Verwaltungsgericht Köln, 16 K 2571/22

Tatbestand

Die Klägerin ist ein sozialer Dienstleister in den Bereichen der Kinder- und Jugendhilfe sowie der Beschäftigungsförderung. Sie begehrt die Bewilligung eines Geschäftsstellenzuschusses in Höhe von 182.811,44 € für das Haushaltsjahr 2022.

Die Beteiligten schlossen im Jahre 1980 einen Grundlagenvertrag über die Förderung und Bezuschussung der Klägerin durch die Beklagte. Danach erstattete die Beklagte der Klägerin Investitionskosten und Betriebskosten einschließlich der Geschäftsführungskosten. Durch einen Rahmenvertrag aus dem Jahre 1984 ersetzten die Beteiligten den Grundlagenvertrag. Die Förderung der Klägerin erfolgte danach auf Grundlage eines jährlich einzureichenden Wirtschaftsplans. Weiterhin sollten Investitionskosten sowie Betriebskosten einschließlich der Geschäftsführungskosten erstattet werden. Der Rahmenvertrag wurde zum Ablauf des Jahres 1992 gekündigt.

Im seiner Sitzung vom 24. und 29.09.1992 fasste der Rat der Beklagten einen Beschluss über die Gesamtkonzeption zur Förderung von Tageseinrichtungen für Kinder in sozialen Brennpunkten. Danach bezuschusste die Beklagte Tageseinrichtungen für Kinder in sozialen Brennpunkten über die gesetzlichen Leistungen hinaus, soweit mit dem Träger ein Restkostenfinanzierungsvertrag geschlossen wurde. Unter dieser Voraussetzung sollten unter anderem Betriebskosten nach einem jährlich einzureichenden Wirtschaftsplan erstattet werden. Im Dezember 1992 und im November 2004 übermittelte die Beklagte der Klägerin jeweils neue Nutzungs- und Finanzierungsverträge im Entwurf. Die Entwürfe wurden nicht unterzeichnet. Die Klägerin erhielt dessen ungeachtet jährliche Zuschüsse durch die Beklagte.

Spätestens seit dem Jahre 2015 beantragte die Klägerin jährlich einen Betriebskostenzuschuss für ihre Geschäftsstelle. Ein solcher wurde ihr zuletzt für das Haushaltsjahr 2021 mit Bescheid vom 15.12.2020 bewilligt.

Im September 2019 wurde der Klägerin in einem Gesprächstermin von Mitarbeitern der Beklagten erläutert, dass die Verwaltungskosten eines Trägers künftig über die Bewilligung von „Overhead“ in den einzelnen Zuschussbereichen beziehungsweise Tätigkeitsfeldern finanziert werden sollten und eine gesonderte Zuschussbewilligung für die Förderung einer Geschäftsstelle, auch im Hinblick auf eine mögliche Doppelförderung, mittelfristig nicht mehr in Betracht komme. Die Klägerin wurde aufgefordert, bis spätestens 2021 ein Konzept unter transparenter Darstellung der Fördermittel vorzulegen.

Ein solches Konzept legte die Klägerin nicht vor, sondern informierte die Beklagte mit einer E-Mail im November 2019 über Aufgaben und Kosten ihrer Geschäftsstelle. In einem weiteren Gesprächstermin in diesem Monat wurde der Klägerin erklärt, dass die Finanzierung ihrer Geschäftsstelle künftig verändert werden solle. Am Folgetag wurde der Klägerin in einer E-Mail die pädagogische Notwendigkeit der Weiterförderung der anhängenden Beratungsstellen bestätigt. In einem internen Vermerk vom Dezember 2019 hielt die Beklagte fest, dass die Förderung der Klägerin unabhängig von der Kündigung des Rahmenvertrages und dem nicht erfolgten Abschluss eines Folgevertrages sicherzustellen gewesen sei.

In einem weiteren Gesprächstermin im März 2020 wurde der Klägerin mitgeteilt, dass eine erste Kürzung der Geschäftsstellenfinanzierung für das Jahr 2021 geplant sei. Die Mitarbeiter der Beklagten sagten zu, dass die Förderung noch über mehrere Jahre erfolgen solle. Die Beteiligten vereinbarten, die Gespräche über den sukzessiven Abbau der Geschäftsstellenfinanzierung zeitnah fortzuführen. Zwei Tage später fand ein weiteres Gespräch statt, in dem der Klägerin mitgeteilt wurde, dass eine Umstellung der Fördersystematik geplant sei und sich hierdurch die Geschäftsstellenfinanzierung der Klägerin reduziere.

Im April 2020 übermittelte die Klägerin an die Beklagte per E-Mail eine tabellarische Aufstellung der „Overheadkosten“ für das Geschäftsjahr 2019. In einem weiteren Gespräch wurde der Klägerin mitgeteilt, dass die Förderung ihrer Geschäftsstelle abgebaut und in die Regelfinanzierung überführt werden solle. Ein Mitarbeiter der Beklagten bekräftigte, dass die Arbeit der Fördernehmer hierdurch nicht gefährdet werden solle. Die Beteiligten vereinbarten hinsichtlich der Geschäftsstellenfinanzierung eine zeitnahe Fortführung des gemeinsamen Dialoges. Hierzu kam es in der Folgezeit nicht. Mitte November 2020 erinnerte die Beklagte die Klägerin schriftlich an die Weiterführung der Gespräche über eine Finanzierung des „Overheads“. Die Klägerin übermittelte daraufhin im Dezember 2020 ein Organigramm betreffend ihre Organisationsstruktur, nicht aber ein Konzept zur Umstrukturierung ihrer Geschäftsstellenförderung.

Am 10.12.2020 fasste der Rat der Beklagten den Beschluss über die Allgemeinen Bewilligungsbedingungen für die Bereiche Jugend, Schule, Weiterbildung, Senioren, Soziales, Beschäftigungsförderung, Wohnen und Gesundheit (im Folgenden: ABB), die zum 01.01.2021 in Kraft traten. Laut deren Einleitung ist es ihr Zweck, eine einheitliche Verfahrensweise zur Gewährung von Förderungen der Beklagten sicherzustellen. Gemäß Abschnitt II Nummer 3 besteht ein Verbot der Doppelförderung. Nach Nummer 8 beruhen Förderungen grundsätzlich auf einem Förderprogramm und verfolgt jedes Förderprogramm ein konkret messbares Ziel. Laut Abschnitt IV wird zwischen Projektförderung und institutioneller Förderung unterschieden. Im Rahmen der institutionellen Förderung wird danach – anders als bei der Projektförderung – die Institution als solche gefördert und sind „Overheadkosten“ – bis zu 15 % der geförderten Personalkosten – erstattungsfähig. Die Entscheidung, welche Förderart zum Tragen kommt, wird nach dieser Bestimmung im Förderprogramm festgelegt, wie dies ebenfalls für die Art der Finanzierung, die notwendigen Angaben im Rahmen des Antragsverfahrens, die Antragsfristen sowie Art und Umfang des im Verwendungsnachweisverfahren vorzulegenden Sachberichts gilt. In dem Beschluss wurden verschiedene den ABB vorangegangene Beschlüsse sowie Förderrichtlinien, nicht ausdrücklich dagegen der Beschluss vom September 1992 aufgehoben.

In einem internen Vermerk der Beklagten vom 15.12.2020 wurde festgehalten, dass die Geschäftsstellenförderung für das Jahr 2021 zugunsten der Klägerin zu bewilligen sei. Mit einem an die Trägervertreter gerichteten Schreiben vom 13.01.2021 teilte die Beklagte diesen mit, dass die Träger der freien Jugendhilfe im Rahmen der institutionellen Strukturförderung die Tarifkostensteigerungen für 2020 und 2021 erhielten. Dies gelte unter anderem für Familien- und Fachberatungsstellen. Mit E-Mail vom 16.09.2021 teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass im Haushaltsplan für das Jahr 2022 für die Finanzierung ihrer Geschäftsstelle ein Betrag von 150.900 € enthalten sei.

Mit Schreiben vom 07.12.2021 beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Bewilligung eines Geschäftsstellenzuschusses in Höhe von 182.811,44 € für das Geschäftsjahr 2022. Der Betrag wurde in Personalkosten, Personalnebenkosten, Energiekosten, Wirtschaftsbedarf, Verwaltungsbedarf, Instandhaltung, Versicherungen und Mieten aufgeschlüsselt. Bezüglich der einzelnen Personen wurde deren jeweilige Abteilung angegeben. In der Folgewoche fragte die Klägerin bei der Beklagten telefonisch nach, ob und mit welchen Anforderungen ein fachpädagogisches Konzept tatsächlich vorgelegt werden müsse. Hierzu meldete die Beklagte sich vor Bescheidung des klägerischen Antrags nicht mehr zurück.

Mit Bescheid vom 03.02.2022 lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin ab. Zur Begründung führte sie aus: Die Klägerin habe entgegen der Vereinbarung in den gemeinsamen Gesprächen kein geändertes Konzept bezüglich der Finanzierung von „Overhead“ in den einzelnen Zuschussbereichen beziehungsweise Tätigkeitsfeldern vorgelegt. Zudem fehle es in dem Antrag bezüglich der Auflistung der Personalkosten an der Angabe der konkreten Betätigungsfelder. Weiter sei ein fachpädagogisches Konzept nicht vorgelegt worden. Der Antrag sei aufgrund fehlender Angaben zu unbestimmt. Die Beklagte verwies weiter auf ihre ABB, die eine Doppelförderung verböten. Aufgrund der mangelnden Angaben zu den Tätigkeitsfeldern oder Arbeitsbereichen der Personen sowie der Angabe, inwieweit dort „Overhead“ und Verwaltungskosten gefördert würden, könne ein Verstoß gegen das Verbot der Doppelförderung nicht ausgeschlossen werden. Schließlich ließen sich die Angaben in dem Antrag nicht unter die vorgegebene und zwischen Projektförderung und institutioneller Förderung differenzierende Fördersystematik subsumieren.

Mit Schreiben vom 25.02.2022 erhob die Klägerin Widerspruch. Sie machte geltend: Die Förderung erfolge auf Grundlage eines entsprechenden Ratsbeschlusses, der weiterhin gültig sei. Weiter habe die Klägerin im Vertrauen auf die in den Gesprächsterminen vereinbarte Verfahrensweise wie in den Vorjahren einen Antrag auf Geschäftsstellenförderung gestellt. Die Abschmelzung des Geschäftsstellenzuschusses habe über mehrere Jahre erfolgen sollen.

Mit am 31.03.2022 zugestelltem Widerspruchsbescheid vom 21.03.2022 wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Sie vertiefte die Begründung ihres Ablehnungsbescheides und führte ergänzend aus: Der in Bezug genommene Ratsbeschluss sei der Beklagten nicht bekannt. Unabhängig davon seien sämtliche Förderungen mit dem Beschluss der ABB auf eine neue Grundlage gestellt worden und sei eine Geschäftsstellenförderung dort nicht vorgesehen. Es seien eine schrittweise Reduzierung der Geschäftsstellenförderung und die Vorlage eines Konzeptes zur Umsetzung dieser Änderungen durch die Klägerin verabredet gewesen. Dieser Obliegenheit sei die Klägerin nicht nachgekommen. Die Abschmelzung des Geschäftsstellenzuschusses sei dagegen tatsächlich über mehrere Jahre erfolgt, nämlich von 2019 bis 2021. Außerdem lasse sich anhand der Angaben der Klägerin nicht feststellen, ob die in den ABB vorgesehene Begrenzung der erstattungsfähigen „Overheadkosten“ auf 15 % der geförderten Personalkosten eingehalten werde.

Die Klägerin hat am 28.04.2022 Klage erhoben. Zu deren Begründung trägt sie vor: Sie habe bereits einen gesetzlichen Anspruch auf Zuschussgewährung aus § 15 Abs. 1 in Verbindung mit § 17 Abs. 1 des Kinder- und Jugendförderungsgesetzes (KJFöG). Diese Regelungen begründeten ein subjektives Recht des Einzelnen. Es bestünden weiterhin vertragliche Ansprüche aus dem Grundlagenvertrag aus dem Jahre 1980 und dem Rahmenvertrag aus dem Jahre 1984. Der Ratsbeschluss vom September 1992 habe indizielle Bedeutung für einen Anspruch der Klägerin. Dieser Ratsbeschluss sei ausweislich des Protokolls der Ratssitzung vom 10.12.2020 nicht durch die ABB abgelöst worden. Sie habe weiterhin einen Anspruch auf Zuschussgewährung aus den übersandten Vertragsentwürfen. Diese seien zwar nicht unterzeichnet, aber praktisch umgesetzt und die Verträge damit stillschweigend geschlossen worden. Ferner müsse sich die Beklagte an ihrer Verwaltungspraxis nach den Grundsätzen der Selbstbindung der Verwaltung festhalten lassen. Spätestens seit dem Jahre 2015 habe sie auf Grundlage des KJFöG, der vertraglichen Regelungen und der Verwaltungspraxis beanstandungslos Bewilligungsbescheide erlassen. Ein Anspruch auf Zuschussförderung ergebe sich auch für das Haushaltsjahr 2022 aus den Grundsätzen des Vertrauensschutzes. Die ABB schlössen eine Geschäftsstellenförderung auch nicht aus. Unter Abschnitt IV werde gerade bestätigt, dass die Institution als solche zu fördern sei. Dies habe die Beklagte der Klägerin auch mit Schreiben vom 13.01.2021 und im Rahmen des internen Vermerkes vom 15.12.2020 bestätigt. Ein Förderprogramm sei aufgrund der bestehenden Verwaltungspraxis entbehrlich, da Förderungen nach den ABB nur grundsätzlich auf einem solchen beruhten. Die Klägerin habe außerdem keinen Einfluss auf das Zustandekommen eines Förderprogramms. Jedenfalls habe sie einen Anspruch auf Neubescheidung, weil die Beklagte verkannt habe, dass der Klägerin gesetzliche, vertragliche und auf Grundlage einer Verwaltungspraxis entstandene Ansprüche zustünden und die Beklagte ihr eine bindende Zusage zur Geschäftsstellenförderung erteilt habe. Insofern sei ihre Entscheidung ermessensfehlerhaft.

Die Klägerin beantragt,

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1. den Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 03.02.2022 – Aktenzeichen 000/00 XX 000 – in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 21.03.2022 – Az: 000/00 XXX – der Klägerin zugestellt am 31.03.2022, aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin gemäß ihrem Antrag vom 07.12.2021 städtische Zuschüsse zu den Betriebskosten der Geschäftsstelle der Klägerin für das Haushaltsjahr 2022 in Höhe von 182.811,44 € zu bewilligen,

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2. hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, den Antrag der Klägerin vom 07.12.2021 auf Bewilligung städtischer Zuschüsse zu den Betriebskosten der Geschäftsstelle der Klägerin für das Haushaltsjahr 2022 in Höhe von 182.811,44 € unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichtes neu zu bescheiden.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie verweist auf ihre Ausführungen in dem Ablehnungsbescheid sowie dem Widerspruchsbescheid und trägt ergänzend vor: „Overheadkosten“ würden als Teil der institutionellen Förderung nach den ABB nur noch im Rahmen der einzelnen Maßnahmen, beispielsweise für eine Familienberatungsstelle, bewilligt, aber nicht mehr für die Geschäftsstelle als solche. Aus § 15 Abs. 1 und § 17 Abs. 1 KJFöG folge lediglich eine objektiv-rechtliche Verpflichtung, aber gerade kein subjektives Recht der Klägerin. Der Grundlagenvertrag aus dem Jahre 1980 sei durch den Rahmenvertrag aus dem Jahre 1984 ersetzt und der letztere gekündigt worden. Aus bloßen Vertragsentwürfen ließen sich keine Erfüllungsansprüche ableiten. Ein Ratsbeschluss aus dem Jahre 1992 sei der Beklagten nicht bekannt. Jedenfalls sei ein solcher durch die ABB abgelöst worden. Die Klägerin habe auch keinen Anspruch im Hinblick auf eine Selbstbindung der Verwaltung oder unter Gesichtspunkten des Vertrauensschutzes. Seit September 2019 sei besprochen worden, dass die Finanzierung der Geschäftsstelle schrittweise reduziert und letztlich beendet werden solle. Der Hilfsantrag sei unbegründet, weil keine Ermessensfehler ersichtlich seien.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Klage ist sowohl im Hauptantrag (nachfolgend I.) als auch im Hilfsantrag (nachfolgend II.) unbegründet.

Im Hauptantrag ist die Verpflichtungsklage unbegründet. Die Ablehnung der Bewilligung einer Geschäftsstellenförderung in Höhe von 182.811,44 € für das Haushaltsjahr 2022 ist entgegen § 113 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) nicht rechtswidrig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Sache ist auch spruchreif. Die Klägerin hat bereits dem Grunde nach keinen Anspruch auf die begehrte Geschäftsstellenförderung.

Es bestehen weder vertragliche (dazu 1.) noch gesetzliche (dazu 2.) Ansprüche. Die Klägerin kann auch keinen Anspruch aus dem Ratsbeschluss vom September 1992 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1, Art. 20 Abs. 1 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland (GG) herleiten (dazu 3.), ebenso wenig aus Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit einer Selbstbindung der Beklagten (dazu 4.) und schließlich nicht aus Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit den ABB (dazu 5.).

Ein Anspruch aus dem Grundlagenvertrag aus dem Jahre 1980 scheidet schon deshalb aus, weil dieser durch den Rahmenvertrag ersetzt wurde. Eine solche Ersetzung stellt sich als eine von der Vertragsfreiheit gedeckte Vertragsaufhebung oder Novation dar. Diese führt zur Auflösung des Schuldverhältnisses.

Vgl. Fries/Schulze, in: Schulze, BGB, 11. Auflage 2021, BGB § 311 Rn. 7-9.

Ein Anspruch aus dem gekündigten Rahmenvertrag aus dem Jahre 1984 scheidet ebenfalls aus. Durch die Weiterführung der bisherigen Bewilligungspraxis konnte weder dieser Vertrag stillschweigend verlängert noch konnte ein neuer inhaltsgleicher Vertrag konkludent geschlossen werden. Eine solche Verlängerung beziehungsweise der konkludente Abschluss eines neuen Vertrages wäre mangels Einhaltung der Schriftform nichtig gemäß § 125 Satz 1, § 126 Abs. 2 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) in Verbindung mit § 59 Abs. 1, § 57 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW).

Gemäß § 57 VwVfG NRW ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag schriftlich zu schließen, soweit nicht durch Rechtsvorschrift eine andere Form vorgeschrieben ist. Laut § 59 VwVfG NRW ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag nichtig, wenn sich die Nichtigkeit aus der entsprechenden Anwendung von Vorschriften des BGB ergibt. Nach § 125 Satz 1 BGB ist ein Rechtsgeschäft nichtig, welches der durch Gesetz vorgeschriebenen Form ermangelt. Die Schriftform setzt gemäß § 126 Abs. 2 BGB bei einem Vertrag die Unterzeichnung der Parteien auf derselben Urkunde voraus. Werden über den Vertrag mehrere gleichlautende Urkunden aufgenommen, so genügt es, wenn jede Partei die für die andere Partei bestimmte Urkunde unterzeichnet.

Es handelt sich vorliegend um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag. Die Abgrenzung zu einem privatrechtlichen Vertrag richtet sich nach dem Vertragsgegenstand. Maßgeblich ist insbesondere, ob nach dem Vertragsinhalt dem Allgemeininteresse oder Individualinteressen gedient ist und ob ein Hoheitsträger berechtigt, verpflichtet oder organisiert werden soll.

Vgl. GmS-OGB, Beschluss vom 10. April 1986 – GmS-OGB 1/85 –, BGHZ 97, 312-317, BVerwGE 74, 368-373 = juris Rn. 10-11; Brüning/Bosesky, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Auflage 2019, VwVfG § 54 Rn. 63.

Der vorliegende Vertrag weist nach diesen Maßgaben einen öffentlich-rechtlichen Sachzusammenhang auf. Der Vertrag soll die Förderung der Klägerin als sozialem Dienstleister in den Bereichen der Kinder- und Jugendhilfe und der Beschäftigungsförderung sicherstellen. Damit wird aber nicht Individualinteressen der Klägerin, sondern den genannten öffentlichen Anliegen gedient. Durch den Vertragsinhalt ist auch die Beklagte als Hoheitsträgerin betroffen. Als solche soll sie zur Gewährung von Zuschüssen aus öffentlichen Mitteln verpflichtet werden.

Die Schriftform wird durch den klägerseits angenommenen konkludenten Vertragsschluss ersichtlich nicht gewahrt. Dasselbe gilt, soweit die Klägerin Ansprüche aus den im Dezember 1992 und November 2004 übersandten Vertragsentwürfen herleiten will, weil diese entgegen § 126 Abs. 2 BGB nicht unterzeichnet wurden. In der Rechtsfolge sind etwaig stillschweigend geschlossene Verträge nichtig.

Die Klägerin hat auch keinen gesetzlichen Anspruch auf die begehrte Geschäftsstellenförderung aus § 15 Abs. 1 in Verbindung mit § 17 Abs. 1 KJFöG. Nach § 15 Abs. 1 KJFöG sind die örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe zur Förderung der Kinder- und Jugendarbeit, der Jugendsozialarbeit und des erzieherischen Kinder- und Jugendschutzes nach Maßgabe dieses Gesetzes verpflichtet und haben sie im Rahmen ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit zu gewährleisten, dass in ihrem Zuständigkeitsbereich die erforderlichen und geeigneten Einrichtungen, Dienste, Veranstaltungen und Fachkräfte der Kinder- und Jugendarbeit, der Jugendsozialarbeit und des erzieherischen Kinder- und Jugendschutzes zur Verfügung stehen. Gemäß § 17 Abs. 1 KJFöG umfasst die Förderung der Träger der freien Jugendhilfe insbesondere Zuwendungen zu den Personal- und Sachkosten der in der kommunalen Jugendhilfeplanung oder im Kinder- und Jugendförderplan des Landes aufgenommenen Einrichtungen, Angebote und Projekte, wobei sie 85 % der Gesamtaufwendungen nicht überschreiten soll.

Anders als die Klägerin meint, enthalten die Vorschriften kein subjektiv-öffentliches Recht, sondern eine bloße objektiv-rechtliche Aufgabenzuweisung. Für die Unterscheidung zwischen geschützter Rechtsposition und bloßem Rechtsreflex kommt es darauf an, ob der betreffende Rechtssatz nicht nur öffentlichen Interessen, sondern – zumindest auch – Individualinteressen zu dienen bestimmt ist.

Sog. Schutznormtheorie, vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Dezember 1969 – 2 BvR 23/65 –, BVerfGE 27, 297-312 = juris Rn. 29; Wahl, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand August 2022, Vorbemerkung, § 42 Abs. 2 Rn. 95.

Nach der Gesetzesbegründung dient § 15 Abs. 1 KJFöG der Sicherung der finanziellen Grundausstattung von Trägern der freien Jugendhilfe. Die Förderverpflichtung soll jedoch ausdrücklich keinen Rechtsanspruch auf Förderung von Trägern umfassen. § 17 Abs. 1 KJFöG betrifft lediglich den Umfang der zu gewährenden Förderung, begründet in Zusammenschau mit der Gesetzesbegründung zu § 15 Abs. 1 KJFöG aber ebenfalls kein subjektiv-öffentliches Recht.

Vgl. LT-Drucks. 13/5567, S. 23, 25.

Ein Anspruch der Klägerin ergibt sich auch nicht aus dem Ratsbeschluss vom September 1992 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1, Art. 20 Abs. 1 GG. Unabhängig von der Frage, inwieweit der Ratsbeschluss als solcher Außenwirkung zu entfalten vermochte, enthielt er zwar zumindest die Subventionspraxis steuernde Verwaltungsvorschriften, die jedenfalls vermittels des Gleichheitssatzes und des im Rechtsstaatsprinzip verankerten Vertrauensschutzgebots Außenwirkung begründeten.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. April 1997 – 3 C 6.95 –, BVerwGE 104, 220-230 = juris Rn. 19.

Jedoch wurde dieser Ratsbeschluss durch den späteren Ratsbeschluss vom 10.12.2020 aufgehoben. Zwar weist die Klägerin zutreffend darauf hin, dass in der Beschlussvorlage explizit die Aufhebung verschiedener Beschlüsse vorgesehen ist, nicht aber desjenigen vom September 1992. Indessen besteht die Möglichkeit der konkludenten Aufhebung eines Ratsbeschlusses durch einen späteren.

Vgl. etwa BayVGH, Urteil vom 18. Dezember 2020 – 15 N 20.391 –, juris Rn. 37 a. E.

Der Beschluss vom 10.12.2020 ist dahin auszulegen, dass auch der Beschluss vom September 1992 aufgehoben werden sollte. Der Beschluss der ABB verfolgte erkennbar den Zweck, sämtliche auf dem betroffenen Sachgebiet bestehende Subventionspraxen abzulösen. So ist es ausweislich der Einleitung der ABB ihr Zweck, eine einheitliche Verfahrensweise zur Gewährung von Förderungen sicherzustellen. Diesem Zweck stünde es entgegen, blieben von den ABB abweichende Förderregelungen zugunsten einzelner Fördermittelempfänger aufrechterhalten. Auch dass die Beklagte in dem Beschluss vom 10.12.2020 – insoweit ausdrücklich – sämtliche Vorfassungen der ABB aufhob und ebenso sämtliche bestehende Förderrichtlinien, zeigt, dass es ihr darauf ankam, alle bis zu diesem Zeitpunkt geltenden Förderregelungen auf dem betroffenen Sachgebiet abzulösen. Angesichts des Umstandes, dass die Beklagte noch während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens – und dies vor dem Hintergrund der langen Zeitspanne zwischen dem Ratsbeschluss vom September 1992 und demjenigen vom 10.12.2020 glaubhaft – bestritten hat, im Zeitpunkt des letzteren Beschlusses überhaupt positive Kenntnis von der Existenz des ersteren gehabt zu haben, spricht alles dafür, dass die ausdrückliche Aufhebung dieses Beschlusses schlicht übersehen wurde, nach dem Zweck der ABB aber intendiert war, auch etwaig in Vergessenheit geratene Beschlüsse auf dem betroffenen Sachgebiet aufzuheben.

Die Aufhebung des Ratsbeschlusses aus dem Jahre 1992 ist auch wirksam. Insbesondere steht der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes einer Ablösung der bisherigen Förderpraxis nicht entgegen. Das Vertrauen in den zeitlichen unbegrenzten Fortbestand einer Subvention ist unabhängig von ihrer Rechtsgrundlage in aller Regel nicht schutzwürdig. Dies gilt auch im Falle der völligen Abschaffung der Subvention und gerade bei Maßnahmen der Leistungsverwaltung mit überwiegend sozialer Zielsetzung, wie sie hier in Rede stehen. Die Freiheit des Staates, Subventionen zu gewähren, aber auch wieder einzustellen, unterliegt insoweit dem Sozialstaatsprinzip, zu dessen Verwirklichung dem Staat ein weites Gestaltungsermessen eingeräumt ist. Das Gebot des Vertrauensschutzes gilt hier nur in einem weniger strengen Sinne.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Mai 2006 – 5 C 10.05 –, BVerwGE 126, 33-60 = juris Rn. 57-58.

Nach diesen Maßgaben ist das Vertrauen der Klägerin in den Fortbestand der bisherigen Subventionspraxis – wie dies dem Regelfall entspricht – nicht schutzwürdig. Besondere Umstände, die ausnahmsweise eine andere Bewertung rechtfertigen würden, liegen nicht vor.

Insbesondere ergeben solche sich nicht aus den geführten Gesprächen. In dem Gesprächstermin im September 2019 wurde der Klägerin vielmehr erläutert, dass eine gesonderte Geschäftsstellenförderung auch im Hinblick auf das Verbot einer Doppelförderung auf Dauer nicht in Betracht komme. Sie wurde – bis zuletzt erfolglos – zur Vorlage eines geänderten Konzepts aufgefordert. Stattdessen übersandte die Klägerin lediglich eine Aufstellung über Aufgaben und Kosten ihrer Geschäftsstelle. Im November 2019 wurde der Klägerin in einem weiteren Gespräch mitgeteilt, dass das Jugendamt der Beklagten die Finanzierung der Geschäftsstelle der Klägerin künftig nicht mehr allein übernehmen werde. Dass die Beklagte in einer E-Mail am Folgetag die pädagogische Notwendigkeit der Weiterförderung bestätigte, besagt nichts zur Beibehaltung der konkreten bisherigen Subventionspraxis. In dem Gesprächstermin im März 2020 wurde die Klägerin abermals darauf hingewiesen, dass die Sonderfinanzierung ihrer Geschäftsstelle abgebaut werden solle. Eine erste Kürzung wurde für das Jahr 2021 in Aussicht gestellt. Soweit die Beklagte äußerte, die Arbeit der Klägerin solle weiterhin sichergestellt werden, ließ sich dem vor dem Hintergrund der vormals geführten Gespräche mitnichten entnehmen, dass dies in derselben Weise wie bislang erfolgen sollte. Die Zusage der Beibehaltung der bisherigen Förderstruktur konnte sich nach dem Sachzusammenhang nur noch auf die Förderung für das Geschäftsjahr 2020 beziehen, zumal die Beteiligten vereinbarten, die Gespräche bezüglich der Geschäftsstellenfinanzierung zeitnah fortzuführen, was nicht sinnvoll erschiene, hätte die bisherige Praxis auf Dauer beibehalten werden sollen. Dem entspricht die klarstellende Mitteilung in dem zwei Tage später geführten Gespräch, dass die Beklagte eine Umstellung der Fördersystematik plane und sich die Geschäftsstellenfinanzierung der Klägerin hierdurch reduziere. In einem Gesprächstermin im April 2020 wies die Beklagte erneut hierauf hin. Ihre Erklärung, die Arbeit der Fördernehmer solle nicht beeinträchtigt werden, besagt nicht, dass die bisherige Subventionspraxis dauerhaft fortgeführt werden soll, zumal erneut eine zeitnahe Fortführung des gemeinsamen Dialoges zwischen den Parteien vereinbart wurde. Um einen solchen Dialog hat sich die Klägerin in der Folgezeit nicht erkennbar bemüht. Stattdessen wurde sie im November 2020 an die Notwendigkeit der Fortführung der Gespräche erinnert. Die Klägerin übermittelte zwar ein Organigramm betreffend ihre Organisationsstruktur. Ein geändertes Konzept zur Geschäftsstellenfinanzierung ohne den bislang gewährten Zuschuss legte sie aber weiterhin nicht vor. In der Gesamtschau hat die Beklagte im Rahmen der vorstehend zusammengefassten Kommunikation zu keinem Zeitpunkt auch nur schlüssig zum Ausdruck gebracht, der Klägerin werde eine Geschäftsstellenförderung nach der bisherigen Subventionspraxis unter Aufgabe des Vorbehalts späterer Änderung derselben auch für das Haushaltsjahr 2022 bewilligt werden.

Auch der Bewilligung des Geschäftsstellenzuschusses für das Jahr 2021 lässt sich eine solche Aussage in Bezug auf künftig zu gewährende Förderungen insbesondere nicht etwa deshalb entnehmen, weil sie trotz des zwischenzeitlichen Beschlusses der ABB erfolgte. Zwar waren die ABB am 10.12.2020 beschlossen worden und wurde der Geschäftsstellenzuschuss mit Bescheid vom 15.12.2020 bewilligt. Die ABB traten indessen erst zum 01.01.2021 in Kraft.

Zuzugeben ist der Klägerin, dass die Beklagte mit E-Mail vom 16.09.2021 – vor dem Hintergrund der bisher geführten Gespräche mindestens missverständlich – bestätigte, im Haushaltsplan 2022 sei im Rahmen der Zuschüsse für die Erziehungsberatungsstellen freier Träger die Finanzierung der Geschäftsstelle der Klägerin in Höhe von 150.900 € enthalten. Allerdings ist damit nicht gesagt, dass die Geschäftsstellenfinanzierung auch nach der bisherigen Förderungspraxis erfolgen sollte. Angesichts der bislang geführten Gespräche durfte die Klägerin die Mitteilung auch nicht in diesem Sinne verstehen. Sie musste vielmehr davon ausgehen, dass für die Finanzierung ihrer Geschäftsstelle zwar Mittel eingeplant wurden, deren Auszahlung aber von dem Bestehen eines Anspruchs nach Maßgabe der neu in Kraft getretenen ABB abhängig sein sollte. Die E-Mail ist vor diesem Hintergrund als bloße Information über einen Haushaltsposten ohne jeglichen Aussagegehalt zu dem Bestehen eines Anspruchs auf Bewilligung einer aus diesen Mitteln zu gewährenden Förderung zu verstehen.

Die Klägerin kann einen Anspruch auch nicht aus Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit einer Selbstbindung der Beklagten herleiten. Zwar darf die Beklagte grundsätzlich nicht von einer vorliegend ohne weiteres durch die spätestens seit dem Jahre 2015 gleichförmig erfolgte Bewilligung von Geschäftsstellenzuschüssen begründeten Verwaltungspraxis abweichen. Jedoch steht die Bindung an eine solche Verwaltungspraxis stets unter dem Vorbehalt der Abänderung für die Zukunft, wenn Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes nicht entgegenstehen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. März 1973 – I WB 217.72 –, BVerwGE 46, 89-95 = Wolters Kluwer Rn. 18; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, VwGO § 114 Rn. 154.

Wie bereits dargestellt, hat die Beklagte ihre Förderpraxis durch den Ratsbeschluss vom 10.12.2020 mit Wirkung für die Zukunft abgeändert. Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes stehen obigen Ausführungen folgend nicht entgegen.

Ein Anspruch der Klägerin ergibt sich schließlich auch nicht aus Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit den ABB. Laut deren Abschnitt IV erfolgt im Rahmen institutioneller Förderung zwar eine Zuwendung zur Deckung eines nicht abgegrenzten Teils oder in besonderen Ausnahmefällen der gesamten Aufwendungen des Zuwendungsempfängers. Hierunter fallen ausdrücklich auch „Overheadkosten“, das sind Gemeinkosten, die sich also einem Kostenträger nicht unmittelbar zurechnen lassen.

Vgl. BFH, Urteil vom 11. Februar 1988 – IV R 191/85 –, BFHE 153, 23 = juris Rn. 14.

Im Rahmen einer solchen institutionellen Förderung mag auch eine Subventionierung der klägerischen Geschäftsstelle als solcher nicht ausgeschlossen sein. Die Bewilligungsbedingungen sehen alternativ jedoch eine Projektförderung vor. Darunter werden einmalige beziehungsweise über einen feststehenden Zeitraum gewährte Zuwendungen zur Deckung von Aufwendungen des Zuwendungsempfängers für einzelne zeitlich und inhaltlich abgegrenzte Vorhaben verstanden, also Kosten, die sich dem Kostenträger unmittelbar zurechnen lassen. Im Rahmen der Projektförderung sind „Overheadkosten“ als Gemeinkosten folgerichtig nicht förderfähig.

Die Entscheidung, welche Förderart zum Tragen kommt, wird nach Abschnitt IV der ABB in einem Förderprogramm festgelegt, wofür in Abschnitt II Nummer 6 beispielhaft eine Zuwendungsvereinbarung genannt wird. Ohne ein entsprechendes Förderprogramm können die ABB auch nicht in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG einen Förderanspruch vermitteln, weil sie weder die Anspruchsvoraussetzungen noch den Umfang einer etwaig zu gewährenden Förderung abschließend festlegen. So soll das Förderprogramm – und sollen nicht die ABB selbst – ein konkretes und messbares Ziel der Förderung, die einschlägige Förderart – institutionelle oder Projektförderung –, die Art der Finanzierung, die notwendigen Angaben im Antragsverfahren und Antragsfristen sowie Art und Umfang des Sachberichts im Verwendungsnachweisverfahren festlegen.

Vor diesem Hintergrund trifft die Auffassung der Beklagten zu, dass „Overheadkosten“ nach der Systematik der ABB nur noch „im Rahmen der einzelnen Maßnahmen“ übernommen werden können, wobei unter einer Einzelmaßnahme ein konkret festzulegendes Förderprogramm zu verstehen ist. Daran ändert auch die Mitteilung der Beklagten an die Klägerin mit einer E-Mail im November 2019 nichts, wonach die Weiterförderung der Klägerin pädagogisch notwendig sei. Auch dem Vermerk vom Dezember 2019, der die Geschäftsstellenförderung für das Geschäftsjahr 2020 bestätigt, kommt insoweit keine Bedeutung zu. Entgegen der Auffassung der Klägerin lassen diese Angaben sich für die Auslegung der ABB schon deshalb nicht fruchtbar machen, weil die letzteren erst etwa ein Jahr später beschlossen wurden. Der Vermerk vom Dezember 2020 betrifft allein die Geschäftsstellenförderung für das Geschäftsjahr 2021 auf Grundlage der bisherigen Vereinbarungen. Damit ist nicht gesagt, dass die Geschäftsstellenförderung auch nach Inkrafttreten ABB weitergewährt werden soll. Dem Schreiben vom 13.01.2021 lässt sich lediglich entnehmen, dass etwa Familien- und Fachberatungsstellen der Klägerin im Rahmen der institutionellen Strukturförderung Tarifkostensteigerungen erhalten, aber nicht, dass eine Förderung ohne Vereinbarung oder Vorgabe eines Förderprogramms erfolgen solle.

Ein nach alldem in aller Regel zur Begründung eines Subventionsanspruchs erforderliches Förderprogramm zugunsten der Klägerin liegt nicht vor. Richtig ist zwar, dass nach dem Wortlaut der ABB, nach welchem Förderungen grundsätzlich auf einem Förderprogramm beruhen, ausnahmsweise auch ein Anspruch ohne ein solches in Betracht kommen mag. Liegt aber ein Förderprogramm nicht vor, ist eine funktional äquivalente Fördergrundlage zu verlangen, die also anstelle eines Förderprogramms die nach den ABB erforderlichen Festlegungen trifft, so insbesondere auch die einschlägige Förderart bestimmt. Die bisherige Verwaltungspraxis vermag entgegen klägerischer Auffassung ein grundsätzlich notwendiges Förderprogramm nicht zu surrogieren, weil sie nicht festlegt, inwiefern eine Projektförderung oder institutionelle Förderung erfolgen soll und sich so überdies eine Doppelförderung nicht verlässlich ausschließen lässt, wie es in Abschnitt II Nummer 3 der ABB gefordert wird. Jedenfalls aber kommt die bisherige Verwaltungspraxis deshalb nicht als Fördergrundlage in Betracht, weil sie – obigen Ausführungen folgend – durch den Beschluss der ABB gerade abgelöst werden sollte.

II.

Der hilfsweise gestellte Bescheidungsantrag ist ebenfalls unbegründet. Ein Bescheidungsurteil setzt fehlende Spruchreife der Sache voraus. Mangels Vorliegens eines Förderprogramms ist die Klage indes abweisungsreif.

III.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 VwGO, § 711 Nr. 11 Var. 2, § 711 S. 1, 2, § 709 S. 2 der Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

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1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
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2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
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3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
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4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
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5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.

Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.

Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

182.811,44 €

festgesetzt.

Gründe

Der festgesetzte Betrag entspricht gemäß § 52 Abs. 3 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes der Höhe der streitigen Geldleistung.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.