Verwaltungsgericht Minden, 1 K 4267/97

Tatbestand:

Der Kläger wendet sich gegen eine landschaftsrechtliche Ordnungsverfügung, mit der ihm der Beklagte Auffüllungen und Anschüttungen auf seinem Grundstück untersagte.

Der Kläger ist Eigentümer des etwa 12 ha großen Grundstücks Gemarkung F. , Flur 1, Flurstück 259 (ursprünglich Flurstück 74, anschließend Flurstück 204). Der größere östliche Teil dieses Grundstücks wird landwirtschaftlich genutzt, der westliche Bereich, der schon seit mehreren Jahrzehnten als Gelände eines Steinbruchs diente, liegt brach. Die umliegenden Flächen werden im wesentlichen landwirtschaftlich genutzt; westlich des Grundstücks befindet sich eine denkmalgeschützte ehemalige Windmühle. Nach der Landschaftsschutzkarte zur Landschaftsschutzverordnung des Kreises I. vom 18.12.1972 ist das Grundstück Teil eines Landschaftsschutzgebietes; der im Jahre 1998 in Kraft getretene Landschaftsplan sieht dieselbe Festsetzung vor.

Am 01.04.1969 zeigte der Vater des Klägers, Herr X. W. , dem Beklagten als Unterer Bauaufsichtsbehörde an, daß er beabsichtige, auf dem Gelände des ehemaligen Steinbruchs Mergel zur Bodengewinnung abzutragen. Nach einem Vermerk des Beklagten vom 03.04.1969 war zu diesem Zeitpunkt bereits mit der Abgrabung begonnen worden. Mit Verfügung vom 02.04.1969 forderte der Beklagte den Vater des Klägers daraufhin auf, die bereits begonnenen Arbeiten auf dem fraglichen Gelände sofort einzustellen und die notwendigen Bauantragsunterlagen einzureichen. Die angeforderten Unterlagen sind nach dem Akteninhalt jedoch nicht vorgelegt worden. Statt dessen erließ der Beklagte gegen den damaligen Eigentümer im Jahre 1970 mehrere Bauordnungsverfügungen wegen unerlaubten Betreibens einer Mergelgrube bzw. der unerlaubten Erweiterung einer solchen Grube und wegen unerlaubter Ablagerung von Müll und Ölfässern.

Am 30.08.1972 zeigte die Firma U3. -B. -B1. T. H. & D. . L1. (im folgenden L1. ) dem Beklagten die Absicht an, auf dem Flurstück 204 (jetzt 259) für die Dammschüttung der neuen Straße W1. -X1. Boden gewinnen zu wollen. Nach der Baubeschreibung und dem mit Zugehörigkeitsvermerk versehenen Lageplan sollten im Zuge des Abbaus Böschungen entstehen. Mit Bescheid vom 27.11.1972 stimmte der Beklagte nach § 89 Abs. 2 und 3 BauO NW dem Vorhaben zu. Der Bescheid enthielt u.a. die Nebenbestimmung, daß von der Zustimmung nur Gebrauch gemacht werden dürfe, wenn vor Beginn der Arbeiten eine selbstschuldnerische Bürgschaft eines Kreditinstitutes über 10.000,- DM bei der Stadtkasse W1. für den Fall einer nicht ordnungsgemäßen Durchführung von Rekultivierungsarbeiten hinterlegt werde. Zudem sollte die Firma die Fläche umgehend nach Beendigung der Arbeiten in einen ordnungsgemäßen Zustand versetzen.

Die geforderte Sicherheitsleistung ist nach dem Stand der Akten nicht erbracht worden.

Laut Aktenvermerk vom 03.09.1979 sprach der Vater des Klägers im August 1979 beim Beklagten wegen der Wiederaufnahme des Steinbruchbetriebes vor. Man kam u.a. überein, daß eine Abgrabungsgenehmigung erforderlich sei, da der Betrieb seit mehr als drei Jahren ruhe. Daraufhin stellte die Firma H1. am 28.04.1980 bei der Bezirksregierung E1. einen Antrag auf Genehmigung einer Abgrabung auf dem fraglichen Grundstück nach dem zwischenzeitlich erlassenen Abgrabungsgesetz NW. Diesem Antrag gab die Bezirksregierung mit Bescheid vom 10.05.1980 - bekanntgegeben im August 1982 - nach § 7 Abgrabungsgesetz statt. Nach den mit Zugehörigkeitsvermerk vom 06.08.1982 versehenen Antragsunterlagen sollte die nunmehr in Frage stehende Fläche als Ausgleichsfläche für die vorgesehene Erweiterung der Abgrabung nach Osten dienen und zukünftig als Naturschutzgebiet ausgewiesen werden. Die Genehmigung enthielt ferner die Nebenbestimmung, daß zur Sicherung der Rekultivierung eine Sicherheitsleistung i.H.v. 135.000,- DM zu hinterlegen sei und die Firma vor der Erfüllung dieser Forderung von der Genehmigung keinen Gebrauch machen dürfe. Zudem sah der Bescheid vor, daß die Genehmigung nicht vor Abschluß eines Wegenutzungsvertrages mit der Stadt W1. ausgenutzt werden dürfe.

Nach dem Inhalt der Akten ist anschließend weder die Sicherungsleistung erbracht noch ein Wegenutzungsvertrag abgeschlossen worden.

Am 18.01.1985 wurde über das Vermögen der Firma H1. das Konkursverfahren eröffnet. Laut Aktenvermerk des Beklagten vom 07.10.1987 und einem Schreiben des Beklagten an die Bezirksregierung vom 19.02.1988 hatte die Firma bis dahin mit der Abgrabung noch nicht begonnen. Die Firma hatte aber auf ihren Antrag vom 23.01.1982 hin vom Beklagten als Unterer Landschaftsbehörde mit Bescheid vom 11.02.1982 eine Befreiung von den Verboten der Landschaftsschutzverordnung für eine Bodenauffüllung auf dem Grundstück erhalten mit der Nebenbestimmung, die Auffüllungs- und Bodenmodellierungsarbeiten seien entsprechend dem vorgelegten landschaftspflegerischen Begleitplan durchzuführen und bis zum 31.07.1982 abzuschließen. Davon machte sie im Jahre 1984 durch Schüttung einer Verwallung Gebrauch.

Mit Schreiben vom 07.03.1988 stellte der Kläger bei der Bezirksregierung E1. den Antrag, die Abgrabungsgenehmigung der Firma G. H1. auf ihn zu übertragen. Nachdem die Bezirksregierung dem Kläger mit Schreiben vom 28.10.1988 mitgeteilt hatte, daß die ursprüngliche Genehmigung wegen Zeitablaufs erloschen sei, deshalb nicht mehr übertragen werden könne und eine Neuerteilung auf Bedenken stoße, erklärte der Kläger des begonnene Genehmigungsverfahren für beendet.

Im Juni 1994 ließ der Kläger das streitbefangene Grundstück abschieben und planieren, um eine Abkippkante zur Verfüllung der ehemaligen Abgrabung zu schaffen. Mit Bescheid vom 04.07.1994 untersagte der Beklagte als Untere Landschaftsbehörde dem Kläger gestützt auf §§ 2 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 2 LSchVO, 14 OBG, auf dem Gelände des ehemaligen Steinbruchs Auffüllungen und Anschüttungen sowie Veränderungen der Oberflächengestalt vorzunehmen. Der Beklagte ordnete die sofortige Vollziehung dieser Verfügung an und drohte dem Kläger ein Zwangsgeld i.H.v. 10.000,- DM an. Zur Begründung führte der Beklagte aus, im Laufe der Zeit habe sich in der Abgrabungsmulde ein wertvolles Sekundärbiotop entwickelt, das durch eine weitere Auffüllung zerstört werde.

Dagegen legte der Kläger am 20.07.1994 Widerspruch ein und führte zur Begründung aus, die Abgrabung sei zwar vor etwa 10 Jahren eingestellt worden, er sei aber immer noch im Besitz der Abgrabungsgenehmigung. Diese erlaube ihm die Rekultivierung des Geländes. Die Rekultivierung schließe auch Auffüllungen und Anschüttungen ein.

Mit Widerspruchsbescheid vom 17.11.1997 wies die Bezirksregierung E1. den Widerspruch des Klägers als unbegründet zurück.

Bereits am 08.10.1997 hatte der Kläger Klage erhoben.

Er trägt vor, die Abgrabungsgenehmigung der Firma H1. erlaube ihm die Verfüllung der Grube. Die Genehmigung sei nicht erloschen, weil die Firma H1. tatsächlich Abgrabungen auf dem fraglichen Grundstück vorgenommen habe. Nach Beendigung des Pachtverhältnisses sei die der Firma H1. erteilte Abgrabungsgenehmigung auf ihn als Rechtsnachfolger übergegangen. Jedenfalls sei er aber als Rechtsnachfolger in die der Firma U3. -B. -B1. T. H. & D. . L1. erteilte Genehmigung vom 27.11.1972 eingetreten, die eine Veränderung der Topographie des Grundstücks ebenfalls erlaube. Es widerspreche dem Grundsatz von Treu und Glauben, wenn sich der Beklagte auf die Nichtleistung der geforderten Sicherheiten berufe. Sinn der Sicherheitsleistungen sei nämlich allein die Sicherstellung der Rekultivierungspflicht. Er - der Kläger - wolle aber durch Auffüllung des Geländes seiner Rekultivierungspflicht nachkommen. Die Ordnungsverfügung sei auch ermessensfehlerhaft. Der Beklagte habe es nämlich unterlassen, in seine Abwägung seine eigenen privaten Belange einzustellen, und habe auch eine Entschädigungsregelung nach § 7 LG nicht getroffen.

Der Kläger beantragt,

die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 04.07.1994 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E1. vom 17.11.1997 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er trägt vor, der angefochtene Bescheid sei rechtmäßig. Die vom Kläger geplanten Geländeveränderungen seien formell illegal. Die Maßnahmen des Klägers seien nach dem Landschaftsrecht genehmigungspflichtig, eine entsprechende Genehmigung liege dem Kläger indessen nicht vor. Die bau- und abgrabungsrechtlichen Genehmigungen seien rechtlich nicht relevant, da sie erloschen seien. Die der Firma H1. erteilte Genehmigung sei niemals wirksam geworden, weil sie die verlangte Sicherheitsleistung nicht erbracht habe. Zudem spreche alles dafür, daß die Firma mit den Abgrabungsarbeiten niemals begonnen habe, so daß die diesbezügliche Genehmigung durch Zeitablauf unwirksam geworden sei. Auf die Genehmigung vom 27.11.1972 und die Bauanzeige des Vaters des Klägers vom 01.04.1969 könne sich der Kläger ebenfalls nicht mit Erfolg berufen. Die Genehmigung vom 27.11.1972 sei niemals wirksam geworden, weil es an der Hinterlegung der geforderten Sicherheitsleistung fehle. Die Bauanzeige habe nicht beschieden werden können, weil der Vater des Klägers die erforderlichen Unterlagen nicht vorgelegt habe. Aber selbst im Falle der Wirksamkeit dieser Genehmigungen seien dem Kläger die geplanten Maßnahmen nicht erlaubt, weil er nicht Rechtsnachfolger der anderen Personen erteilten Genehmigungen sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage ist unbegründet. Die angefochtene Ordnungsverfügung ist rechtmäßig und verletzt den Kläger daher nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Formelle Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung bestehen nicht. Sie ist auch materiell rechtmäßig.

Die Aufforderung, auf dem Gelände des ehemaligen Steinbruchs weitere Auffüllungen und Anschüttungen sowie Veränderungen der Oberflächengestalt zu unterlassen, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Rechtsgrundlage ist § 2 Abs. 1 Nr. 7 und Abs. 2 der Verordnung zum Schutze von Landschaftsteilen im Kreis I. (LSchVO) vom 18.12.1972 (Amtsblatt für den Regierungsbezirk E1. 1973 Seite 55) i.V.m. § 14 OBG. Danach kann die zuständige Behörde Maßnahmen, die in Widerspruch zu den Vorschriften dieser Verordnung stehen, untersagen.

Diese Voraussetzungen lagen im Zeitpunkt der bei Anfechtungsklagen maßgeblichen letzten Behördenentscheidung - hier bei Erlaß des Widerspruchsbescheides vom 17.11.1997 - vor. Nach § 2 Abs. 1 Nr. 7 LSchVO sind im Landschaftsschutzgebiet Aufschüttungen generell unzulässig. Die vom Kläger geplanten Maßnahmen unterfallen auch offensichtlich dem Schutzzweck dieser Norm. Dem kann der Kläger nicht mit Erfolg entgegenhalten, noch nach Inkrafttreten der Landschaftsschutzverordnung seien Abgrabungen genehmigt worden, die zwangsläufig aus sich heraus zu einer Schädigung der Natur führen würden, so daß die Ausweisung eines Landschaftsschutzgebietes jedenfalls für diesen Bereich wegen Funktionslosigkeit ihre Gültigkeit verloren habe. Denn unabhängig von den den Genehmigungsinhabern auferlegten Rekultivierungspflichten hat sich nach Beendigung der bis in die 80er Jahre hinein vorgenommenen Abgrabungen im weiteren Zeitverlauf durch ungestörten Spontanbesatz ein ökologisch beachtlicher Raum für schützenswerte Tiere und Pflanzen entwickelt. Die Ablagerungen von Steinbruchmaterialien und das Belassen der hohen Abbaukanten und damit das dichte Nebeneinander unterschiedlicher Rohbodenstrukturen verbunden mit teilweise sehr abwechslungsreichen Feuchtigkeitsgraden haben einen schützenswerten Lebensraum für die Tiere und Pflanzen entstehen lassen, die ein Ausweisung der Flächen als Landschaftsschutzgebiet (wieder) erforderlich machen.

Der Beklagte hat dem Kläger die von ihm geplanten Veränderungen der Geländeoberfläche auch ermessensfehlerfrei untersagt (vgl. § 114 VwGO). Die Vorgehensweise des Beklagten verstößt insbesondere nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, denn der Kläger ist nicht im Besitz der für sein genehmigungsbedürftiges Vorhaben erforderlichen Genehmigung.

Ein Recht des Klägers, die streitbefangene Fläche zu verfüllen, läßt sich nicht aus der Bauanzeige des Vaters des Klägers vom 01.04.1969 ableiten. Denn nach dem Inhalt der Akten hat der Beklagte als Untere Bauaufsichtsbehörde der Bauanzeige des Vaters des Klägers nicht zugestimmt. Dieser ist vielmehr vom Beklagten mit Verfügung vom 02.04.1969 aufgefordert worden, die bereits begonnenen Arbeiten auf dem Gelände einzustellen und die erforderlichen Antragsunterlagen nachzureichen. Solche Antragsunterlagen - insbesondere der angeforderte Lageplan - befinden sich aber nicht bei den beigezogenen Verwaltungsvorgängen und auch der Kläger konnte keine Unterlagen vorlegen, nach denen der Beklagte dem damaligen Vorhaben zugestimmt hat. Ob der Vater des Klägers zum damaligen Zeitpunkt tatsächlich die notwendige Zustimmung des Beklagten zur Ausbeutung der Mergelgrube erhalten hat, kann letztlich aber auch offen bleiben. Denn der Kläger kann daraus in keinem Fall ein Recht auf Verfüllung der Grube ableiten. Zweifelhaft ist bereits, ob der Kläger überhaupt in die seinem Vater möglicherweise erteilte bauaufsichtliche Genehmigung eintreten kann. Jedenfalls enthält diese bauaufsichtliche Zustimmung nicht gleichzeitig die Genehmigung, nach Abschluß der Baumaßnahme den ursprünglichen Zustand wiederherzustellen. Dies gilt um so mehr, als die Zustimmung vor dem Inkrafttreten der Landschaftsschutzverordnung im Jahre 1972 erteilt worden ist.

Auch die der L1. und der Firma H1. im Jahre 1972 und 1982 erteilten Abgrabungsgenehmigungen ersetzen die nach dem Landschaftsrecht erforderliche Befreiung nach § 69 LG von den Verboten der Landschaftsschutzverordnung nicht. Dafür spricht schon, daß beide Genehmigungen wegen der Nichterfüllung einer aufschiebenden Bedingung unwirksam sind. Die der L1. erteilte Genehmigung vom 27.11.1972 stand unter der aufschiebenden Bedingung, daß bei der Stadtkasse W1. eine selbstschuldnerische Bürgschaft einer Bank über 10.000,- DM hinterlegt wird. Es fehlt aber jeglicher Anhalt dafür, daß diese Sicherheitsleistung tatsächlich erbracht worden ist. Des weiteren dürfte diese Abgrabungsgenehmigung nach dem Inkrafttreten des Abgrabungsgesetzes NW am 01.01.1973 erloschen sein. Denn nach § 14 Abs. 1 Abgrabungsgesetz war eine Abgrabung, die bei Inkrafttreten dieses Gesetzes bereits betrieben worden ist, innerhalb eines Jahres nach Inkrafttreten dieses Gesetzes vom Unternehmer der Genehmigungsbehörde anzuzeigen. Auch eine solche Anzeige ist nicht aktenkundig.

Die der Firma H1. erteilte Abgrabungsgenehmigung ist ebenfalls unwirksam. Auch sie war mit aufschiebenden Bedingungen versehen. So war der Firma H1. aufgegeben worden, vor Abgrabungsbeginn eine Sicherheitsleistung in Höhe von über 135.000,- DM zu hinterlegen sowie einen Wegenutzungsvertrag mit der Stadt W1. zu beschließen. Diese Bedingungen hat die Firma H1. nach Aktenlage nicht erfüllt.

Ob diese beiden genannten Genehmigungen tatsächlich wirksam geworden sind, kann letztlich aber ebenfalls offenbleiben. Der Kläger kann aus diesen Genehmigungen nämlich nur dann Rechte ableiten, wenn er i.S.v. § 7 Abgrabungsgesetz als Rechtsnachfolger in die Genehmigungen eingetreten wäre. Das ist indessen nicht der Fall. Voraussetzung für den Eintritt der Rechtsnachfolge ist die Nachfolgefähigkeit der Rechtsposition und das Vorliegen eines Nachfolgetatbestandes. Der Nachfolgetatbestand kann sich aus Gesetz, Verwaltungsakt oder Rechtsgeschäft ergeben. Der allgemeine Grundsatz, daß Rechtsnachfolger der ist, der in das volle oder das geminderte Recht des Vorgängers durch Rechtsgeschäft, Gesetz oder Staatsakt eintritt, findet seine Entsprechung im Begriff des Rechtsnachfolgers, wie er den Vorschriften der VwGO oder ZPO über die Rechtskraftwirkung von Urteilen zugrundeliegt. Ein Nachfolgetatbestand i.d.S. ist hier nicht erfüllt.

Aus § 7 Abs. 2 Satz 2 Abgrabungsgesetz läßt sich eine Rechtsnachfolge des Klägers in die Abgrabungsgenehmigungen nicht herleiten. Diese Norm regelt nur die Nachfolgefähigkeit der Abgrabungsgenehmigung, legt aber die Voraussetzungen für eine Rechtsnachfolge ebensowenig fest, wie es den Umfang der von einer Rechtsposition und die Auswirkung einer Rechtsnachfolge auf die Rechtsstellung des Rechtsvorgängers regelt. Eine Rechtsnachfolge kraft Rechtsgeschäft scheidet aus, weil es an einem die öffentlich-rechtlichen Abgrabungsgenehmigungen betreffenden Übertragungsakt fehlt. Ein rechtsgeschäftlicher Übergang der Rechte und Pflichten aus der öffentlich-rechtlichen Abgrabungsgenehmigung muß sich aus dem jeweiligen Pachtvertrag zwischen Grundstückseigentümer und Unternehmer ergeben. Eine solche Regelung im Pachtvertrag ist schon zwischen dem Vater des Klägers und den jeweiligen Unternehmern nicht nachgewiesen und scheidet im Verhältnis zum Kläger gänzlich aus. Der Kläger ist auch nicht kraft Gesetzes in die Rechte und Pflichten der Abgrabungsgenehmigung dadurch eingetreten, daß er den unmittelbaren Besitz an dem in seinem Eigentum stehenden Abgrabungsflächen wieder erlangt hat. Ein derartige Bindung des durch staatliche Verleihung entstehenden öffentlich-rechtlichen Abgrabungsrechts an das private Nutzungsrecht sieht das Gesetz nicht vor.

Vgl. zu den Voraussetzungen der Rechtsnachfolge in eine Abgrabungsgenehmigung OVG NW, Urteil vom 07.11.1995

- 11 B1. 5922/94 -.

Die streitgegenständliche Verfügung des Beklagten ist auch nicht deshalb unverhältnismäßig und damit ermessensfehlerhaft, weil das Vorhaben des Klägers landschaftsrechtlich offensichtlich genehmigungsfähig ist. Eine Befreiung von den Verboten der Landschaftsschutzverordnung nach § 69 LG ist vom Kläger bislang nicht beantragt worden; er wäre materiell-rechtlich wohl auch kaum genehmigungsfähig. Eine solche Befreiung käme nach Lage der Dinge nur in Betracht, wenn im Einzelfall das Festhalten an den Verboten der Landschaftsschutzverordnung zu einer nicht beabsichtigten Härte für den Kläger führen würde und die Abweichung mit den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu vereinbaren wäre (vgl. § 69 Abs. 1 Satz 1 a) aa) LG NW). Diese Befreiungsmöglichkeit will einer rechtlichen Unausgewogenheit begegnen, die sich ergeben kann, wenn wegen besonderer Umstände des Einzelfalls Anwendungsbereich und materielle Zielsetzung einer Vorschrift nicht miteinander in Einklang stehen. In derartigen (Sonder-) Fällen soll der generelle und damit zwangsläufig auch schematische Geltungsanspruch der Verbotsvorschrift zugunsten der Einzelfallgerechtigkeit durchbrochen werden können.

Vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 07.02.1997 - 5 S 3223/95 -, NuR 1998, 145.

Diese Voraussetzungen liegen hier offensichtlich nicht vor. Um insoweit Wiederholungen zu vermeiden, verweist die Kammer nach § 117 Abs. 5 VwGO auf die zutreffenden Ausführungen der Bezirksregierung E1. im Widerspruchsbescheid vom 17.11.1997.

Da auch die Androhung des Zwangsgeldes den gesetzlichen Vorschriften entspricht und rechtlich nicht zu beanstanden ist, war die Klage nach alledem mit der Kostenfolge nach § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.