Verwaltungsgericht Köln, 18 K 5867/21

Tatbestand

Die Klägerin zu 1. gehört als einhundertprozentige Tochtergesellschaft zum bundeseigenen Konzern der Deutsche Bahn AG; die Klägerin zu 2. ist eine einhundertprozentige Tochtergesellschaft der Klägerin zu 1. Gemeinsam betreiben beide das mit Abstand größte Schienennetz in der Bundesrepublik Deutschland.

Mit ihrer Klage wenden sich die Klägerinnen gegen die ihr mit Beschluss vom 22. Oktober 2021 (BK10-21-0017_Z) auferlegte Verpflichtung zum Umgang mit winterlichen Witterungsbedingungen.

Aufgrund winterlicher Witterungsbedingungen in weiten Teilen Deutschlands kam es im Zeitraum zwischen dem 5. und dem 16. Februar 2021 auf dem Schienennetz der Klägerinnen zu zahlreichen Einschränkungen des Zugverkehrs. In diesem Zeitraum sperrten die Klägerinnen über 300 Strecken und Betriebsstellen. 149 dieser Sperrungen dauerten über 24 Stunden an. Die Sperrungen führten zu ca. 30.000 vollständig oder teilweise nicht durchführbaren Zugtrassen über alle Verkehrsarten.

Die Nutzungsbedingungen Netz (NBN) 2022 der Klägerinnen enthalten in Ziffer 6.3.3.1 Regelungen zu Maßnahmen bei Störungen in der Betriebsabwicklung. Ziffer 6.3.3.1.1 sieht vor, dass die Klägerinnen für die betriebliche Verkehrssteuerung bei Störungen die Richtlinien des betrieblich-technischen Regelwerks anwenden. Richtlinie 420.0200A01 regelt etwa das „Störungsmanagement Betriebsleitstellen DB Netz AG“ in Bezug auf die Zusammenarbeit mit Eisenbahnverkehrsunternehmen. Das Störungsmanagement dient unter anderem dazu, Ereignisse mit erheblichen Auswirkungen auf den Bahnbetrieb – gemeint sind insbesondere Witterungseinflüsse wie starke Schneefälle, starke Schneeverwehungen, starker Frost oder Eisregen (vgl. Ziffer 1 Abs. 1 der Richtlinie 420.0200A01) – zu beherrschen. Weiter ist dort festgehalten, dass bei Ereignissen mit darauf zurückzuführenden massiven, netzübergreifenden Störungen im Eisenbahnverkehr für den Betriebsführer und für alle beteiligten Geschäftsfelder und Eisenbahnverkehrsunternehmen (EVU) gilt, dass bei allen Entscheidungen die Maßnahmen Vorrang haben, die notwendig sind, um den Eisenbahnverkehr wiederaufzunehmen/weiterzuführen.

Ziffer 6.3.3.2 der NBN 2022 regelt die Rückkehr zu normalen Betriebsbedingungen. Danach treffen die Klägerinnen „unter Berücksichtigung der Belange des betroffenen ZB oder einbezogenen EVU alle erforderlichen und zumutbaren Maßnahmen, um zu normalen Betriebsbedingungen zurückzukehren. Der ZB oder das einbezogene EVU hat diese Maßnahmen und ihre Folgen zu dulden: (…) Die DB Netz AG ist insbesondere berechtigt, im Rahmen der Trassenbenutzung Züge verlangsamt oder beschleunigt verkehren zu lassen, Züge umzuleiten oder die Benutzung einer anderen als der vereinbarten Zugtrasse vorzusehen.“

Neben den die Entstörung betreffenden Bestimmungen der NBN 2022 halten die Klägerinnen interne Richtlinien vor, die zur Vorbereitung oder zur Bewältigung eines Wintereinbruchs als interne Arbeitsanweisungen dienen.

Eine Maximalfrist für die Entstörung gesperrter Zugtrassen ist hingegen in keinem Regelwerk der Klägerinnen enthalten.

Die Beklagte nahm eine Eingabe über den Umgang der Klägerinnen mit den oben genannten winterlichen Witterungsbedingungen zum Anlass, am 17. Februar 2021 ein Verfahren von Amts wegen einzuleiten, um diesen Umgang und die hieraus gegebenenfalls folgende Notwendigkeit von zukunftsbezogenen Maßnahmen zu prüfen.

Im Laufe des Verfahrens konzentrierte die Beklagte den Gegenstand der Überprüfung auf drei Punkte: Vornahme von Sperrungen aufgrund winterlicher Witterungsbedingungen, Kommunikation mit den Zugangsberechtigten und Vorbereitung auf den Winterdienst, insbesondere hinsichtlich konzerninterner Verbundprozesse.

Nach Hinzuziehung von insgesamt 21 Unternehmen und Verbänden führte die Beklagte am 27. August 2021 einen Erörterungstermin durch. Dabei erläuterte sie unter anderem, dass sich aus ihrer Sicht eine gemessen an den tatsächlichen Witterungsbedingungen deutliche Anzahl vorzeitiger und/oder zu langer Streckensperrungen nicht habe feststellen lassen. Im Regelfall habe sich das Verhalten der Klägerinnen so dargestellt, dass zuerst das Auftreten bestimmter Witterungsbedingungen und zeitlich danach die Erklärung der Sperrung zu beobachten gewesen sei. Die Streckensperrungen hätten im Großen und Ganzen nur so lange angedauert, wie die Strecken jedenfalls nach der Kenntnis der Klägerinnen unbefahrbar gewesen seien.

Mit Blick auf den künftigen Umgang mit winterlichen Witterungsbedingungen verpflichtete die Beklagte die Klägerinnen schließlich mit Beschluss vom 22. Oktober 2021,

1. sie „nach Durchführung eines Stellungnahmeverfahrens über eine Änderung ihrer Nutzungsbedingungen Netz (NBN) zu unterrichten, bei der sie eine Regelung zur Wiederherstellung der Befahrbarkeit von aufgrund winterlicher Witterungsbedingungen gesperrte(n) Strecken aufnehmen, die den unter II.2.1.1.1.2.2.3 dieses Beschlusses dargelegten Maßgaben genügt und nebst einer unverzüglichen Entstörung eine maximale Entstörfrist von 24 Stunden nach einer Sperrentscheidung vorsieht, es sei denn, eine Wiederherstellung binnen 24 Stunden ist objektiv ausgeschlossen. Wann letzteres der Fall ist, haben die Betroffenen in Form von Regelbeispielen festzuhalten.

2. Für den Fall, dass die Betroffenen die unter Ziffer 1 genannte Verpflichtung nicht bis zum 28.10.2022 umsetzen, wird ihnen ein Zwangsgeld in Höhe von 100.000 Euro angedroht.“

Im Übrigen stellte die Beklagte das Verfahren ein. Soweit es die konkret geprüfte Verpflichtung der Klägerinnen betraf, allen Zugangsberechtigten Zugang zum Verbundprozess „Großstörung managen“ zu ermöglichen, erfolgte die Einstellung aus Ermessensgründen. Hinsichtlich des ebenfalls untersuchten Kommunikationsverhaltens gegenüber den Zugangsberechtigten im Falle winterlicher Witterungsbedingungen stellte die Beklagte das Verfahren ein, weil ein Verstoß gegen § 8b Abs. 3 Satz 1 ERegG nicht festgestellt werden konnte.

Ziffer 1 und 2 ihres Beschlusses begründete die Beklagte im Wesentlichen mit der Eisenbahnregulierungsrechtswidrigkeit der derzeitigen Nutzungsbedingungen der Klägerinnen. Mit den Vorschriften des Eisenbahnregulierungsrechts stehe es nicht in Einklang, dass keine Regelung dazu vorhanden sei, binnen welcher Frist die Klägerinnen die Befahrbarkeit einer Strecke wiederherstellten, nachdem sie sie zuvor wegen Unbefahrbarkeit aufgrund winterlicher Witterungsbedingungen gesperrt hätten. Das Fehlen einer solchen Regelung verstoße namentlich gegen § 10 und § 11 ERegG i.V.m. § 62 Abs. 1 und Abs. 2 ERegG, die den eigenständigen Prüfungsmaßstab der im vorliegenden Fall nicht eingehaltenen Angemessenheit enthielten. Ohne die Aufnahme einer regelmäßigen maximalen Entstörfrist erwiesen sich die Nutzungsbedingungen im Lichte des Angemessenheitsgebots und unter der vorzunehmenden Abwägung der Interessen der Zugangsberechtigten einerseits mit den Interessen der Klägerinnen andererseits als unzureichend. Die Vorgabe der Aufnahme einer maximalen Entstörfrist sei auch nicht deshalb unzulässig, weil das Gesetz eine solche Maximalfrist nicht explizit vorsehe. Soweit das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen dies mit Blick auf § 56 Abs. 2 Satz 1 ERegG und die darin enthaltene Informationspflicht anders beurteilt habe, sei diese Rechtsprechung auf die vorliegende Konstellation nicht zu übertragen. Denn die Sichtweise des Gerichts sei auf ein der Vorschrift des § 56 ERegG immanentes systematisches Argument zurückzuführen gewesen. Die Beklagte formulierte insgesamt sechs in Betracht kommende Regelbeispielsfälle vor, in denen eine Wiederherstellung der Befahrbarkeit binnen 24 Stunden objektiv ausgeschlossen sei.

Gegen die Ziffern 1 und 2 des Beschlusses der Beklagten haben die Klägerinnen am 16. November 2021 Klage erhoben und am 18. Februar 2022 einen Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes (18 L 282/22) gestellt.

Zur Begründung tragen sie – auch unter Bezugnahme auf die Ausführungen im Verfahren 18 L 282/22 – im Kern vor, der Beschluss der Beklagten sei rechtswidrig, weil es an den tatbestandlichen Voraussetzungen von § 66 Abs. 4 Nr. 1 i.V.m. § 68 Abs. 3 ERegG fehle. Die NBN stünden sehr wohl in Einklang mit dem ERegG und den Rechtsakten der Europäischen Union. Sie seien auch ohne zeitliche Maximalregelung angemessen. Die Beklagte überziehe bei ihrer Betrachtung den Prüfungsmaßstab der Angemessenheit. Maßgeblich für die Prüfung seien vorliegend § 61 und § 62 ERegG, aus denen keine zeitliche Fristenregelung und schon gar keine Maximalfristenregelung abgeleitet werden könne. Vielmehr seien sie, die Klägerinnen, (nur) verpflichtet, alles Erforderliche zu tun, um die Befahrbarkeit wiederherzustellen.

Die Klägerinnen beantragen,

die Ziffern 1 und 2 des Beschlusses der Beklagten vom 22. Oktober 2021 (Az.: BK10-21-0017_Z) aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung verweist sie auf die Ausführungen im angegriffenen Beschluss und führt ergänzend aus, entgegen der Ansicht der Klägerinnen stehe die Regelung des § 62 ERegG der Einführung einer Entstörfrist nicht entgegen. Zwar sehe der Wortlaut der Vorschrift keine konkrete Fristsetzung vor. Dem sei jedoch das verfolgte Ziel einer Normalisierung der Situation unter Einsatz aller erforderlichen Maßnahmen sowie die Verknüpfung mit dem Gebot der Notwendigkeit entgegenzuhalten. Indem das Gesetz vom Betreiber der Schienenwege die Vornahme aller erforderlichen Maßnahmen verlange, bringe es zum Ausdruck, dass es den Einsatz der für die Wiederherstellung des Normalbetriebs erforderlichen Ressourcen im Blick habe. Es liege insofern auf der Hand, dass der Betreiber der Schienenwege objektiv sowohl in sachlicher als auch in zeitlicher Hinsicht alles Erforderliche veranlassen müsse, um die planmäßigen Zugbewegungen zu gewährleisten. Auch wenn die gesetzliche Regelung dem Wortlaut nach keine konkrete Frist benenne, sei es geradezu fernliegend, dem Betreiber der Schienenwege hierfür mehr Zeit als objektiv notwendig zuzugestehen. Diese objektiven Kriterien seien derzeit in den Nutzungsbedingungen der Klägerinnen nicht abgebildet. Bei Fehlen objektiver Kriterien werde der Infrastrukturbetreiber aber insbesondere bei unregelmäßig auftretenden Störungen (zum Beispiel durch winterliche Witterungsbedingungen) nicht ausreichend Material für eine optimale Entstörung vorhalten. Die Zugangsberechtigten hätten jedoch langfristig ein erhebliches Interesse daran, dass sich der Infrastrukturbetreiber in seiner Organisation und Ausstattung auf ein angemessenes Zeitniveau für eine Regelentstörung einrichte. Die gedankliche Nähe zwischen einer Pflicht zur (unverzüglichen) Aufgabenerledigung unter Ergreifung aller erforderlichen Maßnahmen zur Wiederherstellung eines Normalbetriebs und einer diese Vorgabe konkretisierenden Frist sei auch in der oberlandesgerichtlichen Rechtsprechung im Energiebereich anerkannt.

In der mündlichen Verhandlung haben die Beteiligten das Eilverfahren (18 L 282/22) übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens, des Verfahrens 18 L 282/22 sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Klage ist begründet.

Ziffern 1 und 2 des angegriffenen Beschlusses der Beklagten sind materiell rechtswidrig und verletzen die Klägerinnen in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Beklagte stützt die Fristbestimmung in Ziffer 1 des Beschlusses zu Unrecht auf § 68 Abs. 3 i.V.m. § 66 Abs. 4 Nr. 1 ERegG.

Nach § 68 Abs. 3 ERegG kann die Regulierungsbehörde mit Wirkung für die Zukunft ein Eisenbahninfrastrukturunternehmen zur Änderung von Maßnahmen im Sinne des § 66 Abs. 4 ERegG verpflichten, soweit diese nicht mit den Vorschriften dieses Gesetzes oder unmittelbar geltenden Rechtsakten der Europäischen Union im Anwendungsbereich dieses Gesetzes in Einklang stehen. Voraussetzung auf Tatbestandsseite ist also eine eisenbahnregulierungsrechtswidrige Maßnahme im Sinne von § 66 Abs. 4 ERegG. § 68 Abs. 3 ERegG ermächtigt die Regulierungsbehörde mit anderen Worten nicht schon dann zu einer Verpflichtung zur Änderung von Maßnahmen, wenn dies aus ihrer Sicht sinnvoll wäre. Erforderlich ist vielmehr, dass die Maßnahme des Eisenbahninfrastrukturunternehmens ohne Änderung rechtswidrig wäre.

Vgl. OVG Münster, Beschluss vom 25. Februar 2021 – 13 B 343/20 – juris Rn. 68.

Diese tatbestandliche Voraussetzung liegt nicht vor.

Zwar stellen die NBN der Klägerinnen eine Maßnahme im Sinne von § 66 Abs. 4 Nr. 1 ERegG und damit auch einen tauglichen Prüfungsgegenstand im Verfahren nach § 68 Abs. 3 ERegG dar. Maßnahme im Sinne des § 66 Abs. 4 Nr. 1 ERegG sind der Entwurf und die Endfassung der Schienennetz-Nutzungsbedingungen.

Vgl. näher zum Begriff der „Maßnahme“ BT-Drs. 19/27656, S. 96.

Schienennetz-Nutzungsbedingungen sind gemäß § 1 Abs. 18 ERegG eine detaillierte Darlegung der allgemeinen Regeln, Fristen, Verfahren und Kriterien für die Entgelt- und Kapazitätszuweisungsregelungen einschließlich der zusätzlichen Informationen, die für die Beantragung von Kapazität in Eisenbahnanlagen benötigt werden.

Um eine eben solche detaillierte Darlegung handelt es sich bei den NBN der Klägerinnen. Sie enthalten – in Übereinstimmung mit der eigenen Zweckbestimmung in Ziffer 1.2 NBN 2022 – Regeln, Fristen, Verfahren, Entgeltgrundsätze und Allgemeine Geschäftsbedingungen für Zugang und Nutzung des Schienennetzes und der Serviceeinrichtungen der Klägerin zu 1.

Die fehlende Aufnahme einer Fristbestimmung in Form einer maximalen Entstörfrist im Zusammenhang mit winterlichen Witterungsbedingungen führt aber nicht zur Rechtswidrigkeit der NBN. Denn das Gesetz verlangt eine derartige Höchstfrist nicht. Die Verpflichtung in Ziffer 1 des angegriffenen Beschlusses geht vielmehr über die gesetzlichen Anforderungen hinaus.

Vgl. in diesem Sinne OVG Münster, Beschluss vom 25. Februar 2021 – 13 B 343/20 – juris Rn. 54 f. und 68.

Die allgemein gehaltenen Vorgaben zum Pflichtenkatalog in Schienennetz-Nutzungsbedingungen in § 19 Abs. 3 i.V.m. Anlage 3 zu § 19 ERegG sind im vorliegenden Zusammenhang unergiebig; Ziffer 1 der Anlage verlangt lediglich generell einen Abschnitt mit Angaben zu den Zugangsbedingungen.

Aber auch der von der Beklagten herangezogene und insoweit spezielle § 62 ERegG sieht eine Höchstfristbestimmung bei gebotener Auslegung nach sämtlichen gängigen Methoden nicht vor.

Der Wortlaut von § 62 ERegG enthält ausdrücklich – darin sind sich auch die Beteiligten einig – keine Höchstfristbestimmung. Die Vorschrift statuiert bestimmte Pflichten des Betreibers der Schienenwege im Störungsfall.

Vgl. Grün, in: Kühling/Otte, AEG/ERegG, 2020, § 62 Rn. 1.

Absatz 1 verpflichtet den Betreiber der Schienenwege, bei technisch bedingten oder unfallbedingten Störungen der Zugbewegungen alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um die Situation wieder zu normalisieren. Zu diesem Zweck hat er einen Notfallplan zu erstellen, in dem die verschiedenen Stellen aufgeführt sind, die bei schwerwiegenden Vorfällen oder schwerwiegenden Störungen der Zugbewegungen zu unterrichten sind. Nach Absatz 2 Satz 1 können in Notfallsituationen oder sofern dies notwendig ist, weil der Schienenweg wegen einer Betriebsstörung vorübergehend nicht benutzt werden kann, die zugewiesenen Zugtrassen ohne Ankündigung so lange gesperrt werden, wie es zur Instandsetzung des Systems erforderlich ist. Die Sperrung zugewiesener Zugtrassen kommt danach allein unter den einschränkenden Voraussetzungen des § 62 Abs. 2 Satz 1 ERegG und nicht bereits gestützt auf § 62 Abs. 1 ERegG in Betracht.

Vgl. Grün, in: Kühling/Otte, AEG/ERegG, 2020, § 62 Rn. 7.

Jedenfalls § 62 Abs. 2 Satz 1 ERegG erfasst (auch) die Sperrung zugewiesener Zugtrassen infolge winterlicher Witterungsbedingungen. Eine Notfallsituation liegt nämlich dann vor, wenn eine unmittelbare Gefahr für Leib, Leben oder erhebliche Sachgüter vorliegt. Das Merkmal der vorübergehenden Nichtnutzbarkeit des Schienenwegs durch eine Betriebsstörung ist gegeben, wenn der Schienenweg objektiv aufgrund einer kurzfristig aufgetretenen Störung nicht befahrbar ist.

Grün, in: Kühling/Otte, AEG/ERegG, 2020, § 62 Rn. 13.

Zur Vorgängervorschrift finden sich in der Kommentarliteratur folgende Beispiele für die Betriebsstörung: Zerstörung oder Beschädigung des Bahnkörpers, schlechte Beschaffenheit der Bahnstrecke, Schneeverwehungen, Lawinen, Bergstürze oder überflutete Gleise.

Vgl. Heinrichs/Bartkowski, in: Kunz, EIBV, 30. Ergänzungslieferung 2011, § 15 Rn. 27.

Es liegt auf der Hand, dass winterliche Witterungsereignisse, verbunden mit starken Schneefällen, starken Schneeverwehungen, starkem Frost oder Eisregen, in unmittelbare Gefahren für Leib, Leben und erhebliche Sachgüter münden können; Schneeverwehungen, Lawinen und Eis können die Befahrbarkeit der Schienenwege zweifellos ausschließen.

§ 62 ERegG enthält jedoch keine Höchstfrist für die Entstörung. Im Gegenteil lässt Absatz 2 Satz 1 die Sperrung zugewiesener Zugtrassen ausdrücklich so lange zu, wie es zur Instandsetzung des Systems erforderlich ist. Das bedeutet nichts anderes, als dass die Zeitspanne so zu bemessen ist, wie ein Betreiber der Schienenwege objektiv brauchen würde, der die Beseitigung unverzüglich in Angriff nimmt und sie ohne Verzögerungen zu Ende führt.

Vgl. Grün, in: Kühling/Otte, AEG/ERegG, 2020, § 62 Rn. 14.

Die systematische Auslegung von § 62 ERegG führt zu keinem abweichenden Ergebnis. Zwar weist die Beklagte zu Recht darauf hin, dass das systematische Argument des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen in seiner Entscheidung vom 25. Februar 2021,

Beschluss vom 25. Februar 2021 – 13 B 343/20 – juris,

nicht unmittelbar übertragen werden kann. Dort hatte das Oberverwaltungsgericht festgestellt, anders als in § 56 Abs. 1 ERegG habe der Gesetzgeber im Rahmen von § 56 Abs. 2 ERegG von der Normierung einer maximalen Bearbeitungsfrist, die in keinem Fall überschritten werden dürfe, abgesehen.

OVG Münster, Beschluss vom 25. Februar 2021 – 13 B 343/20 – juris Rn. 65.

Ein vergleichbarer unmittelbarer Umkehrschluss scheitert schon daran, dass § 62 ERegG an keiner Stelle eine Höchstfrist vorsieht, weder in Absatz 1 noch in Absatz 2. Nichtsdestotrotz zeigt der systematische Abgleich des Kapitels 3, in dem sich sowohl § 56 ERegG als auch § 62 ERegG befinden, dass der Gesetzgeber dort Fristbestimmungen ausdrücklich aufnimmt, wo er sie für sinnvoll und/oder erforderlich erachtet. Dies gilt insbesondere für die Festlegung von Höchstfristen, wie sie sich beispielsweise in § 19 Abs. 2 und 5, § 52 Abs. 8, § 53 Abs. 1 sowie § 55 Abs. 7 ERegG finden lassen.

Weder die Gesetzesmaterialien noch die Genese der zugrundeliegenden europarechtlichen Vorschriften (Art. 54 Abs. 1 und Abs. 2 der Richtlinie 2012/34/EU sowie Art. 29 Abs. 1 und Abs. 2 der Richtlinie 2001/14/EG) deuten auf eine gegenteilige Auslegung des § 62 ERegG hin. § 62 ERegG entspricht im Wesentlichen dem früheren § 15 EIBV, nur mit einer Ausnahme im Zusammenhang mit der Erstellung des Notfallplans: Nach § 15 EIBV musste der Betreiber der Schienenwege den Notfallplan in Abstimmung mit der zuständigen Eisenbahnaufsichtsbehörde aufstellen; in § 62 ist dieses Abstimmungserfordernis weggefallen. Damit setzt die aktuelle Vorschrift Art. 54 Abs. 1 und Abs. 2 der Richtlinie 2012/34/EU um.

Vgl. die Umsetzungstabelle in Anlage I zur Begründung Allgemeiner Teil im Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 4. Mai 2016, in: BT-Drs. 18/8334, S. 97; außerdem Grün, in: Kühling/Otte, AEG/ERegG, 2020, § 62 Rn. 1; Ernert, in: Staebe, ERegG, 2018, § 62 Rn. 2.

Die entsprechenden Materialien lassen keinerlei Willen der Normgeber erkennen, eine über den Wortlaut hinausgehende Beschränkung von Sperrmöglichkeiten des Betreibers von Schienenwegen zu verlangen. In den Gesetzesmaterialien zu § 15 EIBV und zu § 62 ERegG werden die im Gesetzestext vorhandenen engen Formulierungen (etwa die Voraussetzung einer „Notfallsituation“) im Gegenteil eher wieder aufgeweicht:

„Im Störungsfall kann der Betreiber der Schienenwege einzelne Schienenwege solange sperren, wie es zur Wiederherstellung der Befahrbarkeit des Systems erforderlich ist.“

BR-Drs. 249/05, S. 53; BR-Drs. 22/16, S. 319.

Schließlich sprechen auch Sinn und Zweck von § 62 Abs. 2 Satz 1 ERegG gegen das Hineinlesen einer Höchstfristbestimmung in die Vorschrift. Die Norm verkörpert in erster Linie das Regulierungsziel der Gewährleistung eines sicheren Betriebs der Eisenbahninfrastruktur (§ 3 Nr. 5 ERegG).

Vgl. zur Sicherheit des Transports von Personen und Gütern als übergeordnetem Belang: BT-Drs. 18/8334, S. 174.

Gesperrt werden darf ausdrücklich so lange, wie es für die Instandsetzung des Systems erforderlich ist. Mit anderen Worten darf so lange gesperrt werden, wie das System Gefahren birgt. Da die Sicherheit im Vordergrund steht, darf eine Sperrung sogar ohne Ankündigung erfolgen. Die Instandsetzung des Systems ist maßgeblicher Anknüpfungspunkt für die Dauer der Sperrung. Die so verstandene Intention des Normgebers wäre mit einer zeitlichen Maximalbefristung von Trassensperrungen – unabhängig von der genauen Ausgestaltung (mit Ausnahmen) – bereits im Ausgangspunkt nicht vereinbar. Vielmehr verlangt sie nach zeitlicher Flexibilität für den Betreiber der Schienenwege. Er darf keinesfalls dazu angehalten werden, unter Druck zu früh zu entsperren und so gegebenenfalls Gefahren zu verursachen. Auf dieser Linie liegt der offenbar bewusste Verzicht des Normgebers auf jegliche einschränkende zeitliche Vorgabe. Im Gegensatz zu § 56 Abs. 1 ERegG taucht in § 62 ERegG nicht einmal der unbestimmte Rechtsbegriff „unverzüglich“ auf. Eine Begrenzung von Trassensperrungen erfolgt allein durch das (strikte) Gebot der Notwendigkeit, das seinerseits freilich ein unverzügliches In-Angriff-Nehmen der Entstörung verlangt und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zur Anwendung bringt.

Vgl. zum Gebot der Notwendigkeit Grün, in: Kühling/Otte, AEG/ERegG, 2020, § 62 Rn. 14.

Auch die Zielrichtung des § 62 Abs. 1 ERegG streitet nicht für eine Höchstfrist. Dabei muss gar nicht geklärt werden, ob die Verpflichtung in Satz 1, bei technisch bedingten oder unfallbedingten Störungen der Zugbewegungen alle erforderlichen Maßnahmen für eine Normalisierung zu treffen, tatsächlich auch den Fall von Störungen infolge winterlicher Witterungsbedingungen erfasst.

Vgl. zu den Merkmalen „unfallbedingt“ und „technisch bedingt“ wiederum Grün, in: Kühling/Otte, AEG/ERegG, 2020, § 62 Rn. 5.

Die Sperrung zugewiesener Zugtrassen ist mitsamt ihrer Dauer (so lange, wie zur Instandsetzung erforderlich) speziell in § 62 Abs. 2 Satz 1 ERegG geregelt.

Soweit die Beklagte dennoch die Verpflichtung aus § 62 Abs. 1 Satz 1 ERegG dahingehend auslegen möchte, dass die Pflicht zum Treffen „alle(r) erforderlichen Maßnahmen“ auch die Pflicht zum Vorhalten und Einsetzen von Ressourcen dergestalt erfasst, dass grundsätzlich eine Entstörung binnen 24 Stunden möglich ist, ist dem nicht zu folgen. Einen solchen gleichsam mittelbaren Hebel für die Beklagte enthält die Vorschrift nicht. Die Verpflichtung in § 62 Abs. 1 Satz 1 ERegG ist in erster Linie als Ad-hoc-Verpflichtung ausgestaltet. Sie greift „bei“ Störungen, das heißt bei Eintritt von akuten Störungen. In einer solchen Störungssituation ist der Betreiber der Schienenwege verpflichtet, alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um den Normalzustand wiederherzustellen. Daneben weist § 62 Abs. 1 Satz 2 ERegG mit seiner Forderung nach einem Notfallplan zwar einen vorbeugenden Charakter auf; dies aber stark eingeschränkt. Das Gesetz nimmt in dem Zusammenhang ausschließlich notwendige Unterrichtungspflichten in den Blick. Der Notfallplan muss die verschiedenen Stellen aufführen, die bei schwerwiegenden Vorfällen oder schwerwiegenden Störungen der Zugbewegungen zu unterrichten sind. Die Aufnahme zeitlicher Vorgaben in den Notfallplan wird gerade nicht verlangt, und zwar weder mit Blick auf die festgeschriebenen Unterrichtungspflichten noch darüber hinaus.

§ 62 ERegG kann auch im Übrigen keine konkrete Anreizsetzung zur Minimierung von Störungen entnommen werden. Der Normgeber hat von einer solchen Verankerung in § 62 ERegG abgesehen. Bei einem entsprechenden Willen würde er sie aber ausdrücklich festschreiben. Das ergibt sich aus den Vorschriften zu Entgeltregelungen, vgl. insoweit § 39 Abs. 2 ERegG sowie Art. 35 Abs. 1 der Richtlinie 2012/34/EU und Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14/EG. Dort heißt es, die Entgeltregelungen für die Schienenwegnutzung müssten durch leistungsabhängige Bestandteile den Eisenbahnverkehrsunternehmen und dem jeweiligen Betreiber der Schienenwege Anreize zur Minimierung von Störungen (…) bieten.

Das so gefundene Auslegungsergebnis führt zugleich dazu, dass die Verpflichtung zur Aufnahme einer maximalen Entstörfrist in die NBN keine zulässige Konkretisierung der Vorgabe in § 62 Abs. 1 ERegG darstellen kann. Soweit die Beklagte zur Untermauerung ihres gegenteiligen Standpunktes auf eine Entscheidung des Oberlandesgerichts Düsseldorf,

Beschluss vom 30. Juni 2021 – 3 Kart 15/20 – juris,

zum Gesetz über die Elektrizitäts- und Gasversorgung (Energiewirtschaftsgesetz – EnWG) verweist, führt auch dies zu keiner anderen Einschätzung. Auf eine Festlegung der Beschlusskammer 8 der Beklagten, dass bestimmte Prüfungsberichte unverzüglich nach Feststellung des Jahresabschlusses, spätestens jedoch bis zum Ablauf von acht Monaten nach Abschluss des Geschäftsjahres einzureichen seien, hatte das zuständige Oberlandesgericht entschieden:

„Tenorziffer 7. stellt zudem eine zulässige Konkretisierung des § 6b Abs. 7 S. 1 EnWG dar, wonach der Auftraggeber der Prüfung des Jahresabschlusses der Regulierungsbehörde unverzüglich nach Feststellung des Jahresabschlusses (…) eine Ausfertigung des Prüfungsberichts zu übersenden hat. Dafür, dass sich der Gesetzgeber durch den unbestimmten Rechtsbegriff ‚unverzüglich‘ bewusst gegen die Setzung einer konkreten Frist entschieden hätte, liegen keine Anhaltspunkte vor. Solche finden sich insbesondere nicht in der Gesetzesbegründung zu § 10 EnWG a.F. (…) oder zur EnWG-Novelle 2012 (…). Die Bundesnetzagentur durfte deshalb den ausfüllungsbedürftigen unbestimmten Rechtsbegriff konkretisieren.“

Beschluss vom 30. Juni 2021 – 3 Kart 15/20 – juris Rn. 114.

Diese Erwägungen können auf den vorliegenden Fall nicht übertragen werden.

Zunächst besteht ein erheblicher Unterschied hinsichtlich der jeweiligen Ermächtigungsgrundlage der Regulierungsbehörde. Der Wortlaut der Ermächtigungsnorm in § 6b Abs. 6 Satz 1 EnWG, von der das Oberlandesgericht die vor ihm streitige Tenorziffer 7. gedeckt sah, ist – im Gegensatz zu § 68 Abs. 3 ERegG – weit gefasst. Während § 68 Abs. 3 ERegG nur für den Fall einer eisenbahnregulierungsrechtswidrigen Maßnahme ein (ermessensgerechtes) Einschreiten der Beklagten vorsieht, ermächtigt § 6b Abs. 6 Satz 1 EnWG die Regulierungsbehörde ausdrücklich zu „zusätzlichen Bestimmungen“ über die nach Abs. 1 gesetzlich anwendbaren Prüfungsvoraussetzungen hinaus. Eine einengende Auslegung von § 6b Abs. 6 Satz 1 EnWG ist aus Sicht des Oberlandesgerichts weder aus gesetzeshistorischen noch aus teleologischen oder systematischen Gründen gerechtfertigt. Wie das Oberlandesgericht betonte, sind aus diesem Grund auch Vorgaben zu den nach Abs. 1 anwendbaren Prüfungsvoraussetzungen von der Ermächtigungsgrundlage umfasst, selbst wenn sie über den Regelungsgehalt von Abs. 1 hinausgehen.

Vgl. OLG Düsseldorf, Beschluss vom 30. Juni 2021 – 3 Kart 15/20 – juris Rn. 111 und Rn. 113.

Der Unterschied in der Weite der Ermächtigungsgrundlagen setzt sich in der weiteren Prüfung fort und erklärt, warum im einen Fall konkretisiert werden durfte und im anderen nicht. Da die Ermächtigungsgrundlage im Energiewirtschaftsgesetz weit gefasst ist, hatte das Oberlandesgericht im Anschluss nur noch eine Art „Negativ-Prüfung“ durchzuführen. So war zu prüfen, ob die „zusätzliche Bestimmung“ in Form einer Fristbestimmung gegen andere Vorschriften verstoßen könnte. Nur deshalb gelangte es überhaupt zur Auslegung und Konkretisierung von § 6b Abs. 7 Satz 1 EnWG und dem darin enthaltenen Wort „unverzüglich“. Die Prüfung beschränkte sich dabei auf die Frage, ob „unverzüglich“ die Setzung einer konkreten Frist ausschließen könnte; dies verneinte das Oberlandesgericht.

OLG Düsseldorf, Beschluss vom 30. Juni 2021 – 3 Kart 15/20 – juris Rn. 114.

Im Gegensatz dazu führt die Begrenzung der Ermächtigung in § 68 Abs. 3 ERegG zu einer Art „Positiv-Prüfung“. Nachdem § 68 Abs. 3 ERegG tatbestandlich eine eisenbahnregulierungsrechtswidrige Maßnahme voraussetzt und eben nicht dazu ermächtigt, über das Gesetz hinausgehende Bestimmungen zu treffen, müssen sich Pflichten, gegen die (auch durch Unterlassung) verstoßen werden kann, bei gebotener Auslegung konstitutiv aus dem Gesetz ergeben. Auslegung und eine Konkretisierung von Begrifflichkeiten in § 62 ERegG hätten – gewissermaßen positiv – zur Herleitung einer Pflicht zur Fristbestimmung führen müssen. Dies war gerade nicht der Fall.

Die NBN verstoßen auch nicht gegen § 10 und § 11 ERegG und das darin enthaltene Recht auf Zugang zu Eisenbahnanlagen und Leistungen zu angemessenen Bedingungen. Wenn der speziell die Sperrung von Zugtrassen regelnde § 62 ERegG eine Höchstfristbestimmung nicht vorsieht, scheidet jede anderweitige Herleitung durch Rückgriff auf das generelle Recht auf („angemessenen“) Zugang zu Eisenbahnanlagen aus. Der Gesetzgeber hat mit Blick auf Sondermaßnahmen bei Störungen das regulierungsrechtliche Angemessenheitsgebot nach seinen Vorstellungen in § 62 ERegG speziell verwirklicht; die zugangsrechtliche Bereitstellungspflicht unterliegt der darin vorgesehenen Einschränkung. Für eine darüber hinausgehende (pflichtbegründende) Fortentwicklung des Angemessenheitsgebots, verwirklicht etwa durch eine generelle Interessenabwägung, wie die Beklagte sie vorgenommen hat, bleibt dann kein Raum mehr.

Ziffer 1 des angegriffenen Beschlusses verletzt die Klägerinnen auch in ihren Rechten im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Ist nach alledem die Fristbestimmung in Ziffer 1 des streitgegenständlichen Beschlusses rechtswidrig und aufzuheben, gilt Gleiches für die daran anknüpfende Zwangsgeldandrohung in Ziffer 2.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1, Satz 2 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da Zulassungsgründe im Sinne von § 132 Abs. 2, § 135 Satz 1, Satz 2 Alt. 1 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung

Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden.

Die Beschwerde ist beim Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils schriftlich einzulegen. Die Beschwerde muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen. Die Begründung ist bei dem oben genannten Gericht schriftlich einzureichen.

Die Beteiligten müssen sich bei der Einlegung und Begründung der Beschwerde durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

50.000,- €

festgesetzt.

Gründe

Mit Rücksicht auf die Bedeutung der Sache für die Klägerinnen ist es angemessen, den Streitwert auf den festgesetzten Betrag zu bestimmen (§ 52 Abs. 1 GKG).

100

Rechtsmittelbelehrung

101

Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.

102

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

103

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

104