Tatbestand

Die Klägerin zu 1. ist eine einhundertprozentige Tochtergesellschaft der Deutsche Bahn AG, die Klägerin zu 2. ist eine einhundertprozentige Tochtergesellschaft der Klägerin zu 1. Beide betreiben gemeinsam die mit Abstand größten Schienennetze in der Bundesrepublik Deutschland. Für die Nutzung dieser Schienennetze verlangen die Klägerinnen Nutzungsentgelte, die jährlich in den Schienennetz-Nutzungsbedingungen (SNB) veröffentlicht werden und vorab durch die Beklagte zu genehmigen sind.

Am 2. Oktober 2019 beantragten die Klägerinnen bei der Beklagten unter Beifügung entsprechender Antragsunterlagen die Genehmigung der für die Erbringung des Mindestzugangspakets geltenden Entgelte und Entgeltgrundsätze für die Netzfahrplanperiode 2020/2021 (TPS 2021). Hinsichtlich des streitgegenständlichen Marktsegments „Punkt-zu-Punkt“ beantragten die Beigeladenen ein Entgelt in Höhe von 4,28 Euro/Trkm. Zudem beantragten sie, Kostenunterdeckungen aus den Netzfahrplanperioden 2018/2019 und 2019/2020 auf die Obergrenze der Gesamtkosten für das Fahrplanjahr 2021 zu übertragen. Zur Begründung trugen sie vor, dass mit der Beantragung der Kostenunterdeckungen in den Trassenpreisverfahren 2019 und 2020 das Ziel verfolgt worden sei, erhebliche Preissprünge, die notwendig gewesen wären, um die Kosten zu decken, gegenüber den im TPS-Verfahren 2018 beantragten Entgelten zu verhindern. Art. 8 Abs. 4 der Richtlinie 2012/34/EU wolle sicherstellen, dass sich die Gewinn- und Verlustrechnung eines Betreibers der Schienenwege aus Wegeentgelten, dem Gewinn aus anderen wirtschaftlichen Tätigkeiten, nicht rückzahlbaren Zuschüssen aus privater Quelle und der staatlichen Finanzierung einerseits und die Fahrwegausgaben andererseits unter normalen geschäftlichen Umständen und über einen angemessenen Zeitraum, der fünf Jahre nicht überschreitet, zumindest ausgleiche. Nur durch die Berücksichtigung der Kostenunterdeckungen bei der Festsetzung der Obergrenze der Gesamtkosten in den Folgejahren werde sichergestellt, dass sich die Kosten innerhalb einer Regulierungsperiode ausgleichen.

Die von den Klägerinnen beantragten Entgeltmaßnahmen veröffentlichte die Beklagte am 2. Oktober 2019 auf ihren Internetseiten. Daraufhin wurden 22 Hinzuziehungsanträge positiv beschieden. Mehrere Hinzugezogene gaben Stellungnahmen im Verwaltungsverfahren ab und legten der Beklagten auch Zahlenmaterial vor. Am 19. November 2019 führte die Beklagte mit den Beteiligten des Verwaltungsverfahrens die öffentliche mündliche Verhandlung durch.

Mit Schreiben vom 18. Oktober 2019 und vom 31. Oktober 2019 korrigierten die Klägerinnen ihren Antrag und beseitigten insbesondere Übertragungsfehler.

Mit Beschluss vom 31. März 2020 (Az.: N01) genehmigte die Beklagte u.a. die aus der Anlage 1 zu dem Beschluss ersichtlichen Entgelte für die Erbringung des Mindestzugangspakets durch die Beigeladenen für die Netzfahrplanperiode 2020/2021 (Ziffer 1.). Hinsichtlich des streitgegenständlichen Marktsegments „Punkt-zu-Punkt“ genehmigte die Beklagte ein Entgelt in Höhe von 3,17 Euro/Trkm (uKZ: 1,226 Euro/Trkm; Vollkostenaufschlag: 1,944 Euro/Trkm). Gemäß Ziffer 3 des Beschlusses stand die Genehmigung unter dem Vorbehalt des vollständigen oder teilweisen Widerrufs für den Fall, dass der Gesetzgeber eine Regelung trifft, wonach die derzeit in § 37 ERegG geregelte Koppelung der Änderungsrate der Trassenentgelte im Schienenpersonennahverkehr an die Entwicklung der Gesamtsumme der Regionalisierungsmittel verändert werde. Mit Ziffer 4 des Beschlusses lehnte die Beklagte die Anträge der Klägerinnen im Übrigen ab.

Sie führte zur Begründung, soweit dies für das vorliegende Verfahren von Relevanz ist, aus: Soweit die Klägerinnen eine Anrechnung von Kostenunterdeckungen aus den Netzfahrplanperioden 2018/2019 und 2019/2020 auf die Obergrenze der Gesamtkosten für die Netzfahrplanperiode 2020/2021 beantragt hätten, sei dies abzulehnen gewesen. Ein derartiges „Regulierungskonto“ kenne das Eisenbahnregulierungsgesetz - anders als etwa § 5 der Verordnung über die Anreizregulierung der Energieversorgungsnetze (ARegV) - nicht. Der Gesetzgeber habe sich bewusst dagegen entschieden, etwaige ungedeckte Kosten aus einer Netzfahrplanperiode auf die Bestimmung der Obergrenze der Gesamtkosten der nachfolgenden Netzfahrplanperiode aufzuschlagen. Die Obergrenze der Gesamtkosten sei allein nach § 28 ERegG zu bestimmen und festzusetzen. Anderes ergebe sich auch nicht aus Art. 8 Abs. 4 der Richtlinie 2012/34/EU. Soweit die Klägerinnen mit den Unterdeckungen in den Vorjahren Preissprünge hätten abmildern wollen, könne dies eine Anrechnung ebenfalls nicht rechtfertigen. Dieser Gedanke laufe zwangsläufig auf einen deutlich gesteigerten Preissprung im letzten Jahr der fünfjährigen Entgeltperiode hinaus. Unabhängig davon hätten die Klägerinnen den Antrag im Rahmen des Verfahrens zur Bestimmung der Obergrenze der Gesamtkosten des Jahres 2021 stellen müssen. In diesem Verfahren habe die Beklagte jedoch bereits entschieden, keine Anrechnungen aus Vorperioden auf die Obergrenze der Gesamtkosten des Jahres 2021 vorzunehmen.

Mit Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt vom 3. Juli 2020 passte der Gesetzgeber § 37 ERegG rückwirkend zum 1. Januar 2020 an. Mit Ziffer 1 Satz 1 des Beschlusses vom 21. September 2020 (Az.: N02) widerrief die Beklagte „die Genehmigung gemäß Tenorziffer 1 des Beschlusses (Az.: N01) vom 31. März 2020 mitsamt der dort in Bezug genommenen Anlage 1“ und genehmigte ein Entgelt im hier streitgegenständlichen Marktsegment „Punkt-zu-Punkt“ in Höhe von 3,37 Euro/Trkm (uKZ: 1,226 Euro/Trkm; Vollkostenaufschlag: 2,144 Euro/Trkm). Zur Begründung führte die Beklagte, soweit dies für das vorliegende Verfahren relevant ist, unter Anknüpfung an die Ausführungen im Beschluss vom 31. März 2020 aus: Die Vollkostenaufschläge im Marktsegment „Punkt-zu-Punkt“ seien nur in geringerer Höhe zu genehmigen gewesen. Ursächlich sei eine abweichend erfolgte Festsetzung bzgl. des Yields und der Zugbesetzung. Daraus ergebe sich ein geringerer entfernungsbezogener Zugerlös, dessen Höhe dafür entscheidend sei, wie stark sich die Endkundenelastizität in die Trassenpreiselastizität übertrage. Im Berechnungsmodell wirke die Absenkung des Zugerlöses tragfähigkeitsmindernd und führe zu einem geringeren Vollkostenaufschlag für dieses Marktsegment. Als Grundlage für die Berechnung seien Daten aus dem Jahr 2018 der im Verwaltungsverfahren hinzugezogenen Marktteilnehmer im Marktsegment „Punkt-zu-Punkt“ verwendet worden. Dadurch werde auf empirische Daten abgestellt, wie dies für alle anderen Marktsegmente im Schienenpersonenfernverkehr ebenfalls erfolgt sei. Auf einen „eingeschwungenen Zustand“ sei nicht abzustellen; es müsse auch kein Sicherheitspuffer zugunsten der Klägerinnen einberechnet werden. Die Datengrundlage sei hinreichend belastbar, da Daten von drei Nutzern vorlägen. Die jeweiligen Daten seien zudem hinreichend plausibilisiert worden.

Die Klägerinnen hatten bereits am 21. April 2020 Klage erhoben und in dieser ursprünglich die (wörtlich wiedergegebenen) Anträge angekündigt,

1. 11

   den Beschluss der Beklagten vom 31. März 2020 (Az.: N01) in der Fassung des Beschlusses 21. September 2020 (Az.: N02) aufzuheben, soweit er

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   1. 13

      die Trassenentgelte im Bereich des Schienenpersonenfernverkehrs für das Marktsegment „Punkt-zu-Punkt“ auf 3,37 Euro/Trkm anstelle des beantragten Trassenentgelts in Höhe von 4,28 Euro/Trkm festsetzt,

   2. 14

      in Ziffer 2 des Beschlusses vom 31. März 2020 (Az.: N01)

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      1. 16

         in Buchst. a) die Ziffer 6.1.2.2.2 der SNB dahin gehend ergänzt, dass abweichend von der vorstehenden Definition des Schienenpersonennahverkehrs „durch zuständige Behörden im Rahmen öffentlicher Dienstleistungsaufträge bestellte Personenverkehrsdienste, die keine Schienenpersonennahverkehrsdienste sind (sonstige Personenverkehrsdienste im Sinne des § 36 Abs. 2 Satz 2, Nr. 2 zweite Alternative ERegG), zum Zwecke der Entgeltermittlung und Entgelterhebung wie Schienenpersonennahverkehrsdienste gemäß Ziffer 6.1.2.2.1 der SNB behandelt“ werden,

      2. 17

         in Buchst. b) das Marktsegment „Nacht“ im Schienenpersonenfernverkehr in Ziff. 6.2.1.2.5 der SNB dadurch ergänzt, dass es zusätzlich zu den im Zeitraum von 23:00 Uhr bis 6:00 Uhr verkehrenden Schienenpersonenfernverkehrszüge auch solche erfasst, die „den Zeitraum von 23:00 Uhr bis 6:00 Uhr einschließlich etwaiger außerdeutscher Zuglaufteile ohne kommerziellen Halt vollständig durchfahren, erweitert um den ersten kommerziellen Halt vor Beginn und nach Ende der Nachtperiode.“ sowie das Marktsegment „Nacht“ durch den Satz ergänzt „Soweit eine Trasse unter Satz 1, 2. Alternative fällt, ist die Trasse auch dann dem Nachtsegment zuzuordnen (Vorrangkriterium), wenn gleichzeitig die Definition anderer zeitabhängiger Marktsegmente erfüllt ist.“,

      3. 18

         in Buchst. c) das Marktsegment „Punkt-zu-Punkt“ dahin gehend abändert, dass das Vorliegen eines „Punkt-zu-Punkt“-Verkehrs davon abhängt, dass das bestellende Eisenbahnverkehrsunternehmen oder ein anderes Eisenbahnverkehrsunternehmen, welches dieselben Fernverkehrstickets akzeptiert wie das bestellende Eisenbahnverkehrsunternehmen, in dieser Verkehrsart pro Verkehrstag und Richtung in jedem bestellten Halteabschnitt höchstens vier Fahrten durchführt (und nicht, wie die Klägerinnen beantragt hatten, höchstens vier Fahrten anmeldet),

      4. 19

         in Buchst. d) in Ziff. 6.2.1.4.2 der SNB betreffend Gefahrgutganzzüge und in Ziff. 6.2.1.4.3.1 der SNB betreffend Gefahrgutgüternahverkehrszüge jeweils den Satz streicht „Der ausschließliche Transport von gefährlichen Gütern umfasst auch das Mitführen von leeren Wagen.“,

      5. 20

         in Buchst. e) und g) in den Ziffern 6.3.2.2 und 6.4.7 der SNB die Regelungen zum Entgelt für die Angebotserstellung jeweils um die Einführung eines maximalen Entgelts für die Angebotserstellung in Höhe von 654,- Euro im Schienenpersonenfernverkehr, von 425,- Euro im Schienenpersonennahverkehr und von 507,- Euro im Schienengüterverkehr ergänzt,

      6. 21

         in Buchst. f) die in Ziffer 6.4.2 der SNB vorgesehene 20-Stunden-Regelung für verspätete Züge ersatzlos streicht,

      7. 22

         in Buchst. h) die Regelungen zum Änderungsentgelt in Ziff. 6.4.8.1 der SNB um die Regelung eines maximalen Änderungsentgelts in Höhe von 654,- Euro im Schienenpersonenfernverkehr, von 425,- Euro im Schienenpersonennahverkehr und von 507,- Euro im Schienengüterverkehr ergänzt,

      8. 23

         in Buchst. i) die Regelungen zum Mindeststornierungsentgelt in Ziff. 6.4.8.2 der SNB um die Regelung eines maximalen Mindeststornierungsentgelts in Höhe von 654,- Euro im Schienenpersonenfernverkehr, von 425,- Euro im Schienenpersonennahverkehr und um 507,- Euro im Schienengüterverkehr ergänzt,

      9. 24

         in Buchst. j) das in Ziffer 6.4.8.4 der SNB vorgesehene Entgelt für Änderungen oder Stornierungen von Trassen, die im Wege des Streitbeilegungs- oder Höchstpreisverfahrens vergeben wurden, streicht und entsprechende Anpassungen in Ziffern 4.2.1.8 und 4.2.1.11 der SNB vornimmt,

   3. 25

      die Anträge der Klägerinnen im Übrigen ablehnt,

2. 26

   und die Beklagte zu verpflichten, über die in Anlage 1 des Beschlusses vom 31. März 2020 benannten Entgelte und die unter 1.2 aufgeführten Entgeltgrundsätze unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden,

3. 27

   sowie die Beklagte zu verpflichten, dem Antrag der Klägerinnen auf Zuordnung des im Fahrplanjahr 2018/2019 von der dortigen Kostenunterdeckung betroffenen Kostenanteils (208 Mio. Euro) sowie des im Fahrplanjahr 2019/2020 von der dortigen Kostenunterdeckung betroffenen Kostenanteils (66 Mio. Euro) zur Obergrenze der Gesamtkosten für das Fahrplanjahr 2020/2021 stattzugeben,

4. 28

   hilfsweise den Beschluss der Beklagten vom 31. März 2020 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, über den Genehmigungsantrag der Klägerinnen zum Trassenpreissystem 2021 vom 2. Oktober 2019 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Mit Schriftsatz vom 26. Oktober 2020 teilten die Klägerinnen mit, sie änderten infolge des Beschlusses der Beklagten zur Teilaufhebung und Neubescheidung vom 21. September 2020 ihren vorstehend unter 1. a. genannten Klageantrag wie folgt:

„den Beschluss der Beklagten vom 21. September 2020 aufzuheben, soweit er in Ziffer 2 und 3 des Beschlusses das Trassenentgelt im Bereich des Schienenpersonenfernverkehrs für das Marktsegment „Punkt-zu-Punkt“ auf 3,37 Euro/Trkm anstelle des beantragten Entgeltes in Höhe von 4,38 Euro/Trkm festsetzt“.

Mit Schriftsatz vom 3. Juli 2024 haben die Klägerinnen die Klage hinsichtlich der Anträge zu 1.b.i., 1.b.v., 1.b.vii., 1.b.viii. und 1.b.ix. zurückgenommen. In der Folgezeit haben die Beteiligten darüber hinaus das Verfahren hinsichtlich der angekündigten Anträge zu 1.b.ii., 1.b.iii., 1.b.iv. und 1.b.vi. übereinstimmend für erledigt erklärt. Mit Schriftsatz vom 19. Juli 2024 kündigten die Klägerinnen an, den Klageantrag zu 3. auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage umzustellen.

Zur Begründung ihres ersten Antrags tragen sie vor, die Herabsenkung der im Marktsegment „Punkt-zu-Punkt“ im Schienenpersonenfernverkehr beantragten Trassenentgelte sei rechtswidrig. Sowohl die Besetzungszahl als auch der Yield, den die Klägerinnen ihrem Antrag zu Grunde gelegt hätten, seien nicht fehlerhaft. Mit ihrer Herabsetzung verletze die Beklagte den klägerischen Gestaltungsspielraum. Die Beklagte habe ihrer Entscheidung auch nicht die „Ist-Werte“ der im Verwaltungsverfahren Hinzugezogenen zu Grunde legen dürfen, sondern hätte diese antragsgemäß in einen „eingeschwungenen Zustand“ fortschreiben müssen. Die Klägerinnen hätten die Marktragfähigkeit für das Marktsegment „Punkt-zu-Punkt“ korrekt bestimmt, sodass sich auch hieraus die Absenkung des Entgelts nicht rechtfertigen lasse.

Der zweite Antrag sei als Fortsetzungsfeststellungsantrag zulässig. Durch die Genehmigung der Trassenpreise in der insgesamt beantragten Höhe (des Referenzerlöses) habe sich ihr Antrag auf Zuordnung der Kostenanteile aus Kostenunterdeckungen früherer Fahrplanjahre und damit das Klagebegehren in wirtschaftlicher Hinsicht erledigt. Die Frage, ob eine Kostenunterdeckung aus vorangegangenen Jahren innerhalb einer Regulierungsperiode auf die Obergrenze der Gesamtkosten hinzugerechnet werden dürfen, stelle sich zwar wirtschaftlich nicht mehr im streitigen Netzfahrplanjahr, nachdem die Beklagte mit Beschluss vom 25. März 2020 (Gz.: N03) die Obergrenze der Gesamtkosten für 2021 in Höhe von 5.460 Millionen Euro neu festgesetzt habe. Die Frage der Übertragbarkeit könne sich jedoch in jedem Netzfahrplanjahr neu stellen und sei damit grundsätzlicher Natur. Die Klägerinnen hätten auch materiell-rechtlich einen Anspruch auf die beantragte Übertragung. Da der Gesetzgeber kein „Regulierungskonto“ geschaffen habe, müsse dieses Ziel auf anderen Wegen erreicht werden können. Hierfür sei die Übertragung der Kostenunterdeckung im Rahmen des Genehmigungsverfahrens zum Trassenpreissystem der richtige Weg. Ein entsprechender gesetzgeberischer Wille lasse sich daraus ableiten, dass die Dauer der Regulierungsperiode in § 26 ERegG und nicht in § 25 ERegG geregelt sei. Der Antrag auf Übertragung müsse auch nicht vorrangig in dem Verfahren gestellt werden, das die Obergrenze der Gesamtkosten betreffe.

Die Klägerinnen beantragen,

die Beklagte unter entsprechender teilweiser Aufhebung des Beschlusses vom 21. September 2020 (Az.: N02) zu verpflichten, das Entgelt für die Erbringung des Mindestzugangspakets im Marktsegment „Punkt-zu-Punkt“ im Schienenpersonenfernverkehr in Höhe von 4,28 Euro/Trkm zu genehmigen,

festzustellen, dass die Beklagte unter entsprechender teilweiser Aufhebung des Beschlusses vom 31. März 2020 (Az.: N01) in der Fassung des Beschlusses 21. September 2020 (Az.: N02) verpflichtet gewesen ist, dem Antrag der Klägerinnen auf Zuordnung des im Fahrplanjahr 2018/2019 von der dortigen Kostenunterdeckung betroffenen Kostenanteils (208 Mio. Euro) sowie des im Fahrplanjahr 2019/2020 von der dortigen Kostenunterdeckung betroffenen Kostenanteils (66 Mio. Euro) zur Obergrenze der Gesamtkosten für das Fahrplanjahr 2020/2021 stattzugeben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung verweist sie auf die Ausführungen in ihren Beschlüssen und führt aus, sie habe den Gestaltungsspielraum der Klägerinnen nicht verletzt. Die Zugrundelegung von empirischen Daten bei der Berechnung des Vollkostenaufschlags sei rechtmäßig erfolgt. Der ursprünglich gestellte Verpflichtungsantrag auf Zuordnung der in den Fahrplanjahren 2018/2019 und 2019/2020 von der dortigen Kostenunterdeckung betroffenen Kostenanteils zur Obergrenze der Gesamtkosten für das Fahrplanjahr 2020/2021 sei bereits unzulässig gewesen. Die Klägerinnen seien insoweit nicht klagebefugt gewesen. Es gebe für dieses Begehren offensichtlich keine Anspruchsgrundlage; auch die Klägerinnen würden keine benennen. Die Klägerinnen hätten ihren Vortrag zur Anpassung der Obergrenze der Gesamtkosten für 2021 im entsprechenden Verfahren zur Festlegung der Obergrenze der Gesamtkosten (Gz.: N04; Neubescheidung unter dem Gz.: N03) vortragen müssen, dies jedoch unterlassen. Auch die Fortsetzungsfeststellungsklage sei unzulässig, da bereits die ursprünglich erhobene Verpflichtungsklage unzulässig gewesen sei. Es fehle zudem an dem berichtigten Feststellungsinteresse in Gestalt einer hinreichend konkreten Wiederholungsgefahr. Jedenfalls sei der Antrag unbegründet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens sowie der von der Beklagten beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

I. Soweit die Klägerinnen die Klage zurückgenommen haben, war das Verfahren einzustellen, § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Es war auch einzustellen, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO in entsprechender Rechtsanwendung.

II. Die Klage hat im Übrigen keinen Erfolg.

1. Der Antrag,

die Beklagte unter entsprechender teilweiser Aufhebung des Beschlusses vom 21. September 2020 (Az.: N02) zu verpflichten, das Entgelt für die Erbringung des Mindestzugangspakets im Marktsegment „Punkt-zu-Punkt“ im Schienenpersonenfernverkehr in Höhe von 4,28 Euro/Trkm zu genehmigen,

ist als Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO statthaft und insgesamt zulässig.

Vgl. zur Zulässigkeit der Verpflichtungsklage und zur Teilbarkeit der Entgeltgenehmigung: BVerwG, Urteil vom 12. Oktober 2022 - 6 C 10.20 - juris Rn. 24 ff.

Die Klage ist jedoch insoweit unbegründet.

Soweit die Beklagte die Genehmigung des von den Klägerinnen für das Marktsegment „Punkt-zu-Punkt“ beantragten Entgelts teilweise versagt und ein niedrigeres Entgelt genehmigt hat, ist die Ablehnung des Genehmigungsantrags rechtmäßig und verletzt die Klägerinnen nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Die Klägerinnen haben keinen Anspruch auf Genehmigung eines Entgelts für das Marktsegment „Punkt-zu-Punkt“, das über 3,37 Euro/Trkm hinausgeht.

Nach § 45 Abs. 1 ERegG in der zum Beschlusszeitpunkt maßgeblichen Fassung des Eisenbahnregulierungsgesetzes vom 29. August 2016 (BGBl. I S. 2082, im Folgenden: ERegG),

vgl. zum maßgeblichen Zeitpunkt: VG Köln, Urteile vom 4. Dezember 2023 - 18 K 1156/18 - juris Rn. 68, vom 27. Januar 2023 - 18 K 6721/19 - juris Rn. 53, und vom 10. Juli 2020 - 18 K 3108/17 - juris Rn. 123, wonach der Zeitpunkt des Erlasses des Beschlusses maßgeblich ist,

sind die Entgelte eines Betreibers der Schienenwege für die Erbringung des Mindestzugangspakets einschließlich der Entgeltgrundsätze nach Anlage 3 Nr. 2 von der Regulierungsbehörde zu genehmigen. Die Genehmigung ist zu erteilen, soweit die Ermittlung der Entgelte den Anforderungen des § 24 bis § 40 und § 46 ERegG und die Entgeltgrundsätze den Vorgaben der Anlage 3 Nr. 2 des ERegG entsprechen.

Die genehmigten Entgelte im Marktsegment „Punkt-zu-Punkt“ für die Netzfahrplanperiode 2020/2021 verstoßen nicht gegen § 36 Abs. 1 Satz 1 ERegG, soweit sie der Höhe nach nicht über 3,37 Euro/Trkm hinausgehen.

Die gesetzlich vorgegebene Entgeltsystematik im Eisenbahnregulierungsrecht ist dreistufig aufgebaut.

Vgl. hierzu: VG Köln, Urteil vom 27. September 2024 - 18 K 1692/18 - zur Veröffentlichung vorgesehen.

Soweit die Beklagte im Rahmen der Prüfung der Vollkostenaufschläge als Teil der Trassenentgelte, die nach der „Ramsey-Boiteux-Regel“,

vgl. VG Köln, Urteile vom 27. September 2024 - 18 K 1692/18 - zur Veröffentlichung vorgesehen, und vom 4. Dezember 2023 - 18 K 1156/18 - juris Rn. 98 f.; Otte/Kirchhartz, in: Kühling/Otte, AEG/ERegG, 2020, § 36 ERegG Rn. 17,

ermittelt werden, auf die im Verwaltungsverfahren ermittelten Ist-Werte von Hinzugezogenen Marktteilnehmern im Marktsegment „Punkt-zu-Punkt“ abstellt, ist dies rechtmäßig.

Unter Heranziehung der „Ramsey-Boiteux-Regel“ ist neben den vorliegend unstreitigen unmittelbaren Kosten des Zugbetriebs und der Endkundenelastizität der Umsatz je Trassenkilometer (Trkm) die maßgebliche Größe.

Der Umsatz je Trassenkilometer ist das Produkt aus der durchschnittlichen Besetzung je Trkm (Zugbesetzung) und dem durchschnittlichen Umsatz je Personenkilometer (Yield).

Der in rechtmäßiger Weise anzusetzende Umsatz in Höhe von exakt 14,19 Euro/Trkm beruht auf den im Beschlusskammerverfahren seitens der im streitigen Marktsegment tätigen Hinzugezogenen vorgelegten und seitens der Beklagten amtsseitig ermittelten Ist-Daten, aus denen sich der Yield sowie die Besetzungszahl ermitteln ließen. Anhaltspunkte, dass darüber hinaus zum maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung weitere Datengrundlagen zur Verfügung standen, sind nicht ersichtlich.

Die im Beschlusskammerverfahren ermittelten Ist-Werte waren unter den besonderen und nachstehend genannten Gegebenheiten ausreichend und hinreichend belastbar und damit einzig anzusetzen. Dass die Datenbasis sowohl hinsichtlich der Zahl der Marktteilnehmer als auch des angebotenen Verkehrsvolumens sowie unter historischen Gesichtspunkten zwar eher überschaubar war, lag in der Natur der Sache, da das Marktsegment „Punkt-zu-Punkt“ erst seit der Netzfahrplanperiode 2017/2018 im Markt existierte. Entschließt sich der Schienenwegebetreiber im Rahmen seiner Marktsegmentierungsentscheidung neue Marktsegmente anzubieten, ist im Regelfall davon auszugehen, dass die Marktteilnehmer erst nach und nach sowie bei geprüfter Wirtschaftlichkeit das neue Marktsegment bedienen. Diesen besonderen Gegebenheiten kommen nicht nur der in den Schienennetz-Nutzungsbedingungen geregelte Neuverkehrsbonus nach, sondern auch der Gesetzgeber hatte in § 36 Abs. 3 Satz 2 und 3 ERegG diese Situation vor Augen. Danach werden Marktsegmente, in denen Eisenbahnverkehrsunternehmen gegenwärtig nicht tätig sind, in denen sie aber während der Laufzeit der Entgeltregelung Leistungen erbringen könnten, ebenfalls festgelegt, wobei der Betreiber der Schienenwege in die Entgeltregelung für diese Marktsegmente keine Aufschläge aufnimmt.

Es besteht allerdings kein Anlass, in dem Moment, in dem die aufgezeigten Begünstigungen keine unmittelbare Wirkung mehr zeigen, auf einen „eingeschwungenen Zustand“ abzustellen und statt vorhandener Ist-Werte prognostizierte Werte anzunehmen, die auf einen noch nicht bestehenden Marktzustand abstellen. Vielmehr führt das systematische Abstellen auf Ist-Werte dazu, dass sich die genannten begünstigenden Regelungen im Markteintrittszeitpunkt (Neuverkehrsbonus und § 36 Abs. 3 ERegG) nicht ad hoc ab der zweiten Regelungsperiode auflösen, sondern nach und nach abschmelzen. So werden die Marktteilnehmer durch Wegfall des Neuverkehrsbonus und der Privilegierung hinsichtlich der Aufschläge gezwungen, den zu erzielenden Umsatz neu und regelmäßig höher zu kalkulieren. Dadurch steigen periodisch die erzielten Umsätze und damit die Trassenpreise, bis sich ein „eingeschwungener Zustand“ eingestellt hat. Zeigt sich dann, dass sich Verkehre wirtschaftlich attraktiv anbieten lassen, ist davon auszugehen, dass diese in zunehmendem Umfang stattfinden, was regelmäßig zu einer breiteren Datenbasis führen dürfte.

Ein darüber hinausgehender Umsatz im streitigen Marktsegment „Punkt-zu-Punkt“ kann der Berechnung nicht unter Übertragung der Daten des Marktsegments „Basic“ zugrunde gelegt werden, wie dies die Klägerinnen in ihrem Entgeltgenehmigungsantrag vollzogen haben. Ein derartiges Vorgehen ist insbesondere nicht durch einen den Klägerinnen zustehenden Beurteilungsspielraum gedeckt. Innerhalb des durch den nationalen Gesetzgeber vorgegebenen Regelungsrahmens haben sich die Klägerinnen im Rahmen ihres Beurteilungsspielraums für die „Ramsey-Boiteux-Regel“ entschieden, um u.a. dem Kriterium der Gewährleistung der bestmöglichen Wettbewerbsfähigkeit der Marktsegmente des Eisenbahnmarktes zu entsprechen. Diese wissenschaftlich anerkannte Methode ist geeignet, die Anforderungen der relativen Tragfähigkeit zu erfüllen. Entscheidet sich der Schienenwegebetreiber für eine Methode, die rechnerisch eine Preisbildung ermöglicht, ist er primär gehalten, die für die Variablen in der Berechnungsformel einzusetzenden Werte auf Basis von belastbaren Ist-Werten zu ermitteln und festzusetzen. Gegebenenfalls hat er diese durch Rückgriff auf Sachverständigengutachten in den Entgeltgenehmigungsprozess einzubringen. Ein nur in Grenzen überprüfbarer Beurteilungsspielraum besteht im Rahmen dieser Tatsachenermittlung nicht (mehr). Sollte eine Datenermittlung nicht oder nur unter unvertretbarem Aufwand möglich sein, bliebe die Möglichkeit von Schätzungen, deren Grundlagen und Ergebnisse durch die Regulierungsbehörde und dem folgend durch das Verwaltungsgericht jedoch voll überprüfbar wären.

Da hier eine ausreichend fundierte Datengrundlage in Gestalt von Ist-Werten vorlag, bedurfte es im Ergebnis jedoch keiner Übertragung der Umsatzhöhe des Marktsegments „Basic“, die auf Daten der DB Fernverkehr AG beruht.

2. Auch der weitere Antrag,

festzustellen, dass die Beklagte unter entsprechender teilweiser Aufhebung des Beschlusses vom 31. März 2020 (Az.: N01) in der Fassung des Beschlusses 21. September 2020 (Az.: N02) verpflichtet gewesen ist, dem Antrag der Klägerinnen auf Zuordnung des im Fahrplanjahr 2018/2019 von der dortigen Kostenunterdeckung betroffenen Kostenanteils (208 Mio. Euro) sowie des im Fahrplanjahr 2019/2020 von der dortigen Kostenunterdeckung betroffenen Kostenanteils (66 Mio. Euro) zur Obergrenze der Gesamtkosten für das Fahrplanjahr 2020/2021 stattzugeben,

hat keinen Erfolg.

Soweit die Klägerinnen mit Schriftsatz vom 19. Juli 2024 ihren bis dahin auf die Verpflichtung der Beklagten, Kostenunterdeckungen der Fahrplanjahre 2018/2019 und 2019/2020 zur Obergrenze der Gesamtkosten für das Fahrplanjahr 2020/2021 zuzuordnen, gerichteten Antrag auf einen Fortsetzungsfeststellungsantrag umgestellt haben, liegt hierin eine privilegierte Klageänderung nach § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 ZPO.

Der Fortsetzungsfeststellungsantrag ist jedoch unzulässig, da den Klägerinnen - wie bereits in Bezug auf die ursprüngliche Verpflichtungsklage - die erforderliche Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO in entsprechender Rechtsanwendung fehlt.

Die Klagebefugnis setzt voraus, dass die Verletzung eigener Rechte des Klägers auf der Grundlage des Klagevorbringens möglich ist. Diese Möglichkeit ist nur auszuschließen, wenn offensichtlich nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Klägers verletzt sein können.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 10. Oktober 2002 - 6 C 8.01 - juris Rn. 15 und vom 5. August 2015 - 6 C 8.14 - juris Rn. 11.

Im Fall der Verpflichtungsklage ist der eingeklagte Verpflichtungsanspruch das durch die Ablehnung des begehrten Verwaltungsakts verletzte subjektive öffentliche Recht.

Vgl. Wahl/Schütz, in: Schoch/Schneider, 45. EL Januar 2024, VwGO § 42 Abs. 2 Rn. 53.

Dies setzt voraus, dass ein Rechtssatz vorliegt, der die Verwaltung zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen objektiv verpflichtet und der Kläger zum Kreis der Anspruchsberechtigten gehört.

Des Weiteren muss der Kläger substantiiert behaupten, dass er einen Anspruch auf den Erlass des begehrten Verwaltungsaktes hat. Nach seinem Vortrag darf es nicht ausgeschlossen sein, dass er in eigener Person eine Anspruchsnorm zu aktualisieren vermag.

Vgl. Wahl/Schütz, in: Schoch/Schneider, 45. EL Januar 2024, VwGO § 42 Abs. 2 Rn. 71.

Gemessen daran sind die Klägerinnen nicht klagebefugt. Der geltend gemachte Anspruch ist offensichtlich und unter keinem erdenkbaren Gesichtspunkt möglich. Es fehlt bereits an einer entsprechenden Anspruchsgrundlage.

Einen Anspruch von Schienenwegebetreibern auf Zuordnung von Kostenunterdeckungen aus vergangenen Netzfahrplanperiode zur Obergrenze der Gesamtkosten der zukünftigen Netzfahrplanperiode kennt das Eisenbahnregulierungsgesetz nicht im Rahmen des Entgeltgenehmigungsverfahrens nach § 45 ERegG.

Die gesetzlich vorgegebene Entgeltsystematik im Eisenbahnregulierungsrecht ist vielmehr wie folgt dreistufig aufgebaut. Zunächst hat ein Betreiber der Schienenwege der Regulierungsbehörde für die Dauer einer Regulierungsperiode das Ausgangsniveau der Gesamtkosten (1. Stufe) in Euro und die zugehörigen Betriebsleistungen für die einzelnen Verkehrsdienste und deren Marktsegmente in Trassenkilometern bezogen auf das Basisjahr darzulegen, § 25 Abs. 1 Satz1 ERegG. Die Regulierungsbehörde überprüft das vom Betreiber der Schienenwege mitgeteilte Ausgangsniveau der Gesamtkosten (AGK) und die mitgeteilte Betriebsleistung und legt beide durch Verwaltungsakt fest, § 25 Abs. 1 Satz 2 ERegG. Im Anschluss ermittelt der Schienenwegebetreiber die jährliche Obergrenze der Gesamtkosten (2. Stufe), die von Regulierungsbehörde geprüft wird, § 26 Abs. 1 ERegG. Die Obergrenze der Gesamtkosten errechnet sich aus dem AGK zuzüglich einer Preissteigerungsrate und abzüglich einer Produktivitätsfortschrittsrate (§ 25 Abs. 2 ERegG). Nach § 26 Abs. 2 Satz 1 ERegG hat ein Betreiber der Schienenwege danach die Entgelte für die einzelnen Verkehrsdienste und deren Marktsegmente auf der Grundlage der § 23 und § 31 bis § 41 ERegG festzulegen und von der Regulierungsbehörde nach § 45 ERegG genehmigen zu lassen (3. Stufe).

Aus § 26 Abs. 2 Satz 2 ERegG ergibt sich zudem, dass die vorliegend streitige Entgeltgenehmigung die Prüfung und Mitteilung der Obergrenze der Gesamtkosten nach § 26 Abs. 1 ERegG voraussetzt. Denn die mit den Betriebsleistungen nach § 25 Abs. 1 ERegG gewichtete Summe der zu genehmigenden Entgelte darf die Obergrenze der Gesamtkosten nicht übersteigen. Der Gesetzgeber hat auch keinen Mechanismus vorgesehen, der es erlaubt, die bereits geprüfte und mitgeteilte Obergrenze der Gesamtkosten im Entgeltgenehmigungsverfahren (auf Antrag oder von Amts wegen) anzupassen. Im Gegenteil zeigt § 25 Abs. 3 bis 5 ERegG gerade, dass in den dort genannten Fällen auf Antrag die jährliche Obergrenze der Gesamtkosten zwar angepasst werden kann. Dies erfolgt jedoch nicht unmittelbar im Rahmen der Entgeltgenehmigungsentscheidung, sondern im Rahmen eines separaten Verwaltungsverfahrens, an dessen Ende die Anpassung der Obergrenze der Gesamtkosten stehen kann.

Dieser im Gesetz angelegte Verfahrensablauf lag auch der vorliegend streitigen Entgeltgenehmigung zu Grunde. Mit mittlerweile bestandskräftig gewordener Ziffer 2 des Beschlusses vom 25. März 2020 (Gz.: N03) legte die Beklagte die Obergrenze der Gesamtkosten für die Netzfahrplanperiode 2020/2021 auf 5.460 Millionen Euro fest. Die streitgegenständliche Entgeltgenehmigung erging mit Beschluss vom 21. September 2020 (Az.: N02). Für eine Zuordnung von vergangenen Kostenunterdeckungen auf künftige Netzfahrplanperioden verbleibt (damit) kein Raum.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 1 Satz 3, § 155 Abs. 2, § 161 Abs. 2 Satz 1 sowie jeweils § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO.

Die Klägerinnen haben die Kosten gemäß § 155 Abs. 2, § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO zu tragen, soweit sie die Klage betreffend die Klagegegenstände „Zuordnung Schienenpersonennahverkehr“, „Deckelung des Entgelts für die Angebotserstellung“, „Deckelung der Änderungsentgelte“, „Deckelung der Mindeststornierungsentgelte“, „Entgelt für die Änderung oder Stornierung von Trassen (Streitbeilegungs- oder Höchstpreisverfahren)“ und „Tenorierung des Antrags nach § 31 Abs. 2 ERegG“ zurückgenommen haben.

Die Kosten hinsichtlich der übereinstimmend für erledigt erklärten Teile des Verfahrens wären gemäß § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO nach billigem Ermessen und unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstands der Beklagten aufzuerlegen, da die erhobene Klage insoweit voraussichtlich Erfolg gehabt hätte. Dies ergibt sich hinsichtlich der Marktsegmentierungsentscheidung „Nacht“ und „Gefahrgut“ aus den Ausführungen im zwischenzeitlich ergangenen Urteil der erkennenden Kammer vom 4. Dezember 2023 (Az.: 18 K 1156/18). Da dieser Teil des Streitgegenstandes im Verhältnis zu den übrigen Gegenständen jedoch nur einen geringen Teil im Sinne von § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO ausmacht, führt dies unter Billigkeitsgesichtspunkten dazu, dass die Klägerinnen auch insoweit die Kosten tragen.

Vgl. zur grundsätzlichen Berücksichtigungsfähigkeit des § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO i.R.d. § 161 Abs. 2 VwGO: Clausing, in: Schoch/Schneider, 45. EL Januar 2024, VwGO § 161 Rn. 25.

Soweit über die Klage streitig zu entscheiden war, richtet sich die Kostenentscheidung nach § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, § 709 Satz 2 und § 711 ZPO.

Die Berufung war gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Die hier entscheidungserheblichen Fragen der Entgeltgenehmigung - Ermittlung der einer Berechnung zugrunde zu legenden Werte - haben grundsätzliche Bedeutung. Da es sich hierbei um reine Rechtsfragen handelt, die Bundesrecht und damit nach § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO revisibles Recht betreffen, hat die Kammer zugleich die Revision unter Übergehung der Berufungsinstanz (Sprungrevision) zugelassen, § 134 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu. Die Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen. Sie muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils zu begründen. Die Begründung ist bei dem Oberverwaltungsgericht, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt; sie muss einen bestimmten Antrag und die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe) enthalten.

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten stattdessen die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu. Die Revision ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen. Die Revisionsfrist ist auch gewahrt, wenn die Revision innerhalb der Frist bei dem Bundesverwaltungsgericht, Simsonplatz 1, 04107 Leipzig eingelegt wird. Die Zustimmung zu der Einlegung der Sprungrevision (§ 134 Abs. 1 Satz 1 VwGO) ist der Revisionsschrift beizufügen. Die Revision muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Die Revision ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils zu begründen. Die Begründung ist bei dem Bundesverwaltungsgericht, Simsonplatz 1, 04107 Leipzig, einzureichen. Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem Vorsitzenden verlängert werden. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die verletzte Rechtsnorm und, soweit Verfahrensmängel gerügt werden, die Tatsachen angeben, die den Mangel ergeben.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

30.000.000,- €

festgesetzt.

Gründe

Mit Rücksicht auf die Bedeutung der Sache für die Klägerinnen ist es angemessen, den Streitwert auf den festgesetzten Betrag zu bestimmen (§ 52 Abs. 1 GKG). Dieser setzt sich aus der Höhe der konkret streitigen Entgelte, dem Wert der Marktsegmentierungsentscheidung, der jeweils pauschal mit 50.000 Euro veranschlagt wird, sowie dem Antrag auf Übertragung von Unterdeckungen auf die Obergrenze der Gesamtkosten zusammen. Soweit die Kammer in der Vergangenheit die wirtschaftliche Bedeutung nicht ermittelt hat und stattdessen den Streitwert pauschaliert festgesetzt hat, hält sie hieran nicht mehr fest.

Hinsichtlich der streitigen Entgelte ergibt sich im Einzelnen folgendes:

Die Klägerinnen haben nach eigenen Angaben im Marktsegment Punkt-zu-Punkt in der streitigen Netzfahrplanperiode bei einem genehmigten Entgelt in Höhe von 3,37 Euro/Trkm Erlöse in Höhe von 4.239.715 Euro erwirtschaftet. Bei einem begehrten Entgelt von 4,28 Euro/Trkm hätten die Klägerinnen 5.384.563 Euro erwirtschaftet (4.239.715 /3,37*4,28). Hieraus ergibt sich eine wirtschaftliche Bedeutung in Höhe von 1.144.848 Euro.

Die wirtschaftliche Bedeutung der Aufhebung der Deckelung der Mindeststornierungsentgelte beläuft sich nach Angaben der Klägerinnen auf 808.946 Euro und bezogen auf die Änderungs- und Angebotserstellungsentgelt gemeinsam auf 128.166 Euro.

Für den ursprünglichen Klageantrag zu 3., gerichtet auf die Zuordnung von Unterdeckungen der Vorjahre zur Obergrenze der Gesamtkosten des streitgegenständlichen Fahrplanjahres, hat die Kammer den Betrag von 274,- Millionen Euro angesetzt.

Dies führt zur Festsetzung des Höchststreitwerts nach § 39 Abs. 2 GKG.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Beschluss kann Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.