Tatbestand

Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Selbstauskunft aus dem von der Beklagten geführten Transparenzregister. Der Zweck dieses Registers besteht darin, jenseits verschachtelter gesellschaftsrechtlicher Strukturen diejenigen natürlichen Personen kenntlich zu machen, die am Ende dieser Strukturen stehen. Diese Erhöhung der Transparenz soll dazu beitragen, den Missbrauch von Vereinigungen und Rechtsgestaltungen zum Zweck der Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung zu verhindern.

Die Einsichtnahme in das Transparenzregister ermöglicht die Beklagte dabei ausschließlich über die Internetseite des Transparenzregisters. Einsichtsberechtigte, darunter Mitglieder der Öffentlichkeit, müssen unter Angabe einer E-Mail-Adresse und eines Passworts auf dieser Internetseite ein Nutzerkonto anlegen, um sodann einen Antrag auf Auskunftserteilung aus dem Transparenzregister stellen zu können. Wird Mitgliedern der Öffentlichkeit eine Auskunft erteilt, umfasst diese Vor- und Nachname sowie Art und Umfang des wirtschaftlichen Interesses des wirtschaftlich Berechtigten. Daneben werden Monat und Jahr seiner Geburt, sein Wohnsitzland und alle Staatsangehörigkeiten mitgeteilt.

Es können zwei unterschiedliche Arten von Nutzerkonten erstellt werden, nämlich solche für eine natürliche Person und für eine nicht natürliche Person. Ersterenfalls verlangt die Beklagte im Rahmen des Registrierungsverfahrens einen Identitätsnachweis der natürlichen Person, die ihr Nutzerkonto anlegt. Soll ein Nutzerkonto für eine nicht natürliche Person erstellt werden, fordert die Beklagte einen Identitätsnachweis in Bezug auf die nicht natürliche Person, beispielsweise in Gestalt eines Handelsregisterauszuges. Die natürliche Person, die für die nicht natürliche Person das Nutzerkonto anlegt und führt, muss ihrerseits keinen Identitätsnachweis erbringen. Die Beklagte verlangt stattdessen die Vorlage eines „Berechtigungsnachweises“ zur Führung eines Nutzerkontos. Dabei handelt es sich um eine als Muster über die Internetpräsenz der Beklagten zur Verfügung gestellte Erklärung, dass die natürliche Person, die das Nutzerkonto für die nicht natürliche Person anlegt, zur Führung eines Nutzerkontos zur Einsichtnahme für die nicht natürliche Person berechtigt sei. Diese Erklärung ist von einem Vertreter der nicht natürlichen Person zu unterzeichnen.

Ein Antrag auf Erteilung einer Selbstauskunft kann für eine nicht natürliche Person als Mitglied der Öffentlichkeit über ein für dieselbe angelegtes Nutzerkonto gestellt werden. Vor dem Hintergrund der nach unionsgerichtlicher Rechtsprechung mit der vorbehaltlosen Erteilung von Auskünften aus dem Transparenzregister an Mitglieder der Öffentlichkeit einhergehenden Grundrechtsverletzungen sieht die Beklagte unterdessen bei Anträgen von Mitgliedern der Öffentlichkeit die Darlegung eines berechtigten Interesses vor. Wird die Erteilung einer Selbstauskunft beantragt, verlangt die Beklagte die Vorlage eines „Selbstauskunftsschreibens“. Hierfür steht ebenfalls ein Muster auf der Internetseite des Transparenzregisters zur Verfügung. Dabei handelt es sich um eine Erklärung, dass die natürliche Person, die über das Nutzerkonto den Antrag stellt, zur Überprüfung der Eintragung für die nicht natürliche Person berechtigt sei und hierzu Einsicht in ihre im Transparenzregister hinterlegten Daten und Angaben zu den wirtschaftlich Berechtigten nehmen dürfe. Diese Erklärung muss wiederum von einem Vertreter der nicht natürlichen Person unterzeichnet sein. Einen Identitätsnachweis der über das Nutzerkonto den Antrag stellenden natürlichen Person verlangt die Beklagte auch in diesem Rahmen nicht.

Den vorgelegten „Berechtigungsnachweis“ und das „Selbstauskunftsschreiben“ unterzieht die Beklagte jeweils einer Plausibilitätsprüfung. Sie gleicht in Bezug auf den „Berechtigungsnachweis“ den dort angegebenen Namen der Rechtseinheit mit dem aus dem erbrachten Identitätsnachweis, etwa dem Handelsregisterauszug, ersichtlichen ab. In Bezug auf das „Selbstauskunftsschreiben“ gleicht sie den dort angegebenen Namen der Rechtseinheit mit dem im Nutzerkonto hinterlegten Namen ab. Ferner prüft die Beklagte, ob die Erklärung unter dem Briefkopf der entsprechenden Rechtseinheit abgegeben wurde, mit einem Firmenstempel versehen ist und ob die angegebenen E-Mail-Adresse eine unternehmenseigene Domain ausweist. Schließlich prüft sie, in welcher Funktion die erklärende Person die Nachweisschreiben unterzeichnet hat.

Der Geschäftsführer der Klägerin, der zugleich ihr Alleingesellschafter ist, erstellte für dieselbe ein Nutzerkonto auf der Internetseite des Transparenzregisters. Dabei legte er einen Nachweis vor, zur Führung des Nutzerkontos berechtigt zu sein. Am 27. Juli 2023 stellte der Geschäftsführer der Klägerin über dieses Nutzerkonto einen Antrag auf Erteilung einer Selbstauskunft für die Klägerin. Ein dem Muster der Beklagten entsprechendes „Selbstauskunftsschreiben“ legte er nicht vor. Stattdessen fügte er dem Antrag ein von ihm unterzeichnetes Schreiben bei, worin er ausführte, als einzelvertretungsberechtigter Geschäftsführer zwei im Einzelnen bezeichnete E-Mail-Adressen zu verwenden, um Einsicht in das Transparenzregister zu nehmen.

Mit E-Mail vom selben Tage wies die Beklagte den Geschäftsführer der Klägerin darauf hin, dass Mitgliedern der Öffentlichkeit Einsicht nur gewährt werden könne, wenn sie ein berechtigtes Interesse an der Einsichtnahme hätten. Es fehle vorliegend der Nachweis darüber, dass der Geschäftsführer der Klägerin zur Beantragung der Selbstauskunft für die Klägerin berechtigt sei. Zu diesem Zweck sei ein durch die angefragte Rechtseinheit ausgestelltes und durch eine vertretungsbefugte Person unterzeichnetes Schreiben zu übermitteln, aus dem hervorgehe, dass er zur Einsichtnahme in die zu der Klägerin hinterlegten Angaben und den wirtschaftlich Berechtigten befugt sei. Der E-Mail fügte die Beklagte ihr Muster eines „Selbstauskunftsschreibens“ bei. Der Geschäftsführer der Klägerin führte mit E-Mail vom selben Tage aus, das Schreiben sei mit dem Antrag vorgelegt worden.

Die Beklagte forderte den Geschäftsführer der Klägerin mit E-Mail vom 28. Juli 2023 erneut auf, einen Nachweis des berechtigten Interesses zur Einsichtnahme vorzulegen. Hierzu führte sie aus, dass im Rahmen der jeweiligen Antragstellung der durch die angefragte Rechtseinheit ausgestellte Nachweis eines berechtigten Interesses benötigt werde. Ein solches Interesse liege zum Beispiel vor, wenn die eigenen Eintragungen geprüft werden sollten. Der Nachweis müsse durch die angefragte Rechtseinheit ausgestellt werden und bestätigen, dass die den Antrag stellende natürliche Person konkret in die zu dieser Rechtseinheit hinterlegten Daten Einsicht nehmen dürfe. Sollte der Geschäftsführer der Klägerin selbst einzelvertretungsberechtigte Person sein, könne er sich den Nachweis auch selbst ausstellen. Es sei aber zu beachten, dass Berechtigungsnachweis und Nachweis zur Selbstauskunft verschiedene Dokumente seien. Das übermittelte Schreiben berechtige den Geschäftsführer der Klägerin lediglich im Rahmen der Registrierung des Nutzerkontos, dieses für die Klägerin zu führen und für die Klägerin Einsicht in das Transparenzregister über dieses Nutzerkonto zu nehmen.

Der Geschäftsführer der Klägerin führte mit E-Mail vom selben Tage aus, er sei einzelvertretungsberechtigter Geschäftsführer der Klägerin. Es gebe keine Notwendigkeit, sich selbst zu bescheinigen, für die Klägerin eine Selbstauskunft beantragen zu dürfen. Er vertrete sie von Gesetzes wegen. Der E-Mail fügte der Geschäftsführer der Klägerin einen vom 20. Juli 2023 datierenden Handelsregisterauszug der Klägerin bei, der ihn als einzelvertretungsberechtigten Geschäftsführer auswies. Einen Identitätsnachweis seiner Person brachte er, den Vorgaben der Beklagten entsprechend, zu keinem Zeitpunkt bei.

Mit Bescheid vom 15. November 2023 lehnte die Beklagte den Antrag auf Einsichtnahme in das Transparenzregister ab. Zur Begründung führte sie aus: Der Antrag sei mangels Nachweises des berechtigten Interesses an der Einsichtnahme in die zur Rechtseinheit hinterlegten Angaben abzulehnen. Mitglieder der Öffentlichkeit hätten vor dem Hintergrund des mit der Einsichtnahme verbundenen Eingriffs in die Rechte der betroffenen Personen den Antrag auf Einsichtnahme bei Antragstellung zu begründen und hierzu ein berechtigtes Interesse an der Einsichtnahme darzulegen. Ein solch berechtigtes Interesse liege insbesondere vor, wenn die betreffende Rechtseinheit eine Kontrolle ihrer eigenen Angaben bezwecke und der Antragsteller der registerführenden Stelle hierzu einen entsprechenden Nachweis über seine Berechtigung zur Selbstauskunft übermittle. Dieser Nachweis sei hier nicht vorgelegt worden.

Mit am 17. November 2023 bei der Beklagten eingegangenem Schreiben vom 15. November 2023 erhob die Klägerin Widerspruch. Sie machte geltend: Die Beklagte habe zu Unrecht verlangt, dass der im Handelsregister eingetragene und kraft Gesetzes zur Vertretung der Klägerin berufene Geschäftsführer sich selbst bescheinigen solle, zur Einsichtnahme in die eigenen Unterlagen berechtigt zu sein.

Mit Widerspruchsbescheid vom 4. Januar 2024 wies das Bundesverwaltungsamt den Widerspruch der Klägerin zurück. Unter Wiederholung und Vertiefung der Ausführungen der Beklagten legte das Bundesverwaltungsamt dar: Das von dem Geschäftsführer der Klägerin vorgelegte Schreiben diene lediglich als Berechtigungsnachweis mit dem Zweck, für die Klägerin grundsätzlich über das Nutzerkonto Einsichtnahmen durchführen zu dürfen. Davon zu unterscheiden sei der Nachweis des berechtigten Interesses im Rahmen einer beantragten Selbstauskunft. Das „Selbstauskunftsschreiben“ müsse neben dem Berechtigungsnachweis vorgelegt werden. Es diene dazu, das berechtigte Interesse im konkreten Fall nachzuweisen und sei im Rahmen der Antragstellung beizubringen, was zur grundrechtskonformen Ausgestaltung der Zugangseröffnung erforderlich sei. Soweit der Geschäftsführer der Klägerin darauf hinweise, laut Handelsregister einzelvertretungsberechtigt zu sein, könne ein Handelsregisterauszug elektronisch von jedermann über das Internet abgerufen werden und das berechtigte Interesse an der Einsichtnahme im konkreten Fall deshalb nicht nachweisen. Er gebe lediglich Auskunft über aktuell bestehende, allgemeine Vertretungsregelungen und besondere Vertretungsbefugnisse. Die maßgeblichen Vorschriften enthielten keine Vermutung, dass vertretungsberechtigte Personen ohne Darlegung der Berechtigung Einsicht in die Eintragungen zur eigenen Rechtseinheit nehmen dürften. Das „Selbstauskunftsschreiben“ stelle eine zusätzliche Sicherheit dar.

Die Klägerin hat am 17. Januar 2024 Klage erhoben, zu deren Begründung sie vorträgt: Soweit Beklagte und Widerspruchsbehörde auf nach unionsgerichtlicher Rechtsprechung mit der Erteilung von Auskünften an Mitglieder der Öffentlichkeit verbundene Grundrechtseingriffe und datenschutzrechtliche Gesichtspunkte verwiesen, übersähen sie, dass vorliegend Grundrechte Dritter nicht betroffen sein könnten, weil eine Selbstauskunft verlangt werde. Der Nachweis der Berechtigung des Geschäftsführers der Klägerin könne nur durch ihn selbst erfolgen. Eine solche Erklärung habe keinerlei Mehrwert und sei deshalb überflüssig. Anderes gelte allenfalls, wenn Geschäftsführer und Gesellschafter, anders als vorliegend, auseinanderfielen. Sofern die Beklagte im Klageverfahren einen fehlenden Identitätsnachweis moniere, habe sie einen solchen noch nie verlangt, wofür es auch keinerlei sachliche oder rechtliche Grundlage gebe.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 15. November 2023 und des Widerspruchsbescheides des Bundesverwaltungsamtes vom 4. Januar 2024 zu verpflichten, ihr gemäß Antrag vom 27. Juli 2023 eine Selbstauskunft aus dem Transparenzregister zu erteilen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie trägt vor: Der erforderliche Nachweis, dass die konkret handelnde Person zur Einsichtnahme berechtigt sei, werde nicht bereits durch Vorlage eines Handelsregisterauszuges geführt, der den Geschäftsführer der Klägerin als einzelvertretungsberechtigt ausweise. Die Einsichtnahme stelle einen schwerwiegenden Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der beteiligten natürlichen Personen dar. Zum Schutz dieser Rechte verlange die Beklagte eine ausdrückliche Zustimmungserklärung der Gesellschaft und lasse die Vorlage eines Handelsregisterauszuges nicht ausreichen. Die geforderte Erklärung liefere in verschiedener Hinsicht gegenüber der bloßen Vorlage eines Handelsregisterauszuges ein „Mehr an Sicherheit“. Der Handelsregisterauszug lasse nur einen schwachen Rückschluss auf die Identität des Antragstellers zu. Er sei frei zugänglich und könne deshalb von jedermann vorgelegt werden. Der Geschäftsführer der Klägerin habe in dem Verfahren seine Identität nicht nachgewiesen. Der Handelsregisterauszug eigne sich auch nicht unbedingt zum Nachweis der Einverständniserklärung als solcher, denn es bestehe die Möglichkeit, dass die Gesellschaft dem Geschäftsführer intern die Einsichtnahme untersagt habe oder die Einsichtnahme gegen den aktuellen Willen der Gesellschaft oder Gesellschafter geschehe. Schließlich lasse sich anhand des Handelsregisterauszugs nicht die Echtheit der Erklärung überprüfen. Die Erklärung in Form des „Selbstauskunftsschreibens“ schaffe mehr Sicherheit. Dem stehe nicht entgegen, dass die Erklärung durch den Antragsteller selbst abgegeben werden könne, sofern er Geschäftsführer sei. Gebe sich jemand als Geschäftsführer aus oder täusche eine nicht bestehende Zustimmung der Gesellschaft vor, stelle dies möglicherweise eine Straftat oder Verletzung der Pflichten des Geschäftsführers dar, was von der Abgabe entsprechender Erklärungen abhalten könne. Das gelte für einen Ein-Personen-Gesellschaft zwar nur eingeschränkt; diesbezüglich seien aber Aspekte der Verwaltungsvereinfachung zu würdigen. Es werde den Verwaltungsaufwand der Beklagten deutlich erhöhen, müsse diese stets gesellschaftsrechtliche Einzelheiten untersuchen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Widerspruchsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Verpflichtungsklage ist nicht begründet. Das Gericht spricht gemäß § 113 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, soweit die Ablehnung des Verwaltungsakts rechtswidrig, der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt und die Sache spruchreif ist.

Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Einsichtnahme in das Transparenzregister im Umfang der dort über sie gespeicherten Daten aus § 23 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 des Gesetzes über das Aufspüren von Gewinnen aus schweren Straftaten (Geldwäschegesetz - GwG). Bei Vereinigungen nach § 20 Abs. 1 Satz 1 GwG und Rechtsgestaltungen nach § 21 GwG ist die Einsichtnahme hiernach unter anderem allen Mitgliedern der Öffentlichkeit gestattet. In der Ursprungsfassung der Vorschrift hieß es einschränkend, dass die Einsichtnahme „jedem, der der registerführenden Stelle darlegt, dass er ein berechtigtes Interesse an der Einsichtnahme hat“, eröffnet sei. Diese Ursprungsfassung ist in der Sache nach der Entscheidung des Gerichtshofs (EuGH) vom 22. November 2022 wieder maßgeblich, weil danach auch die deutsche Umsetzung des erweiterten, nämlich voraussetzungslosen Einsichtsrechts der Öffentlichkeit europarechtswidrig ist. In richtlinienkonformer Auslegung und Anwendung der Vorschrift ist weiterhin ein berechtigtes Interesse an einer Einsichtnahme zu fordern. Ein solch berechtigtes Interesse liegt - wovon auch die Beteiligten übereinstimmend ausgehen - unter anderem vor, wenn durch sogenannte Selbstauskunft die eigenen Angaben der Eintragung überprüft werden sollen.

Vgl. zur europarechtskonformen Auslegung EuGH, Urteil vom 22. November 2022 - C-37/20 und C-601/20 [ECLI:EU:C:2022:912], Luxembourg Business Registers - Rn. 34 ff. und eingehend das Kammerurteil vom 17. Juli 2024 - 13 K 5996/19 -, Zeitschrift für das gesamte Informationsrecht 2024, 236 Rn. 46 ff., 91; zum berechtigten Interesse bei Einholung einer Selbstauskunft Krafka/Otte, in: Wachter/Heckschen, Praxis des Handels- und Gesellschaftsrechts, 6. Auflage 2024, § 2 Rn. 292.

Die Klägerin hat jedoch deshalb keinen Anspruch auf Auskunftserteilung, weil ihr Geschäftsführer keinen Identitätsnachweis erbracht hat, der bei unionsrechtskonformem Verständnis des § 23 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 GwG indes Voraussetzung der Einsichtnahme zum Zwecke der Selbstauskunft ist (nachfolgend I.). Die Erbringung eines Identitätsnachweises unterstellt, könnte die Beklagte allerdings nach Vorlage eines aktuellen Handelsregisterauszuges, der den einzelvertretungsberechtigten Geschäftsführer der Klägerin als solchen ausweist, von diesem nicht darüber hinaus die Vorlage eines „Selbstauskunftsschreibens“ verlangen (nachfolgend II.).

I. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Auskunftserteilung, weil ihr Geschäftsführer keinen Identitätsnachweis erbracht hat. Vor dem Hintergrund unionsrechtlicher Anforderungen an einen wirksamen Schutz vor unberechtigtem Zugang zu den und unberechtigter Nutzung der im Transparenzregister hinterlegten Daten setzt die Auskunftserteilung indes einen Identitätsnachweis der natürlichen Person voraus, die für die beauskunftete Rechtseinheit auf der Internetseite des Transparenzregisters ein Nutzerkonto anlegt und den Antrag auf Erteilung einer Selbstauskunft stellt.

Jede Person hat gemäß Art. 7 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRC) das Recht auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens, ihrer Wohnung sowie ihrer Kommunikation. Ferner hat jede Person nach Art. 8 Abs. 1 GRC das Recht auf Schutz der sie betreffenden personenbezogenen Daten. Mit der Zurverfügungstellung personenbezogener Daten an Dritte, unabhängig von der späteren Verwendung der übermittelten Informationen, geht eine Beeinträchtigung des Schutzgegenstandes dieser Gewährleistungen einher. Nach diesen Maßgaben stellt der Zugang Dritter zu den im Transparenzregister hinterlegten Informationen über den wirtschaftlich Berechtigten einen Eingriff in die Rechte aus Art. 7, 8 Abs. 1 GRC dar.

Vgl. EuGH, Urteil vom 22. November 2022 - C-37/20 und C-601/20, Luxembourg Business Registers - Rn. 39 f.

Jede Einschränkung der Ausübung der in der GRC anerkannten Rechte und Freiheiten muss gemäß Art. 52 Abs. 1 Satz 1 GRC gesetzlich vorgesehen sein und den Wesensgehalt dieser Rechte und Freiheiten achten. Ist dies - wie hier - der Fall,

vgl. ebd. Rn. 47 ff.,

dürfen unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nach Art. 52 Abs. 1 Satz 2 GRC Einschränkungen ferner nur vorgenommen werden, wenn sie erforderlich sind und den von der Union anerkannten, dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen. Mit der Bekämpfung der Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung dient die Erteilung von Auskünften aus dem Transparenzregister von der Union anerkannten, dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen.

Vgl. ebd. Rn. 55 ff.

Die Verhältnismäßigkeit von Maßnahmen, aus denen sich ein Eingriff in die in den Art. 7, 8 Abs. 1 GRC garantierten Grundrechte ergibt, verlangt, dass nicht nur die Anforderungen an die Geeignetheit und Erforderlichkeit, sondern auch die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit dieser Maßnahmen im engeren Sinne, im Hinblick auf das verfolgte Ziel, erfüllt sein müssen. Ausnahmen vom Schutz personenbezogener Daten müssen auf das absolut Erforderliche beschränkt sein. Außerdem darf eine dem Gemeinwohl dienende Zielsetzung nicht verfolgt werden, ohne dem Umstand Rechnung zu tragen, dass sie mit den von der Maßnahme betroffenen Grundrechten in Einklang gebracht werden muss, indem eine ausgewogene Gewichtung der dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzung und der fraglichen Rechte vorgenommen wird, um sicherzustellen, dass die durch diese Maßnahme verursachten Unannehmlichkeiten nicht außer Verhältnis zu den verfolgten Zielsetzungen stehen. Daher ist die Möglichkeit, eine Einschränkung der durch die Art. 7, 8 Abs. 1 GRC garantierten Grundrechte zu rechtfertigen, zu beurteilen, indem die Schwere des mit einer solchen Einschränkung verbundenen Eingriffs bestimmt und geprüft wird, ob die mit ihr verfolgte, dem Gemeinwohl dienende Zielsetzung in angemessenem Verhältnis zur Schwere des Eingriffs steht. Es bedarf schließlich klarer und präziser Regeln für die Tragweite und die Anwendung der vorgesehenen Maßnahmen sowie Mindestanforderungen, sodass die betroffenen Personen über ausreichende Garantien verfügen, die einen wirksamen Schutz ihrer personenbezogenen Daten vor Missbrauchsrisiken sowie vor jedem unberechtigten Zugang zu diesen Daten und jeder unberechtigten Nutzung ermöglichen. Das Erfordernis solcher Garantien wird umso bedeutsamer, je größer die Gefahr eines unberechtigten Zugangs zu den Daten ist.

Vgl. ebd. Rn. 63 ff. und EuGH, Urteil vom 8. April 2014 - C-293/12 [ECLI:EU:C:2014:238], Digital Rights Ireland und Seitlinger u. a. - Rn. 54 f.

Diesen Vorgaben tragen die auf Grundlage des § 23 Abs. 7 GwG erlassene Transparenzregistereinsichtnahmeverordnung vom 16. März 2023 (TrEinV) und die hierauf aufbauende Verwaltungspraxis der Beklagten nicht hinreichend Rechnung. Mit der Erteilung einer Auskunft aus dem Transparenzregister an einen Unberechtigten ginge ein schwerwiegender Eingriff in die Rechte des Betroffenen aus Art. 7, 8 Abs. 1 GRC einher (dazu 1.). Die Auskunftspraxis der Beklagten auf Grundlage der Vorgaben der TrEinV ist mit erheblichen Gefahren eines unberechtigten Zugangs zu den im Transparenzregister hinterlegten Daten verbunden (dazu 2.). Um den dargestellten Anforderungen an den Schutz vor unberechtigtem Zugang zu den Daten zu genügen, ist zumindest ein zusätzlicher Nachweis der Identität der natürlichen Person, die das Nutzerkonto führt und hierüber den Antrag auf Erteilung einer Selbstauskunft stellt, zu fordern (dazu 3.).

1. Mit der Erteilung einer Auskunft aus dem Transparenzregister an einen Unberechtigten wäre ein schwerwiegender Eingriff in die Rechte aus Art. 7, 8 Abs. 1 GRC verbunden. Die im Transparenzregister hinterlegten Informationen beziehen sich auf die Identität des wirtschaftlichen Eigentümers sowie die Art und den Umfang seines wirtschaftlichen Interesses an Gesellschaften oder anderen juristischen Personen. Anhand dieser Informationen lässt sich ein mehr oder weniger umfassendes Profil mit bestimmten persönlichen Identifizierungsdaten, der Vermögenslage des Betroffenen sowie den Wirtschaftssektoren, Ländern und spezifischen Unternehmen, in die er investiert hat, erstellen. Erwirkt ein Unberechtigter die Erteilung einer Auskunft, besteht für diesen zudem die Möglichkeit, die Daten auf Vorrat zu speichern und zu verbreiten. Der Betroffene hat kaum Möglichkeiten, sich wirksam gegen solcherlei Datenmissbrauch zur Wehr zu setzen, zumal keine Mitteilung an die beauskunftete Rechtseinheit seitens der Beklagten über die Registrierung oder den Einsichtsantrag vorgesehen ist, was die Rechtsverfolgung bei unberechtigter Einsichtnahme erheblich zu erschweren vermag.

Vgl. EuGH, Urteil vom 22. November 2022 - C-37/20 und C-601/20, Luxembourg Business Registers - Rn. 41, 43 f.; Schenke/Teichmann, Zeitschrift für Wirtschaftsrecht (ZIP) 2019, 1260 <1262>.

2. Die Auskunftspraxis der Beklagten auf Grundlage der Vorgaben der TrEinV geht mit erheblichen Gefahren eines unberechtigten Zugangs zu den im Transparenzregister hinterlegten Daten einher. Die Einsichtnahme in das Transparenzregister ist gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1 TrEinV in den Fällen des § 23 Abs. 1 GwG ausschließlich über die Internetseite des Transparenzregisters möglich. Hierfür muss der Einsichtsberechtigte sich nach § 2 Abs. 1, 2 TrEinV über diese Internetseite als Nutzer registrieren. § 2 Abs. 4 TrEinV unterscheidet dabei zwei unterschiedliche Arten von Nutzerkonten, nämlich - Nr. 1 - solche für eine natürliche Person als Nutzer und - Nr. 2 - solche für eine nicht natürliche Person als Nutzer.

Der Nutzer belegt gemäß § 3 Abs. 1 TrEinV nach den Vorgaben der registerführenden Stelle innerhalb des Registrierungsvorgangs oder des Antrags auf Einsichtnahme seine Identität anhand geeigneter Nachweise, wobei diesbezügliche Anforderungen sich wiederum je nach Art des Nutzerkontos unterscheiden. Während natürliche Personen gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a TrEinV beispielsweise die Kopie eines gültigen amtlichen Ausweises beibringen müssen, genügt als Identitätsnachweis bei Nutzerkonten, die für eine nicht natürliche Person geführt werden, nach § 3 Abs. 2 Nr. 2 TrEinV - Buchst. a - eine Kopie eines der in § 12 Abs. 2 Nr. 1 und 2 GwG genannten Nachweise, etwa ein Handelsregisterauszug, oder - Buchst. b - die gültige Kennung für Rechtsträger. Der Identitätsnachweis wird insoweit also allein auf die nicht natürliche Person bezogen. Von der natürlichen Person, welche das Konto im Auftrag der nicht natürlichen Person anlegt, verlangt die Beklagte in ihrer Verwaltungspraxis als Nachweis der Berechtigung zur Führung eines Nutzerkontos mit der angegebenen E-Mail-Adresse eine entsprechende, von einer vertretungsberechtigten Person des Rechtsträgers unterzeichnete Erklärung, den „Berechtigungsnachweis“.

Sodann kann unter Angabe, für welche transparenzpflichtige Rechtseinheit und für welchen Zeitraum Einsicht verlangt wird, gemäß § 5 Abs. 1, 2 TrEinV Auskunft aus dem Transparenzregister beantragt werden. Den Antrag hat, sofern eine nicht natürliche Person als Nutzer registriert ist, wiederum die zur Kontoführung berechtigte natürliche Person über das Nutzerkonto zu stellen. Im Rahmen der Antragstellung ist nach der Verwaltungspraxis der Beklagten ein weiteres, von einer vertretungsberechtigten Person unterzeichnetes Schreiben mit der Erklärung beizubringen, dass die kontoführende, natürliche Person zur Einholung einer Selbstauskunft berechtigt sei, das „Selbstauskunftsschreiben“. Ein Identitätsnachweis der für die beauskunftete Rechtseinheit handelnden Person ist erneut nicht vorgesehen.

Es bestehen trotz dieser über die ausdrücklichen Anforderungen der TrEinV hinausgehenden Verwaltungspraxis der Beklagten, welche, wie ihre Vertreter in der mündlichen Verhandlung erläutert haben, bereits dem Umstand Rechnung tragen soll, dass mit der bloßen Vorlage etwa eines Handelsregisterauszugs nichts über die Identität der natürlichen Person, die ebendiesen vorlegt, und in der Regel auch nichts über deren Berechtigung zur Führung eines Nutzerkontos oder zur Stellung eines Selbstauskunftsantrags gesagt ist, erhebliche Gefahren eines unberechtigten Zugangs zu den Daten. Die als Muster im Internet zur Verfügung gestellten Nachweisschreiben, der „Berechtigungsnachweis“ und das „Selbstauskunftsschreiben“, welche im Rahmen der Registrierung und Antragstellung allein neben dem Handelsregisterauszug vorzulegen sind, erscheinen keineswegs fälschungssicher ausgestaltet. Zwar überprüft die Beklagte die Nachweisschreiben auf ihre Echtheit anhand verschiedener Kriterien, die ihrerseits jedoch kaum aussagekräftig sind.

Der Abgleich des Namens der angefragten Rechtseinheit mit dem im „Selbstauskunftsschreiben“ angegebenen sowie des im „Berechtigungsnachweis“ angegebenen mit dem aus dem für die Rechtseinheit beigebrachten Identitätsnachweis - also etwa dem Handelsregisterauszug - ersichtlichen Namen der Rechtseinheit wird in aller Regel keinen Schluss auf die Echtheit der Nachweisschreiben zulassen. Die dortige Bezeichnung der Rechtseinheit kann schlicht aus dem Handelsregisterauszug übernommen werden. Der Handelsregisterauszug ist seinerseits, worauf die Beklagte selbst zutreffend hinweist, für jedermann über das Internet abrufbar.

Soweit die Beklagte ferner beachtet, ob die Erklärungen unter dem Briefkopf der entsprechenden Rechtseinheit abgegeben wurden und mit einem Firmenstempel versehen sind, ist nicht ersichtlich, dass die Beklagte Kenntnis von dem Erscheinungsbild der Briefköpfe und Firmenstempel einer jeden angefragten Rechtseinheit hätte und dieses mit den Nachweisschreiben abgleichen könnte. Es erschließt sich angesichts dessen nicht, wie die Fälschung eines Nachweisschreibens anhand des dortigen Briefkopfs und des verwendeten Firmenstempels seitens der Beklagten als solche identifiziert werden können sollte.

Insofern die Beklagte des Weiteren vorträgt, zu prüfen, ob eine unternehmenseigene E-Mail-Domain verwendet wird, ist dieses Kriterium jedenfalls für Rechtseinheiten unergiebig, die keine eigene E-Mail-Domain nutzen. Im Übrigen können mit der Einholung der Auskunft Dritte beauftragt werden. Solchenfalls ist mit der Verwendung einer unternehmenseigenen E-Mail-Adresse ohnehin nicht zu rechnen.

Bei alldem ist schließlich zu berücksichtigen, dass es sich bei der Bearbeitung von 350 bis 450 Selbstauskunftsanträgen am Tag allenfalls um eine ganz oberflächliche Überprüfung handeln kann. Die Beklagte spricht selbst von einer bloßen Plausibilitätsprüfung.

3. In Anbetracht der Schwere des Eingriffs in die Rechte des Betroffenen aus Art. 7, 8 Abs. 1 GRC, der mit einer Auskunftserteilung an einen Unberechtigten verbunden wäre, in Zusammenschau mit der bei Vorlage bloß von Handelsregisterauszug, „Berechtigungsnachweis“ und „Selbstauskunftsschreiben“ bestehenden, erheblichen Gefahr unberechtigten Zugangs zu den Daten genügen die für die Beantragung von Selbstauskünften nach der TrEinV und der hierauf aufbauenden Verwaltungspraxis der Beklagten geltenden Maßgaben den Anforderungen an einen wirksamen Schutz der im Transparenzregister hinterlegten, personenbezogenen Daten vor Missbrauchsrisiken sowie vor jedem unberechtigten Zugang zu diesen Daten und jeder unberechtigten Nutzung nicht. Zur Gewährleistung eines ausreichenden diesbezüglichen Schutzniveaus muss zumindest, soll das dargestellte Verfahren im Übrigen beibehalten werden, zusätzlich ein Identitätsnachweis der natürlichen Person, welche das Konto für die beauskunftete Rechtseinheit führt und den Selbstauskunftsantrag für sie stellt, eingeholt werden, wie die Beklagte dies auch bei der Erstellung eines Nutzerkontos für eine natürliche Person nach § 3 Abs. 2 Nr. 1 TrEinV und von dem wirtschaftlich Berechtigten bei Stellung eines Antrags auf Beschränkung der Einsichtnahme gemäß § 12 TrEinV verlangt. Muss derjenige, der für die Rechtseinheit eine Selbstauskunft einholt, seine Identität wenigstens gegenüber der registerführenden Behörde offenlegen, wird dies von unberechtigten Auskunftsgesuchen zusätzlich und in der Gesamtschau ausreichend abschrecken.

Vgl. hierzu auch Schenke/Teichmann, ZIP 2019, 1260 <1268>.

Ist bei unionsrechtskonformer Auslegung des § 23 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 GwG also zu verlangen, dass die natürliche Person, die für eine transparenzpflichtige Rechtseinheit ein Nutzerkonto erstellt und über dasselbe die Erteilung einer Selbstauskunft beantragt, ihrerseits einen Identitätsnachweis im Sinne des § 3 Abs. 2 Nr. 1 TrEinV erbringt, hat die Klägerin keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Auskunft. Ihr Geschäftsführer hat keinen entsprechenden Identitätsnachweis erbracht.

II. Die Erbringung eines Identitätsnachweises unterstellt, könnte die Beklagte vorliegend allerdings nach insoweit zutreffender Auffassung der Klägerin nicht die ergänzende Vorlage eines „Selbstauskunftsschreibens“ von dem Geschäftsführer der Klägerin verlangen. Grundsätzlich ist zur Darlegung eines berechtigten Interesses zwar die Beibringung beider Nachweise - neben dem überdies zu verlangenden Identitätsnachweis - erforderlich. Mit dem „Berechtigungsnachweis“ wird lediglich klargestellt, dass die natürliche Person, die das Konto für die transparenzpflichtige Rechtseinheit anlegt, von dieser zur Kontoführung ermächtigt wurde. Damit ist noch nichts zur Befugnis dieser Person zur Einholung einer Selbstauskunft für den Einsichtsberechtigten über dieses Nutzerkonto gesagt. Erst das ferner vorzulegende „Selbstauskunftsschreiben“ ermächtigt die kontoführende, natürliche Person, für die einsichtsberechtigte Rechtseinheit eine Selbstauskunft einzuholen.

Ist transparenzpflichtige Rechtseinheit indes - wie hier - eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH) und belegt die für diese GmbH das Nutzerkonto führende und den Antrag stellende natürliche Person durch Vorlage eines aktuellen Handelsregisterauszuges mit dem Antrag auf Erteilung einer Selbstauskunft, einzelvertretungsberechtigter Geschäftsführer derselben zu sein, bedarf es, ganz unabhängig davon, ob der Geschäftsführer zugleich Alleingesellschafter ist, keiner zusätzlichen Erklärung der GmbH, dass ihr Geschäftsführer zur Einholung der konkreten Selbstauskunft berechtigt sei. Die Gesellschaft wird durch die Geschäftsführer gemäß § 35 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes betreffend die Gesellschaften mit beschränkter Haftung (GmbHG) gerichtlich und außergerichtlich vertreten. Bereits kraft des Bestellungsakts erhält der Geschäftsführer die Befugnis, die Gesellschaft im Rechtsverkehr zu vertreten. Für die Vertretung gegenüber Behörden gilt dabei nichts anderes als bei Rechtsgeschäften.

Vgl. Bundesgerichtshof, Urteil vom 8. Januar 1954 - 1 StR 260/53 -, BGHSt 6, 186 = juris Rn. 4 - zur Stellung eines Strafantrages; Stephan/Tieves, in: Fleischer/Goette, Münchener Kommentar zum GmbHG, 4. Auflage 2023, GmbHG § 35 Rn. 96, 118.

Also ist ein einzelvertretungsberechtigter Geschäftsführer schon von Gesetzes wegen berechtigt, im Namen der Gesellschaft auch gegenüber Behörden ohne gesonderte Ermächtigung etwa die Erteilung von Auskünften zu verlangen, und kann sich durch Vorlage eines Nachweises über seine Einzelvertretungsberechtigung zur Beantragung einer Selbstauskunft hinreichend legitimieren. Zwar kann, worauf die Beklagte im Ausgangspunkt zutreffend hinweist, seine Vertretungsmacht beschränkt werden. Die Geschäftsführer sind der Gesellschaft gegenüber gemäß § 37 Abs. 1 GmbHG verpflichtet, die Beschränkungen einzuhalten, welche für den Umfang ihrer Befugnis, die Gesellschaft zu vertreten, durch den Gesellschaftsvertrag oder, soweit dieser nicht ein anderes bestimmt, durch die Beschlüsse der Gesellschafter festgesetzt sind. Gegen dritte Personen hat eine Beschränkung der Befugnis der Geschäftsführer, die Gesellschaft zu vertreten, allerdings nach § 37 Abs. 2 Satz 1 GmbHG keine rechtliche Wirkung. Das gilt auch im Verkehr mit Behörden.

Vgl. Stephan/Tieves, in: Fleischer/Goette, Münchener Kommentar zum GmbHG, 4. Auflage 2023, GmbHG § 35 Rn. 180.

Angesichts dessen kann sich eine GmbH auch gegenüber der Beklagten nicht auf etwaige Beschränkungen der Vertretungsmacht ihres Geschäftsführers im Hinblick auf die Einholung von Selbstauskünften berufen. Hinzuzusetzen ist, dass mit einer neben den Nachweis der Einzelvertretungsberechtigung tretenden Erklärung der GmbH, ihr Geschäftsführer sei zur Einholung einer Selbstauskunft berechtigt, kein legitimatorischer Mehrwert im Hinblick auf etwaige Beschränkungen der Vertretungsmacht des Geschäftsführers verbunden wäre. Zum einen könnte diese Erklärung ohnehin von demselben einzelvertretungsberechtigten Geschäftsführer abgegeben werden, der als Antragsteller gegenüber der Beklagten auftritt. Zum anderen sieht selbst das von der Beklagten zur Verfügung gestellte Muster nicht die Beibringung eines Nachweises fehlender Beschränkungen der Vertretungsmacht im Innenverhältnis vor, verlangt hierzu auch keinerlei Angaben. Einem Missbrauch der Vertretungsmacht würde also mit der Nutzung des Musters für ein „Selbstauskunftsschreiben“ nicht weitergehend vorgebeugt.

Zum Nachweis der Einzelvertretungsbefugnis genügt die Vorlage eines dieselbe ausweisenden Handelsregisterauszuges. Soweit die Beklagte darauf hinweist, ein Handelsregisterauszug könne angesichts seiner freien Verfügbarkeit theoretisch von jedermann vorgelegt werden und tauge deshalb nicht als Identitätsnachweis, trifft dies für sich betrachtet zu. Indes eignet sich, wie dargelegt, auch das „Selbstauskunftsschreiben“ ohnehin nicht als - von der Beklagten derzeit gar nicht verlangter - Identitätsnachweis der zur Kontoführung berechtigten natürlichen Person. Das von ihr geforderte „Selbstauskunftsschreiben“ erschöpft sich in der von einer vertretungsberechtigten Person unterzeichneten Erklärung, die zur Kontoführung berechtigte natürliche Person werde ermächtigt, über dieses Nutzerkonto eine Selbstauskunft einzuholen, ohne dass der Unterzeichner oder die ermächtigte Person ihre Identität dadurch nachgewiesen hätten.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 708 Nr. 11 Alt. 2, § 711 Satz 1, 2, § 709 Satz 2 der Zivilprozessordnung in Verbindung mit § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO.

Die Berufung wird gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat. Für die Entscheidung des Gerichts war mit der Frage, ob in unionsrechtskonformer Auslegung der Vorschriften des § 23 Abs. 1 Nr. 3 GwG und des § 3 Abs. 2 Nr. 2 TrEinV - eingedenk der über die dort ausdrücklich normierten Voraussetzungen der Auskunftserteilung bereits hinausgehenden Verwaltungspraxis der Beklagten - die Beibringung eines Identitätsnachweises der natürlichen Person, die für eine nicht natürliche Person ein Nutzerkonto eröffnet und hierüber die Erteilung einer Selbstauskunft beantragt, zu verlangen ist, eine grundsätzliche, bisher in der Rechtsprechung noch nicht geklärte Rechtsfrage von Bedeutung, die auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich wäre und deren Klärung im Interesse der einheitlichen Rechtsanwendung und der Fortbildung des Rechts geboten erscheint.

Vgl. etwa Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 23. Januar 2008 - 12 A 2918/06 -, juris Rn. 11.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustel­lung bei dem Ver­wal­tungsgericht Köln schriftlich Berufung ein­gelegt werden. Die Berufung muss das angefochtene Urteil be­zeichnen.

Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils zu begrün­den. Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Mün­- s­ter schriftlich einzu­reichen. Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf ge­stellten Antrag von dem Vorsitzenden des Se­nats verlängert werden. Die Begrün­dung muss einen be­stimm­ten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzufüh­renden Gründe der An­fechtung (Berufungsgründe).

Die Berufung ist einzulegen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts ein­schließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammen­schlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richter­amt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Per­sonen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfül­lung ihrer öffent­lichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonde­ren Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Ferner ergeht ohne Mitwirkung der ehrenamtlichen Richter der

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

5.000,00 €

festgesetzt.

Gründe

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes. Bietet der Sach- und Streitstand - wie vorliegend - für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist hiernach ein Streitwert von 5.000 € anzunehmen.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Ent­scheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderwei­tig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkunds­beamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberver­waltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ab­lauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungs­beschlusses ein­gelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdege­genstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeu­tung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.