Tatbestand

Die Klägerin ist Eigentümerin des Gewerbegrundstücks X.-straße 0 in 00000 in Y. (Gemarkung G01, Flur 00, Flurstück 0000/00). Die Firma V. betreibt dort einen Gebrauchtwagenhandel. Auf dem Grundstück befinden sich Freiflächen, auf welchen die zum Verkauf angebotenen Kraftfahrzeuge ausgestellt werden, sowie ein Büro- und Verkaufsraum, Werkstätten, eine Waschhalle sowie eine Lackierbox. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans N01 der Beklagten. Nach dessen textlicher Festsetzung II. 1 sind Einzelhandelsbetriebe, die sich an den Endverbraucher wenden, in den Gewerbegebieten nicht zulässig. Hiervon nimmt die Festsetzung Verkaufsstellen aus, die in unmittelbarem räumlichen und betrieblichen Zusammenhang mit Handwerks- und produzierenden Gewerbebetrieben stehen.

Am 13. April 2022 stellte die Klägerin bei der Beklagten einen Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung unter anderem für die Nutzungsänderung einer Werkstatt in eine Ausstellungshalle im Erdgeschoss und eine Betriebswohnung im 1. Obergeschoss sowie einer weiteren Werkstatt in eine Lagerfläche. Diesen Antrag lehnte die Beklagte am 29. März 2023 wegen eines Verstoßes gegen § 30 BauGB ab. Die geplante Ausstellungshalle mit 468,39m² habe den Verkauf von Kraftfahrzeugen zum Ziel und sei daher als Einzelhandelsbetrieb, der sich an den Endverbraucher wende, durch die textliche Festsetzung II des Bebauungsplans N01 ausgeschlossen. Ein unmittelbarer betrieblicher Zusammenhang mit den sich ebenfalls auf dem Flurstück befindlichen (und illegal errichteten) Werkstätten bestehe nicht. Auch sei der Kfz-Handel diesem Handwerksbetrieb flächenmäßig nicht untergeordnet. Eine Abweichung nach § 31 Abs. 2 BauGB könne sie nicht erteilen; eine Befreiung von dem festgesetzten Einzelhandelsausschluss würde die Grundzüge der Planung berühren.

In der Folge stellte die Beklagte fest, dass die sich auf dem Grundstück befindliche Halle abweichend von der Ursprungsgenehmigung (N02) errichtet, wenn auch mittlerweile nicht mehr genutzt wurde. Sie hörte die Klägerin daraufhin am 19. September 2024 zum beabsichtigten Erlass einer Ordnungsverfügung mit dem Inhalt, die Halle (Ausstellungshalle im Erdgeschoss und Betriebswohnung im 1. OG) vollständig zu entfernen, an. Wegen der zahlreichen und erheblichen Änderungen sei das Bauvorhaben planungsrechtlich neu zu bewerten. Die 468,39m² große Ausstellungshalle verstoße gegen die textliche Festsetzung II.1 des Bebauungsplans. Zudem überschreite der First der Halle die Festsetzung des Bebauungsplans über die maximale Firsthöhe von 55,2m über NHN mit seiner Höhe von 59,7m NHN deutlich.

Mit Ordnungsverfügung vom 20. November 2024 forderte die Beklagte die Klägerin auf, die Ausstellunghalle im Erdgeschoss sowie die Betriebswohnung und das Lager im Obergeschoss zu beseitigen (Ziffer 1) und drohte ihr für den Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld über 2.500,00 Euro an (Ziffer 2). Die Ordnungsverfügung wurde der Klägerin am 27. November 2024 zugestellt und ist bestandskräftig geworden.

Am 3. April 2025 setzte die Beklagte gegenüber der Klägerin das in der Ordnungsverfügung vom 20. November 2024 angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 2.500,00 Euro fest und drohte ein weiteres Zwangsgeld in Höhe von 10.000,00 Euro an. Dieser Bescheid wurde der Klägerin am 7. April 2025 zugestellt und ist ebenfalls in Bestandskraft erwachsen.

In der Folge traten die Beteiligten in Verhandlungen ein. Die Klägerin stellte in Aussicht, einen Legalisierungsantrag für die Ausstellungshalle zu stellen oder das Gebäude abzureißen. Hierzu wollte sie sich bis zum 18. April 2025 bei der Beklagten melden. Die Beklagte sagte zu, die Vollstreckung des festgesetzten Zwangsgeldes auszusetzen, sobald ihr der entsprechende Legalisierungsantrag für die Ausstellungshalle mit baulichen Änderungen vorliege. Sollte der Bauantrag nicht genehmigungsfähig sein, werde sie die Verwaltungsvollstreckung fortsetzen.

Am 22. April 2025 teilte die Klägerin der Beklagten mit, dass ihr Architekt einen entsprechenden Antrag vorbereiten und diesen dann einreichen werde. Der Antrag solle der Beklagten spätestens bis Juni vorliegen. Mit E-Mail vom 11. Juni 2025 forderte die Beklagte die Klägerin um Rückmeldung zum aktuellen Sachstand bis zum 25. Juni 2025 auf. Am 23. Juni 2025 meldete sich der Architekt der Klägerin bei der Beklagten und teilte mit, dass er einen Abstimmungstermin mit der zuständigen Sachbearbeiterin zur Klärung der Genehmigungsfähigkeit und der weiteren Vorgehensweise vereinbaren würde. In einem Telefon vom 28. Juli 2025 teilte der Architekt der Klägerin der Beklagten mit, dass der Bauantrag doch nicht mehr gestellt werden sollte.

Mit Bescheid vom 30. Juli 2025 setzte die Beklagte das im Bescheid vom 3. April 2025 angedrohte Zwangsgeld über 10.000,00 Euro fest und drohte ein weiteres Zwangsgeld über 15.000,00 Euro an. Der Bescheid wurde der Klägerin am 1. August 2025 zugestellt. Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin am 1. September 2025 Klage erhoben.

Zur Begründung führt sie sinngemäß aus, dass sich die Beklagte treuwidrig verhalte. Die zwischen ihnen geführten Verhandlungen über die Legalisierung hätten dazu gedient, die auch von der Beklagten als überwindbar erachteten Rügen zu überwinden. Eine wie auch immer geartete Gefährdungslage sei also nicht gegeben. Die Beklagte habe die Ausgestaltung der Gebäude über ein Jahrzehnt nicht gerügt. Daraus folge auch die Rechtswidrigkeit der Zwangsmittelfestsetzung und -androhung; eine Abrissverfügung sei momentan nicht notwendig.

Die Vorgehensweise der Beklagten erweise sich im Hinblick auf die Genehmigungsfähigkeit der geänderten Bauausführung zudem als unverhältnismäßig. Hierfür komme es auf die Einreichung der Bauanträge an und nicht auf eine momentan vermeintlich erforderliche Durchsetzung des Bauordnungsrechts. Die Anwendung des Zwangsmittels verletze sie in ihrem Anspruch auf positive Bescheidung des noch einzureichenden Bauantrags. Die Beklagte habe ihr einen weiteren zeitlichen Aufschub unter Absehen von Zwangsgeldfestsetzung und -androhung gewähren müssen.

Die Klägerin beantragt,

die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 30. Juli 2025 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung beruft sie sich darauf, dass die Klägerin die baulichen Anlagen entgegen der Anordnung in der bestandskräftigen Ordnungsverfügung vom 20. November 2024 und trotz der erfolgten Androhung eines Zwangsgeldes in dem ebenfalls bestandskräftigen Bescheid vom 3. April 2025 nicht beseitigt habe. Mit ihren Ausführungen versuche die Klägerin die Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung vom 20. November 2024 in Frage zu stellen, die jedoch für das vorliegende Verfahren ohne Belang sei. Sie sei zur Festsetzung des Zwangsmittels berechtigt gewesen. Besondere Gründe, die es hier ausnahmsweise erforderlich gemacht hätten, von der Festsetzung des angedrohten Zwangsgeldes abzusehen, seien nicht ersichtlich.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Das Gericht kann nach Anhörung der Beteiligten gemäß § 84 Abs. 1 VwGO ohne mündliche Verhandlung durch Gerichtsbescheid entscheiden, weil die Sache keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist und der Sachverhalt geklärt ist.

Die zulässige Klage hat keinen Erfolg. Sie ist unbegründet. Die Ordnungsverfügung vom 30. Juli 2025 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Das gilt zunächst für die Festsetzung des mit der Ordnungsverfügung vom 3. April 2025 angedrohten Zwangsgeldes über 10.000,00 Euro.

Nach § 64 Satz 1 VwVG NRW setzt die Vollzugsbehörde das Zwangsmittel fest, wenn die Verpflichtung innerhalb der Frist, die in der Androhung bestimmt ist, nicht erfüllt wird.

Die Zwangsgeldfestsetzung ist formell rechtmäßig. Insbesondere musste die Klägerin vor Erlass des sie belastenden Verwaltungsaktes nicht angehört werden. Gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG NRW kann von der Anhörung abgesehen werden, wenn Maßnahmen in der Verwaltungsvollstreckung getroffen werden sollen. Bei der Zwangsgeldfestsetzung handelt es sich um eine solche Maßnahme.

Auch in materieller Hinsicht begegnet die Zwangsgeldfestsetzung keinen Bedenken. Die materielle Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldfestsetzung bestimmt sich nach der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung. Für die Zwangsmittelfestsetzung nach § 64 Satz 1 VwVG NRW folgt dies bereits aus § 65 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 VwVG NRW. Nach den genannten Vorschriften wird das Zwangsmittel der Festsetzung gemäß angewendet. Der Vollzug ist einzustellen, sobald sein Zweck erreicht ist, dem Betroffenen die Erfüllung der zu erzwingenden Leistung unmöglich geworden ist oder die Vollstreckungsvoraussetzungen nachträglich weggefallen sind. Die Vorschriften zeigen, dass nachträgliche Änderungen der Sachlage nach der Festsetzung beim Vollzug des Zwangsmittels zu berücksichtigen sind, die Rechtmäßigkeit der Festsetzung also unberührt lassen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Februar 2023 - 14 B 1234/22 -, juris Rn. 28 ff. m. w. N.

Der streitgegenständlichen Zwangsgeldfestsetzung liegt letztlich die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 20. November 2024 zugrunde. Durch den Ablauf der Rechtsmittelfrist ist diese in Bestandskraft erwachsen und damit unanfechtbar i. S. d. § 55 Abs. 1 Fall 1 VwVG NRW. Mit der Ordnungsverfügung hat die Beklagte die Klägerin aufgefordert, innerhalb einer Frist von 16 Wochen nach Bestandskraft das gesamte Gebäude (Ausstellungshalle im Erdgeschoss und Betriebswohnung sowie Lager im Obergeschoss) zu beseitigen. Die Klägerin hat ihre Beseitigungsverpflichtung bis heute nicht erfüllt. Dies wird von ihr auch nicht in Frage gestellt.

Auf die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung kommt es für die Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldfestsetzung nicht mehr an. Einwendungen gegen die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung können im Vollstreckungsverfahren nicht erhoben werden; sie müssen unmittelbar gegen die Grundverfügung geltend gemacht werden.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Februar 2012 - 5 A 2152/10 -, juris Rn. 21 und Beschluss vom 8. August 2023 - 7 B 661/23 -, juris Rn. 9.

Die Klägerin kann daher im hiesigen, gegen die Zwangsgeldfestsetzung gerichteten Verfahren nicht mit ihrem Einwand durchdringen, dass die Beseitigungsverfügung nicht erforderlich gewesen wäre und auch im sonstigen unverhältnismäßig, weil die geänderte Bauausführung genehmigungsfähig sei. Ob die materielle Legalität überwindbar ist oder nicht, ist hier nicht mehr zu prüfen. Gleiches gilt für ihren (sinngemäßen) Vortrag hinsichtlich einer Duldung des formell illegalen Zustandes durch die Beklagte.

Die Zwangsgeldfestsetzung erweist sich auch nicht als unverhältnismäßig (§ 58 Abs. 1 VwVG NRW) oder sonst als ermessensfehlerhaft.

Die in dem gesetzlichen Rahmen des § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW erfolgte Fest-setzung ist grundsätzlich nicht unverhältnismäßig, wenn die vorhergehende Androhung - wie hier vom 3. April 2025 - ihren Zweck nicht erreicht hat.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2019 - 4 B 71/19 -, juris Rn. 17.

Entgegen der Ansicht der Klägerin verhält sich die Beklagte auch nicht treuwidrig, wenn sie nach Ablauf der vereinbarten und verlängerten Frist zur Stellung des Legalisierungsantrags das Verwaltungsvollstreckungsverfahren fortführt. Es existiert eine bestandskräftige Ordnungsverfügung vom 20. November 2024 sowie eine bestandskräftige Zwangsgeldandrohung über 10.000,00 Euro vom 3. April 2025. Die Beklagte hat der Klägerin - ohne, dass sie hierzu verpflichtet gewesen wäre - Gelegenheit gegeben, die Legalisierung der baulichen Anlagen herbeizuführen. Diese Möglichkeit hat die Klägerin trotz Fristverlängerungen nicht genutzt. Die Beklagte durfte aufgrund des Verhaltens der Klägerin und der Mitteilung ihres Architekten davon ausgehen, dass die Klägerin keinen Legalisierungsantrag mehr einreichen würde. Ein treuwidriges Verhalten ist damit viel weniger im Gebaren der Beklagten denn im Betragen der Klägerin zu sehen, die der Beklagten in Aussicht gestellt hatte, einen Legalisierungsantrag zu stellen oder die baulichen Anlagen zu beseitigen.

Die Klägerin kann sich auch nicht auf schutzwürdiges Vertrauen berufen. Wegen der bestandskräftigen Ordnungsverfügung vom 20. November 2024 ist sie zur Beseitigung der Anlagen verpflichtet. Die Nutzung eines genehmigungspflichtigen Vorhabens darf nach der Konzeption der §§ 74 ff. BauO NRW erst nach der Genehmigung aufgenommen werden. Mit dem Erfordernis der Baugenehmigung hat der Gesetzgeber dem öffentlichen Interesse an der Überprüfung eines Vorhabens Vorrang vor dem privaten Nutzungsinteresse eingeräumt. Dies gilt auch für die Klägerin. Auf das Unterbleiben der Vollstreckung hätte sie nur dann in schutzwürdiger Weise vertrauen können, wenn sie ihrer Ankündigung Folge geleistet und einen Legalisierungsantrag gestellt (oder die baulichen Anlagen beseitigt) hätte.

Auch die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes über 15.000,00 Euro in der Ordnungsverfügung vom 30. Juli 2025 ist rechtmäßig. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 63 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 i. V. m. §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 3, 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW. Insbesondere steht das angedrohte Zwangsgeld im Sinne von § 58 Abs. 1 VwVG NRW in einem angemessenen Verhältnis zu seinem Zweck, den Willen der Klägerin zu beugen und sie zur Beseitigung der baulichen Anlage zu veranlassen. Das Zwangsmittel, das von der Vollzugsbehörde angedroht wird, soll ein fühlbares Maß erreichen, damit der beabsichtigte Erfolg erreicht wird. Hier war auch eine weitere Steigerung des Betrags geboten, da die bereits angedrohten Zwangsgelder über 2.500,00 und 10.000,00 Euro erfolglos geblieben sind.

Auch an der Angemessenheit der bestimmten Frist bestehen keine Zweifel. Innerhalb der gesetzten Frist von gut vier Monaten dürfte der Klägerin die Beseitigung der Ausstellungshalle, der Betriebswohnung sowie des Lagers möglich sein. Dies gilt erst recht vor dem Hintergrund, dass die Grundverfügung mit der Beseitigungsanordnung bereits vom 20. November 2024 datiert und seit dem 27. Dezember 2024 bestandskräftig ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung

Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Gerichtsbe­scheides kann bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich beantragt werden, dass das Ober­verwaltungsgericht für das Land Nord­rhein-Westfalen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss den ange­fochtenen Gerichtsbescheid be­zeich­nen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Gerichtsbeschei­des sind die Grün­de darzulegen, aus denen die Berufung zuzu­lassen ist. Die Begründung ist, so­weit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungs­gericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzurei­chen.

Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts ein­schließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammen­schlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richter­amt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Per­sonen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfül­lung ihrer öffent­lichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonde­ren Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Wahlweise kann innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Gerichtsbeschei­des bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle An­trag auf mündliche Verhandlung gestellt wer­den; hierfür be­steht kein Vertretungszwang.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

17.500,00 Euro

festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Ent­scheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderwei­tig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkunds­beamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberver­waltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ab­lauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungs­beschlusses ein­gelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdege­genstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeu­tung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.