Verwaltungsgericht Minden, 4 L 968/01

Gründe:

Der Antrag des Antragstellers auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes vom 27.11.2001 ist zulässig, jedoch - auch in der Form des Hilfsantrages - nicht begründet.

Nach § 123 Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der Antragsteller glaubhaft macht, dass ihm ein Anspruch auf eine bestimmte Leistung zusteht (Anordnungsanspruch) und dieser Anspruch gefährdet ist und durch vorläufige Maßnahmen gesichert werden muss (Anordnungsgrund). Einen derartigen Anordnungsanspruch hat der Antragsteller nicht glaubhaft gemacht.

Beihilfe zu den Kosten für die stationäre Pflege seiner Ehefrau im Haus S. der von C1. B. in C2. kann der Antragsteller nicht nach den Vorschriften der Beihilfenverordnung (BVO) in der bis zum 30.6.1996 geltenden Fassung beanspruchen.

Rechtsgrundlage für die Gewährung von Beihilfe für die Kosten dauernder Unterbringung körperlich oder geistig Kranker in Krankenanstalten, Pflegeanstalten oder Heil- und Pflegeanstalten war bis zu dem genannten Zeitpunkt die Regelung des § 5 Abs. 7 BVO (a.F.). Jene Vorschrift ist durch die 13. Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung vom 31.10.1996 (GV NW S. 440 - Änderungsverordnung) vollkommen neu gefasst worden. Anlass für die Neufassung war das Pflegeversicherungsgesetz vom 26.5.1994 (BGBl. I S. 1014), wonach bei stationärer Pflege ab dem 1.7.1996 Versicherungsleistungen erbracht werden. Die Regelung des § 5 Abs. 7 BVO n.F. ist mit Wirkung vom 1.7.1996 in Kraft getreten; sie gilt gemäß Art. II Abs. 1 Satz 3 Änderungsverordnung grundsätzlich für solche Aufwendungen, die nach dem 1.7.1996 entstanden sind. Abweichend hiervon erhalten gemäß Art. II Abs. 3 Satz 1 Änderungsverordnung diejenigen Beihilfeberechtigten, die für sich oder einen berücksichtigungsfähigen Angehörigen am 30.6.1996 Anspruch auf Beihilfen nach § 5 Abs. 7 BVO a.F. hatten, auf Antrag - längstens bis zum 30.6.2001 - Beihilfen nach dem bis zum 30.6.1996 geltenden Recht.

Die im vorliegenden Verfahren betroffenen Aufwendungen sind nach dem 30.6.2001 entstanden. Gemäß den eindeutigen Bestimmungen der Änderungsverordnung scheidet § 5 Abs. 7 BVO a.F. somit als Grundlage für die Gewährung der hier streitigen Beihilfe aus, und zwar unabhängig davon, ob der Antragsteller am 30.6.1996 tatsächlich einen Anspruch auf Beihilfe für die Unterbringung seiner Ehefrau hatte und damit die Übergangsbestimmung des Art. II Abs. 3 Satz 1 Änderungsverordnung einschlägig war.

Die Vorschrift des § 5 Abs. 7 BVO a.F. wäre auch über den 30.6.2001 hinaus möglicherweise weiterhin anzuwenden, wenn ihre Abänderung durch die Änderungsverordnung gegen höherrangiges Recht verstieße. Das ist jedoch nicht anzunehmen; vielmehr ist § 5 Abs. 7 BVO in der Fassung der Änderungsverordnung als rechtmäßig anzusehen.

Das gegenwärtige System der Beihilfe ist nicht Bestandteil der verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentation und unterfällt nicht dem Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG. Vielmehr beruht die Beihilfengewährung auf der - ebenfalls verfassungsrechtlich verankerten - Grundlage der Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber dem Beamten. Die Fürsorgepflicht gebietet ein ergänzendes Eingreifen des Dienstherrn, damit die amtsangemessene Alimentation, die in erster Linie im Wege der Zahlung von Dienst- oder Versorgungsbezügen sichergestellt wird, durch die dem Beamten entstehenden angemessenen Aufwendungen aus Anlass von Krankheitsfällen nicht beeinträchtigt wird.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 28.11.1991 - 2 N 1.89 - E 89, 207 (209) m.w.N., und vom 18.6.1980 - 6 C 19.79 - E 60, 212 (217 f.).

Die Regelung der Beihilfe im Einzelnen steht grundsätzlich im Ermessen des Dienstherrn und ist jederzeitigen Änderungen zugänglich. Begrenzt wird dieser Gestaltungsspielraum u.a. durch die aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn resultierende Verpflichtung, im Falle gewichtiger Änderungen die Beihilfen so zu regeln, dass der dem Beihilfeberechtigten verbleibende Teil der Aufwendungen bei Krankheitsfällen langfristig verlässlich voraussehbar ist und dem Beamten die Möglichkeit verbleibt, durch Abschluss einer Versicherung in sinnvoller Weise selbst Vorsorge zu treffen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 12.6.1985 - 6 C 24.84 - E 71, 342 (346 f.).

Unter diesem Gesichtspunkt ist die Änderung des § 5 Abs. 7 BVO durch die Änderungsverordnung rechtlich nicht zu beanstanden: Die Neufassung des § 5 Abs. 7 BVO trat am 1.7.1996 und also zu demjenigen Zeitpunkt in Kraft, ab dem gemäß dem Pflegeversicherungsgesetz Versicherungsleistungen erbracht wurden. Die Änderung der Beihilfevorschriften trug dem Umstand Rechnung, dass ab dem genannten Zeitpunkt die durch stationäre Pflege verursachten Kosten unter den im Pflegegesetz näher festgelegten Voraussetzungen zum großen Teil durch Versicherungsleistungen abgefangen wurden, die Gewährung von Beihilfen im bisherigen Umfang also regelmäßig nicht mehr erforderlich war. Eine derartige Pflegeversicherung besteht im Übrigen auch für die Ehefrau des Klägers. Auf Grund der Übergangsvorschrift des Art. II Abs. 3 Satz 1 der Änderungsverordnung hatten die Betroffenen ferner hinreichend Gelegenheit, sich der neuen Situation, die infolge der Neugestaltung des Beihilfenrechts in Verbindung mit der Schaffung der Pflegeversicherung auf Grund des Pflegeversicherungsgesetzes eingetreten war, in geeigneter Weise anzupassen.

Weiterhin wird das Ermessen des Dienstherrn bei der Gestaltung von Beihilferegelungen dadurch eingeschränkt, dass der sog. "Beihilfestandard" zu beachten ist, der sich bundesweit auf Grund im Wesentlichen gleicher ergänzender Fürsorgeleistungen der Dienstherrn für die Beamten aus Anlass von Krankheits-, Geburts- und Todesfällen herausgebildet hat. Dieser Beihilfestandard, der die Orientierungsgröße schlechthin darstellt, gibt dem Bundesgesetzgeber ein annäherndes Bild über die Belastungen, die dem Beamten bei Krankheit usw. verbleiben. Deshalb ist der Beihilfestandard auch von den Ländern zu beachten: Ihrer Fürsorgepflicht genügen die Länder nur, wenn sie die ergänzenden Hilfeleistungen am bundesweiten Beihilfestandard orientieren. Dabei sind Leistungslücken im Beihilfesystem eines Landes nicht bereits als fürsorgepflichtwidrig einzustufen; entscheidend ist, dass das Beihilfesystem in seiner Gesamtheit als am Beihilfestandard ausgerichtet anzusehen ist und der zur Abdeckung der Restkosten gewährte Beihilfesatz nicht so niedrig liegt, dass eine unerträgliche Belastung der amtsangemessenen Lebensführung eintreten würde. Hiernach ist der Beihilfestandard nicht mehr gewahrt, wenn ganze Aufwendungsarten, für die typischer Weise Beihilfen bundesweit gewährt werden, oder Aufwendungen, für die seit langer Zeit Beihilfe gewährt wird und die zum Kern der Leistungsgewährung gehören, generell und von vornherein von der Gewährung von Beihilfe ausgeschlossen werden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28.11.1991 - 2 N 1.89 - a.a.O., S. 210 ff.

Für den Fall krankheitsbedingt notwendiger dauernder Unterbringung geistig oder körperlich unheilbar Kranker in besonderen B. gilt, dass die damit verbundene Dauerbelastung des Beihilfeberechtigten ohne Rücksicht auf die fehlende Heilungsmöglichkeit in besonderem Maße die zusätzliche Hilfe des Dienstherrn unter dem Gesichtspunkt der Fürsorgepflicht erfordert.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28.4.1988 - 2 C 58.85 - E 79, 249 (253).

Die vorstehenden Grundsätze sind bei der Neufassung des § 5 Abs. 7 BVO durch die Änderungsverordnung hinreichend beachtet worden.

Gem. § 5 Abs. 7 Sätze 1 und 7 BVO n.F. ist bei stationärer Pflege in einer zugelassenen Pflegeeinrichtung (§ 72 Abs. 1 Satz 1 SBG XI) oder in einer nicht zugelassenen Pflegeeinrichtung, in der Pflegebedürftige unter ständiger Verantwortung einer ausgebildeten Pflegefachkraft gepflegt und vollstationär oder teilstationär untergebracht werden (vgl. § 71 Abs. 2 SBG XI), der nach dem Grad der Pflegebedürftigkeit in Betracht kommende Pflegesatz beihilfefähig; nicht beihilfefähig sind die Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung, es sei denn, dass sie die im Einzelnen festgelegten monatlichen Eigenanteile übersteigen. Durch diese Bestimmung werden in Fällen stationärer Pflege auch nach der Neufassung des § 5 Abs. 7 BVO vom Dienstherrn Beihilfen gewährt, die in Verbindung mit den den Beamten oder ihren Angehörigen zustehenden Leistungen der Pflegeversicherung geeignet sind, die besonderen finanziellen Belastungen bei Pflegefällen in aller Regel zumindest weitgehend aufzufangen. Die Kammer geht deshalb davon aus, dass § 5 Abs. 7 BVO n.F. dem oben beschriebenen Beihilfestandard entspricht.

Nach alldem richten sich die streitgegenständlichen Beihilfeansprüche des Antragstellers nach der Vorschrift des § 5 Abs. 7 BVO in der - rechtlich nicht zu beanstandenden - Fassung, die sie durch die Änderungsverordnung erhalten hat. Die Voraussetzungen jener Vorschrift sind jedoch vorliegend nicht gegeben.

Wie bereits dargelegt, ist die Gewährung von Beihilfe in Pflegefällen gemäß § 5 Abs. 7 BVO n.F. nur vorgesehen, sofern die stationäre Pflege in Pflegeeinrichtungen durchgeführt wird, die bestimmte Merkmale erfüllen. Zu diesen Pflegeeinrichtungen gehören nicht Einrichtungen der Behindertenhilfe, in denen die berufliche und soziale Eingliederung, die schulische Ausbildung oder die Erziehung Behinderter im Vordergrund stehen (§ 5 Abs. 9 BVO).

So Mohr/Sabolewski, Beihilfenrecht, B I § 5 Anm. 12; vgl. auch § 71 Abs. 4 SBG XI.

Bei dem Haus S. der von C1. B. in C2. , in dem die Ehefrau des Antragstellers betreut wird, handelt es sich gemäß der Bescheinigung des Dienstleistungszentrums C2. vom 9.11.2001 um eine Behinderteneinrichtung, also nicht um eine Pflegeeinrichtung i.S.d. §§ 72 Abs. 1 Satz 1 oder 71 Abs. 2 SBG XI. Hieraus folgt, dass Beihilfe zu den Kosten der Betreuung der Ehefrau des Antragstellers im Haus S. nicht gemäß § 5 Abs. 7 BVO, sondern allenfalls gemäß der durch die Änderungsverordnung neu eingefügten Regelung des § 5 Abs. 9 BVO zu gewähren ist. Demgemäß hat der Antragsgegner die Aufwendungen für die Betreuung der Ehefrau des Antragstellers in den Monaten Juli bis September 2001 auf der Basis des § 5 Abs. 9 BVO im Umfang von monatlich 500,-- DM als beihilfefähig eingestuft und unter Berücksichtigung eines Beihilfesatzes von 70% i.H.v. monatlich 350,-- DM Beihilfe gewährt.

Weiter gehende Beihilfeansprüche können vorliegend auch nicht unmittelbar aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn hergeleitet werden.

Falls Beihilfevorschriften für bestimmte Aufwendungen die Gewährung einer Beihilfe beschränken oder ausschließen, kann auf die allgemeinen Vorschriften über die Fürsorgepflicht nur zurückgegriffen werden, wenn sonst die Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern verletzt wäre. Das ist der Fall, sofern der Dienstherr für unvermeidliche, unmittelbar zur krankheitsgemäßen Unterbringung und Behandlung anfallende Aufwendungen weder unmittelbar noch mittelbar irgendwelche Beihilfeleistungen vorsieht und die Aufwendungen einen derartigen Umfang einnehmen, dass sie für den Beamten eine unzumutbare finanzielle Belastung bedeuten.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28.4.1988 - 2 C 58.85 - a.a.O., S. 253.

In diesem Zusammenhang ist hier zu beachten, dass der Dienstherr - wie oben ausgeführt - den Beamten in § 5 Abs. 7 BVO n.F. hinreichende Beihilfeansprüche für den Fall zur Verfügung stellt, dass der Beamte oder ein Angehöriger der stationären Pflege bedarf. Derartige Ansprüche bestehen vorliegend nur deshalb nicht, weil die entsprechend der Pflegestufe I pflegebedürftige Ehefrau des Antragstellers nicht in einer - für solche Fälle vorgesehenen - Pflegeeinrichtung, sondern in einer Behinderteneinrichtung betreut wird. Würde der Antragsteller diesen Gesichtspunkt berücksichtigen und sich den durch die Beihilfenverordnung gegebenen Bedingungen anpassen, indem er seine Ehefrau in einer Pflegeeinrichtung unterbrächte, stände ihm Beihilfe in dem in § 5 Abs. 7 BVO n.F. bestimmten Umfang zu.

Gründe, die einer solchen Unterbringung zwingend entgegenstehen, sind nicht ersichtlich. Insbesondere ist nicht feststellbar, dass die Ehefrau des Antragstellers infolge der Unterbringung in einem Pflegeheim gesundheitlich beeinträchtigt würde. Der Umstand, dass der Antragsteller die Betreuung seiner Ehefrau im Haus S. für besser gewährleistet hält als in einer Pflegeeinrichtung, reicht jedenfalls nicht aus, um die Unzumutbarkeit der Pflege in einem Pflegeheim bejahen zu können. Etwaige Umstellungsschwierigkeiten, die für die Ehefrau des Antragstellers auf Grund einer Verlegung in ein Pflegeheim anfänglich bestehen könnten, dürften nur vorübergehender Natur sein. Im Übrigen ist insoweit zu beachten, dass das Umfeld für die Ehefrau des Antragstellers auch bei einem Verbleiben im Haus S. nicht ständig konstant bleibt; Veränderungen ergeben sich bereits daraus, dass die im Haus S. untergebrachten Personen sowie die dort tätigen Betreuer naturgemäß in gewissen Zeitabständen immer wieder wechseln. Besondere Umstände, die ausnahmsweise einen direkten Rückgriff auf die Fürsorgepflicht des Antragsgegners zulassen könnten, sind hiernach nicht erkennbar.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG. Dabei hat die Kammer den mit dem Hauptantrag geltend gemachten Anspruch unter Berücksichtigung des Zeitraums von Juli bis September 2001 und der bereits erbrachten Beihilfeleistungen zu Grunde gelegt und den sich daraus ergebenden Betrag wegen der Vorläufigkeit des Verfahrens halbiert.