Verwaltungsgericht Köln, 18 K 5431/22

Tatbestand

Die Klägerinnen sind Eisenbahnverkehrsunternehmen im Schienengüterverkehr und für ihren Geschäftsbetrieb zwingend auf die Nutzung der Schienenwege der zum Konzern der Deutschen Bahn AG gehörenden Beigeladenen zu 1. angewiesen. Entsprechend den Nutzungsbedingungen der Beigeladenen zu 1. schließen sie auf jährlicher Grundlage jeweils für die Dauer einer Netzfahrplanperiode einen Grundsatz-Infrastrukturnutzungsvertrag. Über die einzelnen Trassen werden darauf basierend sogenannte Einzelnutzungsverträge abgeschlossen. Für die Trassennutzung erhebt die Beigeladene zu 1. von den Klägerinnen ein Entgelt.

Im Verwaltungsverfahren zur Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten der Beigeladenen nach § 25 Abs. 1 ERegG für die zweite Regulierungsperiode (Netzfahrplanperiode 2023/2024 bis 2027/2028) beantragten die Klägerinnen ihre Hinzuziehung; dem gab die Bundesnetzagentur statt.

Mit Beschluss vom 15. August 2022 (N01) legte die Bundesnetzagentur gegenüber den Beigeladenen in Ziffer 1 das Ausgangsniveau der Gesamtkosten für die zweite Regulierungsperiode zum Teil endgültig, zum Teil vorläufig und in Ziffer 2 die von den Beigeladenen in den Jahren 2019 bis 2021 durchschnittlich erbrachten Betriebsleistungen fest. Der Beschluss wurde den Klägerinnen förmlich zugestellt.

Hiergegen haben sie am 28. September 2022 Klage erhoben.

Dabei gehen sie von der Zulässigkeit ihrer Klage, namentlich von ihrer Klagebefugnis aus. Bereits der angegriffene Beschluss zum Ausgangsniveau der Gesamtkosten beeinflusse maßgeblich die Höhe der Entgelte der Beigeladenen für die Trassennutzung. Sie, die Klägerinnen, könnten nicht darauf verwiesen werden, die Rechtmäßigkeit dieses Beschlusses inzident erst im Rahmen von Klagen gegen die späteren Entgeltgenehmigungen geltend zu machen. Aus dem grundrechtlich abgeleiteten Recht zur Drittanfechtungsklage gegen die Entgeltgenehmigung müsse folgen, dass einzelne Entgeltelemente oder Kostenbestandteile ebenfalls der Drittanfechtung unterliegen müssten. Generell sei anerkannt, dass in sogenannten gestuften Verwaltungsverfahren, bei denen ein späterer Verwaltungsakt auf einem vorangehenden Verwaltungsakt aufbaue, auch eine Klage gegen den vorangehenden Verwaltungsakt zulässig sein müsse, wenn dieser für den Folge-Verwaltungsakt bindende Wirkung entfalte. Indem ihnen der Beschluss bekanntgegeben worden sei, sei er ihnen gegenüber wirksam geworden und entfalte ihnen gegenüber auch Bindungswirkung. Dadurch sei es ausgeschlossen, sich im Verfahren der nachfolgenden Entgeltgenehmigungen auf die Rechtswidrigkeit des Beschlusses zum Ausgangsniveau der Gesamtkosten zu berufen. Insofern bestehe die Gefahr eines Verstoßes gegen Art. 56 Abs. 10 Satz 1 der Richtlinie 2012/34/EU, wonach die Mitgliedstaaten die gerichtliche Nachprüfbarkeit von Entscheidungen der Regulierungsstelle gewährleisteten. Die entstehende Rechtsschutzlücke könne auch nicht durch eine alternative Überprüfung der Kostenbestandteile der genehmigten Entgelte vor den Zivilgerichten geschlossen werden: Während in der Vergangenheit die Zivilgerichte die Entgelte der Beigeladenen im Rahmen einer Billigkeitskontrolle nach § 315 BGB analog hätten überprüfen (und dabei auch regelmäßig die Offenlegung der Kalkulation zum Zwecke ihrer Überprüfung und ggf. Korrektur verlangen) können, sei dieser Weg seit der Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union in der Rechtssache „CTL Logistics“ verschlossen. Eine Inzidentprüfung im Verwaltungsrechtsstreit habe das Bundesverwaltungsgericht im Postrecht nur deshalb zugelassen, weil der dortige Kläger zuvor gar keine Rechtsschutzmöglichkeit gegen die Kostenfestlegung gehabt habe; insbesondere sei ihm gegenüber die Festlegung nicht bekanntgegeben worden. Der Verweis auf eine Inzidentprüfung führe zudem nicht zu prozessökonomischen Verfahren. Denn während der Dauer der Regulierungsperiode ergingen mindestens fünf Entgeltgenehmigungen. Ohne die „Befriedung“ durch eine Bindung an den Beschluss zum Ausgangsniveau der Gesamtkosten könnten (und müssten) sie, die Klägerinnen, jedes Jahr erneut, gegebenenfalls jeweils auch mit immer neuen Argumenten und Angriffszielen, die Grundlagen der Entgeltkalkulation der Beigeladenen zur Überprüfung stellen. Hierin bestehe ein wesentlicher Unterschied zum Postrecht und der dazu ergangenen Rechtsprechung. Schließlich sei die Klage auch begründet; sie wehrten sich insoweit gegen die Festlegung des Eigenkapitalzinssatzes und einen Teil der Kostenfortschreibung.

Die Klägerinnen beantragen,

den Beschluss der Beklagten vom 15. August 2022 (Az.: N01) in seinem Tenor Ziffer 1) a) – c) aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Auch die Beklagte hält die Klage für zulässig, die Klägerinnen insbesondere für klagebefugt. Sie verweist auf ihre Ausführungen im Verfahren 18 K 11184/17. Danach sei zwar weder mit der streitgegenständlichen Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten noch mit der darauf jeweils beruhenden Bestimmung der Obergrenze der Gesamtkosten für eine Netzfahrplanperiode eine Aussage darüber getroffen, welches Entgelt die einzelnen Zugangsberechtigten konkret zu bezahlen hätten. Dieses Entgelt stehe erst mit dem dritten Schritt, nämlich der Genehmigung der Entgelte, fest, die der Betreiber der Schienenwege auf der Grundlage der Obergrenze der Gesamtkosten zu bilden habe. Angesichts dessen könne man durchaus erwägen, entsprechend der zur postrechtlichen Entgeltregulierung ergangenen Rechtsprechung eine Verletzung in subjektiv-öffentlichen Rechten abzulehnen, Einwände auf die dritte Stufe des Entgeltgenehmigungsverfahrens zu verlagern und damit auf eine Inzidentprüfung zu verweisen. Allerdings könne namentlich das Bundesverwaltungsgericht dahingehend verstanden werden, dass es eine inzidente Überprüfung nur als „Notmaßnahme“ für den Fall betrachte, in dem ansonsten der Verlust wirkungsvollen Rechtsschutzes drohe. Im Übrigen sei angesichts der Bekanntgabe des Beschlusses zum Ausgangsniveau der Gesamtkosten auch gegenüber sämtlichen im Verwaltungsverfahren Hinzugezogenen nicht ausgeschlossen, dass diese trotz Verweises auf die Inzidentprüfung stets auch den bekanntgegebenen Beschluss angreifen müssten, um ihre Rechte zu wahren. Ein Verweis auf eine Inzidentprüfung könne auch nicht als konsequent aufgefasst werden. Denn stellte man sich auf den Standpunkt, dass die Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten nicht angegriffen werden könne, weil keine drittschützende Norm ersichtlich sei, so müsse diese Auffassung in der Folge auch ihren Niederschlag im Rahmen der Festlegung der Obergrenze der Gesamtkosten und letztendlich auch der Entgeltgenehmigung finden. Eine solche Lesart sei allerdings nicht mit Art. 56 Abs. 1 lit. e) der Richtlinie 2012/34/EU zu vereinbaren, wonach Zugangsberechtigte das Recht hätten, die Regulierungsstelle gegen Entscheidungen des Infrastrukturbetreibers betreffend die Höhe oder Struktur der Wegeentgelte zu befassen. Zum anderen führte sie zu einer Schieflage im Verhältnis zu vereinfachten Entgeltgenehmigungsverfahren. Denn hier könnten Einwände gegen die Höhe der Kosten ohne weiteres erhoben werden; in solchen Fällen sei ein Drittschutz unstreitig zu bejahen. Für eine generell drittschützende Wirkung der Vorschriften zur Kostenfestlegung spreche im Übrigen die Begründung des Gesetzentwurfs BT-Drs. 18/8334. Hieraus ergebe sich, dass eine Inzidentkontrolle nicht dem Willen des Gesetzgebers entspreche. Nicht zuletzt bestehe ein großes praktisches Interesse aller Marktteilnehmer an einer einheitlichen Prüfung sämtlicher Einwände gegen den Beschluss zum Ausgangsniveau der Gesamtkosten. Die nach alledem zulässige Klage sei allerdings unbegründet. Der angegriffene Beschluss sei rechtmäßig und verletze die Klägerinnen nicht in ihren Rechten.

Die Beigeladenen stellen keinen Antrag.

Sie bringen allerdings zum Ausdruck, dass die Klage aus ihrer Sicht unzulässig sei. Die Klägerinnen könnten sich nicht auf ein subjektives Recht stützen. Ziel der Anreizregulierung sei, die Wettbewerbsfähigkeit des Eisenbahnsektors zu anderen Sektoren herzustellen und die Kosten des natürlichen Monopols nicht ungehindert steigen zu lassen. Die Vorschriften dienten jedoch nicht dem Schutz des Einzelnen hinsichtlich bestimmter Kosten. Die Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten habe insofern auch noch keine privatrechtsgestaltende Wirkung, sondern lege lediglich die höchstens anzusetzenden Kosten im Rahmen der Bestimmung der Entgelte fest. Dabei könnten nach § 31 Abs. 2 ERegG gegebenenfalls auch Entgelte unter Ausnahme vom Vollkostendeckungsprinzip genehmigt werden. Das bedeute, dass die privatrechtsgestaltende Wirkung erst mit der Genehmigung der Entgelte eintrete. Die Klage sei darüber hinaus auch unbegründet; richtigerweise hätten die Kapitalkosten sogar höher festgesetzt werden müssen.

Die Beteiligten haben in der mündlichen Verhandlung am 10. Februar 2023 für den Fall der Fortsetzung des Verfahrens auf die Durchführung einer (weiteren) mündlichen Verhandlung verzichtet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der vorliegenden Gerichtsakte, der beigezogenen Gerichtsakte zum Verfahren 18 K 11184/17 sowie der jeweils beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Das Gericht konnte mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Klage hat keinen Erfolg; sie ist bereits unzulässig.

Die Klägerinnen sind nicht klagebefugt. Sie können nicht im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen, durch die in Ziffer 1) a) – c) des Beschlusses der Beklagten vom 15. August 2022 (Az.: N01) erfolgte Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten der Beigeladenen in ihren Rechten verletzt zu sein.

Die Klagebefugnis setzt – unabhängig von der Frage, ob ein sogenanntes gestuftes Verwaltungsverfahren vorliegt – voraus, dass die Verletzung eigener Rechte des Klägers auf der Grundlage des Klagevorbringens möglich ist. Diese Möglichkeit ist nur auszuschließen, wenn offensichtlich nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Klägers verletzt sein können.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 10. Oktober 2002 – 6 C 8.01 – juris Rn. 15 und vom 5. August 2015 – 6 C 8.14 – juris Rn. 11.

So liegt hier der Fall. Es ist offensichtlich und eindeutig, dass auch die angegriffene endgültige Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten kein subjektiv-öffentliches Recht der Klägerinnen verletzt.

Namentlich eine Verletzung in ihrem jeweiligen Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG scheidet aus. Die allgemeine Handlungsfreiheit im Sinne dieser Grundrechtsverbürgung umfasst die Vertragsfreiheit und damit das Recht, den Inhalt vertraglicher Vereinbarungen mit der Gegenseite frei von staatlicher Bindung auszuhandeln. Dieses Grundrecht ist nach Art. 19 Abs. 3 GG auch auf die Klägerinnen als juristische Personen des Privatrechts anwendbar.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. August 2015 – 6 C 8.14 – juris Rn. 12.

Die angegriffene Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten hat allerdings keine privatrechtsgestaltende Wirkung.

Beim Entgeltregulierungsverfahren im Eisenbahnrecht legt die Regulierungsbehörde in einem ersten Schritt gemäß § 25 Abs. 1 des Eisenbahnregulierungsgesetzes (ERegG) i. d. F. der Bekanntmachung vom 29. August 2016 (BGBl. I S. 2082), zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 9. Juni 2021 (BGBl. I S. 1737), das Ausgangsniveau der Gesamtkosten und die Betriebsleistung durch Verwaltungsakt fest. Ausgehend vom Ausgangsniveau der Gesamtkosten wird in einem zweiten Schritt gemäß § 25 Abs. 2 ERegG eine Obergrenze der Gesamtkosten für jede Netzfahrplanperiode per Beschluss festgelegt. Die Obergrenze errechnet sich aus dem Ausgangsniveau der Gesamtkosten, zuzüglich eines im Laufe der Regulierungsperiode kumulierten Betrags auf der Grundlage einer Inflationierung gemäß § 28 Abs. 1 ERegG, abzüglich eines im Laufe der Regulierungsperiode kumulierten Betrags auf der Grundlage des Produktivitätsfortschritts gemäß § 28 Abs. 2 ERegG. Erst in einem dritten Schritt folgt das Entgeltgenehmigungsverfahren gemäß den §§ 45 und 46 ERegG. Die Entgelte in einer Netzfahrplanperiode sind danach grundsätzlich genehmigungsfähig, wenn die kalkulatorischen Erlöse zuzüglich möglicher sonstiger Entgeltkomponenten (z. B. Stornierungs- und Änderungsentgelte) die Obergrenze der Gesamtkosten nicht überschreiten und der Betreiber der Schienenwege gleichzeitig mit der Summe der nach § 26 Abs. 2 ERegG ermittelten Entgelte die Gesamtkosten des Mindestzugangspakets decken kann. Ein niedrigeres Entgeltniveau ist gemäß § 31 Abs. 2 Satz 2 ERegG möglich, wenn eine ggf. daraus folgende Kostenunterdeckung voraussichtlich nur vorübergehend ist oder die Gesamtkosten anderweitig gedeckt werden. Nach § 45 Abs. 2 Satz 1 ERegG darf der Betreiber der Schienenwege für das Erbringen des Mindestzugangspakets keine anderen als die genehmigten Entgelte vereinbaren.

Vgl. hierzu die ausführliche Darstellung der Bundesnetzagentur: https://www.bundesnetzagentur.de/DE/Fachthemen/Eisenbahnen/Entgelte/grosse_Genehmigung.html;jsessionid=179E38ED314FCA5920BFFC2ECF520BCE?nn=266014#download=1.

Hiernach droht erst mit der Entgeltgenehmigung unmittelbar eine Verletzung in Art. 2 Abs. 1 GG. Denn erst die Entgeltgenehmigung greift aufgrund ihrer in § 45 Abs. 2 Satz 1 ERegG vorgesehenen privatrechtsgestaltenden Wirkung konkret in die Vertragsfreiheit der Zugangsberechtigten als Vertragsparteien ein, indem sie an die Stelle eines frei vereinbarten Entgelts ein hoheitlich festgesetztes Entgelt setzt; vom Betreiber der Schienenwege darf weder nach oben noch nach unten vom genehmigten Entgelt abgewichen werden. Der Beschluss zum Ausgangsniveau der Gesamtkosten berührt mangels Vorgabe konkreter Einzelpreise hingegen noch nicht die privatrechtlichen Rechtsverhältnisse zwischen den Beigeladenen und ihren Vertragspartnern.

Vgl. hierzu auch Klinge, in: Staebe, ERegG, 2018, § 45 Rn. 6; zum Maßgrößenbeschluss im Postrecht: OVG Münster, Beschlüsse vom 26. November 2004 – 13 A 4245/03 – juris Rn. 14 und vom 12. März 2009 – 13 A 2978/06 – juris Rn. 25.

Dies gilt ungeachtet der Tatsache, dass sich ein Fehler bei der Kostenberechnung auf der ersten Stufe regelmäßig sowohl in der Festlegung der Obergrenze als auch in der Entgeltgenehmigung und -vereinbarung fortsetzt. Konkret bezifferbar wird eine Betroffenheit infolge eines solchen Fehlers erst mit Erteilung der Entgeltgenehmigung, die die Entgelthöhe für die jeweiligen Marktsegmente erstmals einzeln auswirft.

Vgl. zur Beschränkung der Betroffenheit auf tatsächlich in Anspruch genommene entgeltregulierte Dienstleistungen im Postrecht: BVerwG, Urteil vom 5. August 2015 – 6 C 8.14 – juris Rn. 13 ff.

Eine Klagebefugnis der Klägerinnen ist auch nicht deshalb anzunehmen, weil sie geltend machen könnten, § 25 Abs. 1 ERegG, der die Rechtsgrundlage für die Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten bildet, sei auch ihrem Schutz zu dienen bestimmt.

Ob eine Norm nach ihrem Entscheidungsprogramm auch den Interessen derjenigen zu dienen bestimmt ist, die sich gegen einen auf der Grundlage dieser Bestimmung gegenüber einem Dritten erlassenen Verwaltungsakt wenden, hängt davon ab, ob sich aus individualisierenden Tatbestandsmerkmalen jener Norm ein einschlägiger Personenkreis entnehmen lässt, der sich von der Allgemeinheit unterscheidet. Aus dem im Wege der Auslegung zu ermittelnden Schutzzweck der Bestimmung muss sich ergeben, dass sie unmittelbar (auch) den rechtlichen Interessen dieses Personenkreises zu dienen bestimmt ist und nicht nur tatsächlich, also reflexartig, seine Rechte berührt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2002 – 6 C 8.01 – juris Rn. 24; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. Juni 2016 – OVG 6 A 3.15 – juris Rn. 24.

Gemessen hieran vermittelt § 25 Abs. 1 ERegG offensichtlich und eindeutig keine Schutzwirkung zugunsten der Klägerinnen.

So sind dem Wortlaut der Vorschrift keine Hinweise auf eine drittschützende Wirkung zu Gunsten der Zugangsberechtigten zu entnehmen. Danach hat ein Betreiber der Schienenwege für die Dauer einer Regulierungsperiode der Regulierungsbehörde das Ausgangsniveau der Gesamtkosten in Euro und die zugehörigen Betriebsleistungen für die einzelnen Verkehrsdienste und deren Marktsegmente in Trassenkilometern bezogen auf das Basisjahr darzulegen. Das Basisjahr wird als Jahresdurchschnitt über einen durch die Regulierungsbehörde zu bestimmenden Zeitraum, der maximal fünf Jahre betragen darf, berechnet. Der Betreiber der Schienenwege hat auf dieser Grundlage das Ausgangsniveau der Gesamtkosten für das Mindestzugangspaket nach Anlage 2 Nummer 1 im Verfahren nach Anlage 4 zu berechnen. Die Regulierungsbehörde überprüft das vom Betreiber der Schienenwege mitgeteilte Ausgangsniveau der Gesamtkosten und die mitgeteilte Betriebsleistung und legt beide durch Verwaltungsakt fest. § 25 Abs. 1 ERegG hebt demnach ausschließlich die Adressaten des Verwaltungsakts, nämlich die Betreiber der Schienenwege, hervor. Die Vorschrift nennt keinen weiteren Personenkreis, auf den sich die Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten auswirken könnte.

Vgl. auch BT-Drs. 18/8334 S. 235 zu Anlage 4: „Die Regelung gilt für Betreiber der Schienenwege.“

Eine Auslegung unter rechtssystematischen Gesichtspunkten führt nicht zu einem abweichenden Ergebnis. Im Gegenteil springt der Unterschied zwischen erster Stufe der Anreizregulierung (§ 25 Abs. 1 ERegG) und dritter Stufe (§§ 45, 46 ERegG) förmlich ins Auge: Wie bereits aufgezeigt, nimmt erst auf der dritten Stufe das Gesetz die privatrechtliche Beziehung des Betreibers der Schienenwege in den Blick (§ 45 Abs. 2 Satz 1 ERegG).

Entgegen der Auffassung der Klägerinnen lässt sich § 77 Abs. 3 Nr. 3 ERegG keine Aussage zum Bestehen eines subjektiven Rechts der Klägerinnen entnehmen. Danach sind Personen oder Personenvereinigungen, deren Interessen durch die Entscheidung erheblich berührt werden und die die Regulierungsbehörde auf deren Antrag zu dem Verfahren hinzugezogen hat, am Verfahren vor der Beschlusskammer beteiligt. Da die Verfahrensbeteiligung insoweit keine rechtlich geschützten Interessen voraussetzt, sondern wirtschaftliche Interessen genügen lässt, und da sie überdies im Ermessen der Regulierungsbehörde steht, bietet sie nicht einmal einen Hinweis darauf, dass hinter ihr ein materielles Recht des Beteiligten stehen könnte.

Vgl. el-Barudi, in: Staebe, ERegG, 2018, § 77 Rn. 18 f.; Lubos, in: Kühling/Otte, AEG/ERegG, 2020, § 77 ERegG Rn. 29, 31; zur vergleichbaren Vorschrift im Telekommunikationsgesetz: BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2002 – 6 C 8.01 – juris Rn. 36.

Auch aus dem sich aus der Entstehungsgeschichte ergebenden Sinn und Zweck des Eisenbahnregulierungsgesetzes allgemein und der hier in Rede stehenden Bestimmung im Besonderen lässt sich keinesfalls ableiten, dass Zugangsberechtigten ein subjektives Recht zusteht.

Den allgemeinen Zwecken des Eisenbahnregulierungsgesetzes ist ein solcher Drittschutz nicht zu entnehmen. Es ist in Ausführung des Art. 87e GG ergangen. Danach gewährleistet der Bund, dass dem Wohl der Allgemeinheit, insbesondere den Verkehrsbedürfnissen, beim Ausbau und Erhalt des Schienennetzes der Eisenbahnen des Bundes sowie bei deren Verkehrsangeboten auf diesem Schienennetz, soweit diese nicht den Schienenpersonennahverkehr betreffen, Rechnung getragen wird (Abs. 4). Während die Aufgabe der Versorgung der Bürger mit flächendeckenden Schienenverkehrsdienstleistungen früher vom Staat selbst durch einen eigenen Monopolbetrieb erfüllt wurde, beschränkt er sich nunmehr darauf, mit hoheitlichen Mitteln einen diskriminierungsfreien Wettbewerb von privaten Anbietern solcher Leistungen zu sichern und zu fördern. Das Instrument hierzu ist die Regulierung.

Vgl. BT-Drs 18/8334 S. 174.

Dies sieht auch Art. 56 Abs. 2 der Richtlinie 2012/34/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. November 2012 zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums (ABl. L 343 S. 32) ausdrücklich vor. Hiernach ist unbeschadet der Befugnisse der nationalen Wettbewerbsbehörden für die Sicherstellung des Wettbewerbs in den Schienenverkehrsmärkten die Regulierungsstelle berechtigt, die Wettbewerbssituation in den Schienenverkehrsmärkten zu überwachen. Entsprechend besteht ein wesentliches Ziel des Eisenbahnregulierungsgesetzes nach dessen § 3 Nr. 2 in der Wahrung der Interessen der Zugangsberechtigten auf dem Gebiet der Eisenbahnmärkte bei der Förderung und Sicherstellung eines wirksamen Wettbewerbs in den Eisenbahnmärkten. Hieraus kann allerdings nicht auf das Bestehen subjektiver Rechte zu Gunsten von Zugangsberechtigten geschlossen werden. Mit der jeweiligen Formulierung stellen sowohl der europäische als auch der nationale Gesetzgeber vielmehr den Wettbewerb als Institution in den Vordergrund. Die Zugangsberechtigten spricht § 3 Nr. 2 ERegG in der Folge nicht als Träger von Individualinteressen an, sondern erfasst ihre Interessen als Teil des (objektiven) Allgemeininteresses am Bestehen von Wettbewerb im Bereich des Schienenverkehrs.

Entsprechend zum Telekommunikationsrecht höchstrichterlich geklärt: BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2002 – 6 C 8.01 – juris Rn. 28 f.

Mit der Anreizregulierung, deren erster Schritt die Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten bildet, verfolgt das Eisenbahnregulierungsgesetz keine anderen als die beschriebenen Ziele.

Vgl. BT-Drs. 18/8334 S. 235.

Auch insoweit fordert das europäische Recht offensichtlich kein abweichendes Verständnis. So gibt es für § 25 Abs. 1 ERegG bereits keine europarechtliche 1:1-Vorgabe. Die Richtlinie 2012/34/EU verpflichtet die Mitgliedstaaten zwar unter anderem dazu, den Infrastrukturbetreibern Anreize zur Senkung der mit der Fahrwegbereitstellung verbundenen Kosten und der Zugangsentgelte zu setzen (Art. 30 Abs. 1). Da den Mitgliedstaaten allerdings ein Wahlrecht zusteht, ob diese durch vertragliche Vereinbarungen, aufsichtsrechtliche Maßnahmen oder eine Kombination verschiedener Instrumente gesetzt werden sollen (Art. 30 Abs. 3), ist die Einführung der in § 25 ERegG angelegten Anreizregulierung europarechtlich nicht vorgeschrieben.

Vgl. Staebe, in: Staebe, ERegG, 2018, Vorb §§ 23 ff. Rn. 7.

Unabhängig davon adressiert aber auch Art. 30 Abs. 1 der Richtlinie 2012/34/EU nicht die Interessen einzelner Wettbewerber, sondern verfolgt das Ziel der Förderung der Wettbewerbsfähigkeit des Schienenverkehrs als Institution.

Vgl. Erwägungsgrund 71 der Richtlinie 2012/34/EU; BT-Drs. 18/8334 S. 81.

Der das Ausgangsniveau der Gesamtkosten betreffende Beschluss erschöpft sich nach alledem darin, das Ergebnis einer Kostenprüfung verbindlich festzustellen. Das Ausgangsniveau der Gesamtkosten bildet nicht mehr als einen (vergangenheitsbezogenen) Kostenreferenzpunkt für eine Regulierungsperiode.

Verfassungsrecht gebietet kein anderes Verständnis der in Rede stehenden Bestimmung.

Art. 19 Abs. 4 GG rechtfertigt nicht die Annahme, den Klägerinnen stünden hinsichtlich der Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten eigene Rechte zu.

Für öffentlich-rechtliche Streitigkeiten verlangt das Gebot effektiven Rechtsschutzes im Sinne von Art. 19 Abs. 4 GG, dass dem Einzelnen im Hinblick auf die Wahrung oder Durchsetzung seiner subjektiv-öffentlichen Rechte eine tatsächlich wirksame gerichtliche Kontrolle zuteil wird. Dazu gehört es, dass das Gericht das Rechtsschutzbegehren in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht prüfen kann und genügende Entscheidungsbefugnisse besitzt, um eine Rechtsverletzung abzuwenden oder erfolgte Rechtsverletzungen zu beheben. Daran gemessen wäre es verfassungsrechtlich bedenklich, die von Zugangsberechtigten angestrebte Kontrolle der Kostenbestandteile gänzlich mit der Begründung zu versagen, es fehle insoweit an einem subjektiv-öffentlichen Recht. So liegt es hier allerdings nicht. Die Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten ist aufgrund ihrer Vorwirkungen im Rahmen von entsprechenden Drittanfechtungsklagen gegen darauf basierende Entgeltgenehmigungen im Verwaltungsrechtsstreit inzident auf ihre Rechtmäßigkeit zu überprüfen.

Entsprechend zum postrechtlichen Maßgrößenbeschluss höchstrichterlich entschieden: BVerwG, Urteile vom 5. August 2015 – 6 C 8.14 – juris Rn. 32 ff. und vom 27. Mai 2020 – 6 C 1.19 – juris Rn. 44; vgl. auch VG Köln, Urteil vom 17. August 2022 – 21 K 273/20 – juris Rn. 62.

Auf die Möglichkeit einer zivilgerichtlichen Kontrolle kommt es insoweit nicht an.

In Bestandskraft kann der angegriffene Beschluss gegenüber den Klägerinnen schon deshalb nicht erwachsen, weil er ihnen gegenüber nicht wirksam geworden ist. Nach § 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG wird ein Verwaltungsakt nur gegenüber demjenigen wirksam, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird. Der Begriff der Betroffenheit ergibt sich aus dem Vergleich zwischen der Stellung der notwendig Beteiligten gemäß § 13 Abs. 1 VwVfG und den hinzugezogenen Beteiligten gemäß § 13 Abs. 2 VwVfG. Es handelt sich dabei um jene Betroffene, deren rechtliche Interessen durch den Ausgang des Verfahrens berührt werden können, ohne dass sie zugleich zur Gruppe der notwendigen Beteiligten gehören.

Vgl. Goldhammer, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Werkstand: 3. EL August 2022, § 43 VwVfG Rn. 55; zum Postrecht: VG Köln, Urteil vom 4. Dezember 2018 – 25 K 7243/15 – juris Rn. 66.

An der Berührung rechtlicher Interessen der Klägerinnen durch den angegriffenen Beschluss fehlt es nach dem oben Gesagten.

Die aufgezeigte „Verlagerung“ hinein in eine spätere Inzidentprüfung führt auch nicht zu erheblichen Rechtsunsicherheiten, die mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes unvereinbar wären. Zwar hat der Betreiber der Schienenwege zweifelsohne ein – in der Gesetzesbegründung erwähntes – großes Interesse an der Vorabprüfung seines Ausgangsniveaus der Gesamtkosten durch die Regulierungsbehörde, um möglichst schnell Sicherheit für die weiteren Schritte der Entgeltermittlung zu erhalten.

Vgl. BT-Drs. 18/8334 S. 191.

Dies gilt entsprechend für vom Betreiber der Schienenwege angestrengte Klagen gegen Beschlüsse zum Ausgangsniveau der Gesamtkosten, weil sich Urteile in diesen Fällen auf die gesamte Entgeltregulierung dieses Unternehmens auswirken. Im Gegensatz dazu vermag die Drittanfechtungsklage gegen eine Entgeltgenehmigung mit Inzidentprüfung der Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten angesichts bloßer Inter-partes-Wirkung der gerichtlichen Entscheidung,

vgl. zum Postrecht: BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2020 – 6 C 1.19 – juris Rn. 23, zum Telekommunikationsrecht: BVerwG, Urteil vom 25. September 2013 – 6 C 13.12 – juris Rn. 65 ff. und zum Eisenbahnregulierungsrecht: OVG Münster, Beschluss vom 1. Dezember 2017 – 13 E 492/17 – juris Rn. 11 ff.,

weder die Entgeltgenehmigung noch den Beschluss zum Ausgangsniveau der Gesamtkosten allgemein in Frage zu stellen.

Schließlich sind durch die „Verlagerung“ hinein in eine spätere Inzidentprüfung Verstöße gegen Art. 56 der Richtlinie 2012/34/EU nicht zu befürchten. So kodifiziert Art. 56 Abs. 1 lit. e der Richtlinie 2012/34/EU das Recht von Zugangsberechtigten, die Regulierungsstelle zu befassen, und zwar insbesondere gegen Entscheidungen des Infrastrukturbetreibers oder gegebenenfalls des Eisenbahnunternehmens oder des Betreibers einer Serviceeinrichtung betreffend die Höhe oder Struktur der Wegeentgelte, die sie zu zahlen haben oder hätten. Art. 56 Abs. 10 der Richtlinie 2012/34/EU verlangt die Gewährleistung der gerichtlichen Nachprüfbarkeit von Entscheidungen der Regulierungsstelle. Diese Vorgaben werden allerdings auch ohne Möglichkeit einer Drittanfechtung von Beschlüssen zum Ausgangsniveau der Gesamtkosten eingehalten. Nach dem im nationalen Recht gewählten System der Anreizregulierung kommt aufgrund der darin vorgesehenen Genehmigungserfordernisse von vornherein nur die Anfechtung von Entscheidungen der Regulierungsstelle in Betracht. Die Möglichkeit der späteren Inzidentprüfung im Rahmen einer Drittanfechtungsklage gegen die Entgeltgenehmigung sichert die umfassende Prüfung von Entgelthöhe und Struktur dabei hinreichend ab.

Im Ergebnis führt all dies nicht zu einer Schieflage, sondern sogar zu einem Gleichlauf mit dem von der Beklagten ins Feld geführten vereinfachten Entgeltgenehmigungsverfahren gemäß § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ERegG, also dem Verfahren von Betreibern der Schienenwege, die von den Vorschriften zur Entgeltbildung für Schienenwege befreit sind. Letztere durchlaufen keine drei Stufen der Anreizregulierung. Einwände gegen die Höhe der Kosten können demnach in beiden Fällen im Entgeltgenehmigungsverfahren erhoben werden.

Abschließend spricht der Aspekt der Prozessökonomie gerade nicht für die Annahme einer Klagebefugnis für Drittanfechtungsklagen gegen die Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten. Richtig ist zwar, dass ein Zugangsberechtigter bei grundsätzlichen Einwänden gegen eine Entgeltgenehmigung gegebenenfalls fünf Klagen erheben muss, wenn nicht zeitnah eine (höchstrichterliche) Klärung herbeigeführt werden kann. Dies gilt allerdings nicht nur für Einwände gegen die Kostenkalkulation, sondern für sämtliche Einwände gleichermaßen. Auf der anderen Seite könnte die Annahme einer umfassenden Klagebefugnis gegen die Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten in Kombination mit der – dann berechtigten – Sorge vor dem Eintritt der Bestandskraft dazu führen, dass sämtliche Zugangsberechtigten bereits auf der ersten Stufe klagen würden, und zwar ohne Kenntnis der genauen Auswirkungen von etwaigen (behaupteten) Fehlern in der Kostenkalkulation auf die spätere Entgeltgenehmigung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind auf dieser Grundlage billigerweise nicht erstattungsfähig, weil sie keinen Sachantrag gestellt und sich dadurch keinem Kostenrisiko ausgesetzt haben.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit den § 708 Nr. 11, § 709 Satz 2 und § 711 ZPO.

Die Revision war zuzulassen, da Zulassungsgründe im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1, § 135 Satz 1, Satz 2 Alt. 1 VwGO, § 77a Abs. 3 Satz 1 ERegG vorliegen. Die hier entscheidungserhebliche Frage der Klagebefugnis Dritter für Anfechtungsklagen gegen Beschlüsse zur Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten hat grundsätzliche Bedeutung. Grundsätzlich bedeutsam im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache, wenn eine konkrete, fallübergreifende und bislang höchstrichterlich ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts von Bedeutung ist, deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten ist und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint.

St. Rspr., vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 5. November 2019 – 6 B 7.19 – juris Rn. 18.

Diese Voraussetzungen liegen vor. Die Rechtsfrage begründet ein über den Einzelfall hinausgehendes allgemeines Interesse; es besteht ein erhebliches Bedürfnis aller Marktteilnehmer im Eisenbahnsektor nach Sicherheit darüber, welche Stufen die Zugangsberechtigten im Entgeltregulierungsverfahren angreifen können und gegebenenfalls auch müssen, um den Eintritt der Bestandskraft zu verhindern.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu. Die Revision ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich einzulegen. Die Revisionsfrist ist auch gewahrt, wenn die Revision innerhalb der Frist bei dem Bundesverwaltungsgericht, Simsonplatz 1, 04107 Leipzig, schriftlich eingelegt wird. Die Revision muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Die Revision ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils zu begründen. Die Begründung ist bei dem Bundesverwaltungsgericht, Simsonplatz 1, 04107 Leipzig, schriftlich einzureichen. Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem Vorsitzenden verlängert werden. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die verletzte Rechtsnorm und, soweit Verfahrensmängel gerügt werden, die Tatsachen angeben, die den Mangel ergeben.

Die Beteiligten müssen sich bei der Einlegung und Begründung der Revision durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstands wird auf

10.000,- €

festgesetzt.

Gründe

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 2, § 39 Abs. 1 GKG. Der Sachverhalt bietet keine hinreichenden Anhaltspunkte für eine Streitwertbemessung gemäß § 52 Abs. 1 GKG. Das wirtschaftliche Interesse der Klägerinnen an der Entgeltregulierung wird erst mit Erteilung der Entgeltgenehmigung und nicht bereits mit der hier angegriffenen Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten konkret bestimmbar.

Vgl. zur Drittanfechtung eines Maßgrößenbeschlusses im Postrecht: OVG Münster, Beschluss vom 12. März 2009 – 13 A 2978/06 – juris Rn. 27.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.