Nr. 150 gehört weiter ein Grünordnungsplan vom 19.06.1991. In den textlichen Festsetzungen heißt es dazu unter Ziffer 6: "Dieser Grünordnungsplan wird mit seinen Plandarstellungen und seinen textlichen Festsetzungen mit dem Bebauungsplan Nr. 150 L1. der Stadt Q. zusammen als Beiplan beschlossen und somit geltendes Planungsrecht."

Im Zusammenhang mit der beabsichtigten erschließungsbeitragsrechtlichen Umlage von Aufwendungen für naturschutzrechtliche Ausgleichsflächen im Bebauungsplanbereich wurde am 08.09.1997vom Beklagten verwaltungsseitig durch den Beigeordneten S. eine "Zuordnungsentscheidung" getroffen, wonach für einen Teil des B1.------weges , den T.-----weg , N1.-------weg , F.-----weg , U.------weg , N. - und X.-------weg die "Zuordnung von straßenbezogenen Ausgleichsflächen" vorgenommen wurde. Den mit 39.661 qm ermittelten Flächen der vorgenannten Straßen wurde bei einem Ausgleich im Verhältnis 1 : 1 eine Ausgleichsfläche von ca. 39.453 qm Grünflächen gegenübergestellt, wobei der Beklagte die Flächendifferenz durch die Grünflächen innerhalb der einzelnen Straßen als ausgeglichen sah. Die in Bezug genommenen Grünflächen waren in einem beigefügten Plan markiert. Weitere Ausgleichsflächen waren in der Entscheidung dem durch die Schulgebäude getätigten Eingriff in einer Größe von 1,1 ha und nicht näher benannten Straßen zugeordnet. Die Bauarbeiten für die Abrechnungsstrecke wurden 1995 aufgenommen und 1998 abgeschlossen. Dabei ist der N.-----weg mit einer 6,50 m breiten Fahrbahn, beidseitigen getrennten Fuß- und Radwegen von jeweils 1,50 m Breite und - ebenfalls auf beiden Seiten - 1,50 m breiten Grünflächen ausgestattet worden.

Die Widmung des N.-----weges "ganz" als Anliegerstraße wurde am 02.08.1995 in den örtlichen Tageszeitungen öffentlich bekannt gemacht.

Die letzte Unternehmerrechnung - hier des Ingenieurbüros I. - datiert vom 31.03.2000.

Im Zuge der beitragsrechtlichen Abrechnung ermittelte der Beklagte einen Erschließungsaufwand von 196.447,43 DM, in den für naturschutzrechtliche Ausgleichsmaßnahmen 34.282,81 DM eingestellt waren. Unter Abzug des zehnprozentigen Stadtanteils ergab sich ein umlagefähiger Aufwand von 176.802,69 DM. Daraus errechnete sich bei 8.524,50 Flächeneinheiten ein Verteilungsfaktor von 20,74053 Flächeneinheiten pro qm.

Mit Erschließungsbeitragsbescheid vom 22.11.2000 wurde die Klägerin für ihr Flurstück 491 zu einem Erschließungsbeitrag von 58.519,41 DM herangezogen. Unter Anrechnung einer Vorrausleistung von 44.680,98 DM ergab sich ein Zahlbetrag von 13.838,34 DM (7.075,48 EUR).

Den eingelegten Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 01.03.2001 als unbegründet zurück.

Am 02.04.2001 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie vor, dass Aufwand für Ausgleichsmaßnahmen in Höhe von 34.282,81 DM nicht hätte umgelegt werden dürfen. Für die Rechtmäßigkeit der Abwälzung auf die Anlieger des N.-----weges fehle es an der erforderlichen formellen Zuordnungsentscheidung. Im Bebauungsplan selbst finde sich keine Regelung einer solchen Zuordnung. Ebensowenig fänden sich Ausführungen in der Begründung zum Bebauungsplan oder in einer Ausgleichssatzung. Auch aus der Regelung in § 2 Abs. 5 der Erschließungsbeitragssatzung der Stadt ergebe sich keine Rechtfertigung. Dort gehe es nur um die Berechnung der Höhe. Im übrigen sei auch der Aufwand für die Ausgleichsmaßnahmen nicht zutreffend ermittelt worden. Fraglich sei, ob tatsächlich der Gesamtaufwand für Ausgleichsaufwendungen durch alle beitragspflichtigen Erschließungsanlagen des entsprechenden Bebauungsplanbereichs geteilt worden sei. Die Berechnung der anteiligen Kosten für Ausgleichsmaßnahmen sei nicht nachvollziehbar. Nicht erkennen könne man, wie groß die Ausgleichsfläche sei, die der Beklagte speziell für die Erschließungsanlagen im Bebauungsplangebiet geschaffen habe. Die Zuordnungsentscheidung spreche von 39.453 qm, die Kostenaufstellung selbst dagegen von 38.394 qm. Auch die in Ansatz gebrachte Fläche des Teilstücks N.-----weg sei nicht eindeutig ablesbar. Teilweise werde von abgerechneten 754 qm gesprochen, teilweise von 960 qm. Auch sei nicht zu erkennen, ob die speziellen Ausbaumaßnahmen der Ausgleichsfläche, die die Kostenzusammenstellung mit 229.893,59 DM beziffere, speziell für die Ausgleichsflächen der Erschließungsanlagen oder für die gesamten Ausgleichsflächen im Bebauungsplangebiet angefallen seien.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 22.11.2000 über einen Erschließungsbeitrag für den N.-----weg in Q. im selbstständigen Verbindungsteil zwischen dem Hauptzug des N.-----weges und der Straße L1. in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 01.03.2001 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er bezieht sich auf die Begründung seines Widerspruchsbescheides vom 01.03.2001.

Der Berichterstatter hat am 05.03.2003 einen Erörterungstermin an Ort und Stelle durchgeführt. Insoweit wird auf das Protokoll verwiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Verfahrensakte und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Mit dem Einverständnis der Beteiligten hat die Kammer ohne mündliche Verhandlung entschieden (§ 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - ).

Die Klage ist zulässig, sachlich aber nur teilweise begründet.

Der Heranziehungsbescheid des Beklagten vom 22.11.2000 in der Fassung des zugehörigen Widerspruchsbescheides vom 01.03.2001 ist in Höhe von 48.193,90 DM rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§113 Abs. 1 VwGO). Rechtswidrig und damit aufzuheben ist der Bescheid nur, soweit der Beklagte die Klägerin anteilig über den entsprechenden Ansatz im Erschließungsaufwand zu Kosten für naturschutzrechtliche Ausgleichsflächen veranlagt hat.

Rechtsgrundlage für die Entscheidung des Gerichts sind die §§ 127 ff. des Baugesetzbuches - BauGB - i.V.m. der Erschließungsbeitragssatzung der Stadt Q. vom 15.07.1988 i.d.F. der Änderungssatzung vom 14.09.1999 - im Folgenden: Beitragssatzung. Nach diesen Vorschriften lässt sich für das hier abgerechnete Teilstück des N.-----weges zwischen der Straße L1. und dem Hauptzug des N.-----weges zunächst feststellen, dass die sachliche Beitragspflicht im Geltungsbereich der Beitragssatzung, die formell und materiell gültiges Ortsrecht darstellt, mit dem Eingang der letzten Unternehmerrechnung des Ingenieurbüros I. vom 31.03.2000 beim Beklagten zur Entstehung gebracht worden ist.

Der Beklagte hat in zulässiger Weise das nur etwa 75 m lange Teilstück der N.--- --weg heißenden Straßen als beitragsfähige Erschließungsanlage angesehen und abgerechnet. Als Verbindung zwischen der Straße L1. und dem Hauptzug des N.-----weges lässt es sich weder der einen noch der anderen Straße zuordnen und hat daher erschließungsbeitragsrechtlich eigenständige Bedeutung. Die Abrechnungsstrecke ist zudem den Festsetzungen des Bebauungsplanes gemäß hergestellt worden und hat durch die am 02.08.1995 veröffentlichte Widmung Öffentlichkeit im Sinne von § 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB erlangt. Sämtliche Voraussetzungen für die Entstehung der Beitragspflicht lagen somit im Zeitpunkt des Eingangs der letzten Unternehmerrechnung vom 31.03.2000 beim Beklagten vor. Insoweit ist die Abrechnung des Beklagten nicht zu beanstanden.

Der Beklagte hat jedoch in den beitragsfähigen Aufwand einen Betrag von 34.282,81 DM für naturschutzrechtliche Ausgleichsmaßnahmen eingestellt, die jedenfalls in dem hier zu beurteilenden Abrechnungsfall nach Auffassung der Kammer nicht hätten eingestellt werden dürfen. Dabei ist es zwar grundsätzlich richtig, dass Aufwendungen, die die Gemeinde zum Ausgleich eines durch die erstmalige Herstellung einer Straße bewirkten Eingriffs in Natur und Landschaft zu erbringen hat, als Erschließungsaufwand i.S.v. § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB berücksichtigungsfähig sind.

Vgl.: Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 6.Auflage 2001, § 13 Anm. 57, m.w.N.

Eine solche Berücksichtigung im Aufwand ist beispielsweise dann geboten, wenn die Flächen für die durch Erschließungsanlagen zu erwartenden Eingriffe in Natur und Landschaft z.B. durch Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 a BauGB eindeutig bestimmt worden sind und in diesem Sinne die konkrete Ausgleichsmaßnahme einer ganz bestimmten Straße zugeordnet ist.

Vgl.: Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 8. Auflage, 2002, § 128 Anm. 18.

Vorliegend handelt es sich aber nicht um Erschließungsaufwand, der auf der Grundlage einer exakten planerischen Zuordnung erfolgt ist, sondern der Beklagte hat am 08.09.1997 im Wege einer verwaltungsseitigen Einzelentscheidung insgesamt 7 Straßen Ausgleichsflächen aus dem Bereich des Bebauungsplanes "L1. " in etwa im Verhältnis 1:1 zugeordnet und diese kostenmäßig der hier interessierenden Abrechnungsstrecke nach Einheitssätzen zugeteilt.

Unabhängig von der Frage, ob diese Methode der Zuordnung mit den Grundsätzen des Erschließungsbeitragsrechts zu vereinbaren ist, kommt hier die Berücksichtigung von Kosten für Ausgleichsflächen allein schon deshalb nicht in Betracht, weil nach Auffassung der Kammer bereits die Ermittlung der maßgeblichen Einheitssätze nicht den vom Beklagten selbst in § 2 Abs. 5 der Beitragssatzung aufgestellten Voraussetzungen standhält. Danach ist zur Ermittlung des umzulegenden Einheitssatzes "der Gesamtaufwand für den durch alle beitragspflichtigen Erschließungsanlagen ausgelösten Ausgleich innerhalb des Bebauungsplanbereiches durch die Gesamtfläche der beitragspflichtigen Erschließungsanlagen dieses Bereichs zu teilen".

Satzungsrechtlich dürfte diese Regelung im Lichte der einschlägigen Vorschriften des Baugesetzbuches wohl nicht zu beanstanden sein. Gemäß § 130 Abs. 1 Satz 1 BauGB kann der Erschließungsaufwand entweder auf der Grundlage der tatsächlich entstandenen Kosten oder aber nach Einheitssätzen ermittelt werden. Die Gemeinde kann von den ihr dadurch vom Gesetzgeber eingeräumten Möglichkeiten zur Aufwandsermittlung grundsätzlich nach ihrem Ermessen Gebrauch machen und diese Entscheidung gemäß § 132 Nr. 2 BauGB in der Erschließungsbeitragssatzung festlegen. Davon hat sich der Beklagte hier leiten lassen und mit Änderungssatzung vom 31.05.1999, die am 22.06.1999 Rechtswirksamkeit erlangt hat, die Regelung des § 2 Abs. 5 in der vorgenannten Fassung in seine Beitragssatzung aufgenommen.

Zwar hat die Vorschrift beitragsrechtlich den nicht unerheblichen Nachteil, dass sie nur die Ermittlung von Einheitssätzen für Ausgleichsflächen und Strassen regelt, die zusammen innerhalb eines Bebauungsplangebietes gelegen sind, obwohl auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 a BauGB auch Ausgleichsflächen in anderen Plangebieten festgesetzt werden können und auch für Erschließungsanlagen außerhalb von Bebauungsplangebieten der hier erörterte Aufwand für Ausgleichsflächen in Betracht zu ziehen ist. In diesem Sinne ist sie in ihrem Anwendungsbereich zwar beschränkt, aber nicht evident unwirksam, da sie - soweit der Kammer bekannt ist - der ständigen Festsetzungspraxis des Beklagten genügt und von daher dem Prinzip der Aufwandsdeckung des § 127 Abs. 1 BauGB entspricht.

Im Übrigen ist die Kammer verfahrensrechtlich im Ergebnis nicht gehalten, den Aspekt der Wirksamkeit von § 2 Abs. 5 im Rahmen des vorliegenden Verfahrens beitragsrechtlich zu vertiefen; denn wäre die Regelung nicht wirksam, fehlte für den Ansatz der vom Beklagten berücksichtigten naturschutzrechtlichen Ausgleichsaufwendungen eine nach § 130 Abs. 1 BauGB zwingend erforderliche Regelung, ob Aufwand dieser Art nach den tatsächlich entstandenen Kosten oder auf der Grundlage von Einheitssätzen abzurechnen ist. Folge davon wäre auch die Reduzierung des Aufwands um die Kosten für die Ausgleichsflächen.

In Anwendung von § 2 Abs. 5 der Beitragssatzung ist eine Einstellung des Aufwandes für Ausgleichsflächen ausgeschlossen, weil der Beklagte im Zeitpunkt der Entstehung der Beitragspflicht für das hier abgerechnete Teilstück des N.-----weges am 31.03.2000 oder - Eingang dieser Rechnung beim Beklagten - kurze Zeit später noch gar nicht im Stande war, entsprechend dem eindeutigen Wortlaut der Bestimmung "alle beitragspflichtigen Erschließungsanlagen" im Bebauungsplanbereich mit den durch ihren Bau "ausgelösten naturschutzrechtlichen Ausgleichsaufwendungen" für die Berechnung der Einheitssätze zu berücksichtigen. So ist die Straße L1. , wie dem Gericht während des Erörterungstermins bekannt geworden ist, erst im Jahre 2001 fertiggestellt und danach zur Beitragspflicht geführt worden, so dass allenfalls in diesem Jahr eine satzungsmäßig abgesicherte Aussage über "den durch alle beitragspflichtigen Erschließungsanlagen ausgelösten Ausgleich" möglich gewesen wäre. § 2 Abs. 5 der Beitragssatzung setzt nach seinem Wortlaut voraus, dass zur Ermittlung des Einheitssatzes bereits alle Erschließungsanlagen innerhalb des Bebauungsplanbereiches "beitragspflichtig" geworden sein müssen, was nichts anderes bedeutet, als das Entstandensein der sachlichen Beitragspflichten. Jedenfalls aber müsste eine bauprogrammgemäß abschließende Herstellung aller Erschließungsanlagen vorliegen, um den durch sie ausgelösten Ausgleich feststellen und die Berechnung nach § 2 Abs. 5 a.a.O. vornehmen zu können.

Beitragsrechtlich konform lässt sich die Regelung daher nicht etwa so verstehen, dass man nur auf die Festsetzungen der öffentlichen Verkehrsflächen im Bebauungsplanbereich abstellt und im Wege einer Prognose die Einheitssätze vorab bestimmt. Bis zur Entstehung der sachlichen Beitragspflicht kann eine Erschließungsanlage nämlich in ihrer Ausdehnung ohne weiteres noch geändert werden, so dass jedenfalls bis zu diesem Zeitpunkt der Erschließungsaufwand noch nicht abschließend bestimmbar ist.

Vgl.: OVG NW, Urteile vom 21. 04.1997 - 3 A 3508/92 - und 25.01.1994 - 3 A 1721/89 -.

Nicht selten kommt es beispielsweise vor, dass Erschließungsanlagen die Festsetzungen des für sie maßgeblichen Bebauungsplanes unter- oder überschreiten und sich damit ebenfalls die naturschutzrechtlich zu berücksichtigenden Eingriffsflächen wegen der eingriffsbedingten Verknüpfung von Straßen- und Ausgleichsflächen verändern, was auch eine Änderung des Einheitssatzes nach sich ziehen würde. Eine prognostische Berechnung des Einheitssatzes würde diesen Umständen nicht gerecht. Abzustellen ist zudem ausdrücklich - § 2 Abs. 5 Satz 4 der Beitragssatzung - hinsichtlich des Gesamtaufwandes, der der Bildung des Einheitssatzes zugrunde liegt, auf die "tatsächlich entstandenen Kosten". Maßgeblich kann mithin nur der Zeitpunkt der Entstehung der sachlichen Beitragspflicht der letzten im Bebauungsplanbereich hergestellten Erschließungsanlage oder der unzweifelhaft feststellbare Abschluss der erstmaligen endgültigen Herstellung aller Erschließungsanlagen im Bebauungsplangebiet sein, weil erst dann im Sinne einer sog. Stichtagsregelung eine sichere Aussage darüber möglich ist, welche tatsächlichen Kosten für alle Erschließungsanlagen angefallen sind, und weil erst dann der Einheits- bzw. Durchschnittswert i.S.v. § 2 Abs. 5 der Beitragssatzung berechenbar ist.

Zwar lässt sich nicht von der Hand weisen, dass sich eine solche Regelung der Einheitssatzberechnung nach den Erfahrungen der Kammer in der Realität als höchst unpraktikabel erweisen dürfte, da in aller Regel die Erschließungsanlagen innerhalb eines Plangebietes sukzessive hergestellt und zur Beitragspflicht geführt werden, was zu dem beitragsrechtlich fatalen Ergebnis führt, dass nur für die Erschließungsanlage, deren sachliche Beitragspflicht zuletzt entstanden ist, naturschutzrechtliche Ausgleichsaufwendungen in Ansatz gebracht werden können, weil erst in diesem Zeitpunkt der Gesamtaufwand für die Berechnung des Einheitssatzes feststeht, es sei denn, dass man die Entstehung der Beitragspflichten für alle Straßen verzögert, beispielsweise dadurch, dass die Widmungen für alle Straßen erst abschließend nach endgültiger Herstellung auch der letzten Erschließungsanlage veröffentlicht werden, was aber seinerseits mit zusätzlichen beitragsrechtlichen Abrechnungsproblemen verbunden ist.

Demzufolge ist das hier zur Abrechnung gestellte Teilstück des N.-----weges von Aufwendungen für naturschutzrechtliche Ausgleichsflächen frei zu stellen. Auch eine rückwirkende Umlage auf die zur Abrechnung gestellte Anlage ist nicht möglich. Nach gefestigter Rechtsprechung können von den für erforderliche Erschließungsmaßnahmen entstandene Kosten solche nicht in einen beitragsfähigen Aufwand einbezogen werden, die erst nach dem Zeitpunkt des Entstehens sachlicher Beitragspflichten angefallen sind. Dieser Zeitpunkt legt den äußersten Umfang der beitragsfähigen Kosten fest. Was darüber hinaus noch an Kosten anfällt, wird durch das Bundesrecht einer Beitragspflicht nicht unterworfen.

Vgl.: Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 6. Auflage 2001, § 15 Anm. 22, m.w.N..

Da - wie ausgeführt - der Einheitssatz für die naturschutzrechtlichen Ausgleichsaufwendungen im Bebauungsplanbereich "L1. " allenfalls im Jahre 2001 mit der Entstehung der Beitragspflicht für die Straße L1. hätte berechnet werden können, lässt sich für den - vorher - am 31.03.2000 in die sachliche Beitragspflicht gelangten N3.-----weg entsprechender Aufwand nicht mehr berücksichtigen.

Der hier eingestellte Aufwand für die naturschutzrechtlichen Ausgleichsaufwendungen ist in Abzug zu setzen. Entsprechend der vom Beklagten nach dem Erörterungstermin am 05.02.2003 vorgelegten Ersatzberechnung ohne den Ausgleichsaufwand beläuft sich der Erschließungsbeitrag auf 48.193,90 DM, was die Bescheidsaufhebung in der tenorierten Höhe ausmacht.

Die Kostenfolge ergibt sich aus § 155 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollsteckbarkeit folgt aus § 167 VwGO.