Verwaltungsgericht Minden, 10 K 5246/96

T a t b e s t a n d :

Der T. der Stadt Q. X. hatte gegen einen Bescheid der Stadt, mit dem er zur Rückzahlung von ihm bezogener Trennungsentschädigung in Höhe von 18.203,20 DM aufgefordert worden war, am 19.5.1993 im Verfahren 4 K 2083/93 Klage vor dem erkennenden Gericht erhoben, die mit Urteil vom 25.5.1994 abgewiesen worden war, u.a. mit der Begründung, der T. habe von Anfang an Wohnraum für fünf Personen gesucht (für sich, seine Ehefrau und ein Kind sowie seine Eltern) während nach der TEVO für ihn eine Wohnung für drei Personen angemessen gewesen sei. Im Berufungsverfahren 12 A 3455/94 hatte der Berichterstatter des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen unter dem 13.6.1995 darauf hingewiesen, daß nach Aktenlage von der "Angemessenheit" der vom T. ab 1.2.1990 bezogenen Wohnung auszugehen sei. Dem hatten die Prozeßbevollmächtigten des T2. mit Schriftsatz vom 15.8.1995 unter Beifügung einer Stellungnahme des Vorsitzenden des Stadtverbandes der T1. in Q. X. vom 15.2.1995 widersprochen, während die Prozeßbevollmächtigten der Stadt mit Schriftsatz vom 16.8.1995 die Meinung vertraten, die Stadt habe, da der T. Nachweise für eine gegenüber seinen Eltern bestehende Unterhaltsverpflichtung nicht vorgelegt habe, auf einen Drei-Personen-Haushalt abstellen müssen. Der Berichterstatter des Oberverwaltungsgerichts hatte hierauf unter dem 17.8.1995 angefragt, ob das Verfahren nicht im Hinblick auf die unterschiedlichen Auffassungen zum Sachverhalt einvernehmlich dadurch erledigt werden könne, daß sich die Parteien auf die Hälfte des zurückgeforderten Betrages einigten. Die Stadt teilte hierzu unter dem 16.10.1995 mit, daß der Rat am 25.9.1995 beschlossen habe, den Vergleichsvorschlag anzunehmen, wobei jedoch die gesetzte Äußerungsfrist bis zum 30.10.1995 nicht eingehalten werden könne, da sich inzwischen die Kläger zu 1. bis 3. gegen den Beschluß vom 25.9.1995 wendeten. Der Beklagte war am 25.9.1995 einer rechtlichen Empfehlung des Nordrhein-Westfälischen Städte- und Gemeindebundes vom 13.9.1995 gefolgt, nachdem er zuvor einen von der Klägerin zu 1. in dieser Sitzung gestellten Antrag, die Angelegenheit in öffentlicher Sitzung zu beraten, abgelehnt hatte und hatte - nach Beratung in nichtöffentlicher Sitzung - in öffentlicher Sitzung beschlossen, den Vergleichsvorschlag anzunehmen. Nachdem noch ein Antrag der Kläger zu 1. bis 3. vom 27.9.1995 auf Aufhebung des Beschlusses vom 25.9.1995 abgelehnt worden war, hatten die Kläger zu 1. bis 3. am 5.10.1995 im Verfahren 10 L 1109/95 den Erlaß einer einstweiligen Anordnung bei dem erkennenden Gericht beantragt, mit der der Stadt vorläufig der Abschluß eines Vergleichs zum Verfahren 12 A 3455/94 untersagt werden sollte.

Mit Beschluß vom 3.11.1995 - 10 L 1109/95 - wies das erkennende Gericht den Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung zurück. Zur Begründung war u.a. angeführt, es fehle an einem Anordnungsanspruch der Kläger zu 1. bis 3. Ob über die fragliche Angelegenheit in öffentlicher oder nichtöffentlicher Sitzung entschieden werden müsse, könne offenbleiben, da auch eine in nichtöffentlicher Sitzung stattfindende Beratung und Entscheidung des Rates der Stadt die Kläger nicht in eigenen Rechten verletzen könne; in einem derartigen Streit über die Zulassung der Öffentlichkeit zu einer bestimmten Beratung des Rates könnten lediglich innerorganisatorische Kompetenzen der Kläger zu 1. bis 3. tangiert sein; hierzu gehörten die Rechte der Öffentlichkeit auf Beteiligung an bestimmten Angelegenheiten der Gemeinde nicht; die Wahrnehmung dieser Rechte obliege dem Rat der Gemeinde insgesamt. Unter dem 6.11.1995 beschloß der Beklagte hierauf in nichtöffentlicher Sitzung den Abschluß des vom Oberverwaltungsgericht vorgeschlagenen Vergleichs. Die Kläger zu 1. bis 3. nahmen hierauf ihre zum Verfahren 10 L 1109/95 eingereichte Beschwerde zurück (OVG NW, Beschluß zur Einstellung des Verfahrens vom 17.1.1996 - 15 B 3383/95 -).

Die Kläger zu 1. bis 6. haben am 28.11.1996 im vorliegenden Verfahren Klage gegen den in nichtöffentlicher Sitzung beratenen und beschlossenen Vergleich erhoben. Sie tragen u.a. vor: Entgegen der im Beschluß der Kammer vom 3.11.1995 vertretenen Auffassung obliege auch einzelnen Ratsmitgliedern und auch den Fraktionen die Wahrnehmung der Rechte der Öffentlichkeit. Dies ergebe sich auch aus dem Urteil des OVG Münster vom 19.12.1978. In der fraglichen Angelegenheit hätten keine Gründe dafür vorgelegen, die Öffentlichkeit auszuschließen. Im Hinblick auf die in dem Verfahren 12 A 3455/94 streitige Frage der Verwendung öffentlicher Mittel und auf die herausgehobene Stellung des T2. hätte man diese Angelegenheit der Öffentlichkeit zugänglich machen müssen. Dies folge auch daraus, daß der T. selbst zu der Sache eine Pressekonferenz gegeben habe. Damit habe er auf den durch den Ausschluß der Öffentlichkeit bezweckten Schutz verzichtet. Die Mehrheitsfraktion könne diesen Schutz dann nicht wieder in Anspruch nehmen, um zu verhindern, daß ihr unangenehme Themen öffentlich behandelt würden und die Wähler von ihr ein negatives Bild gewönnen. Die Kläger hätten auch ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung. Im Hinblick auf die politische Streitkultur sei die Klärung wichtig, ob es einer Mehrheitsfraktion zugestanden werden könne, ihr unangenehme Themen in den nichtöffentlichen Teil der Sitzung zu verdrängen, um sich der öffentlichen politischen Kritik zu entziehen. Nur in der Öffentlichkeit hätte z.B. auch der die Vergleichsüberlegungen maßgeblich beeinflussende Brief des Stadtverbandsvorsitzenden der T1. vom 15.2.1995 politisch bewertet und entsprechend diskutiert werden können. So enthalte dieser Brief z.B. Ausführungen, die vom Kern des damaligen Streitfalles abgelenkt hätten; es sei auf Wohnungsmängel hingewiesen worden, ohne daß das wichtige Thema der Umzugswilligkeit des T2. behandelt worden sei; die Verlagerung der Beratung in den nichtöffentlichen Teil der Sitzung habe die übrigen Ratsmitglieder daran gehindert, die in diesem Brief behandelten Dinge öffentlich zu kritisieren. Um Wiederholungen für die Zukunft zu vermeiden, bedürfe es der begehrten gerichtlichen Feststellung.

Die Kläger beantragen,

festzustellen, daß es rechtswidrig war, über den Ver- gleich zwischen der Stadt Q. X. und dem T. T1., TOP 31/32 in nichtöffentlicher Sitzung zu beraten und zu beschließen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er trägt u.a. vor: Den Klägern fehle das Feststellungsinteresse. Eine Wiederholungsgefahr bestehe offensichtlich nicht. Der Rat habe vor dem Beschluß vom 25.9.1995 mit der Einholung einer gutachterlichen Stellungnahme gerade zum Ausdruck gebracht, daß er an einer möglichst umfassenden Beteiligung der Öffentlichkeit interessiert sei. Vor dem endgültigen Beschluß vom 6.11.1995 habe er zudem noch eine Stellungnahme des Oberkreisdirektors N. -M. vom 3.11.1995 eingeholt, in der Unverständnis darüber geäußert worden sei, warum der Vergleich bisher nicht abgeschlossen worden sei; da gemäß § 75 Abs. 2 GO NW die Haushaltswirtschaft sparsam und wirtschaftlich zu führen sei, sei dem Oberkreisdirektor insoweit von der Stadt ergänzend zu berichten. Nach Auffassung des Oberkreisdirektors sei es sogar zulässig gewesen, nicht nur die Beratung in nichtöffentlicher Sitzung durchzuführen, sondern auch den Beschluß über die Annahme des Vergleichs im nichtöffentlichen Teil der Sitzung zu fassen. Nachdem am 25.9.1995 der Antrag der Klägerin zu 1. ordnungsgemäß abgelehnt worden sei, habe gemäß § 50 Abs. 1 GO i.V.m. § 16 Abs. 1 der Geschäftsordnung für den Rat und die Ausschüsse der Stadt Q. X. in nichtöffentlicher Sitzung beraten werden dürfen. Der Ausschluß der Öffentlichkeit entspreche auch § 6 Nr. 2 der Geschäftsordnung. Es habe sich hierbei um eine Personalangelegenheit gehandelt. Diese sei nicht dadurch "rein politisch" geworden, daß der H. betroffen gewesen sei. Daß es um die Verwendung öffentlicher Gelder gegangen sei, habe kein überwiegendes Interesse der Allgemeinheit an einer Beratung der Angelegenheit in öffentlicher Sitzung begründet. Andernfalls könnte die Öffentlichkeit kaum jemals nach § 6 Nr. 2 und 3 der Geschäftsordnung ausgeschlossen werden, wenn ein Ratsmitglied dagegen sei. Der T. habe auch nicht durch die von ihm einberufene Pressekonferenz auf sein Recht auf vertrauliche Behandlung der Angelegenheit verzichtet. Im übrigen sei es hier nicht nur um die Interessen des T2. , sondern auch um schützenswerte Interessen des Rates gegangen. In der Sitzung vom 25.9.1995 habe nämlich auch eine Prozeßtaktik besprochen werden müssen. Ob und mit welchem Inhalt ein Vergleich abgeschlossen werden solle, sei von prozeßtaktischen Überlegungen abhängig, die der Gegenseite tunlichst nicht in der Öffentlichkeit bekannt gemacht werden sollten. Schließlich bestehe auch keine Wiederholungsgefahr, da nicht anzunehmen sei, daß sich der vorliegende atypische Sachverhalt alsbald wiederhole.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens, des vorangegangenen vorläufigen Rechtsschutzverfahrens 10 L 1109/95 und des Verfahrens 4 K 2083/93 Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage ist zulässig. Entgegen der für den Beklagten vorgetragenen, im Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 24.2.1992 - 1 S 2242/91 -, DVBl. 1992, S. 981, vertretenen Rechtsauffassung sind die Kläger klagebefugt. Hierzu genügt, daß sie sich in eigenen Rechten verletzt glauben und die Möglichkeit einer derartigen Rechtsverletzung aufgrund der von ihnen angeführten Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 19.12.1978 - XV A 1031/77 -, OVGE 35, S. 8, nicht ausgeschlossen erscheint.

Vgl. zu den an das Erfordernis der Klagebefugnis zu stellenden (auch für derartige Organstreitigkeiten zwischen dem Rat einer Gemeinde einerseits und seinen Fraktionen und Ratsmitgliedern andererseits entsprechend geltenden) Anforderungen: Kopp, VwGO, 10. Aufl. 1994, RdNr. 98 zu § 42 VwGO, m.w.N.

Für das den Klägern möglicherweise zustehende und ihrer Ansicht nach auch verletzte Recht kann auch nicht das Vorliegen eines berechtigten Interesses im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO an der begehrten Feststellung verneint werden: Wenn den Klägern nämlich tatsächlich das ihrer Ansicht nach von ihnen wahrzunehmende allgemeine Recht der Öffentlichkeit auf Beteiligung in bestimmten Angelegenheiten zusteht und dieses im vorliegenden Fall durch die von den Klägern beanstandeten Beschlüsse des Beklagten vom 25.9. und 6.11.1995 verletzt worden wäre, dann wäre eine hierzu vom Gericht getroffene Feststellung, daß der vom Beklagten hier vorgenommene Ausschluß der Öffentlichkeit von der Beteiligung an der Beratung über den vom Oberverwaltungsgericht zur Beendigung des Verfahrens 12 A 3455/94 vorgeschlagenen Vergleich rechtswidrig gewesen sei, durchaus geeignet, die Mehrheitsfraktion des Beklagten in der Zukunft von einem unzulässigen Ausschluß der Öffentlichkeit auch in anderen, möglicherweise kommunalpolitisch sogar geringergewichtigen Angelegenheiten abzuhalten.

Die Klage ist jedoch nicht begründet, da die Kläger durch die beanstandeten Beschlüsse des Beklagten nicht in eigenen Rechten verletzt werden (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO analog), mag auch der mit den beanstandeten Beschlüssen des Beklagten erfolgte Ausschluß der Öffentlichkeit von der Beratung über die Annahme des vom Oberverwaltungsgericht vorgeschlagenen Vergleichs letztlich rechtswidrig gewesen sein. Ob der im vorliegenden Verfahren von den Klägern beanstandete Ausschluß der Öffentlichkeit tatsächlich rechtswidrig gewesen ist, kann daher dahingestellt bleiben.

Die Kläger werden durch die beanstandeten Beschlüsse nicht in eigenen Rechten verletzt, da ihre allein hier in Frage stehenden organschaftlichen Rechte kein Recht auf gerichtliche Überprüfung und Feststellung im Instanzenzug für alle Streitfälle einschließen und ihr Recht auf gerichtliche Überprüfung der im vorliegenden Fall streitigen Angelegenheit nach Vorliegen der vom Beklagten eingeholten rechtlichen Stellungnahme des Nordrhein-Westfälischen Städte- und Gemeindebundes vom 13.9.1995 entfallen war und deshalb nicht mehr durch die Beschlüsse des Beklagten verletzt werden konnte. Dies folgt aus dem besonderen Charakter derartiger Organstreitigkeiten.

Bei den von Fraktionen und Ratsmitgliedern einer Gemeinde gegen den Rat in einem sog. Organstreitverfahren zu verfolgenden Rechten, hier: dem Recht auf Zulassung der Öffentlichkeit zur Beratung des Rates über eine bestimmte Angelegenheit, handelt es sich nämlich lediglich um (innerorganisatorische) Kompetenzen, die den Klägern nicht um ihrer selbst willen, sondern im ausschließlichen Funktionsinteresse der Gemeinde zur eigenen Wahrnehmung zugewiesen sind und daher weder aus den Grundrechten hergeleitet werden können noch der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG unterfallen.

Vgl. den im vorangegangenen vorläufigen Rechtsschutzverfahren 10 L 1109/95 im Beschluß vom 3.11.1995 bereits angeführten Beschluß des OVG NW vom 27.9.1989 - 15 B 2944/89 -, m.w.N.

In diesen von der Rechtsprechung bereits unter Geltung der bis zum Inkrafttreten der Verwaltungsgerichtsordnung gültigen Militärregierungsverordnung Nr. 165 für zulässig erachteten Organstreitverfahren,

- vgl. hierzu Hoppe, Organstreitigkeiten vor den Verwaltungs- und Sozialgerichten, 1970, S. 33 f., -

wird u.a. den Fraktionen und Rats-/Kreistagsmitgliedern des Gemeinderats/Kreistags als Teilen dieser Organe der Gemeinde/des Kreises die gerichtliche Geltendmachung ihrer Organrechte im Rahmen eines Verfahrens gegen die Gemeinde/den Kreis als "Gesamtorganismus" oder gegen ein Organ der betreffenden Kommune in deren Interesse an einem ordnungsgemäßen Funktionsablauf im eigenen Bereich ermöglicht und diesen Organen damit letztlich die gerichtliche Geltendmachung von Interessen ihrer Kommune zugestanden. Deshalb erscheint es grundsätzlich auch gerechtfertigt, daß die mit derartigen Gerichtsverfahren verbundenen Kosten letztlich der betreffenden Kommune, in deren Interesse ein Organstreitverfahren durchgeführt wird, zur Last fallen.

Vgl. hierzu das Urteil des Gerichts vom 24.8.1988 - 10 K 108/88 - und den darin angeführten Beschluß des OVG Saarlouis vom 5.10.1981 - 3 R 87/80 -, NVwZ 1982, S. 140.

Aus der Besonderheit der grundsätzlich auf Kosten der Kommune durchzuführenden und - wie bereits erwähnt - nicht der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG unterfallenden Organstreitigkeiten folgt, daß die Gemeinde im Einzelfall (oder auch generell durch Regelung in der Hauptsatzung) auf gerichtliche Klärung der zwischen ihren Organen streitig werdenden Rechtsfragen (mit der Folge der Einsparung der damit verbundenen Verfahrenskosten) rechtswirksam verzichten kann. Ein derartiger Verzicht auf gerichtliche Klärung der zwischen den Beteiligten im vorliegenden Fall streitigen Frage einer Beteiligung der Öffentlichkeit an der Beratung des Rates über die eventuelle Annahme des vom Oberverwaltungsgericht zum Verfahren 12 A 3455/94 vorgeschlagenen Vergleichs liegt hier bereits in der Einholung der rechtlichen Stellungnahme des Nordrhein-Westfälischen Städte- und Gemeindebundes vom 13.9.1995, die später sogar noch durch eine Stellungnahme des Oberkreisdirektors des Kreises N. -M. vom 3.11.1995 bestätigt worden ist (so daß offenbleiben kann, wie bei rechtlichen Differenzen zwischen beiden Stellungnahmen zu verfahren gewesen wäre). Derartige vorab zu einer zwischen Organen einer Gemeinde streitigen und gerichtlich nur in einem Organstreitverfahren zu klärenden Frage eingeholte rechtliche Stellungnahmen lassen, sofern sie nicht bei einer ersichtlich nicht hinreichend qualifizierten Stelle eingeholt werden, die Durchführung eines Organstreitverfahrens auf Kosten der Gemeinde entbehrlich erscheinen. Diese Möglichkeit eines Verzichts der gerichtlichen Klärung der zwischen Organen einer Kommune streitigen Rechtsfragen und die damit verbundene Einsparung der mit Durchführung eines gerichtlichen Organstreitverfahrens für diese verbundenen Kosten darf gerade den kleineren Kommunen wie z.B. den Gemeinden nicht genommen werden, mögen auch die Gesamtkosten eines einzelnen Organstreitverfahrens selbst bei kleineren Gemeinden den Gesamthaushalt nur in geringem Umfang belasten. Den Interessen der Gemeinde und ihrer Organe an einer zufriedenstellenden rechtlichen Klärung der zwischen den Organen streitig werdenden Rechtsfragen kann in ausreichendem Maße durch Einholung derartiger fachkundiger rechtlicher Stellungnahmen genügt werden, zumal für die Organe stets die Möglichkeit besteht, auf eine zweckmäßige Formulierung der im Einzelfall zu klärenden Rechtsfrage und auf eine sorgfältige Auswahl der um rechtliche Stellungnahme ersuchten fachkundigen Stelle hinzuwirken. Ein generelles Recht der Organe der Kommunen, die zwischen ihnen streitig werdenden und ggfls. in einem gerichtlichen Organstreitverfahren zu prüfenden Rechtsfragen stets auf Kosten der Kommune durch ein Gericht im Instanzenzug klären zu lassen, kann nicht anerkannt werden.

Nach alledem werden dadurch, daß der Beklagte zur Frage der Beteiligung der Öffentlichkeit an der Beratung über die Annahme des vom Oberverwaltungsgericht vorgeschlagenen Vergleichs zum Verfahren 12 A 3455/94 der rechtlichen Stellungnahme des Nordrhein-Westfälischen Städte- und Gemeindebundes vom 13.9.1995 gefolgt ist, die organschaftlichen Rechte der Kläger nicht verletzt, da ein Recht der Kläger auf Durchführung eines gerichtlichen Organstreitverfahrens nach Vorliegen dieser Stellungnahme nicht mehr bestand. In gleicher Weise hätte übrigens auch die Verletzung eines im vorliegenden Fall vom T. für sich als Organ der Stadt Q. X. in dieser Angelegenheit in Anspruch genommenen Rechts auf Ausschluß der Öffentlichkeit verneint werden müssen, wenn die eingeholte Stellungnahme des Nordrhein-Westfälischen Städte- und Gemeindebundes eine Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Beratung dieser Angelegenheit für rechtlich geboten erachtet hätte und der Beklagte einer solchen Stellungnahme gefolgt wäre.

Die Klage war demgemäß mit der Kostenfolge aus den §§ 154 Abs. 1, 159 S. 2 VwGO abzuweisen.