Verwaltungsgericht Minden, 1 K 287/99

Tatbestand:

Der Kläger - ein eingetragener Verein für Modellflug mit etwa 80 Mitgliedern - betreibt seit ca. 1982 auf dem Grundstück Gemarkung C1. , Flur 16, Flurstücke 24, 25 und 85 einen Flugplatz für Flugmodelle - u. a. mit Verbrennungsmotoren - mit einem Gesamtgewicht bis 5 kg. Nach der Verordnung zum Schutze von Landschaftsteilen im Kreis C2. vom 01.11.1974 liegt der Modellflugplatz im Landschaftsschutzgebiet. Das Grundstück liegt inmitten einer Wiesenlandschaft.

Nachdem der Beirat bei der Unteren Landschaftsbehörde gegen eine beabsichtigte Befreiung gem. § 69 Abs. 1 LG von den Verboten der Landschaftsschutzverordnung bei der Bezirksregierung Detmold Widerspruch erhoben und diese ihre Zustimmung zur Erteilung einer Befreiung versagt hatte, gab der Beklagte dem Kläger mit Verfügung vom 21.07.1998 u.a. auf, den Betrieb des Modellflugplatzes mit Ablauf des 31.12.1999 vollständig einzustellen (Ziffer 1.) und die Flugaktivitäten auf Flugmodelle mit einem Gesamtgewicht von maximal 5 kg zu beschränken (Ziffer 4.). Zur Begründung führte er aus, nach § 2 Abs. 2 LSchVO könnten auch andere als die in Abs. 1 genannten Änderungen im Landschaftsschutzgebiet, die die Landschaft verunstalten, die Natur schädigen, den Naturgenuß beeinträchtigen oder solche Wirkungen erwarten ließen, verboten werden. Solche negativen Einflüsse gingen von der Start- und Landebahn sowie dem Flugbetrieb aus. Die Start- und Landebahn sowie der Großteil des Geländes würden als Vielschnittrasen gepflegt. Hierdurch werde die Artenkombination des ehemals hier vorhandenen Grünlandes in Richtung auf die in Rasenflächen vorkommenden Arten verschoben und dadurch die Artenvielfalt reduziert. Der Flugbetrieb führe zu einer Störung der Vogelwelt in weitem Umkreis durch Greifvogelsilhouette, Lärm und ungewöhnlichen Betrieb auf der Fläche. Der betroffene Lebensraum sei als Brutplatz für empfindliche Arten nicht mehr nutzbar, wodurch manche begonnene Brut abgebrochen werde und verloren gehe.

Mit Bescheid ebenfalls vom 21.07.1998 lehnte der Beklagte den Antrag des Klägers vom 14.08.1996 auf Befreiung von den Vorschriften der Verordnung zum Schutze von Landschaftsteilen im Kreis C2. /Genehmigung nach § 6 Abs. 4 Landschaftsgesetz) für den Modellflugplatz in C1. ab. Zur Begründung führte er u.a. aus, die Voraussetzungen für eine Befreiung gemäß § 69 Abs. 1 und 3 LG lägen nicht vor. Danach könne er auf Antrag Befreiung von einem Verbot der Landschaftsschutzverordnung erteilen, wenn a) die Durchführung der Vorschrift im Einzelfall aa) zu einer nichtbeabsichtigten Härte führen würde und die Abweichung mit den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu vereinbaren sei oder bb) zu einer nicht gewollten Beeinträchtigung in Natur und Landschaft führen würde oder b) überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Befreiung erfordern. Eine nichtbeabsichtigte Härte sei nicht gegeben, da der Kläger den Modellflugplatz mit den darauf befindlichen baulichen Anlagen illegal betreibe, was er ihm schon im Dezember 1986 mitgeteilt habe. Ein weiterer Betrieb sei auch mit den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege nicht vereinbar. Das im Biotopkataster NW aufgeführte Gebiet stelle im Hinblick auf eine großräumige Biotopvernetzung ein wichtiges verbindendes Element dar und werde von der Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnung und Forsten wegen der besonderen ökologischen Bedeutung für eine Ausweisung als Naturschutzgebiet vorgeschlagen. Die Biotopkartierung stelle neben dem naturnahen Bachlauf und der hohen strukturellen Vielfalt auch den Wert der Fläche für Wiesenvögel heraus. Außerdem werde durch die Nutzung des Geländes als Modellflugplatz in ein auf landwirtschaftliche Abläufe eingestelltes Gefüge eingegriffen und durch die Andersartigkeit der Abläufe hier Unruhe verbreitet, was mit dem Schutzzweck nicht vereinbar sei. Die übrigen Voraussetzungen der Vorschrift lägen ebenfalls nicht vor. Die Voraussetzungen für eine Genehmigung des Flugplatzbetriebs nach § 6 Abs. 4 LG seien nicht gegeben.

Der Kläger erhob sowohl gegen die Ablehnung des Antrags auf Befreiung von den Vorschriften der Landschaftsschutzverordnung als auch gegen die Ordnungsverfügung vom 21.07.1998 Widerspruch. Er machte geltend, die Ordnungsverfügung vom 21.07.1998 sei rechtswidrig, denn das Grundgesetz habe in Art. 73 Nr. 6 GG dem Bund die ausschließliche Gesetzzuständigkeit für den Bereich des Luftverkehrs gegeben. Nach § 1 Abs. 1 LuftVG sei die Nutzung des Luftraumes durch Luftfahrzeuge frei, soweit nicht das Luftverkehrsgesetz bzw. anderweitige Luftverkehrsvorschriften eine Beschränkung vorsähen. Beschränkungen seien lediglich in § 16 Abs. 4 und 5 LuftVO enthalten. Danach bedürften Modellflugzeuge einer gesonderten Aufstiegserlaubnis, wenn diese ein Gesamtgewicht von mehr als 5 kg hätten. Der Kläger betreibe jedoch lediglich den genehmigungsfreien Modellflug bis 5 kg Gewicht in einer größeren Entfernung als 1,5 km zu Wohngebieten bzw. anderen Flugplätzen. Der Kläger bedürfe daher keiner Aufstiegserlaubnis. Die Verordnung zum Schutz von Landschaftsteilen könne nicht zur Untersagung des Modellflugbetriebes herangezogen werden, denn Einzelverfügungen im Bereich des Luftverkehrs könnten lediglich auf § 29 Abs. 1 LuftVG gestützt werden.

Mit Widerspruchsbescheid vom 12.01.1999 wies die Bezirksregierung Detmold die Widersprüche des Klägers zurück. Zur Begründung führte sie im wesentlichen aus, der Beklagte sei zum Erlaß der Verfügung befugt gewesen. Mit § 16 Abs. 5 LuftVO sei lediglich die luftverkehrsrechtliche Erlaubnispflichtigkeit bzw. -freiheit geregelt. Hiervon bleibe die Befugnis der Länder, aus Gründen des Landschaftsschutzes in bestimmten Gebieten den Landschaftscharakter beeinträchtigende Maßnahmen zu untersagen, unberührt. Der Modellflugbetrieb bringe ein erhebliches Störpotential für die Vogelwelt mit sich. Eine Konzentration des Flugbetriebes sei regelmäßig an den Wochenenden zu erwarten, so daß nach längeren Ruheintervallen eine besonders intensive und anhaltende Störphase eintrete, auf die insbesondere Wiesenvögel und Höhlenbrüter empfindlich reagierten. Die unkalkulierbaren und abrupten Flugmanöver der Modelle riefen verbunden mit den dabei gegebenen hohen Winkelgeschwindigkeiten zusätzlich eine besonders starke Störwirkung auf Tiere im allgemeinen und insbesondere Vögel hervor. Die beschriebenen Effekte ließen eine so erhebliche und nachhaltige Beeinträchtigung der Vogelarten erwarten, daß die Verhinderung von Bruterfolgen und letztlich die völlige Vertreibung der Vögel wahrscheinlich sei. Im Rahmen einer ornithologischen Untersuchung der Almeaue zwischen C2. und C1. durch Herrn Dr. M. seien im Jahr 1998 in einem Radius von ca. 500 m um den Modellflugplatz Gebirgsstelze, Wasseramsel und Mäusebussard als Brutvogelarten und Baumfalke, Graureiher, Weißstorch, Braunkehlchen, Reiherente und Stockente als Gastvogelarten festgestellt worden. Dieses Ergebnis weise die bereits heute gegebene besondere Wertigkeit des fraglichen Gebietes hinsichtlich seiner Artenvielfalt und des Vorkommens von Rote-Liste-Arten nach. In dem angeführten Gutachten werde außerdem festgestellt, daß die Biotopstruktur der Almeaue und des unmittelbar angrenzenden Hahnenberges zudem ein ganz erhebliches Entwicklungspotential biete. Der Modellflugbetrieb beeinträchtige nicht nur die bereits in dem fraglichen Gebiet und der näheren Umgebung vorkommenden Vogelarten erheblich, sondern behindere mit hinreichender Wahrscheinlichkeit auch nachhaltig die zusätzliche Anreicherung der Vogelwelt durch im Bestand erheblich gefährdete Arten. Eine Befreiung von den Vorschriften der Landschaftsschutzverordnung nach § 69 Abs. 1 LG sei nicht möglich, da die Voraussetzungen der Vorschrift nicht vorlägen.

Am 01.02.1999 hat der Kläger Klage erhoben. Er macht geltend, der Luftverkehr sei ausschließlich bundesgesetzliche Angelegenheit. Entgegen der eindeutigen Zuordnung in Art. 73 Nr. 6 GG könnten den Natur- und Landschaftsschutzbehörden keine Eingriffsrechte in den unmittelbaren Luftverkehr gewährt werden. Der Bundesgesetzgeber habe den Modellflug im übrigen als nicht belastend für Natur und Landschaft eingeschätzt. Einer luftverkehrsrechtlichen Erlaubnis bedürfe nur, wer mit Modellflugzeugen über 5 kg Gesamtgewicht oder bei Unterschreitung der Entfernung von 1,5 km zu Wohngebieten fliege. Der Gesetzgeber habe keine Vorschrift erlassen, daß der Modellflug auch in Landschaftsschutzgebieten einer vorherigen Erlaubnis bedürfe. Darüber hinaus lägen die Voraussetzungen für ein Einschreiten des Beklagten aufgrund der Landschaftsschutzverordnung nicht vor. Eine ausdrückliche Regelung, daß der Betrieb von Modellflugplätzen im Landschaftsschutzgebiet verboten sei, könne der Landschaftsschutzverordnung nicht entnommen werden. Der Beklagte lege nur durch pauschale Hypothesen und Unterstellungen die angebliche Gefährdung des Natur- und Landschaftshaushaltes durch den Modellflug dar. Immerhin betreibe der Kläger auf dem Grundstück schon seit 1983 Modellflug. Langzeituntersuchungen, die eine Beeinträchtigung der Landschaft durch Modellflug belegten, habe der Beklagte nicht angestellt.

Der Kläger beantragt,

1. festzustellen, daß für den Betrieb des Modellflugplatzes auf dem Grundstück Gemarkung C1. , Flur 16, Flurstücke 94, 25 und 85 eine Genehmigung nach § 6 Abs. 4 LG/Befreiung von den Vorschriften der Verordnung zum Schutze von Landschaftsteilen im Kreise C2. vom 01.11.1974 nicht erforderlich ist, hilfsweise, den Bescheid des Beklagten vom 21.07.1998 in der Form des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Detmold vom 12.01.1999 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger eine Befreiung von den Vorschriften der Verordnung zum Schutze von Landschaftsteilen im Kreis C2. vom 01.11.1974/Genehmigung nach § 6 Abs. 4 LG zum Betrieb eines Modellflugplatzes auf dem Grundstück Gemarkung C1. , Flur 16, Flurstücke 24, 25 und 85 zu erteilen. 2. Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 21.07.1998 zu den Ziffern 1. und 4. in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Detmold vom 12.01.1999 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er macht geltend, vor der Erteilung der Genehmigung für einen Flugplatz sei nach § 6 Abs. 2 LuftVG u. a. zu prüfen, ob die Erfordernisse des Naturschutzes und der Landschaftspflege berücksichtigt seien; bei einer Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung sei die Genehmigung zu versagen. Im Falle der Klägerin bedürfe es keiner Genehmigung nach § 6 LuftVG, da nach § 16 Abs. 4 LuftVO der Aufstieg von Flugmodellen von weniger als 5 kg Gesamtgewicht keiner Erlaubnis bedürfe. Dieser Umstand sei jedoch ohne Einfluß auf die landschaftsschutzrechtliche Genehmigungsbedürftigkeit. Diese stehe selbständig neben anderen Genehmigungen.

Der Berichterstatter hat die Örtlichkeit anläßlich eines Erörterungstermins in Augenschein genommen. Wegen des Ergebnisses wird auf das Protokoll vom 16.06.1999 Bezug genommen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage ist zulässig aber unbegründet.

Der Kläger bedarf für den Betrieb des Modellflugplatzes auf dem Grundstück Gemarkung C2. , Flur 16, Flurstücke 24, 25 und 85 einer Befreiung von den Vorschriften der Verordnung zum Schutzes von Landschaftsteilen im Kreis C2. vom 01.11.1974/Genehmigung nach § 16 Abs. 4 LG.

Entgegen der Auffassung des Klägers war der Beklagte als Natur- und Landschaftsbehörde berechtigt, den Betrieb mit Modellflugzeugen unter landschaftsschutzrechtlichen Gesichtspunkten zu regeln und gegebenenfalls zu untersagen. Der Betrieb eines Modellflugplatzes ist nämlich nicht ausschließlich nach luftverkehrsrechtlichen Gesichtspunkten zu beurteilen.

Einer behördlichen Erlaubnis zum Betrieb von Flugmodellen bedarf nach § 16 Abs. 4 und 5 LuftVO derjenige, der Modellflug mit Flugmodellen über 5 kg Fluggewicht betreibt. Für Flugmodelle unter 5 kg - wie hier - bedarf es keiner luftverkehrsrechtlichen Genehmigung. Das bedeutet aber entgegen der Auffassung des Klägers nicht, daß anderweitige Verbote oder Genehmigungsvorbehalte zum Betrieb von Flugmodellen rechtlich unzulässig sind. Ein landschaftsschutzrechtliches Verbot und die luftverkehrsrechtliche Genehmigung nach § 6 Abs. 4 und 5 LuftVO bzw. die luftverkehrsrechtliche Genehmigungsfreiheit stehen selbständig nebeneinander. Dies folgt aus dem Inhalt der maßgeblichen luftverkehrsrechtlichen Normen. Während § 16 Abs. 5 LuftVO i.V.m. § 31 Abs. 2 Nr. 18 und § 32 Abs. 1 Nr. 8 des LuftVG die Erlaubnispflicht für Flugmodelle ab 5 kg regelt, sind aus § 29 Abs. 1 LuftVG die Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung herzuleiten. Nach der letztgenannten Vorschrift ist Aufgabe der Luftfahrtbehörden die Abwehr von Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs sowie für die öffentliche Sicherheit und Ordnung durch die Luftfahrt. Sie dient der präventiven Kontrolle einzelner Flugvorgänge auf ihre Gefährlichkeit auf der Grundlage der nach § 16 Abs. 7 LuftVO zu machenden Angaben über die Anzahl der beabsichtigten Aufstiege, die Art der Flugmodelle, die Art der Steuerung, den Aufstiegsort und das Zielgebiet, die Aufstiegszeit und die Flugdauer.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 10.05.1995 - 4 C 69.82 -, NuR 86, 74.

Eine aufgrund der luftaufsichtlichen Generalklausel des § 29 LuftVG erteilten Genehmigung bzw. der gesetzliche Verzicht auf eine solche Genehmigung für Flugmodelle unter 5 kg Fluggewicht, schließt allerdings nicht aus, daß die für den Landschaftsschutz zuständigen Behörden - hier der Beklagte - gestützt auf die ihr durch die Landschaftsschutzverordnungen und das Landschaftsgesetz zugewiesenen Kompetenzen landschaftspflegerische Belange selbständig prüfen und gegebenenfalls einschreiten. Die Auffassung des Klägers, das luftaufsichtliche Verfahren entfalte eine Konzentrationswirkung, findet im Gesetz keine Stütze.

Der Kläger bedarf nach alledem zum Betrieb des Modellflugplatzes einer landschaftsschutzrechtlichen Befreiung von den Verboten der Landschaftsschutzverordnung nach § 69 LG, denn das streitbefangene Grundstück liegt im Geltungsbereich der Verordnung zum Schutz von Landschaftsteilen im Kreis C2. . Der Beklagte hat es jedoch zu Recht abgelehnt, dem Kläger die begehrte Befreiung zu erteilen.

Gemäß § 69 Abs. 1 und 3 LG kann der Beklagte auf Antrag Befreiung von den Verboten der Landschaftsschutzverordnung erteilen, wenn die Durchführung der Vorschrift im Einzelfall aa) zu einer nicht beabsichtigten Härte führen würde und die Abweichung mit den Belangen des Landschaftsschutzes und der Landschaftspflege zu vereinbaren ist oder bb) zu einer nicht gewollten Beeinträchtigung in Natur und Landschaft führen würde oder b) überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Befreiung erfordern. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen nicht vor.

Die Flugaktivitäten des Klägers auf dem streitbefangenen Grundstück fallen unter das landschaftsrechtliche Verbot nach § 2 Abs. 2 LSchVO. Nach dieser Vorschrift kann der Beklagte bei Änderungen im Landschaftsschutzgebiet, d.h. solchen, die nicht unter die beispielhafte Aufzählung in § 2 Abs. 1 LSchVO einzuordnen sind, Aktivitäten verbieten, die die Landschaft verunstalten, die Natur schädigen, den Naturgenuß beeinträchtigen oder solche Wirkungen erwarten lassen. Vorliegend hat der Beklagte mit der vom Kläger gleichfalls angefochtenen Ordnungsverfügung vom 21.07.1998 diesem aufgegeben, den Betrieb des Modellflugplatzes mit Ablauf des 31.12.1999 vollständig aufzugeben und bis dahin nur Flugmodelle bis 5 kg Gesamtgewicht zu fliegen. Diese Verfügung ist rechtmäßig ergangen, die Klage dagegen war abzuweisen.

Der Beklagte hat insofern nachvollziehbar dargelegt, daß von der Start- und Landebahn sowie dem Flugbetrieb negative Einflüsse auf die Natur ausgehen und die Natur geschädigt wird. Die Start- und Landebahn sowie ein Teil des Geländes werden als Vielschnittrasen gepflegt, wodurch die Artenkombination des ehemals hier vorhandenen Grünlandes in Richtung auf die in Rasenflächen vorkommenden Arten verschoben und dadurch die Artenvielfalt reduziert wird. Es ist nachvollziehbar, daß Rasenflächen weitaus weniger Tier- und Pflanzenarten einen Lebensraum bieten, als dies bei Wiesen und Weiden der Fall ist. Das Aufsteigenlassen von Flugmodellen läßt ebenfalls erwarten, daß die Natur beeinträchtigt wird. Um insoweit unnötige Wiederholungen zu vermeiden, verweist die Kammer insofern auf die zutreffenden Ausführungen des Beklagten in seinem Bescheid vom 21.07.1998 und insbesondere auf die Ausführungen der Widerspruchsbehörde im Widerspruchsbescheid vom 12.01.1999, § 117 Abs. 5 VwGO. Die Kammer hat keinen Anlaß, an der Richtigkeit dieser Ausführungen zu zweifeln. Insbesondere im Widerspruchsbescheid ist ausführlich dargelegt, welche Vogelarten im Umkreis des Modellflugplatzes festgestellt worden sind. Es ist davon auszugehen, daß schon die Lärmentwicklung, die von den Motormodellen ausgehen und die Ansammlung von Menschen und Fahrzeugen, die von den Sporttreibenden und den Zuschauern ausgelöst werden, sich störend auf die Tierwelt im Landschaftsschutzgebiet auswirken.

OVG NW, Urteil vom 05.09.1995 - 9 A 2523/84 - NuR 1986, 213.

Rechtlich unerheblich ist insoweit der Einwand des Klägers, er betreibe schon seit 1983 am streitbefangenen Ort Modellflug, gleichwohl würden dort aber noch wildlebende Vögel und Exemplare gefährdeter Vogelarten gesichtet, was nur darauf zurückzuführen sei, daß der Modellflugbetrieb die Tiere gerade nicht störe oder vertreibe. Nach § 2 Abs. 2 LSchVO kann der Beklagte bestimmte Handlungen im Landschaftsschutzgebiet, die nicht unter § 2 Abs. 1 LSchVO fallen, verbieten, die die Landschaft verunstalten, die Natur schädigen, den Naturgenuß beeinträchtigen oder solche Wirkungen erwarten lassen. Bei der nach dieser Vorschrift zu treffenden Prognoseentscheidung ("...erwarten lassen.") ist zu berücksichtigen, daß an den Grad der Wahrscheinlichkeit einer Schädigung keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden dürfen, da gerade das Erhalten von seltenen und scheuen Tieren eines naturwissenschaftlich sicheren Beweises nicht immer zugänglich ist und nach allgemeinen ordnungsrechtlichen Grundsätzen an die Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts um so geringere Anforderungen zu stellen sind, je größer der drohende Schaden ist.

Vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 28.12.1990 - 8 S 1579/90 -, NVWZ-RR 1991, 625; VG Freiburg, Urteil vom 06.11.1990 - 6 K 179/89 -, Nur 1993, 242.

Gemessen daran gehört das Betreiben des Modellflugsports zu den Handlungen, die den Charakter eines Landschaftsschutzgebietes verändern können oder dem besonderen Schutzzweck eines solchen Gebietes zuwiderlaufen und die deshalb verboten werden können, was vorliegend zu Recht geschehen ist.

Da der Beklagte dem Kläger zu Recht wegen Verstoßes gegen die Vorschriften der Landschaftsschutzverordnung den Modellflugbetrieb auf dem streitbefangenen Grundstück untersagt hat, liegen gleichzeitig die Voraussetzungen für eine Befreiung von den Vorschriften der Landschaftsschutzverordnung nicht vor. Die Durchführung der Vorschrift im Einzelfall, nämlich § 2 Abs. 2 LSchVO, kann zu keiner nicht beabsichtigten Härte i.S.d. § 69 Abs. 1 a), aa) führen. Mit der Untersagungsverfügung vom 21.07.1998 war gerade beabsichtigt, den Modellflug auf dem Grundstück zu unterbinden. Dann kann das Verbot nicht gleichzeitig eine nicht beabsichtigte Härte für den Kläger darstellen.

Daß die Nichterteilung einer Befreiung von dem Verbot des § 2 Abs. 2 LSchVO zu einer nicht gewollten Beeinträchtigung von Natur und Landschaft führen würde, ist nicht ersichtlich. Ebenfalls ist nicht erkennbar, daß nach § 69 Abs. 1 b) überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Befreiung erfordern.

Der Kläger hat auch keinen Anspruch auf eine Genehmigung nach § 6 Abs. 4 LG. Danach ist für alle Eingriffe, die nach anderen Rechtsvorschriften keiner behördlichen Gestattung oder keiner Anzeige an eine Behörde bedürfen, eine Genehmigung der Unteren Landschaftsbehörde erforderlich. Eine Genehmigung darf nach § 6 Abs. 5 LG jedoch nicht erteilt werden, wenn der Naturhaushalt oder das Landschaftsbild erheblich oder nachhaltig beeinträchtigt werden. Das ist aber, wie oben dargelegt, hier der Fall.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.