Verwaltungsgericht Köln, 7 K 2346/20

T a t b e s t a n d

Die Beteiligten streiten um die Durchführung einer Versammlung unter den Bedingungen der Corona-Pandemie im Frühjahr 2020. Rechtlicher Hintergrund ist § 11 der Verordnung zur Änderung von Rechtsverordnungen zum Schutz vor dem Coronavirus SARS-CoV-2 NRW (CoronaSchVO) vom 16. April 2020, gültig vom 20. April bis 03. Mai 2020. Die Regelung lautete u.a. wie folgt:

„Veranstaltungen, Versammlungen, Gottesdienste, Beerdigungen

(1) Veranstaltungen und Versammlungen sind untersagt, soweit in den folgenden Absätzen nichts anderes bestimmt ist. Für Zusammenkünfte und Ansammlungen gilt § 12.

[…]

(3) Die nach dem Landesrecht für Schutzmaßnahmen nach § 28 Absatz 1 des Infektionsschutzgesetzes zuständigen Behörden können für Versammlungen nach dem Versammlungsgesetz Ausnahmen zulassen, wenn die Veranstalter die Einhaltung der für den Schutz der Bevölkerung vor Infektionen erforderlichen Maßnahmen (insbesondere Mindestabstände) sichergestellt haben. Satz 1 gilt entsprechend für Veranstaltungen, die der Grundversorgung der Bevölkerung dienen.“

Der Kläger stellte als Kreisverband einer politischen Partei am 20.04.2020 nach vorangegangener Anmeldung beim Polizeipräsidium C. einen Antrag auf eine Ausnahmegenehmigung zur Durchführung einer traditionellen Kundgebung zum 00. 00. unter dem Motto „H. F. L. X. – XXX XXX XXXXXXXXXXX XXXXXXXXXXXXXXXXX – XXX XXX XXX X-XXXXXXXXXXXXXX“. Die Versammlung sollte ca. 2 Stunden andauern. Geplant war, dass die Versammlung am E. -I. in C. beginnt. Anschließend war ein Aufzug durch die Innenstadt zum Markplatz in C. vorgesehen. Hier angekommen, sollte eine kurz gehaltene Standkundgebung erfolgen. Der C1. Marktplatz weist insgesamt eine Größe von über 3000 qm auf. Die Teilnehmeranzahl wurde seitens des Klägers auf 50-100 Personen geschätzt. Als Hilfsmittel wurden unter anderem angegeben: Transparente mit 2 Metern Länge, zum Abstand halten; Mund/Nasenschutz; Tücher, Bänder oder Ähnliches zum Abstand halten. Zum Demonstrations- und Hygienekonzept gab der Kläger an, dass via Lautsprecher auf die Abstandsregeln hingewiesen werden solle. Zudem seien Ordner vor Ort, um die Abstände zu überprüfen. Die Aufstellung auf dem Marktplatz erfolge im Abstand von 2 Metern. Für den übrigen Inhalt des Konzepts wird auf Bl. 14 f. der Beiakte verwiesen.

Mit Bescheid vom 29.04.2020, dem Kläger am selben Tag zugegangen, erteilte die Beklagte dem Kläger eine auf § 11 Abs. 1 und Abs. 3 der Coronaschutzverordnung NRW in der seinerzeit aktuellen Fassung (CoronaSchV) basierende Ausnahmegenehmigung für die Versammlung am 00.00.2020 auf dem C1. Markt. Die Ausnahmegenehmigung erteilte die Beklagte mit folgenden Nebenbestimmungen:

„ 1. Die Teilnehmerzahl ist auf max. 30 Personen zu begrenzen.

2. Es ist jeweils 1 Ordner für 10 Teilnehmende bereitzuhalten, der die Umsetzung der nachfolgenden Hygienebestimmungen (Ziff. 3-11) bei den Teilnehmenden und Passanten koordiniert und überwacht.

3. Es ist sicherzustellen, dass die Mindestabstände von 1,5 Metern der Teil- nehmenden voneinander sowie von den um den Versammlungsort befind- lichen Passanten permanent eingehalten werden.

4. Für jede Teilnehmerin und jeden Teilnehmer ist eine Markierung auf dem Boden anzubringen, damit die in Ziff. 3 genannten Abstände eingehalten werden können.

5. Passanten, die sich der Versammlung anschließen möchten, sind von den

Ordnern entsprechend in der Ziffer 4 zugewiesenen Markierung einzuwei-

sen.

6. Der Bereich der Teilnehmerinnen und Teilnehmer ist von den Passanten durch ein Absperrband abzugrenzen, um den in Ziffer 3 genannten Sicherheitsabstand zu gewährleisten.

7. Auf die Einhaltung des Sicherheitsabstandes ist durch Hinweisschilder und, falls erforderlich, durch Ansagen mit dem Megaphon hinzuweisen.

8. Sprechchöre sind verboten. Auf das Verbot ist durch entsprechende Ansagen mit dem Megaphon hinzuweisen.

9. Sie haben als Versammlungsleiter aus Gründen des Gesundheits- und Infektionsschutzes eine Liste über die Teilnehmenden zu führen und dies gilt auch für Teilnehmende, die sich während der Dauer der Versammlung dieser anschließen. Die Liste hat folgende Daten über die Teilnehmenden zu enthalten:

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a. Vor- und Nachname der teilnehmenden Person
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b. Postanschrift der teilnehmenden Person
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c. Telefonnummer der teilnehmenden Person.

Sie haben die Liste für die Dauer von 2 Monaten nach Durchführung der Versammlung aufzubewahren. Sie haben die Liste dem Gesundheitsamt der C2. C. vorzulegen, wenn dies zur Ermittlung von Kontaktpersonen aufgrund einer festgestellten Infektion einer teilnehmenden Person notwendig wird (§ 25 IfSG). Das Gesundheitsamt der C2. C. wird Sie dann auffordern, die Liste zu übersenden. Nur im Infektionsfall muss diese Liste auf Verlangen der Gesundheitsbehörde an diese ausgehändigt werden.

10. Das Tragen von Mund-Nasen-Schutz wird empfohlen.

11. Flyer oder Informationsmaterial dürfen nicht verteilt, sondern lediglich zur Mitnahme auf einem Tisch bereitgestellt werden.“

Den Antrag auf Genehmigung des Aufzuges vom E. -I. durch die Innenstadt zum Markt lehnte die Beklagte ab.

Die Beklagte begründete den Bescheid im Hinblick auf die hier in Rede stehenden Auflagen wie folgt: Zwar stelle der Marktplatz grundsätzlich ausreichend Platz für 50-100 Teilnehmer zur Verfügung. Eine Begrenzung auf 30 Teilnehmer sei jedoch erforderlich, da sich eine höhere Anzahl an Teilnehmern der umfassenden Kontrolle durch die Polizei und Ordnungsbehörden entziehe. Zudem sei eine Beschränkung nötig, damit unter Berücksichtigung der einzuhaltenden Mindestabstände auch weiterhin das Passieren von Fußgängern gewährleistet werden könne. Die Auflage, eine Teilnehmerliste zu erstellen, finde ihre Grundlage in § 25 IfSG und diene der Nachverfolgbarkeit von Infektionsketten. Das Erstellen einer solchen Liste sei zumutbar, die Aufbewahrungsdauer von 2 Monaten angemessen. Die Auflagen seien erforderlich und angemessen, um eine Ausnahmegenehmigung erteilen zu können. Sie dienten dem Schutz vor neuen Infektionen und der Eindämmung der Ausbreitung des SARS-CoV2-Virus. Im Hinblick auf den versagten Aufzug führte die Beklagte aus, dass ein Verbot notwendig sei, da die Einhaltung der Auflagen während eines Aufzuges nicht sichergestellt werden könnten. Insbesondere die Einhaltung von Mindestabständen könne nicht gewährleistet werden. Eine Überprüfung durch Ordner, Polizei und Ordnungsbehörden sei nicht möglich. Die Infektionsrisiken seien angesichts dieser Umstände zu hoch, sodass zum Schutz der öffentlichen Sicherheit keine Genehmigung erteilt werden könne. Mildere Mittel seien nicht ersichtlich, da Maßnahmen während des Aufzuges keine gleiche Eignung aufwiesen. Insbesondere im Hinblick auf die stetig steigenden Infektionszahlen sei ein Verbot verhältnismäßig.

Das Polizeipräsidium C. bestätigte mit Bescheid vom selben Tage die Anmeldung der Versammlung und wies auf die Genehmigung der Stadt C. hin.

Die Versammlung fand am 00.00.2020 am genehmigten Ort statt. Ausweislich des Verwaltungsvorgangs der Beklagten befanden sich gegen 12,00 Uhr ca. 120 Teilnehmer auf dem C1. Markt. Von einer vorzeitigen Auflösung der Versammlung wurde aus Gründen der Deeskalierung abgesehen. Zudem befürchtete man bei der Anwendung unmittelbaren Zwangs ein hohes Infektionsrisiko für die Einsatzkräfte.

Der Kläger hat am 14.05.2020 Klage erhoben, mit der er sich gegen die Nebenbestimmungen unter Ziffer 1 und unter Ziffer 9 sowie gegen die Versagung der Ausnahmegenehmigung für den Aufzug vom E. -I. zum Markplatz wendet.

Die Klage sei als Fortsetzungsfeststellungklage zulässig. Er – der Kläger – veranstalte regelmäßig derartige Versammlungen und müsse Wiederholungsgefahr befürchten. Auch handele es sich um einen Grundrechtseingriff, der sich typischerweise kurzfristig erledige und nur auf diese Weise gerichtlich geprüft werden könne.

Er trägt vor, dass es bereits an einer Ermächtigungsgrundlage für die Auflagen und das Verbot fehle, da § 11 Abs. 1 und Abs. 3 CoronaSchVO NRW verfassungswidrig seien. Ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt verstoße gegen die Wertungen des Art. 8 Abs. 1 GG und sei mit der herausragenden Bedeutung der Versammlungsfreiheit nicht in Einklang zu bringen. Die Versammlungsfreiheit sei für ein demokratisches Gemeinwesen konstituierend. Die Grundentscheidung des deutschen Grundgesetzes sei daher, dass Versammlungen grundsätzlich erlaubt seien und nur in begründungsbedürftigen Ausnahmefällen verboten oder beschränkt werden könnten. Dieses von der Verfassung vorgesehene Regel-Ausnahme-Verhältnis kehre § 11 CoronaSchVO ins Gegenteil um.

Die angefochtenen Auflagen und die Versagung der Ausnahmegenehmigung für den Aufzug seien auch im Übrigen materiell rechtswidrig. Die Beklagte habe keine unmittelbare Gefahr benannt. Abstrakte Gefahren könnten indessen nicht genügen. Insbesondere könne eine Versammlung nicht unter Verweis auf solche Begebenheiten untersagt werden, die in einem Baumarkt oder einer Fabrik hingenommen würden. Eine Beschränkung auf 30 Teilnehmer sei nicht verhältnismäßig, insbesondere nicht erforderlich gewesen. Es sei nicht ersichtlich, dass eine Erhöhung um 20 Teilnehmer ein deutlich höheres Infektionsrisiko dargestellt hätte. Der Marktplatz habe mit einer Größe von 3870 qm jedenfalls einer Anzahl von 50 Teilnehmern Platz geboten. Angesichts dessen habe die Beklagte nicht alle relevanten Umstände berücksichtigt. Die Beklagte sei jedenfalls im Wege der praktischen Konkordanz gehalten gewesen, weitere Überlegungen anzustellen, auf welche Art und Weise eine größtmögliche Teilnehmeranzahl möglich gewesen wäre. Hinsichtlich der fehlenden Kontrollmöglichkeiten durch die Polizei und Ordnungsbehörden habe die Beklagte keine weitere Begründung angeführt. Pauschale Erwägungen seien jedoch gerade im Hinblick auf das Recht auf Versammlungsfreiheit nicht ausreichend. Zudem verkenne die Beklagte, dass eine Sensibilisierung eines Großteils der Bevölkerung stattgefunden habe, weshalb Sicherheitsabstände bereits überwiegend ohne Aufforderung eingehalten würden. Unabhängig davon sei eine Kontrolle der Sicherheitsabstände jedenfalls unter Mitwirkung der ebenfalls angeordneten Ordner möglich und zumutbar gewesen. Die Beklagte verkenne zudem, dass das Recht auf Versammlungsfreiheit auch das Recht auf staatliche Unterstützung bei der Durchführung von Versammlungen umfasse. Auch die Nebenbestimmung in Ziff. 9 des Bescheides sei rechtswidrig gewesen. Durch die Anordnung, eine Liste der Teilnehmenden zu erstellen, werde in das ebenfalls durch Art. 8 Abs. 1 GG geschützte Recht auf anonyme Teilnahme an einer Versammlung in nicht gerechtfertigter Weise eingegriffen. Durch die verpflichtende Preisgabe und Eintragung persönlicher Daten in eine Liste würden Teilnehmende faktisch davon abgehalten, ihr Recht auf Versammlungsfreiheit wahrzunehmen. Die bloße Möglichkeit einer behördlichen Kenntnisnahme reiche aus, dass ein Einschüchterungseffekt entstehe. Zudem sei eine solche Liste bereits nicht geeignet, dem Infektionsschutz zu dienen, da die Richtigkeit der eingetragenen Daten nicht gewährleistet werden könnte. Es sei auch nicht zu erwarten gewesen, dass von der hier in Rede stehenden Versammlung größere Infektionsrisiken ausgegangen wären, als von anderen erlaubten Tätigkeiten, etwa der Nutzung des öffentlichen Nahverkehrs oder dem Betreten von Geschäften bis zu 800 qm. In den genannten Fällen werde keine Liste zur Rückverfolgbarkeit von Infektionsketten gefordert. Die Versagung der Ausnahmegenehmigung für den Aufzug sei ermessensfehlerhaft erfolgt. Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass bei dem Aufzug auf der vorgesehenen Route mit den geplanten Sicherheitsabständen und anderen Sicherheitsvorkehrungen die Einhaltung der Schutzmaßnahmen nicht möglich gewesen sei, seien nicht erkennbar. Auch sei zu berücksichtigen, dass im fraglichen Zeitraum der Verkehr durch die Corona-Maßnahmen ohnedies erheblich reduziert gewesen sei. Der Hinweis auf die fehlende Überprüfbarkeit von Mindestabständen gehe auch hier fehl.

Der Kläger beantragt,

1. festzustellen, dass die Nebenbestimmung unter Ziffer 1 des Bescheides

der Beklagten vom 29.04.2020 rechtswidrig gewesen ist,

2. festzustellen, dass die Nebenbestimmung unter Ziffer 9 des Bescheides der

Beklagten vom 29.04.2020 rechtswidrig gewesen ist,

3. festzustellen, dass die Versagung der Ausnahmegenehmigung für den Aufzug

am 00.00.2020 vom E. -I. , F1. -Str. 000, 00000 C. durch die

C1. Innenstadt zum Marktplatz, 00000 C. , rechtswidrig gewesen ist.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beklagte hält die Klage für unzulässig. Dem Beklagten fehle es an dem erforderlichen Fortsetzungsfeststellungsinteresse. Es liege keine Wiederholungsgefahr vor. Eine solche setze die hinreichend bestimmte Gefahr voraus, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen ein gleichartiger Verwaltungsakt ergehen werde bzw. eine gleichartige Entscheidung getroffen werde. Das sei unter Berücksichtigung der Besonderheiten einer Pandemie nicht der Fall. Aufgrund der dynamischen Situation änderten sich innerhalb kurzer Zeit sowohl die rechtlichen Grundlagen als auch die wissenschaftlichen Erkenntnisse. Eine vergleichbare Entscheidung sei daher unwahrscheinlich. Ein berechtigtes Interesse folge auch nicht aus der Qualität des Grundrechtseingriffs. Ein hierauf gegründetes Fortsetzungsfeststellungsinteresse setze entweder eine faktisch fortdauernde Grundrechtsbeeinträchtigung voraus, etwa in Form einer Stigmatisierung. Eine solche sei auf Seiten des Klägers nicht zu verzeichnen. Auch eine kurzfristige Erledigung ohne Möglichkeit auf Rechtsschutz liege nicht vor. Dem Kläger wäre es möglich und zumutbar gewesen, den Antrag früher zu stellen oder das Verwaltungsgericht um einstweiligen Rechtsschutz zu ersuchen. Schließlich liege auch kein Rehabilitationsinteresse vor. Von den Auflagen und dem Verbot gingen keine diskriminierenden Wirkungen aus. Sie dienten einzig dem Gesundheitsschutz. Ein Bezug zum Inhalt der Versammlung oder dem Kläger bestehe nicht.

Jedenfalls hält die Beklagte die Klage für unbegründet. Sie verteidigt die angefochtenen Auflagen sowie die Untersagung des Aufzuges und führt ergänzend zum Bescheid aus, dass die Ermächtigungsgrundlage in Form des § 11 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 CoronaSchVO nicht verfassungswidrig sei. Insbesondere verstoße die Norm nicht gegen Art. 8 GG, da die Verordnung die Möglichkeit einer Ausnahmegenehmigung vorsehe. Bei der Erteilung solcher Ausnahmegenehmigungen und Auflagen habe die Behörde Art. 8 Abs. 1 GG zu berücksichtigen. Zudem sei die Verordnung nur für einen relativ kurzen Zeitraum in Kraft und werde im Hinblick auf den neusten Erkenntnisstand der Wissenschaft regelmäßig aktualisiert. Die Regelung in § 11 CoronaSchVO NRW sei vor dem Hintergrund des hohen Schutzgutes der H. nötig gewesen. Es habe gegolten, die Überlastung des Gesundheitssystems zu vermeiden. Dies diene wiederum der Aufrechterhaltung der Menschenwürde nach Art. 1 Abs. 1 GG.

Im Hinblick auf Ziffer 1 des Bescheides führt die Beklagte an, dass die Beschränkung auf 30 Teilnehmer verhältnismäßig gewesen sei. Eine Begrenzung auf 50 Teilnehmer sei nicht gleich geeignet. Aufgrund der dynamischen Entwicklung der Pandemie habe es sich bewährt, zunächst zurückhaltend zu agieren und Maßnahmen „auszutesten“. Zudem wäre es Aufgabe des Klägers gewesen, ein Konzept für eine gefahrfreie Durchführung vorzulegen. In diesem hätte dargelegt werden müssen, wie 50 Personen auf dem Marktplatz - trotz Passanten und ggf. vorhandener Stände - unter Einhaltung von erforderlichen Sicherheitsvorkehrungen hätten Platz finden können. Die Begründung, eine umfassende Kontrolle durch Polizei und Ordnungsbehörden sei bei einer Anzahl von 50-100 Teilnehmern nicht möglich gewesen, sei nicht pauschal erfolgt.

Die unter Ziff. 9 beauflagte Teilnehmerliste sei ebenfalls rechtmäßig gewesen. Ein Nachvollziehen von Infektionsketten sei nach dem damaligen wissenschaftlichen Erkenntnisstand und den seinerzeitigen Möglichkeiten der effektivste Weg, die Pandemie unter Kontrolle zu bekommen. Diese Einschätzung scheine auch jetzt weiterhin Bestand zu haben. Erst mit der Zeit seien effektive Hygienekonzepte entwickelt worden. Zum hier maßgeblichen Zeitpunkt sei eine Auflage zwecks Nachverfolgbarkeit verhältnismäßig gewesen.

Schließlich sei auch die Versagung einer Ausnahmegenehmigung für den Aufzug verhältnismäßig gewesen, da nicht habe sichergestellt werden können, dass die Mindestabstände eingehalten werden. Der Aufzug habe teils durch enge Straßen und Fußgängerzonen stattfinden sollen, sodass ein Hintereinanderherlaufen erforderlich gewesen wäre, um den Abstand einzuhalten. Dies hätte nach dem von dem Kläger vorgelegten Konzept, nach dem lange Schals und Plakate zum Abstand halten verwendet werden sollten, nicht funktioniert. Eine Überprüfung durch Ordner, Polizei und Ordnungsbehörden wäre ebenfalls nicht möglich gewesen.

Insgesamt seien die Maßnahmen unter dem Gesichtspunkt des vorsichtigen Handelns rechtmäßig gewesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorganges Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die Klage ist insgesamt zulässig.

Sie ist insbesondere als Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog statthaft. Der Kläger hat ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der angegriffenen versammlungsbezogenen Regelungen. Grundsätzlich kann ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Natur sein. Es ist in den anerkannten Fallgruppen der Wiederholungsgefahr, des Rehabilitationsinteresses sowie der Absicht zum Führen eines Schadensersatzprozesses gegeben, kann aber auch aus anderen Umständen des Einzelfalles hergeleitet werden, sofern die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die klägerische Position in rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Hinsicht zu verbessern.

Vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 29.03.2017 - 6 C 1.16 -, juris, Rn. 29.

In all diesen Fällen muss das berechtigte Fortsetzungsfeststellungsinteresse jedoch über das bloße Interesse an der Klärung der Rechtswidrigkeit der betroffenen Verfügung hinausgehen. Insbesondere kann ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG aufgrund eines Grundrechtseingriffs bestehen, sofern aufgrund der typischerweise kurzfristigen Erledigung des Verwaltungsaktes keine Möglichkeit bestand, die Maßnahme einer gerichtlichen Überprüfung in einem Hauptsacheverfahren zuzuführen,

vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 16.05.2013 - 8 C 14.12 -, juris, Rn. 30,

wobei nicht abschließend geklärt ist, ob dies nur dann gilt, wenn hierdurch die Grundrechte schwerwiegend oder tiefgreifend betroffen sind.

Vgl. hierzu die Nachweise der Rechtsprechung aufgeführt in OVG NRW, Urteil vom 25.08.2022 - 13 D 33/20.NE -, juris, Rn. 51; wohl in diesem Sinne jetzt: BVerwG, Urteil vom 22.11.2022 - 3 CN 1.21 -, juris, Rn. 14.

Angesichts der Kürze der zeitlichen Abfolge konnte der Kläger gerichtlichen Rechtsschutz in einem Hauptsacheverfahren vor Durchführung der Versammlung nicht erlangen und ist damit auf die Fortsetzungsfeststellungsklage angewiesen, deren Regelung auch dann entsprechend anwendbar ist, wenn sich der Regelungsgegenstand vor Klageerhebung erledigt hat. Angesichts der deutlichen Einschränkungen durch die Regelungen im Bescheid vom 29.04.2020 und mit Blick auf die besondere Bedeutung des Versammlungsrechts im demokratisch verfassten Staat geht die Kammer auch von einem schwerwiegenden Eingriff aus, womit die angesprochene Zweifelsfrage offen bleiben kann.

Die Klage ist teilweise begründet.

Die Nebenbestimmungen gemäß Ziff. 1 (nachfolgend 1.) und Ziff. 9 (nachfolgend 2.) des Bescheides vom 29.04.2020 waren rechtswidrig und verletzten den Kläger in seinem Versammlungsrecht aus Art. 8 GG. Insoweit ist die Klage begründet. Rechtmäßig war hingegen die Versagung der Genehmigung eines Aufzuges vom E. -I. durch die Innenstadt zum C1. Markt (nachfolgend 3.). Insoweit ist die Klage unbegründet.

Keinen durchgreifenden Bedenken begegnet zunächst der Umstand, dass § 11 der Verordnung zur Änderung von Rechtsverordnungen zum Schutz vor dem Coronavirus SARS-CoV-2 vom 16.04.2020, die in dieser Form vom 20.04.2020 bis zum 03.05.2020 galt und ihre Rechtsgrundlage in §§ 28 Abs. 1 32 IfSG a.F. fand, Versammlungen in Absatz 1 grundsätzlich untersagte und für Versammlungen nach dem Versammlungsgesetz – angesprochen war seinerzeit noch das Versammlungsgesetz des Bundes (VersammlG) – Ausnahmegenehmigungen durch die für den Infektionsschutz zuständigen Ordnungsbehörden vorsah. Damit war der Grundsatz der an sich genehmigungsfreien und höchstens anmeldebedürftigen Versammlung zeitlich beschränkt außer Kraft gesetzt und durch ein repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt ersetzt. Allerdings sind nach Art. 8 Abs. 2 GG Versammlungen unter freiem Himmel durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes beschränkbar. Nach den strengen Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts muss ein solches Gesetz dem besonderen Stellenwert der Versammlungsfreiheit im Gefüge des GG Rechnung tragen. Dabei steht die Versammlungsfreiheit aber wie jedes andere Grundrecht in Konkurrenz zu den Grundrechten anderer, hier namentlich deren Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG. Beschränkungen der Versammlungsfreiheit durch Grundrechte anderer sind im Lichte der grundlegenden Bedeutung von Art. 8 Abs. 1 GG auszulegen. Sie sind nur zulässig zum Schutz gleichgewichtiger anderer Rechtsgüter unter strikter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 30.08.2020 - 1 BvQ 94/20 -, juris Rn. 16 m.w.N.

Es steht außer Frage, dass das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit ein solches, zumindest gleichgewichtiges, Rechtsgut schützt. Nach der hier maßgeblichen Erkenntnislage im April 2020, der Frühzeit der Pandemie, war dieses Rechtsgut für eine unbekannte Vielzahl von Fällen akut bedroht. Die öffentliche Wahrnehmung und die Gefahrprognose der zuständigen Behörden waren durch Meldungen über steigende Infektionszahlen aus dem In- und Ausland geprägt. Ob und inwieweit eine Verbreitung des Virus im Freien möglich ist, war wenig geklärt und überaus umstritten. Impfstoffe und Mittel gegen die potentiell tödliche Erkrankung standen nicht zur Verfügung. Auch war eine hinreichende Versorgung mit passiven Abwehrmitteln, wie wirksamen Masken, noch nicht gewährleistet. Angesichts der seinerzeit hohen Opferzahlen im In- und Ausland und des seinerzeit nicht berechenbaren weiteren Verlaufs der Pandemie war ein temporäres Verbot damit nicht generell unverhältnismäßig. Denn es beruhte auf einer vertretbaren Gefahrprognose und diente nicht nur dem legitimen Zweck der Verhinderung der Weiterverbreitung des Virus, sondern war (zumindest aus seinerzeitiger Sicht) auch zur Erreichung dieses Zwecks geeignet, da bei einem Zusammenkommen einer Vielzahl von Menschen bei einer Versammlung unter freiem Himmel mit erhöhten Infektionsrisiken zu rechnen war. Zwar waren in diesem Sachzusammenhang auch andere und möglicherweise weniger einschneidende Mittel zur Infektionsabwehr denkbar, etwa die Möglichkeit, es bei dem bisherigen System zu belassen und infektionsbezogene Auflagen der mit dem Versammlungswesen befassten Polizeibehörde zu überantworten, wie dies später auch geschah. Zwingend geboten war dies indes nicht. Denn die Entscheidung für ein Verbot mit Ausnahmemöglichkeit durch die Ordnungsbehörde bewegte sich noch im Rahmen der dem Verordnungsgeber im Pandemiefall zuzubilligenden Einschätzungsprärogative bei der Mittelauswahl. Sie bricht zwar mit der bislang vielfach angenommenen Konzentrationswirkung des Versammlungsrechts,

vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 23.09.2020 - 13 B 1422/20 -, juris Rn. 9, Beschluss vom 18.09.2019 - 15 B 1272/19 -, juris Rn. 7 m.w.N.,

wird jedoch nicht nur durch die Möglichkeit der Genehmigung, die eine Abwägungsentscheidung voraussetzt, sondern auch durch ihre Befristung abgemildert.

Vgl. zur Zulässigkeit eines grundsätzlichen Verbots mit Erlaubnisvorbehalt nach baden-württembergischen Landesrecht (offenlassend): BVerfG, Beschluss vom 17.04.2020 - 1 BvQ 37/20 -, juris Rn. 23; auch: BVerfG, Beschluss vom 09.04.2020 - 1 BvQ 29/20 -, juris Rn. 9.

Der besonderen Bedeutung des Versammlungsrechts war in diesem Zusammenhang bei der notwenigen Ermessenentscheidung Rechnung zu tragen. Dies erforderte die hinreichende Berücksichtigung der konkreten Umstände des Einzelfalls und ermöglichte die praktische Konkordanz widerstreitender Grundrechte. Hierbei war es an der zuständigen Behörde, bei der notwendigen Abwägung zu berücksichtigen, dass die Freiheit zur kollektiven Meinungskundgabe für eine freiheitlich-demokratische Staatsordnung konstituierend ist. Denn in ihrer idealtypischen Ausformung sind Demonstrationen die gemeinsame körperliche Sichtbarmachung von Überzeugungen, bei der die Teilnehmer in der Gemeinschaft mit anderen eine Vergewisserung dieser Überzeugungen erfahren und andererseits nach außen – schon durch die bloße Anwesenheit, die Art des Auftretens und die Wahl des Ortes – im eigentlichen Sinn des Wortes Stellung nehmen und ihren Standpunkt bezeugen.

BVerfG, Beschluss vom 17.04.2020 - 1 BvQ 37/20 -, juris Rn. 17 m.w.N.

Durch die Möglichkeit der Genehmigung blieb der Kernbereich des Grundrechts erhalten. Denn die Berücksichtigung der grundrechtlichen Verbürgung war durch § 11 Abs. 3 CoronaSchV NRW in der hier maßgeblichen Fassung nicht ausgeschlossen, sondern in das Erlaubnisverfahren verlagert. Vor diesem Hintergrund war die restriktive landesrechtliche Regelung angesichts der aus ex-ante Sicht bestehenden erheblichen und durchaus dramatischen Gesundheitsgefahren bei steigenden Infektionszahlen auch nicht generell unverhältnismäßig im engeren Sinne, da sie die Berücksichtigung versammlungsspezifischer Belange im Rahmen der Entscheidung über die Erlaubniserteilung zuließ.

Offenlassend: BVerfG, Beschluss vom 17.04.2020 - 1 BvQ 37/20 -, juris Rn. 23 und OVG NRW, Beschluss vom 30.04.2020 - 15 B 606/20 -, juris Rn. 14 m.w.N.

Unverhältnismäßig und damit rechtswidrig war vor diesem Hintergrund die Beschränkung der Teilnehmerzahl der stehenden Versammlung auf dem C1. Marktplatz auf 30 Personen gemäß Ziffer 1 des Bescheides der Beklagten vom 29.04.2020. Der C1. Marktplatz ist unwidersprochen mit einer Größe von 3870 qm angegeben. Diese Fläche, von der wegen einiger kleinerer baulicher Anlagen noch geringfügige Abzüge zu machen wären, stand am 01.05.2020 an sich in vollem Umfang zu Verfügung, weil der 00.00. als gesetzlicher Feiertag kein Markttag war und auch die umliegenden Geschäfte geschlossen hatten. Rein rechnerisch standen damit für jede der 30 erlaubten teilnehmenden Personen 129 qm zur Verfügung. Auch bei Berücksichtigung notwendiger Ordnungskräfte und des Umstandes, dass Flächen für den allgemeinen Fußgängerverkehr offen gehalten werden mussten, ist nichts dafür ersichtlich, weshalb nicht eine größere Anzahl als 30 möglich war, zumal eine derart geringe Zahl von Teilnehmern einer öffentlichen Versammlung auf einem großen Platz von vornherein jede Wirkung nimmt. Zudem hat der Kläger selbst mit der Mindestzahl von mindestens 50 in der Anmeldung äußerst zurückhaltend agiert und die Möglichkeiten einer „Corona-konformen“ Versammlung keineswegs überzogen. Die Beklagte hat im vorliegenden Verfahren keine Umstände dargetan, die einer Zulassung einer größeren Teilnehmerzahl zwingend entgegenstanden. Sie ergeben sich auch nicht aus allgemeinen Überlegungen des Infektionsschutzes. Denn selbst bei einem gedachten Abstand von 1,5 Metern zwischen den einzelnen Teilnehmerinnen und Teilnehmern genügte rechnerisch für jeden Einzelnen von ihnen eine Fläche von etwa 9-10 qm. Die Beschränkung lässt sich auch nicht durch das Bestreben rechtfertigen, sich als Erlaubnisbehörde im Verlauf der Genehmigungspraxis bei einer unsicheren Erkenntnislage an eine Höchstzahl gewissermaßen „heranzutasten“. Denn etwaige Unsicherheiten in der Beurteilbarkeit der Situation durften solange nicht zu Lasten der Grundrechtsverwirklichung der Klägerin gehen, wie grundrechtskonforme andere Entscheidungen angesichts der örtlichen Situation offenkundig umsetzbar waren.

Vgl. z.B. OVG NRW, Beschluss vom 30.04.2020 - 15 B 606/20 -, juris.

Rechtswidrig war auch Ziffer 9 des Bescheides vom 29.04.2020. Die Kammer hat bereits mit Beschluss vom 07.05.2020 entschieden, dass die an den Versammlungsleiter gerichtete Verpflichtung, aus Gründen des Gesundheits- und Infektionsschutzes eine Liste über die Teilnehmenden zu führen, die deren vollständigen Namen, deren Adresse und deren Telefonnummer enthält, mit dem Wesen des Versammlungsrechts unvereinbar und durch Erfordernisse des Infektionsschutzes nicht gerechtfertigt ist. Hieran ist auch im vorliegenden Klageverfahren festzuhalten,

vgl. Beschluss der Kammer vom 07.05.2020 - 7 L 809/20 -; auch: VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 30.04.2020 - 20 L 536/20 -; anders bei einem mehrere Tage andauernden Klimacamp: OVG NRW, Beschluss vom 23.09.2020 - 13 B 1422/20 -, juris.

Denn das Recht, anonym an einer Versammlung teilzunehmen, wird durch das Versammlungsrecht des Grundgesetzes gewährleistet. Es garantiert, dass auch solche Personen an einer Versammlung teilnehmen können, die – etwa aus Furcht vor Sanktionen des Arbeitgebers, staatlicher Erfassung der eigenen Person oder der geäußerten politischen Meinung – nicht bereit sind, ihre Identität zu offenbaren. Lediglich dann, wenn die konkrete Art der Aufmachung der Person Anhaltspunkte für eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit bietet, kann beschränkend eingegriffen werden, etwa bei einer Vermummung. Die Kammer ist davon überzeugt, dass eine Verpflichtung zur Preisgabe der persönlichen Daten in besonderer Weise geeignet ist, potentielle Teilnehmer abzuschrecken. Die Abschreckungswirkung wird auch nicht dadurch gemindert, dass die Liste nur im Infektionsfall an die Gesundheitsbehörde auszuhändigen ist. Denn dieser Fall ist für Teilnahmewillige nicht sicher voraussehbar. Derartige, schon im Vorfeld der Versammlung einschränkende Maßnahmen bedürfen der besonderen Rechtfertigung. Eine solche Rechtfertigung vermag der Kammer auch mit Blick auf die Infektionslage am 00.00.2020 nicht zu sehen. Es bestehen bereits Zweifel an der Geeignetheit der Maßnahme. Diese soll der Unterstützung der Nachverfolgbarkeit von Infektionsketten durch das Gesundheitsamt gemäß § 25 IfSG dienen. Dies setzt voraus, dass nicht nur die im Nachgang positiv getestete Person ihre Versammlungsteilnahme offenbart, sondern auch, dass die Angaben in der Liste inhaltlich zutreffen und bei Herausgabe der Liste eine Nachverfolgbarkeit zulassen. Bei einer obligatorischen Liste war dies nicht zu erwarten, da sich gerade kritische Teilnehmer zu falschen Angaben veranlasst gesehen haben könnten. Nicht ausgeschlossen ist hiernach allerdings das Gebot, auf die freiwillige Eintragung in eine Liste der beschriebenen Art hinzuweisen, die zudem eine größere Richtigkeitsgewähr bietet. Diese Möglichkeit hat die Beklagte indes nicht in Betracht gezogen.

Rechtmäßig war hingegen die Ablehnung des Aufzuges vom E. -I. durch die Innenstadt zum Markt.

Zwar folgt dies noch nicht allein daraus, dass Versammlungen in Form von Aufzügen im hier maßgeblichen Zeitpunkt generell unzulässig gewesen wären, weil sie keine Gewähr für die Einhaltung des Mindestabstandes geboten hätten. Vielmehr bedurfte es auch insofern zur Begründung einer entsprechenden Gefahrenprognose der Prüfung der konkreten Umstände des Einzelfalls.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 01.05.2020 - 1 BvR 1004/20 -, juris Rn. 6; OVG NRW, Beschluss vom 24.05.2020 - 15 B 755/20 -, juris Rn. 20 und Beschluss der Kammer vom 30.04.2020 - 7 L 783/20 -, juris Rn. 11.

Diese hat die Beklagte in rechtlich nicht zu beanstandender Weise geliefert. Hierbei hat sie durchaus in Rechnung gestellt, dass die traditionellen Maikundgebungen mit dem E. in einer historisch gewachsenen Beziehung stehen und die Symbolik des Tages der Arbeit durch einen Beginn am E. -I. in besonderer Weise unterstrichen wird. Gleichwohl ist die Beklagte nachvollziehbar davon ausgegangen, dass angesichts der örtlichen Verhältnisse in der C1. Innenstadt eine infektionssichere Durchführung eines Aufzuges nicht gewährleistet war. Denn der Weg vom E. -I. zum C1. Marktplatz führte zwangsläufig durch relativ enge Straßen, in denen zudem – auch unter Berücksichtigung des wegen der Corona-Regelungen verminderten Verkehrs – mit Begegnungen zu rechnen war. Gerade durch den historisch gewachsenen Stadtkern unterschied sich der Veranstaltungsort von anderen, an denen die gebotenen Abstände von 1,5 bis 2 Metern leichter zu realisieren gewesen wären. Auch unter Berücksichtigung des Umstandes, dass die Behörde angesichts der besonderen Bedeutung des Versammlungsrechts des Art. 8 Abs. 1 GG gehalten war, möglichst in Kooperation mit dem Versammlungsleiter im Vorfeld der Veranstaltung eine Lösung zu suchen, die dem Grundrecht weitestgehend Rechnung trägt,

vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22.03.2022 – 1 S 2284/20 -, juris Rn. 57 m.w.N.,

waren Alternativrouten nicht ersichtlich. Denn die Wege zwischen dem E. -I. in der F1. Straße und dem Markt führten zwangsläufig durch solche Straßen. Hierbei war auch zu berücksichtigen, dass Aufzüge durch ihre Mobilität in gesteigertem Maße die Gefahr boten, dass Mindestabstände nicht eingehalten wurden und die vom Kläger angebotenen Mittel zu Abstandswahrung (Tücher, Bänder oder ähnliches) möglicherweise für eine stehende Veranstaltung, nicht aber für eine sich bewegenden Aufzug geeignet waren.

Auch fällt unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten ins Gewicht, dass die Anordnung, eine (auch) als Aufzug angemeldete Versammlung nur als ortsfeste Kundgebung durchzuführen, nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht als (Teil-)Verbot der Versammlung, sondern als Auflage zu qualifizieren ist.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21.09.2020 - 1 BvR 2152/20 -, juris Rn. 5, Beschluss vom 20.12.2012 - 1 BvR 2794/10 -, juris Rn 17; auch: OVG NRW, Beschluss vom 20.11.2020 - 15 B 1822/20 -, juris Rn. 7.

Unter den einschränkenden Bedingungen der Corona-Pandemie blieb dem Kläger die Möglichkeit der Kundgebung auf dem C1. Marktplatz erhalten. Die weitergehende Einschränkung war von ihm hingegen hinzunehmen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

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1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
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2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
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3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
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4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
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5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

100

Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

101

Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.

102

Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.

103

Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

104

Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

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Beschluss

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Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

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5.000,00 €

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festgesetzt.

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Gründe

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Der festgesetzte Streitwert entspricht dem gesetzlichen Auffangstreitwert (§ 52 Abs. 2 GKG).

111

Rechtsmittelbelehrung

112

Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.

113

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

114

115

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

116

Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.