Verwaltungsgericht Köln, 13 K 1617/21

Tatbestand

Die Klägerin beantragte unter dem 11. September 2020 bei dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) Zugang zum Ergebnisbericht der Externen Qualitätskontrolle für das Jahr 2018 hinsichtlich der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH (GIZ) nach dem Informationsfreiheitsgesetz (IFG). Bei der GIZ handelt es sich um ein Unternehmen in der Hand des Bundes, das entwicklungspolitische Zielsetzungen verfolgt. Seine Projekte werden überwiegend aus Haushaltsmitteln des Bundes finanziert. Diese werden auch in Entwicklungs- und Schwellenländern mithilfe lokaler Partner umgesetzt. Die von der Beklagten jährlich in Auftrag gegebene „Externe Qualitätskontrolle“ prüft stichprobenartig die Qualität der durchgeführten Projekte. Hierzu werden Dokumente geprüft sowie Interviews mit Auftragsverantwortlichen und Mitarbeitern, mit Vertretern von Partnerorganisationen und mit Länderreferenten des BMZ geführt. Das Prüfsystem der Externen Qualitätskontrolle umfasst fünf Prüfkategorien: „Einhaltung entwicklungspolitischer Vorgaben“, „Zielsystem“ und „Berichterstattung“, „Plausibilität des Instrumenteneinsatzes“ sowie „Wirtschaftlichkeit“. Der Ergebnisbericht ist – abgesehen von einer Einleitung in Kapitel 1 – wie folgt aufgebaut: Kapitel 2 erläutert die Darstellungsform der Ergebnisse. Kapitel 3 präsentiert die Ergebnisse der Externen Qualitätskontrolle anhand der fünf Prüfkategorien und enthält z.T. thematische Exkurse. Kapitel 4 erläutert Beobachtungen in Bezug auf die bisherige Umsetzung einer sog. Gemeinsamen Verfahrensreform und deren Auswirkung auf die Qualität der Modulvorschläge. Kapitel 5 beschreibt die Schlussfolgerungen der Prüfung und leitet daraus Handlungsempfehlungen ab.

Mit Bescheid des BMZ vom 9. Oktober 2020 lehnte die Beklagte den Antrag ab. Dem Informationszugang stehe der Ablehnungsgrund einer Gefährdung der öffentlichen Sicherheit entgegen. Durch ihn könne die Funktionsfähigkeit staatlicher Einrichtungen beeinträchtigt werden. Die Mitarbeiterbefragungen der Externen Qualitätskontrolle setzten eine konstruktive und vertrauensvolle Zusammenarbeit voraus. Auch die effektive Aufgabenerfüllung des zuständigen Bundesministeriums im In- und Ausland könne bei Gewährung des Informationszugangs gefährdet werden. Im Zusammenhang mit der Veröffentlichung der Ergebnisberichte der Jahre 2016 und 2017 infolge von Anträgen nach dem IFG sei deutlich geworden, dass die Qualitätskontrolle in ihrer Funktion durch sie stark eingeschränkt worden sei. Auch stehe einer Herausgabe der Informationen der Verweigerungsgrund eines Eingriffs in den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung entgegen. Abgeschlossene Vorgänge seien von ihm erfasst, soweit der Informationszugang einengende Vorwirkungen für die zukünftige Willensbildung mit sich brin ge.

Unter dem 6. November 2011 legte die Klägerin Widerspruch ein. Es liege keine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit vor. Die Einschätzung der Beklagten sei weder plausibel noch nachvollziehbar. Es sei nicht ersichtlich, worauf die Beklagte ihre Prognose stütze. Die Angestellten der GIZ seien im Rahmen ihres Beschäftigungsverhältnisses zur Mitarbeit verpflichtet. Der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung sei nicht betroffen; Ausführungen zur internen Willensbildung von Regierungsakteuren seien auch in den veröffentlichten Berichten der Vorjahre nicht enthalten.

Mit Widerspruchsbescheid des BMZ vom 2. Februar 2021, der Klägerin zugestellt am 26. Februar 2021, wies die Beklagte den Widerspruch zurück und bezog sich auf die Begründung des Ausgangsbescheids.

Am 24. März 2021 hat die Klägerin Klage erhoben.

Sie macht geltend, die Klage sei weiterhin zulässig, da die Voraussetzungen der Rechtsnachfolge nach § 62 Abs. 7 des Abgeordnetengesetzes (AbgG) vorlägen. Die Beklagte berufe sich zu Unrecht auf den Ausschlussgrund des § 3 Nr. 2 IFG. Diese habe keine Tatsachen dargelegt, aus denen sich eine Gefahr plausibel ergebe. Es handle sich vielmehr um vages, pauschales Vorbringen. Die Beklagte scheine mit Arbeitsverweigerung der Angestellten der GIZ zu rechnen. Personenbezogene Daten der Mitarbeiter seien ggf. zu schwärzen, um den Befürchtungen der Beklagten entgegenzuwirken. Der überwiegende und wesentliche Teil der Entscheidungsfindung bleibe auch bei Veröffentlichung des Gerichts intern, da dieser sich lediglich mit Stichproben befasse. Ein Anspruch ergebe sich angesichts der veröffentlichten Berichte der Vorjahre auch unter dem Gesichtspunkt einer Selbstbindung der Verwaltung. Der Ergebnisbericht solle gerade für Transparenz sorgen. Zur Erhaltung der öffentlichen Sicherheit solle eine Veröffentlichung erfolgen. Der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung sei eine verfassungsrechtliche Figur, die im Anwendungsbereich des IFG nicht herangezogen werden könne. Das Interesse einzelner Regierungsakteure daran, das Ausmaß ihrer Durchsetzungsfähigkeit innerhalb der Regierung im Verborgenen zu belassen, sei nicht geschützt. Die Beklagte beeinträchtige die Oppositionsarbeit.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung vom 9. Oktober 2020 und seines Widerspruchsbescheids vom 2. Februar 2021 zu verpflichten, ihr Zugang zum „Ergebnisbericht der Externen Qualitätskontrolle 2018 der Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (Ergebnisbericht EQK 2018)" zu gewähren.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung bezieht sie sich auf ihr Vorbringen im Verwaltungsverfahren und macht ergänzend geltend, der Ergebnisbericht sei kein Instrument der Korruptionsbekämpfung oder der gemeinsamen Mittelkontrolle. Die GIZ sei als staatliche Einrichtung vom Schutzgut der öffentlichen Sicherheit umfasst. Die Gefahr einer Beeinträchtigung ihrer Funktionsfähigkeit sei plausibel anhand von konkreten tatsächlichen Anhaltspunkten dargelegt worden. Auch durch die Schwärzung personenbezogener Daten sei sie nicht auszuräumen. Die Gestaltung der deutschen Entwicklungspolitik sei in besonderem Maße von der Funktionsfähigkeit der GIZ abhängig. Es müsse nicht dargelegt werden, dass im Fall des Informationszugangs eine staatliche Behörde ihrer Funktion überhaupt nicht mehr gerecht werden könnte. Vielmehr greife der Ablehnungsgrund schon, wenn die organisatorischen Vorkehrungen staatlicher Stellen zur effektiven Aufgabenerledigung gestört würden und die Arbeit der betroffenen Bediensteten beeinträchtigt werden könne. Der Zweck der Qualitätskontrolle erfordere einen offenen Austausch, der bei Offenlegung des Berichts beeinträchtigt würde. Die Lage sei vergleichbar mit den nach der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts nicht herauszugebenden Berichten der Innenrevision. Entsprechende Erfahrungen habe sie nach Veröffentlichung der Ergebnisberichte 2016 und 2017 gemacht. Auch im Prüfzyklus 2021 sei bei Beteiligten Verunsicherung über potentielle Folgen einer Veröffentlichung zu beobachten. Der Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung finde im Zusammenhang des IFG keine Anwendung.

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands werden der Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogene Verwaltungsvorgang in Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Das Gericht konnte im Einverständnis der Beteiligten gem. § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ohne mündliche Verhandlung entscheiden.

Die Klage hat Erfolg. Sie ist zulässig und begründet.

Die Klägerin ist gem. § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Ihr kann ein Anspruch auf Informationszugang im beantragten Umfang nach § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG zustehen. Ein solcher ist hier nicht von vornherein ausgeschlossen, weil die Klägerin nicht informationszugangsrechtlich anspruchsberechtigt wäre. Denn nach § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG hat jeder Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen der Behörden des Bundes.

Die Klägerin ist als rechtsfähige Vereinigung des öffentlichen Rechts anspruchsberechtigt.

Zwar ist die ursprünglich antragstellende Fraktion der K. wegen des Grundsatzes der formellen parlamentarischen Diskontinuität nicht mehr existent: Mit der konstituierenden Sitzung des 20. Deutschen Bundestages am 26. Oktober 2021 endete die Wahlperiode des 19. Deutschen Bundestages. Mit der Konstituierung des 21. Deutschen Bundestages am 25. März 2025 endete die Legislaturperiode. Jedoch hat sich jeweils nach Ende der Legislaturperioden bzw. Beginn der neuen Wahlperiode nach § 62 Abs. 7 AbgG die K.-Fraktion neu konstituiert und sich zur Nachfolgefraktion erklärt, so dass die jetzige Klägerin als Rechtsnachfolgerin der ursprünglichen Antragstellerin deren Anspruch weiterverfolgen kann.

Solche Vereinigungen des öffentlichen Rechts, denen (verfassungs)rechtlich eigene Rechtspositionen eingeräumt sind und die dem Staat wie Private gegenübertreten (können), verfügen über eine Anspruchsberechtigung im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG. Dies entspricht ihrer Beteiligungsfähigkeit in Verwaltungsverfahren und ‑prozess gem. § 11 Nr. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG), § 61 Nr. 2 VwGO.

Vgl. Schoch, Informationsfreiheitsgesetz, 3. Aufl. 2024, § 1 Rn. 72, 74.

Um Vereinigungen dieser Art handelt es sich bei Fraktionen des Deutschen Bundestages. Diese sind gem. § 54 Abs. 1 des Abgeordnetengesetzes (AbgG) rechtsfähige Vereinigungen. Auch ist die Klägerin nicht mit der Konsequenz als öffentlich-rechtliche Vereinigung zu betrachten, die keine Ansprüche aus dem IFG herleiten kann. Zwar sind die Fraktionen des Deutschen Bundestages Teil der organisierten Staatlichkeit.

Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz (Stand: Oktober 2024), Art. 38 Rn. 305 m.w.N.

Sie sind indes gem. § 54 Abs. 3 AbgG nicht Teil der öffentlichen Verwaltung und üben nicht in einem Sinne Staatsgewalt aus, der sie als informationspflichtige Stelle im Sinne des IFG qualifizierte. Dass der Gesetzgeber ausweislich der Gesetzesbegründung zum IFG,

BT-Drs. 15/4493, S. 7,

davon ausging, dass „für juristische Personen des öffentlichen Rechts stattdessen Amtshilfevorschriften, Auskunfts(verschaffungs)rechte oder Übermittlungsbefugnisse einschlägig sind“ zeigt lediglich, dass ihm bewusst war, dass insbesondere Organisationseinheiten der öffentlichen Verwaltung, die über die genannten Befugnisse verfügen, nicht auf das IFG angewiesen sein werden.

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (BayVGH), Urteil vom 22. April 2016 – 5 BV 15.799 –, juris Rn. 21 ff.

Es besteht auch die im Rahmen der Beteiligtenfähigkeit nach § 61 Nr. 2 VwGO geforderte konkrete Rechtsfähigkeit. Danach ist ein der Vereinigung potentiell zukommendes Recht erforderlich, das Bezug zum Gegenstand des konkreten Rechtsstreits hat. Zwar muss sich das in Betracht kommende Recht nicht zwingend aus der Norm ergeben, die die Grundlage für den jeweiligen Rechtsstreit bildet. Dass der Vereinigung überhaupt irgendein Recht zugeordnet sein kann, reicht aber nach der für § 61 Nr. 2 VwGO erforderlichen konkretisierenden Betrachtungsweise nicht aus. Vielmehr muss die Vereinigung für den im jeweiligen Rechtsstreit relevanten Normenkomplex als Zuordnungssubjekt eines Rechts (oder einer Pflicht) in Betracht kommen.

Bier/Steinbeiß-Winkelmann, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht Bd. 2: Verwaltungsgerichtsordnung, Stand: August 2024, § 61 Rn. 6.

Die vorgenannten Voraussetzungen sind hier erfüllt. Aus der Binnensystematik des § 54 AbgG ergibt sich, dass Fraktionen rechtsfähige Vereinigungen sind (Abs. 1) und zugleich außerhalb der öffentlichen Verwaltung stehen (Abs. 3). Soweit die personelle Anspruchsberechtigung im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG denkbar umfassend ausgestaltet ist („jeder“), ist nicht ersichtlich, dass die Fraktionen des Deutschen Bundestages von ihr ausgenommen wären. Einen klaren Ausschluss jedweder Vereinigung des öffentlichen Rechts hat der Gesetzgeber in § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG nicht vorgenommen, obwohl er eine entsprechende Formulierung hätte wählen können. Darin spiegelt sich die Zielsetzung des Informationsfreiheitsgesetzes wider, möglichst uneingeschränkt und faktisch ungehindert den Zugang zu Informationen bei den Bundesbehörden zu eröffnen. Auch Vereinigungen des öffentlichen Rechts können daher nach dem Wortlaut des § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG als anspruchsberechtigt angesehen werden, wenn sie sich ungeachtet ihres rechtlichen Status nach der Zielsetzung des Informationsfreiheitsgesetzes in einer mit den übrigen Anspruchsberechtigten vergleichbaren Lage gegenüber der informationspflichtigen Stelle befinden. Auch Sinn und Zweck des Informationsfreiheitsgesetzes deuten nicht auf einen Ausschluss der Klägerin vom Informationsanspruch hin. Das Informationsfreiheitsgesetz beabsichtigt nicht nur eine Stärkung der demokratischen Beteiligungsrechte der Bürgerinnen und Bürger, sondern will darüber hinaus auch die Kontrolle der Verwaltung verbessern. Eine Funktionserfüllung in dieser Hinsicht kann auch von juristischen Personen und sonstigen Vereinigungen des öffentlichen Rechts geleistet werden.

Zudem sind die Fraktionen maßgebliche Faktoren der politischen Willensbildung im Deutschen Bundestag. Wenn man – entsprechend der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts – eine nicht rechtsfähige Personenvereinigung (etwa den Ortsverband einer politischen Partei) als „Jeder“ im Sinne von § 4 UIG (in der Fassung von 1999) ansieht, weil sie bei der politischen Willensbildung des Volkes mitwirkt und auf die Gestaltung der öffentlichen Meinung Einfluss nimmt,

Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 25. März 1999 – 7 C 21.98 –, juris Rn. 20.

ist es angezeigt, erst recht einer Fraktion des Deutschen Bundestages aufgrund ihrer insoweit herausgehobenen, aber doch verwaltungsfernen Position ein Zugangsrecht zu Informationen als „Jeder“ zuzusprechen.

Vgl. mit landesrechtlichem Hintergrund BayVGH, Urteil vom 22. April 2016 – 5 BV 15.799 –, juris Rn. 23 ff; Schoch, a.a.O. § 1 Rn. 82; a.A. Verwaltungsgericht (VG) Ansbach, Urteil vom 30. Januar 2015 – 14 K 14.01781 –, juris Rn. 17 ff.

Die Klage ist auch begründet.

Der Bescheid des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung vom 9. Oktober 2020 in der Gestalt seines Widerspruchsbescheids vom 2. Februar 2021 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Diese hat einen Anspruch auf den begehrten Informationszugang nach § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG. Nach Maßgabe dieser Norm hat jeder gegenüber den Behörden des Bundes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen.

Die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG liegen vor. Die Klägerin ist als juristische Person anspruchsberechtigt. Das Bundesministerium ist eine Behörde des Bundes. Auch ist die von der Klägerin begehrte Unterlage eine amtliche Information im Sinne des § 2 Nr. 1 IFG.

Dem Informationszugang stehen zudem keine Verweigerungsgründe nach dem IFG entgegen.

§ 3 Nr. 2 IFG ist nicht einschlägig. Danach besteht der Anspruch auf Informationszugang nicht, wenn das Bekanntwerden der Information die öffentliche Sicherheit gefährden kann. Unter dem Begriff „öffentliche Sicherheit“ werden nach allgemeinem Verständnis insoweit die Unversehrtheit der Rechtsordnung und der grundlegenden Einrichtungen und Veranstaltungen des Staates sowie die Unversehrtheit von Gesundheit, Ehre, Freiheit, Eigentum und sonstigen Rechtsgütern der Bürger verstanden.

Eine Verweigerung des Informationszugangs kommt hier allein für den Fall in Betracht, dass bei Bekanntwerden der Information die Funktionsfähigkeit staatlicher Einrichtungen beeinträchtigt würde. Die „Funktionsfähigkeit staatlicher Einrichtungen“ besteht in der Erfüllung der einer solchen Einrichtung zugewiesenen Aufgaben, die ihrerseits von geordneten verwaltungsinternen Abläufen abhängt. Dabei ist Schutzgut nicht allein das Organisationsermessen bezüglich der behördeninternen Abläufe. Geschützt wird vielmehr die geordnete Erfüllung der der Behörde gesetzlich zugewiesenen Aufgaben, die unter anderem auf der sachgerechten Ausübung des Organisationsermessens aufbaue.

Schoch, a.a.O., § 3 Rn. 153.

Anhaltspunkte dafür, dass der Begriff der Funktionsfähigkeit der staatlichen Einrichtungen im Informationsfreiheitsrecht gegenüber dem sonstigen Verständnis dieses Begriffs einengend zu interpretieren wäre, ergeben sich weder aus dem Gesetzeswortlaut noch aus sonstigen Umständen. Die Erwähnung „sensibler“ Abläufe und Strukturen in der Gesetzesbegründung,

BT-Drs. 15/4493, S. 10,

benennt allein ein Beispiel herausgehobener Schutzwürdigkeit, hat indes im Wortlaut des § 3 Nr. 2 IFG keinen Niederschlag gefunden und lässt auch nicht den Schluss zu, die Funktionsfähigkeit staatlicher Einrichtungen sei nur hinsichtlich bestimmter Abläufe vom Anwendungsbereich des Ausschlussgrundes erfasst.

BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 2016 – 7 C 20.15 –, juris Rn. 13 f.

Eine dahingehende Gefährdung der öffentlichen Sicherheit ist nicht erst dann zu bejahen, wenn die informationspflichtige Stelle ihrer Funktion voraussichtlich überhaupt nicht mehr gerecht werden könnte, sondern bereits dann, wenn die effektive Aufgabenerledigung gestört und die Arbeit der betroffenen Bediensteten beeinträchtigt werden kann. Bereits ein derartiger Geschehensablauf ist geeignet, sich nachteilig auf die Funktionsfähigkeit der Beklagten auszuwirken.

BVerwG, Urteile vom 20. Oktober 2016 – 7 C 20.15 –, jurisRn. 19, sowie vom 20. Oktober 2016 – 7 C 23.15 –, juris Rn. 21.

Diese Voraussetzungen sind hier indes nicht erfüllt.

Zwar durfte die Beklagte grundsätzlich die Auswirkungen auf die Kooperationsbereitschaft der Mitarbeiter der GIZ in ihrer Bewertung berücksichtigen, soweit dieses als Auftragnehmer des BMZ Aufgaben im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit übernimmt. Auch wenn § 3 Nr. 2 IFG grundsätzlich die Funktionsfähigkeit der angegangenen Behörde im Blick hat, schließt dies nicht aus, dass sich eine (mittelbare) Beeinträchtigung von deren Funktionsfähigkeit durch nachteilige Effekte auf die Zusammenarbeit mit Dritten ergibt. Hier kommt eine Gefährdung der Einrichtungen und Veranstaltungen des Staates sowohl in Bezug auf die Beklagte wie auch in Bezug auf die GIZ in Betracht, da diese staatlich beherrscht ist. Diese Unterscheidung kann jedoch letztlich dahinstehen.

Denn die Beklagte hat jedenfalls nicht hinreichend konkret dargelegt, dass durch eine Gewährung des Informationszugangs die Erfüllung der ihr zugewiesenen oder in diesem Zusammenhang von der GIZ wahrgenommenen Aufgaben konkret gefährdet würde. Insbesondere ist nicht hinreichend plausibel dargelegt, dass die Beklagte oder die GIZ im Falle eines Informationszugangs der Klägerin in ihrer effektiven Aufgabenerledigung gestört und die Arbeit der betroffenen Bediensteten beeinträchtigt würde.

Soweit sie geltend macht, die konstruktive und vertrauensvolle Zusammenarbeit mit Mitarbeitern der GIZ werde durch etwaige Veröffentlichungen erheblich reduziert, sodass die Aufgabenerfüllung des BMZ beeinträchtigt werde, dringt sie damit nicht durch. So erscheint bereits zweifelhaft, ob die Darlegung der Beklagten, infolge der Veröffentlichung der Berichte zu den Jahren 2016 und 2017 sei eine Tendenz erkennbar, die Qualitätskontrolle nicht als Instrument der gemeinsamen Qualitätsverbesserung zu begreifen, sondern vordergründig ein positives Bild der eigenen (Mit‑)Arbeit zu zeichnen (Bl. 152, 188 d.A.), hinreichend konkret etwaige Veröffentlichungen vergangener Jahresberichte und in diesem Zusammenhang die Gefahr zukünftiger Veröffentlichungen der Folgeberichte als Ursache plausibel macht.

Aus dem Vorbringen der Beklagten ist zudem nicht ersichtlich, in welcher Form der Ergebnisbericht Aussagen von Mitarbeitern der GIZ hinreichend konkret wiedergibt, um die angeführte Abschreckungswirkung zu entfalten. Hiergegen spricht bereits, dass der Auftrag der Qualitätskontrolle ausweislich des Vorbringens der Beklagten nicht darin besteht, „individuelle Verantwortlichkeiten zu sanktionieren oder Rechenschaftsberichte zu erstellen“ (Bl. 239 d.A.). Soweit dies nicht der Fall ist, geht auch keine i.S.d. § 3 Nr. 2 IFG hinreichende Abschreckungswirkung von einer Veröffentlichung des Berichts aus. Es ist zudem nicht ersichtlich, inwieweit die Wiedergabe eines Dialogs über strukturelle Aspekte der Zusammenarbeit zwischen GIZ und BMZ das Potential hat, individuell verunglimpfend zu wirken. Ein solches Wirkungspotential ist zudem im Verhältnis zur Verkürzung gesetzlich vorgesehener Informationszugangsansprüche vorrangig durch Maßnahmen zu korrigieren, welche die konkrete Ausgestaltung der Qualitätskontrolle betreffen.

Auch ist aus den Darlegungen der Beklagten für das Gericht nicht erkennbar, inwieweit gerade die Veröffentlichung vergangener Jahresberichte zu einer Einschränkung der Wirksamkeit der Qualitätskontrolle geführt haben soll. Eine überprüfbare Darlegung ergibt sich insbesondere auch nicht aus etwaigen Vorschlägen „zur Anpassung bzw. Streichung einzelner Prüfkategorien bzw. Prüfindikatoren“ (Bl. 189). So erlaubt diese Darlegung keine gerichtliche Prüfung dahingehend, ob solche Vorschläge nicht gerade als Ausdruck einer offenen, auch kritischen Kooperation im Sinne der Ausführungen der Beklagten zu werten sind. Die kursorische Mitteilung, dies hätten Gespräche mit Mitarbeitenden und der beauftragten Prüferin ergeben (Bl. 152 d.A.), lässt eine gerichtliche Prüfung des Bestehens des Ausschlussgrundes nicht zu. Sie lässt bereits nicht erkennen, welchen Umfang der angesprochene Personenkreis und welche Substanz in der Folge die tatsächliche Grundlage der Bewertung der Beklagten hat.

Eine die Zugangsverweigerung legitimierende Einschränkung der Funktionsfähigkeit der Beklagten ergibt sich auch nicht aus der angeführten Rechtsauffassung der Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit betreffend die Verweigerung der Herausgabe von Berichten der Innenrevision (Bl. 152 f. d.A.). Die in diesen Äußerungen thematisierte Innenrevision ist der vorliegenden Konstellation bereits deshalb nicht vergleichbar, weil sie in breitem Umfang Informationen zu sensiblen, sicherheitsrelevanten oder korruptionsgefährdeten Dienstposten betrifft (Bl. 153 d.A.) und als Beratungsleistung u.a. auch auf Initiative der betroffenen Mitarbeiter angewiesen ist. Der Prozessbevollmächtigte der Klägerin hat zutreffend ausgeführt, dass der Ergebnisbericht 2018 hingegen nur eine zufällige, kleine Auswahl der von BMZ und GIZ gestalteten Projekte umfasst. Diese Darstellung wird nicht durch die Angabe der Beklagten erschüttert, Ziel der Kontrolle sei eine Verbesserung der Qualität der Zusammenarbeit im Allgemeinen (Bl. 189 d.A.). Durch die institutionalisierten Gespräche im Rahmen der Qualitätskontrolle wird auch keine dem Fall der Innenrevision in jeder Hinsicht vergleichbare Eigeninitiative der Mitarbeiter vorausgesetzt.

Ein wahrheitsgemäßer Umgang der Mitarbeiter des GIZ mit Fragen im Zusammenhang der Qualitätskontrolle ist zudem auch angesichts etwaiger gesetzlich geforderter Veröffentlichungen der Ergebnisberichte zumutbar. Grundsätzliche Anreize zur „Beschönigung“ eigener Leistungen, welche auch unabhängig von zu erwartender Transparenz der Ergebnisberichte anzunehmen sein dürften, sind danach durch die konkrete Ausgestaltung des Verfahrens der Qualitätskontrolle und der angewandten Kriterien zu neutralisieren.

Insoweit hat die Beklagte die Reichweite des § 3 Nr. 2 IFG verkannt, als sie davon ausgeht, die Vermeidung einer Reaktion der Öffentlichkeit im Allgemeinen stelle einen Belang dar, der zu einer berechtigten Verweigerung des Informationszugangs führen könne (vgl. Bl. 190 d.A.: „Es muss davon ausgegangen werden, dass die Mitarbeitenden im Gesamten eine öffentliche Auseinandersetzung bzw. negative Außendarstellung befürchten […].“). Insoweit ist zwar nicht generell auszuschließen, dass im Einzelfall die Funktionsfähigkeit einer informationspflichtigen Stelle durch öffentliche Berichterstattung und Diskussion konkreter Sachverhalte beeinträchtigt werden kann. Dies erfordert angesichts der durch das § 1 Abs. 1 IFG grundsätzlich geforderten Transparenz amtlicher Informationen indes eine konkrete Darlegung, die durch die kursorischen Ausführungen der Beklagten nicht geleistet ist. Dass der Austausch zwischen GIZ und BMZ generell von „Vertraulichkeit“ (Bl. 238 d.A.) geprägt sein müsste, ergibt sich aus den Ausführungen der Beklagten nicht mit hinreichender Plausibilität.

Unter Berücksichtigung der vorstehenden Erwägungen ist auch eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit der GIZ durch das Vorbringen der Beklagten nicht dargelegt.

Kein abweichendes Gesamtergebnis rechtfertigt der von der Beklagten angeführte Aspekt eines Eingriffs in den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung. Zwar kommt eine Verweigerung des Informationszugangs unter Rekurs auf Beeinträchtigungen des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung nach der Gesetzesbegründung in Betracht.

BT-Drs. 15/4493, S. 12; hierzu Schoch, a.a.O., Vorb. §§ 3–6Rn. 27 f.

Denn das Gewaltenteilungsprinzip nach Art. 20 Abs. 2 Satz 2 des Grundgesetzes (GG) setzt einen Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung voraus, der einen grundsätzlich nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich der Gubernative einschließt. Dazu gehört die Willensbildung der Regierung selbst, sowohl hinsichtlich der Erörterungen im Kabinett als auch bei der Vorbereitung von Kabinetts- und Ressortentscheidungen, die sich vornehmlich in ressortübergreifenden und -internen Abstimmungsprozessen vollzieht. Bei dem einer konkreten Positionierung vorgelagerten Willensbildungsprozess der Bundesregierung handelt es sich um einen von verschiedenen innen- und außenpolitischen sowie innerorganschaftlichen Belangen, Erwägungen und Entwicklungen abhängigen Vorgang, der den Bereich der Bundesregierung nicht verlässt und über den etwa auch der Bundestag von Verfassungs wegen grundsätzlich (noch) nicht zu informieren ist. Eine Pflicht der Regierung, parlamentarischen und sonstigen Informationswünschen zu entsprechen, besteht danach in der Regel nicht, wenn die Information zu einem „Mitregieren“ Dritter bei Entscheidungen führen kann, die in der alleinigen Kompetenz der Regierung liegen. Diese Gefahr besteht bei Informationen aus dem Bereich der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen regelmäßig, solange die Entscheidung noch nicht getroffen ist. So könnte ein so wesentlicher Teil einer politischen Entscheidung wie die Bestimmung des Zeitpunkts, zu dem sie fallen soll, der Regierung weitgehend aus der Hand genommen werden, wenn schon vor diesem Zeitpunkt auf den Stand der Entscheidungsvorbereitung innerhalb der Regierung zugegriffen werden könnte. Informationszugangsrechte erstrecken sich demnach grundsätzlich nur auf bereits abgeschlossene Vorgänge; sie umfassen nicht die Befugnis, in laufende Verhandlungen und Entscheidungsvorbereitungen einzugreifen. Der aus dem Gewaltenteilungsprinzip folgende Schutz vor informatorischen Eingriffen in den Bereich exekutiver Entscheidungsvorbereitung erschöpft sich dabei nicht in dieser Abschirmung gegen unmittelbare Eingriffe in die autonome Kompetenzausübung der Regierung, sondern wirkt über den Zeitpunkt einer Entscheidung hinaus.

Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Urteil vom 21. Oktober 2014 – 2 BvE 5/11 –, juris Rn. 137 f. m.w.N.

Auch einen Eingriff in den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung für den Fall des Informationszugangs hat die Beklagte hier nicht plausibel dargelegt. Sie beruft sich auch insoweit maßgeblich auf etwaige aus dem Informationszugang folgende Beeinträchtigungen der Funktionsfähigkeit der Institutionen der Entwicklungszusammenarbeit, die sich aus ihrem Vorbringen nicht in einer Form ergeben, die eine gerichtliche Überprüfung des Bestehens eines Ausschlussgrundes ermöglichte (s.o.). Es erscheint nicht plausibel, dass die hier betroffenen Informationen zur Qualitätskontrolle eines in Privatrechtsform organisierten Unternehmens in der Hand des Bundes an den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung rühren. Die Beklagte macht insoweit selbst geltend, die betroffenen Informationen dienten zunächst der Vorbereitung gubernativer Entscheidungen (Bl. 27 BA) und seien deren „Grundlage“; sie betreffen damit indes nicht unmittelbar den Prozess der Entscheidungsfindung als solchen. Die (Verwaltungs-)Zusammenarbeit mit der GIZ gehört im Allgemeinen nicht zum Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung. Aus den Darlegungen der Beklagten ergibt sich nicht, dass im hier zu entscheidenden Einzelfall besondere Umstände vorlägen, welche die Zusammenarbeit in diesen Kernbereich verlagerten.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. § 709 Satz 2 der Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung

Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich beantragt werden, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzureichen.

Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Ferner ergeht ohne Mitwirkung der ehrenamtlichen Richterinnen der

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

5.000,- Euro

festgesetzt.

Gründe

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 2 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht dem Auffangstreitwert.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.