Verwaltungsgericht Köln, 18 K 205/21

Tatbestand

Die Klägerin ist Betreiberin von rund 5.400 Bahnhöfen in ganz Deutschland. In dieser Funktion eines Eisenbahninfrastrukturunternehmens (EIU) ist sie seit 15. Oktober 1998 Inhaberin einer Unternehmensgenehmigung gemäß (damaligem) § 6 Allgemeines Eisenbahngesetz (AEG). Diese ermächtigt die Klägerin zum Betrieb bestimmter, von der Genehmigung umfasster Eisenbahninfrastruktureinrichtungen, darunter auch der streitgegenständlichen Station Naumburg (Saale) Ost. Die Beklagte ist unter anderem die zuständige Aufsichts- und Genehmigungsbehörde für alle bundeseigenen Eisenbahnen.

Am 5. Dezember 2017 schlossen die Klägerin und die DB Netz AG als Eigentümerinnen bzw. Verkäuferinnen mit der ZossenRail Betriebsgesellschaft mbH (ZossenRail) als Käuferin einen Immobilienkaufvertrag u.a. betreffend die Grundstücke der Strecke Naumburg (Saale) Hbf – Teuchern, Abschnitt von Naumburg (km 0,490) bis Krauschwitz (km 20,770), und der Station Naumburg (Saale) Ost. Die ZossenRail ist ein öffentliches EIU, betreibt unter anderem die Eisenbahninfrastruktur der Strecke Naumburg (Saale) (km 0,805) bis Teuchern (km 21,042) und beabsichtigt, für ein gesamtheitliches Streckenkonzept für den Personenverkehr auch die auf dieser Strecke gelegene streitgegenständliche Station Naumburg (Saale) Ost zu betreiben.

Die Kaufpreiszahlung erfolgte am 28. Februar 2018.

In diesem Zusammenhang hatte die Klägerin bereits mit E-Mail vom 12. Dezember 2016 die Beklagte um Auskunft gebeten, wie sich die Veräußerung einer Bahnstation zu § 11 AEG verhalte. Mit E-Mail vom 22. Dezember 2016 hatte die Beklagte daraufhin erklärt, dass der Käufer einer Bahnstation für diese eine Unternehmensgenehmigung nach § 6 AEG zu beantragen habe. Sobald diese neue Genehmigung der Beklagten vorliege (§ 6f AEG), könne dem Antrag des Verkäufers auf Einschränkung seiner Unternehmensgenehmigung entsprochen werden. Die Klägerin könne als Verkäuferin ihren Antrag bei der Beklagten schon frühzeitig stellen. Da seitens der Beklagten keine weitere Prüfung erforderlich sei, könne die Antwort der Beklagten etwa innerhalb einer Woche erfolgen.

Daran anknüpfend stellte die Klägerin unter dem 7. März 2018 einen ersten Antrag bei der Beklagten auf Einschränkung ihrer Unternehmensgenehmigung mit Wirkung zum 1. Mai 2018 hinsichtlich der Station Naumburg (Saale) Ost. Diesen Antrag lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 4. März 2019 (Az. 00-00xxx/000-0000#000) ab.

Mit Bescheid vom 16. Juli 2019 erweiterte das zuständige Ministerium des Landes Sachsen-Anhalt die der ZossenRail am 26. April 2018 erteilte Unternehmensgenehmigung für den Bahnsteig 1 der Station Naumburg (Saale) Ost und erstreckte diese auch auf den Betrieb des Bahnsteiges 2.

Daraufhin beantragte die Klägerin bei der Beklagten unter dem 15. August 2019 erneut die Einschränkung ihrer Unternehmensgenehmigung – nunmehr hinsichtlich der Bahnsteige 1 und 2 der Station Naumburg (Saale) Ost zum 31. August 2019, 24:00 Uhr. Mit weiterem Schreiben vom 27. September 2019 bat sie um Einschränkung der Genehmigung mit Wirkung erst zum 15. Dezember 2019, 00:00 Uhr.

Unter dem 18. Dezember 2019 teilte die Beklagte der Klägerin mit, ihre Rechtsauffassung bezüglich der Voraussetzungen zur Genehmigung eines Antrags auf Einschränkung der Unternehmensgenehmigung bleibe unverändert. Die Übertragung von Schienenwegen der Eisenbahnen des Bundes an einen Dritten sei nur auf Grundlage einer gesetzlichen Regelung, nämlich § 11 AEG, zulässig. Dessen Voraussetzungen seien ersichtlich nicht erfüllt.

Mit Schreiben vom 20. Januar 2020 teilte die Klägerin der Beklagten mit, sie könne § 6 AEG nicht entnehmen, dass für eine Einschränkung der Unternehmensgenehmigung die Voraussetzungen des § 11 AEG vorliegen müssten; § 6 AEG sei dahingehend auch nicht auslegungsfähig. § 11 AEG definiere keine Verfahrensschritte für den unterbrechungslosen Übergang des Betriebs einer Serviceeinrichtung von einem Betreiber auf einen Dritten, sondern verpflichte zur Durchführung eines Verfahrens, damit ein Antrag auf dauernde Einstellung positiv beschieden werden könne. In der Konstellation der Betriebsübergabe sei das von der Beklagten geforderte Bekanntmachungsverfahren reiner Selbstzweck und erfülle gerade nicht den Zweck des § 11 AEG, öffentliche Schienenwege und Serviceeinrichtungen zu erhalten.

Anknüpfend an ein Telefonat zwischen den Beteiligten vom 25. Februar 2020 gab die Beklagte der Klägerin am 30. März 2020 Gelegenheit, bis zum 30. September 2020 die Voraussetzungen des Stilllegungsverfahrens nachzuweisen. Unter dem 29. Mai 2020 erklärte die Klägerin, dass sie ein Stilllegungsverfahren nicht durchführen werde, und bat um Erlass eines rechtsmittelfähigen Bescheids.

Mit Bescheid vom 11. August 2020 (Az. 00.00-00xxx/000-0000#000) lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin ab. Zur Begründung führte sie an, die Voraussetzungen für eine Einschränkung der Unternehmensgenehmigung für die Bahnsteige 1 und 2 der Station Naumburg (Saale) Ost lägen nicht vor. Die Klägerin verfüge nicht über die für eine Abgabe oder Stilllegung einer Serviceeinrichtung erforderliche Genehmigung gemäß § 11 AEG. § 11 AEG finde nicht nur auf die Stilllegung einer Eisenbahninfrastruktureinrichtung Anwendung, sondern auch auf deren Abgabe. Mit Veräußerung an die ZossenRail beabsichtige die Klägerin eine dauernde Betriebseinstellung i.S.d. § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG, da diese Vorschrift nicht nur den vollständigen Funktionsverlust als öffentliche Eisenbahninfrastruktur erfasse, sondern auch den Fall, dass es zu einer dauernden Betriebseinstellung für den jeweils gerade betreibenden Eisenbahninfrastrukturbetreiber durch Abgabe an einen Dritten komme. Der Begriff der Betriebseinstellung sei insofern unternehmensbezogen auszulegen. Zwar verhalte sich die höchstrichterliche Rechtsprechung nicht zu der Frage, ob unter der dauernden Betriebseinstellung im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG auch die hier vorliegende Fallkonstellation der Abgabe zum Weiterbetrieb an einen Dritten zu verstehen sei. Dies ergebe sich jedoch aus dem Wortlaut des § 11 AEG: Die Überschrift erwähne nicht nur die Stilllegung, sondern explizit auch die Abgabe. Auch die Gesetzeshistorie spreche für das Erfordernis eines Verfahrens nach § 11 AEG im Falle der Betriebsübergabe: Im Zuge der Novellierung 2002 sei neben der Erweiterung der Überschrift ein neuer Absatz 1a aufgenommen worden. Dieser befasse sich mit den Regelungen zur öffentlichen Ausschreibung. Die Gesetzesbegründung zeige, dass der Gesetzgeber mit diesen Änderungen zum Zwecke des Erhalts der Eisenbahninfrastruktur ein transparentes und faires Abgabeverfahren habe regeln wollen.

Ausgangspunkt sei die Betriebspflicht für Schienenwege und Serviceeinrichtungen aus § 11 Abs. 1 Satz 1 AEG, die mit der Änderung der Vorschrift zum 2. September 2016 ausdrücklich normiert worden sei. Eine Befreiung von dieser Pflicht komme nur unter den Voraussetzungen des § 11 AEG in Betracht. Dabei sei entscheidend, dass eine Abgabe nicht an ein beliebiges drittes EIU erfolge, sondern an das bestgeeignete. Die Abgabe müsse durch eine öffentliche Ausschreibung nach den gesetzlichen Kriterien des § 11 AEG eingeleitet werden, sodann sei der Nachweis der Unzumutbarkeit nach § 11 Abs. 1 Satz 3 AEG zu führen. Andernfalls könne sich ein EIU unter Umgehung von § 11 AEG von instandhaltungs- und kostenintensiver Eisenbahninfrastruktur trennen, ohne dass dies einer behördlichen Kontrolle zugänglich wäre. § 11 AEG wolle die Abgabe an Dritte nur insoweit fördern, als das dritte EIU die Weiterführung des Betriebes auch tatsächlich vornehmen könne und wolle. § 11 AEG sei daher auch drittschützend. Jeder übernahmeinteressierte Dritte solle eine Chance auf Übernahme der Eisenbahninfrastruktur erhalten, indem er zumindest Kenntnis von der geplanten Übernahme erlange und ein § 11 AEG entsprechendes Angebot erhalte. Dieser Zweck werde jedoch nur erreicht, wenn alle Übergaben ein Verfahren nach § 11 AEG durchliefen.

Die Vorschrift sei die einfachgesetzliche Ausprägung der Gewährleistungsverpflichtung des Bundes aus Art. 87e Abs. 4 GG und entfalte auch als solche Drittschutzwirkung. Diese Aufgabe werde durch die bundeseigenen EIU als Pflichtaufgabe wahrgenommen. Da sich die Klägerin als Tochter der DB AG mittelbar zu 100% im Besitz des Bundes befinde, befänden sich auch alle Infrastrukturanlagen mittelbar im Besitz des Bundes.

Dass eine nach § 11 AEG erteilte Genehmigung zwingende Voraussetzung für eine Einschränkung der nach § 6 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2 AEG erteilten Unternehmensgenehmigung sei, ergebe sich auch aus der Regelung des § 6 Abs. 5 AEG. Abgebendes Unternehmen könne danach nur dasjenige sein, welches über eine nach § 11 AEG erteilte Genehmigung verfüge, da diese Wirksamkeitsvoraussetzung für den Übergang der nach § 11 Abs. 1 Satz 1 AEG bestehenden Betriebspflicht sei. Zudem nenne § 6 Abs. 5 AEG keine eigenen Voraussetzungen, unter denen eine Unternehmensgenehmigung einzuschränken sei. Dass dies aber nicht bereits der Fall sein könne, wenn der Betreiber den Betrieb nur aufgrund einer zivilrechtlichen Vereinbarung an einen Dritten abgegeben habe, ergebe sich daraus, dass durch die Abgabe u.U. ein Wechsel der Zuständigkeit für die Eisenbahnaufsicht vom Bund auf ein Land oder umgekehrt ausgelöst werden könne. Es müsse dabei eindeutig erkennbar sein, wer zu welcher Zeit inwieweit zuständig sei. Daher könne im Falle der Abgabe eines Betriebs eine Unternehmensgenehmigung nach § 6 AEG nur dann eingeschränkt werden, wenn zuvor eine Genehmigung nach § 11 AEG erteilt worden sei. Gegenstand des Schriftverkehrs aus 2016 sei lediglich eine Beschreibung des allgemeinen Verfahrens zur Einschränkung der Unternehmensgenehmigung ohne Kenntnis des konkreten Falls gewesen. Diese Verfahrensbeschreibung setze jedoch voraus, dass der neue Betreiber zuvor im Zuge des Verfahrens nach § 11 AEG ermittelt worden sei. Zwar habe die Beklagte vor der Gesetzesänderung am 12. September 2016 nicht auf die Durchführung des Verfahrens nach § 11 AEG bestanden, wenn ein öffentliches Infrastrukturunternehmen bereit gewesen sei, den Betrieb zu übernehmen. Mit der erfolgten Gesetzesänderung und der Betonung der Betriebspflicht habe diese Praxis jedoch nicht aufrechterhalten werden können.

Unter dem 10. September 2020 legte die Klägerin Widerspruch ein, den sie mit Schreiben vom 8. Oktober 2020 unter Ergänzung ihres Vortrags aus dem Verwaltungsverfahren begründete.

Die Beklagte wies den Widerspruch der Klägerin mit Bescheid vom 9. Dezember 2020 (Az. 0000-00xxx/000-0000#000), dieser zugestellt am 15. Dezember 2020, zurück. Zur Begründung führte sie ergänzend aus, es liege schon keine gesetzliche Grundlage vor, aufgrund derer die Einschränkung der Unternehmensgenehmigung verlangt werden könne. §§ 6 ff. AEG enthielten keine ausdrückliche Regelung, aufgrund derer eine Unternehmensgenehmigung auf Antrag einzuschränken wäre. § 6 Abs. 5 AEG erwähne zwar den Fall der Einschränkung, normiere aber keinen entsprechenden Anspruch, sondern lege lediglich eine Wirksamkeitshemmung fest. Bezugspunkt des § 6 Abs. 5 AEG sei auch gar nicht die Genehmigung des früheren, sondern die des neuen Betreibers. Die Vorschrift solle lediglich das parallele Vorliegen von zwei Genehmigungen und die dadurch verursachte Rechtsunsicherheit verhindern. Die Norm regle also, dass eine Einschränkung grundsätzlich möglich sein müsse; wie die Entscheidung verwaltungsrechtlich zu erfolgen habe, dazu verhalte sich die Norm jedoch nicht. Insbesondere vermittele sie dem Genehmigungsinhaber keinen subjektivöffentlichen Anspruch auf die Einschränkung. § 6g AEG sei offensichtlich nur eine Ermächtigungsgrundlage zum Widerruf der Unternehmensgenehmigung in Gänze; eine inhaltliche Beschränkung einer Genehmigung sei hierüber nicht möglich. Die Klägerin könne sich schließlich auch nicht auf § 49 VwVfG berufen. Zwar würde die Beklagte im Falle des Stilllegungs-/Abgabeverfahrens nach § 11 AEG gleichzeitig mit Genehmigung der Abgabe einen teilweisen Widerruf der Unternehmensgenehmigung nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG vornehmen. Die Einschränkung der Unternehmensgenehmigung sei insoweit jedoch lediglich Annex zur Genehmigungsentscheidung nach § 11 AEG.

Zwar sei es richtig, dass die in § 11 AEG enthaltenen Voraussetzungen nicht ohne Weiteres auf den Fall der Betriebsübergabe übertragen werden könnten. Es bestehe daher das Bedürfnis, den Wortlaut von § 11 Abs. 2 Satz 1 AEG zu reduzieren. Darauf, wie dies für jede einzelne Voraussetzung des § 11 AEG konkret zu erfolgen habe, komme es im vorliegenden Verfahren nicht an. Dies sei in einem dann durchzuführenden Verwaltungsverfahren zu klären. Da die Voraussetzungen des § 11 AEG derzeit nicht vorlägen und die Klägerin weiterhin Betreiberin der streitgegenständlichen Bahnsteige sei, könne ihre Unternehmensgenehmigung nicht teilweise widerrufen werden.

Die Klägerin hat am 14. Januar 2021 Klage erhoben.

Sie trägt unter Vertiefung ihres Vorbringens aus dem Verwaltungsverfahren vor, sie habe einen Anspruch auf Erteilung der begehrten Einschränkung, der aus § 6 AEG i.V.m. § 22 Satz 2 Nr. 1 Var. 2 VwVfG folge. Die Unternehmensgenehmigung werde gemäß § 6 AEG auf Antrag erteilt. Es sei Sache der jeweiligen Antragstellerin im Verwaltungsverfahren, den Antragsgegenstand zu bestimmen. Aus dieser Dispositionsbefugnis über den Genehmigungsgegenstand folge zugleich ihre Befugnis, den Antrag zu stellen, eine einmal erteilte Unternehmensgenehmigung einzuschränken, wenn sie bestimmte Eisenbahninfrastrukturen nicht mehr betreiben wolle und daher die durch die Unternehmensgenehmigung dafür erteilte Erlaubnis nicht mehr benötige. Im Ergebnis bedeute dies den teilweisen Verzicht auf die Unternehmensgenehmigung. Die Möglichkeit eines Verzichts auf eine Genehmigung sei in der Rechtsprechung anerkannt.

Insbesondere brauche es für eine Einschränkung der Unternehmensgenehmigung nicht die von der Beklagten angeführten Vorschriften über den Widerruf von Verwaltungsakten. Hierauf komme es nur dann an, wenn die Einschränkung der Genehmigung von der Behörde selbst oder einem Dritten ausgehe. Auch § 6f AEG enthalte kein abschließendes Normenprogramm zur Gültigkeit von Unternehmensgenehmigungen. Doch selbst unter der Annahme, dass § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 und 4 VwVfG einschlägig sei, stehe der Klägerin ein Anspruch auf Einschränkung der Genehmigungen zu, da das Ermessen der Beklagten aufgrund der vorliegenden Situation dann auf Null reduziert sei.

Der Einschränkung der Unternehmensgenehmigung stehe nicht entgegen, dass aus ihr Pflichten folgten, die die Klägerin zu erfüllen habe. Auch die höchstrichterliche Rechtsprechung entnehme die Betriebspflicht nicht der Unternehmensgenehmigung, sondern der Übernahme der Infrastruktur selbst. Durch die Unternehmensgenehmigung werde lediglich die Befähigung anerkannt, bestimmte Eisenbahnleistungen zu erbringen bzw. Eisenbahninfrastruktur zu betreiben. Sie gewähre somit lediglich das Recht zur Erbringung der Eisenbahnleistungen. § 6 Abs. 6 AEG bestätige dies. Die Betriebspflicht könne auch nicht – wie von der Beklagten vorgetragen – durch die Möglichkeit der Einschränkung der bzw. des Verzichts auf die Unternehmensgenehmigung leerlaufen oder umgangen werden. Dies ergebe sich daraus, dass § 11 AEG die Betriebspflicht auch für Serviceeinrichtungen normiere, für deren Betrieb gar keine Unternehmensgenehmigung notwendig sei (§ 6 Abs. 1 Satz 2 AEG). Die Erteilung einer Unternehmensgenehmigung sei daher keine Voraussetzung für die Existenz einer Betriebspflicht. Ungeachtet dessen bedürfe nach § 6 Abs. 1 Satz 2 AEG der Betreiber einer Serviceeinrichtung gar keiner Unternehmensgenehmigung mehr. Auch deshalb bestehe vorliegend kein Erfordernis, die begehrte Einschränkung zu versagen, weil sie lediglich die geltende Rechtslage abbilde.

§ 11 AEG stehe der Einschränkung nicht entgegen, da es keines Stilllegungsverfahrens nach dieser Vorschrift bedürfe. Es fehle an der „Absicht“, den Betrieb der Bahnsteige 1 und 2 „dauernd einzustellen“. Mit dem Bundesverwaltungsgericht sei dieses Merkmal funktionsbezogen auszulegen. Danach sei von einer Betriebseinstellung auszugehen, wenn die Einrichtung „dem Eisenbahnverkehr nicht nur vorübergehend nicht mehr zur Verfügung steht“. Dies sei hier nicht der Fall, weil weder die Klägerin noch die ZossenRail die Einstellung beabsichtigten.

§ 11 AEG greife erst gar nicht ein, wenn Verhandlungen mit einem dritten Betreiber bezüglich der Betriebsübernahme erfolgreich beendet worden seien. Dass eine Abgabe – wie von der Beklagten angenommen – nur im Fall der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit für den abgebenden Betreiber in Betracht komme, lasse sich § 11 AEG nicht entnehmen und entspreche auch nicht Sinn und Zweck der Norm. § 11 AEG ziele allein auf den Erhalt der Eisenbahninfrastruktur ab. Die Vorschrift diene nicht in dem von der Beklagten verstandenen Sinn dem Zweck, einen fairen Wettbewerb zu gewährleisten. Der Wettbewerbsgedanke entfalte sich lediglich im Rahmen der Tatbestandsmerkmale des § 11 AEG; er sei jedoch nicht geeignet, diese zu überspielen. Der Entstehungsgeschichte der Vorschrift lasse sich die klare Zielrichtung entnehmen, Streckenstilllegungen zu verhindern. Die Norm enthalte dementsprechend auch keinerlei Maßstäbe für die Auswahl des übernehmenden Unternehmens oder Qualitätskriterien, die an das übernehmende Unternehmen zu stellen seien. Selbst wenn die Klägerin eine Bekanntmachung unternommen hätte, hätte sie die ZossenRail auswählen dürfen, ohne dass einem etwaigen Konkurrenten ein Rechtsbehelf hiergegen zugestanden hätte. Ein in dieser Konstellation gefordertes öffentliches Bekanntmachungsverfahren wäre daher reiner Selbstzweck und diente nicht dem Zweck des § 11 AEG. Die so von der Beklagten verstandene Regelung enthalte die Qualität einer Konzessionierung, die jedoch in § 11 AEG nicht normiert werde.

Die Klägerin treffe auch keine Betriebspflicht nach § 11 Abs. 1 Satz 1 AEG, da es sich bei der Station nicht mehr um „ihre“ Eisenbahninfrastruktur handele. Die Klägerin habe die Station veräußert und die Betriebspflicht übertragen, sodass die Pflicht aus § 11 Abs. 1 Satz 1 AEG kraft Gesetzes die ZossenRail treffe. Vorliegend sei mit dem Erwerb der streitgegenständlichen Station durch die ZossenRail und die anschließende Erweiterung der Unternehmensgenehmigung zugunsten der ZossenRail für diese Bahnsteige die Betriebspflicht in der Person des Erwerbers neu entstanden. Für eine entsprechende Anwendung des § 11 AEG auf den Fall des Betreiberwechsels fehle es sowohl an einer planwidrigen Regelungslücke als auch an einer vergleichbaren Interessenlage. § 11 Abs. 1 Satz 3 AEG zeige, dass der Gesetzgeber die Konstellation erkannt habe, dass Eisenbahninfrastruktur auch zum Weiterbetrieb an einen Dritten übergeben werden könne. Die Regelung gehe gerade davon aus, dass Dritten „ein Angebot für die Übernahme der Infrastruktureinrichtung durch Verkauf oder Verpachtung“ gemacht werde. Doch nur für den Fall, dass die Verhandlungen „erfolglos geblieben sind“, sei in der Folge ein Stilllegungsverfahren nach § 11 AEG durchzuführen.

Durch die Ergänzung des § 11 Abs. 1a AEG werde das bisherige Verfahren zur Stilllegung lediglich präzisiert. Die Ergänzung der Normüberschrift um das Wort „Abgabe“ sei erfolgt, um die Option zur Abgabe als wesentlichen Verfahrensschritt für die Stilllegungsgenehmigung festzulegen. Dadurch solle die Möglichkeit der „kalten Stilllegung“ entfallen. Die Überschrift sei nicht geeignet, an den ausdrücklichen Bestimmungen des § 11 AEG vorbei einen eigenen Abgabetatbestand auch ohne Stilllegungsabsicht zu generieren. Dem stehe der ausdrückliche Wortlaut der Regelung entgegen. Zudem sei es dogmatisch nicht erklärlich, weshalb einerseits die Überschrift der Vorschrift ausdrücklich die Abgabe erwähne, die Vorschrift selbst aber nur entsprechend anzuwenden sein solle. Dies lasse nur den Schluss zu, dass die Überschrift gerade nicht die Bedeutung habe, die ihr die Beklagte beimesse. Die Entscheidung des Bundesgerichtshofs, auf die die Beklagte im Widerspruchsbescheid verweise, betreffe eine wesentlich andere Konstellation und sei somit auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar. Die seitens der Beklagten angeführten Referenzentscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts beträfen allesamt Sachverhalte, in denen es – anders als vorliegend – um eine Stilllegung gegangen sei. Etwas anderes ergebe sich auch nicht durch den Verweis auf den Wettbewerbsgedanken.

Ob der neue Betreiber die Anforderungen an die finanzielle Leistungsfähigkeit sowie an die Zuverlässigkeit und fachliche Eignung erfülle, werde im Verfahren zur Erteilung der Unternehmensgenehmigung gemäß § 6 AEG durch die zuständige Aufsichtsbehörde geprüft und sei damit sichergestellt. Eine solche Unternehmensgenehmigung läge für die betroffenen Bahnsteige 1 und 2 der Station Naumburg (Saale) Ost zugunsten der ZossenRail seit dem 16. Juli 2019 vor. Die ZossenRail erfülle mithin alle Anforderungen an die Zuverlässigkeit, finanzielle Leistungsfähigkeit und fachliche Eignung.

Ein Verfahren entsprechend § 11 AEG sei auch nicht erforderlich, um einen eindeutigen rechtlichen Zeitpunkt zu begründen, in dem der Betrieb übergehe. In der Sache seien die Betreiber von Schienenwegen und Serviceeinrichtungen zum Betrieb „ihrer“ Eisenbahninfrastruktur verpflichtet. Ergänzend stelle § 6 Abs. 5 AEG sicher, dass es nur einen Betreiber gebe. Dies sorge für einen Gleichlauf zwischen Verfügungs- und Betriebsbefugnis. Entgegen der Auffassung der Beklagten könne nur und gerade im Wege einer zivilrechtlichen Vereinbarung der Übergang der Eisenbahninfrastruktur geregelt werden. Auch § 6 Abs. 6 AEG, wonach die Unternehmensgenehmigung allein nicht zum Zugang zur Eisenbahninfrastruktur berechtige, verweise implizit auf die Notwendigkeit einer zivilrechtlichen Vereinbarung. Die Regelungen des Allgemeinen Eisenbahngesetzes zur Unternehmensgenehmigung seien zivilrechtsakzessorisch.

Ein Verfahren nach § 11 AEG entsprechend sei auch nicht aus den Gründen der Informationsbeschaffung der Behörden erforderlich. Es sei schon nicht Zweck der Vorschrift, ein Verfahren zum Informationsaustausch über die gesetzlich bestimmte, bundesstaatliche Zuständigkeitsordnung hinaus bereitzustellen. Der hinreichende Informationsaustausch sei dadurch sichergestellt, dass der Verzicht auf die Unternehmensgenehmigung durch das abgebende Unternehmen gegenüber seiner zuständigen Behörde zu erklären sei und das übernehmende Unternehmen wiederum die Genehmigung bei seiner Behörde beantrage. Ungeachtet dessen stehe es der Behörde frei, sich die relevanten Informationen im Wege der Amtsaufklärung zu beschaffen bzw. im Rahmen der Nebenbestimmungen vorzusehen.

Die Beklagte, die selbst einräume, dass die in § 11 AEG enthaltenen Voraussetzungen nicht ohne weiteres auf den Fall der Abgabe des Betriebs übertragen werden könnten, verkenne, dass es Aufgabe des Gesetzgebers und nicht der Aufsichtsbehörde sei, ein Verfahren für den Fall eines Betreiberwechsels bei unterbrechungslosem Betrieb zu normieren. Daran fehle es.

Auch Art. 87e GG verlange keine Genehmigung der Abgabe. Abs. 4 der Vorschrift bezwecke lediglich die Sicherstellung einer politischen Verantwortung des Bundes. Dass der Bundesgesetzgeber ein Gesetz, mit dem ein Verfahren zum Übergang des Betriebs einer Eisenbahninfrastruktureinrichtung auf einen anderen Betreiber geregelt werde, bislang nicht für notwendig erachtet und daher nicht erlassen habe, sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Funktionsfähigkeit des Netzes stehe weder generell noch durch den vorliegenden Verkauf der Station Naumburg (Saale) Ost infrage. Ein behördliches „Nachregeln“ mittels einer entsprechenden Anwendung des § 11 AEG sei unzulässig, weil der Regelungsvorbehalt des Art. 87e Abs. 4 Satz 2 GG zugunsten des Gesetzgebers und nicht zugunsten der Behörde bestehe.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 11. August 2020 und des Widerspruchsbescheids vom 9. Dezember 2020 zu verpflichten, die der Klägerin erteilte Unternehmensgenehmigung vom 15. Oktober 1998, soweit diese die Bahnsteige 1 und 2 der Station Naumburg (Saale) Ost betrifft, aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beklagte verteidigt ihre Bescheide und führt ergänzend aus, der Klägerin sei zu widersprechen, wenn sie meine, dass als actus contrarius der Erteilung der Unternehmensgenehmigung eine Einschränkung derselben auf bloßen Antrag hin möglich sein müsse (Verzicht). Sie unterwerfe sich als Inhaberin einer Unternehmensgenehmigung öffentlich-rechtlichen Pflichten, derer sie sich nicht voraussetzungslos entledigen könne. Es sei zunächst zwischen Genehmigungen zu unterscheiden, die Eisenbahnverkehrsunternehmen und Fahrzeughaltern erteilt würden, und jenen, die lediglich EIU erteilt würden. Nach dem Wortlaut des § 6 Abs. 2 Satz 2 AEG werde die Genehmigung für eine bestimmte Eisenbahninfrastruktur erteilt, sodass sie primär infrastruktur- und nicht unternehmensbezogen sei. Als Inhaberin einer infrastrukturbezogenen Unternehmensgenehmigung treffe die Klägerin mit der Betriebspflicht nach § 11 Abs. 1 Satz 1 AEG zumindest auch eine öffentlich-rechtliche Pflicht. Danach seien die Betreiber nämlich zum Betrieb ihrer Eisenbahninfrastruktur verpflichtet. Es komme im Einzelnen nicht darauf an, ob die Betriebspflicht bereits mit der Genehmigung oder erst mit der tatsächlichen Betriebsaufnahme entstehe. Denn das Zusammenspiel zwischen den § 6, § 11 und § 28 Abs. 1 Nr. 1a AEG mache deutlich, dass die infrastrukturbezogene Unternehmensgenehmigung jedenfalls gesetzliche Voraussetzung für das Entstehen der Betriebspflicht sei. Das Bundesverwaltungsgericht habe jüngst entschieden, dass mit der Genehmigung der Betrieb einer bestimmten Eisenbahninfrastruktur genehmigt und die Betriebspflicht begründet werde. Das Argument der Klägerin, die Betriebspflicht sei auch für Serviceeinrichtungen normiert, für deren Betrieb jedoch keine Unternehmensgenehmigung erforderlich sei, verfange insoweit nicht, als jedenfalls Personenbahnsteige nach § 2 Abs. 9 AEG i.V.m. Anl. 2 Nummer lit. a) ERegG auch Serviceeinrichtungen seien. Vor diesem Hintergrund könne die Rechtsauffassung der Klägerin nicht zutreffen, wonach sie über ihre Unternehmensgenehmigung frei disponieren und auf sie verzichten könne. Andernfalls hätte dies zur Folge, dass es der Aufsichtsbehörde im Falle des Verzichts eines EIU verwehrt wäre, die Ausübung der Betriebspflicht erforderlichenfalls auch mittels Bescheids durchzusetzen. Denn sie würde in diesem Fall vom Adressaten des Verwaltungsakts etwas verlangen, das mangels erforderlicher Unternehmensgenehmigung nach § 28 Abs. 1 Nr. 1a AEG eine Ordnungswidrigkeit darstelle. Da es sich zudem bei der in § 11 Abs. 1 Satz 1 AEG geregelten Betriebspflicht um eine öffentlichrechtliche Pflicht handele, könne diese entgegen der Auffassung der Klägerin nicht allein durch ein zivilrechtliches Rechtsgeschäft auf einen Dritten übertragen werden. Die Regelungen der § 11 und § 6 AEG seien nicht zivilrechtsakzessorisch, sondern wiesen lediglich Bezugspunkte zum Zivilrecht auf.

Vor diesem Hintergrund erfolge die Einschränkung der infrastrukturbezogenen Unternehmensgenehmigung nicht allein im Interesse der Klägerin, sondern auch im öffentlichen Interesse. Zwar sei die Einschränkung auf Antrag möglich. Actus contrarius zur Erteilung sei jedoch die Stilllegungs- oder Abgabegenehmigung nach § 11 AEG. Die Einschränkung habe grundsätzlich zugleich mit einer Abgabe- oder Stilllegungsgenehmigung zu erfolgen. Folgte man der Auffassung der Klägerin, wonach als actus contrarius zur Erteilung der Unternehmensgenehmigung ein bloßer Antrag auf Einschränkung ausreiche, so hätte dies zur Folge, dass die Betriebspflicht des § 11 AEG leerliefe.

Der Klägerin sei zuzugeben, dass der Wortlaut des § 11 AEG mit Ausnahme der Überschrift auf die Fälle der Abgabe des Betriebs von Eisenbahninfrastruktur unanwendbar erscheine. Aus diesem Grund seien die Voraussetzungen der Vorschrift entsprechend auf die Fälle einer Abgabe anzupassen. Die Voraussetzungen für eine entsprechende Anwendung lägen vor. Es sei zu beachten, dass die Überschrift bereits durch das Zweite Gesetz zur Änderung eisenbahnrechtlicher Vorschriften aus Juni 2002 ergänzt worden sei. Zu diesem Zeitpunkt sei noch streitig gewesen, ob überhaupt eine gesetzliche Betriebspflicht existiere. Ausdrücklich im Gesetz festgeschrieben worden sei sie erst im Jahr 2016. Daher habe sich der Gesetzgeber bei Einführung der Überschrift nicht mit der Frage befassen müssen, wie die gesetzliche Betriebspflicht geändert werden könne. Hinsichtlich der Frage, wie eine einmal entstandene Betriebspflicht zu beenden sei, bestehe somit für den Fall der Abgabe des Betriebs bereits seit Inkrafttreten des Allgemeinen Eisenbahngesetzes eine Regelungslücke. Spätestens seit der ausdrücklichen Regelung der Betriebspflicht in § 11 Abs. 1 Satz 1 AEG sei diese auch planwidrig. Da es auch in dieser Konstellation einen eindeutigen Zeitpunkt geben müsse, zu dem die Betriebspflicht von dem einen auf den anderen Betreiber übergehe, sei die Interessenlage für diesen Fall ebenfalls vergleichbar. Sehe man § 11 AEG im Fall der Betriebsübergabe nicht als actus contrarius an, bestehe die Gefahr kalter Stilllegungen und der Sinn und Zweck des § 11 AEG werde unterlaufen.

Ungeachtet des Umstands, dass im vorliegenden Fall die Funktionsfähigkeit des Netzes tatsächlich nicht infrage stehen dürfte, bestehe bei Zulassung einer Abgabe ohne eine Genehmigung nach § 11 AEG die generelle Gefahr kalter Stilllegungen. Sofern sich diese Art der Stilllegungen häuften, könne früher oder später auch die Funktionsfähigkeit des Netzes insgesamt infrage stehen (Art. 87e Abs. 7 Satz 1 GG). Der Behörde ständen anders als von der Klägerin behauptet auch Überprüfungskriterien zur Verfügung. Diese bezögen sich auf ein Angebot zu den in diesem Bereich üblichen Bedingungen sowie auf Verhandlungen. Ohne eine Prüfung des Vorliegens der Voraussetzungen des § 11 AEG sei nicht gewährleistet, dass die Eisenbahninfrastruktur auch tatsächlich durch den neuen Betreiber weiterbetrieben werde.

§ 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 und Nr. 4 VwVfG in Verbindung mit den Grundsätzen über die Ermessensreduzierung auf Null begründe vorliegend keinen Anspruch der Klägerin auf Einschränkung der Unternehmensgenehmigung. Die der ZossenRail erteilte Unternehmensgenehmigung sei rechtswidrig, da die Unternehmensgenehmigung der Kläger noch nicht eingeschränkt worden sei. Diese Rechtswidrigkeit sei nicht heilbar. Eine gesetzliche Heilung sei dem § 6 Abs. 5 AEG nicht zu entnehmen. Darin heiße es gerade nicht „wird wirksam“, sondern „darf erst zu dem Zeitpunkt wirksam werden“. Nach dem Willen des Gesetzgebers solle hierdurch das parallele Vorliegen von zwei Genehmigungen für unterschiedliche Betreiber verhindert und somit Rechtsunsicherheit vermieden werden. Insofern würde die Beklagte mit dem von der Klägerin geforderten Widerruf einen rechtswidrigen Zustand nachträglich legitimieren.

Die Beteiligten haben im Rahmen des am 17. Dezember 2021 stattgefundenen Erörterungstermins ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne Durchführung der mündlichen Verhandlung erklärt. Im Übrigen wird insoweit auf das Protokoll des Erörterungstermins verwiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

I. Das Gericht konnte im Einverständnis der Beteiligten ohne Durchführung der mündlichen Verhandlung entscheiden, § 101 Abs. 2 VwGO.

II. Die zulässige Klage ist begründet.

Die Ablehnung des begehrten Verwaltungsakts ist rechtswidrig und die Klägerin hierdurch in ihren Rechten verletzt, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Die Klägerin hat im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung Anspruch auf die gerichtliche Verpflichtung der Beklagten, die der Klägerin erteilte Unternehmensgenehmigung vom 15. Oktober 1998 aufzuheben, soweit diese die Bahnsteige 1 und 2 der Station Naumburg (Saale) Ost umfasst.

Denn die Klägerin erfüllt die Anspruchsvoraussetzungen, welche sich allein aus § 6 Abs. 5 Satz 2 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes vom 27. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2378, 2396; 1994 I S. 2439), zuletzt geändert durch Artikel 10 des Gesetzes vom 10. September 2021 (BGBl. I S. 4147), – AEG – ergeben (1.). Zusätzliche Anspruchsvoraussetzungen bestehen nicht; insbesondere ergeben sich solche nicht aus § 11 AEG (2.). Die Klägerin ist durch die Ablehnung der begehrten Aufhebung in ihren Rechten verletzt und die Sache ist spruchreif (3.).

1. Anspruchsgrundlage für die begehrte teilweise Aufhebung der Unternehmensgenehmigung der Klägerin ist § 6 Abs. 5 Satz 2 AEG.

Gemäß dieser Vorschrift ist die Unternehmensgenehmigung des abgebenden oder stilllegenden EIU für eine Eisenbahninfrastruktur aufzuheben, sofern diese Eisenbahninfrastruktur nach § 11 AEG abgegeben oder stillgelegt wird. Diese Vorschrift ist auch auf die vorliegende Konstellation der Abgabe einer Eisenbahninfrastruktur von einem öffentlichen EIU auf ein anderes öffentliches EIU infolge eines freihändigen Verkaufs anzuwenden (a.). Die Voraussetzungen der Vorschrift liegen vor (b.).

a. § 6 Abs. 5 Satz 2 AEG ist auf den vorliegenden Fall der Abgabe einer Eisenbahninfrastruktur von einem öffentlichen EIU auf ein anderes öffentliches EIU infolge eines freihändigen Verkaufs anwendbar. Über ihren ausdrücklichen Wortlaut hinaus, wonach die betroffene Eisenbahninfrastruktur „nach § 11 AEG" abgegeben wird, ist die Vorschrift dahingehend auszulegen, dass sie die vorliegend in Rede stehende Abgabe einer Eisenbahninfrastruktur erfasst, die im Wege einer freihändigen Veräußerung erfolgte. Dies gebieten der hinter der Vorschrift stehende Wille des Gesetzgebers, die Historie sowie ihr Sinn und Zweck.

Gemäß der Gesetzesbegründung zu der am 1. Juli 2021 in Kraft getretenen Bestimmung verpflichtet § 6 Abs. 5 AEG die Genehmigungsbehörde, im Falle eines „Wechsel[s] des Betreibers“ einer Eisenbahninfrastruktur die bisher für ein anderes EIU geltende Genehmigung zum Betrieb der Infrastruktur aufzuheben. Dabei grenzt die Gesetzesbegründung den von der Norm erfassten Wechsel des Betreibers in keiner Form ein.

Vgl. BR-Drs. 71/21, S. 19 f.; BT-Drs. 19/27671, S. 22 f.

In der bis dahin geltenden Fassung des AEG war weder in § 6 AEG noch in § 6g AEG eine Rechtsgrundlage für die in § 6 Abs. 5 AEG a.F. vorgesehene Möglichkeit der Einschränkung einer Genehmigung infolge eines Betreiberwechsels vorgesehen. Dies zu ändern, war Absicht des Gesetzgebers bei Einführung des § 6 Abs. 5 Satz 2 AEG. Daher normierte er mit § 6 Abs. 5 Satz 2 AEG eine Aufhebungsmöglichkeit einer bereits erteilten Genehmigung „[f]ür den Fall, dass sich zwei Eisenbahninfrastrukturunternehmen über die Abgabe einer Eisenbahninfrastruktur einigen“.

Vgl. BR-Drs. 71/21, S. 20; BT-Drs. 19/27671, S. 22 f.

Anders als der Gesetzeswortlaut selbst, und zwar bereits in der Fassung des Regierungsentwurfs, grenzt die Gesetzesbegründung ihren Anwendungsfall nicht auf Abgaben bzw. Stilllegungen nach § 11 AEG ein. Nach dem in der Begründung niedergelegten Willen soll die eingefügte Vorschrift vielmehr als Rechtsgrundlage für den Genehmigungswiderruf im Falle jeglicher Einigung zweier EIU über die Abgabe von Eisenbahninfrastruktur gelten. Die uneingeschränkte Formulierung ist also dahin zu verstehen, dass darunter neben jenen Infrastrukturübertragungen, die im Wege des Verfahrens nach § 11 AEG – bei Vorliegen einer Stilllegungsabsicht – erfolgen, auch die zwischen zwei EIU im Wege der freihändigen, marktwirtschaftlichen Einigung erfolgten Übertragungen fallen.

Die Betrachtung der historischen Entwicklung des § 6 Abs. 5 Satz 2 AEG stützt diese Auslegung. Dessen Vorgängerregelung enthielt ebenfalls keinerlei Bezug oder gar eine Einschränkung auf Anwendungsfälle des § 11 AEG. Ihr Regelungsgehalt bezog sich vielmehr auf Betriebsabgaben im Allgemeinen, seien es solche nach § 11 AEG oder solche im Wege der marktwirtschaftlichen Veräußerung. § 6 Abs. 5 AEG in seiner bis zum 30. Juni 2021 geltenden Fassung lautete: „Bei der Übernahme des Betriebs einer Eisenbahninfrastruktur darf die Unternehmensgenehmigung für das übernehmende Eisenbahninfrastrukturunternehmen erst zu dem Zeitpunkt wirksam werden, zu dem die Genehmigung des abgebenden Eisenbahninfrastrukturunternehmens zurückgenommen, widerrufen oder eingeschränkt wird.“ Hätte der Gesetzgeber darauf aufbauend statuieren wollen, dass nur eine Abgabe im Rahmen eines Prozesses nach § 11 AEG zu einer Einschränkung der Unternehmensgenehmigung führen könne, wäre zu erwarten gewesen, dass dieser Wille auch in den Gesetzesmaterialien niedergelegt worden wäre.

Für dieses Auslegungsergebnis spricht auch der Zweck der Vorschrift, wonach von ihr neben den an ein Verfahren nach § 11 AEG anknüpfenden Übertragungen von Eisenbahninfrastruktur auch solche Übertragungen erfasst werden müssen, die freihändig erfolgen.

Dies gebietet bereits § 6 Abs. 5 Satz 1 AEG. Danach darf es für jede Eisenbahninfrastruktur nur eine Unternehmensgenehmigung geben. Ausweislich der Gesetzesmaterialien soll damit Rechtssicherheit über den für den Betrieb der Infrastruktur Verantwortlichen geschaffen werden. „Für Betreiber, Zugangsberechtigte, Genehmigungs-, Aufsichts-, Regulierungs- und Vollzugsbehörden und Feuerwehr muss eindeutig erkennbar sein, wer zu welcher Zeit inwieweit verpflichtet ist.“

Vgl. BR-Drs. 22/16, S. 368 f.

Bereits dieser Satz 1 statuiert das Postulat, dass bei einer im Zuge eines Betreiberwechsels notwendigerweise neu zu erteilenden Unternehmensgenehmigung die Aufhebung der bereits existierenden Genehmigung mitgedacht werden muss. Zwei parallel existierende Genehmigungen „darf“ es nicht geben. Diesem Ansatz war bereits § 6 Abs. 5 AEG in seiner bis zum 30. Juni 2021 gültigen Fassung verschrieben, indem er jedenfalls die zeitgleiche Wirksamkeit zweier Genehmigungen verhinderte. Durch ihre systematische Stellung im unmittelbaren Anschluss an Satz 1 sind die Sätze 2 und 3 in § 6 Abs. 5 AEG nur so zu verstehen, dass sie diesen Grundsatz aus Satz 1 umfassend absichern und etwaig auftretende Konflikte rechtssicher lösen sollen. Das ist aber nur dann gewährleistet, wenn Satz 2 mit seiner ausdrücklichen Rechtsgrundlage für die Aufhebung einer (bisherigen) Genehmigung sämtliche Fälle von Abgaben einer Eisenbahninfrastruktur erfasst, die mit der Erteilung einer neuen Genehmigung einhergehen. Eine Beschränkung des Aufhebungsanspruchs auf spezielle Fälle der Abgabe, namentlich solche, die in einem gesonderten Verfahren nach § 11 AEG erfolgen, würde die permanente Einhaltung der gesetzlichen Vorgabe in § 6 Abs. 5 Satz 1 AEG nicht erlauben. Eine solche allein am Wortlaut ausgerichtete reduzierte Auslegung des § 6 Abs. 5 Satz 2 AEG widerspräche auch dem ausdrücklichen Willen des Gesetzgebers, der gerade eine gesetzgeberische Lücke im AEG a.F. für den Fall ausgemacht hatte, dass ein Widerruf einer Genehmigung bei Wechsel des Betreibers erforderlich wird. Diese Lücke sollte durch die Neuschaffung des § 6 Abs. 5 AEG geschlossen werden.

Vgl. BR-Drs. 71/21, S. 19 f.; BT-Drs. 19/27671, S. 22 f.: „Sofern kein Widerrufsgrund nach § 6g Absatz 1 AEG oder gemäß § 49 VwVfG bzw. ein Grund für die Rücknahme nach § 48 VwVfG vorliegt, besteht selbst im Falle einer Einigung über die Abgabe der Eisenbahninfrastruktur an einen neuen Betreiber, keine Rechtsgrundlage für die Aufhebung der zuvor erteilten Genehmigung. (...) Für den Fall, dass sich zwei Eisenbahninfrastrukturunternehmen über die Abgabe einer Eisenbahninfrastruktur einigen, wird daher eine Widerrufsmöglichkeit einer bereits erteilten Genehmigung normiert.“

Darüber hinaus kann das Genehmigungsregime nach § 6 Abs. 1 i.V.m. mit Abs. 5 Satz 3 AEG auch nur dann funktionieren, wenn bei jeder Abgabe einer Eisenbahninfrastruktur ein Aufhebungsanspruch des bisherigen Genehmigungsinhabers besteht. § 6 Abs. 1 AEG regelt die Genehmigungspflicht für den Betrieb einer Eisenbahninfrastruktur. § 6 Abs. 5 Satz 3 AEG bestimmt, dass im Falle der Abgabe die Unternehmensgenehmigung für das übernehmende EIU erst zu dem Zeitpunkt wirksam werden darf, zu dem die Aufhebung wirksam geworden ist. „Um zeitliche Lücken zwischen Erlöschen der alten und Erteilung der neuen Genehmigung zu vermeiden, können Unternehmensgenehmigungen unter der aufschiebenden Bedingung erteilt werden, dass die alte Unternehmensgenehmigung zuvor erloschen sein muss.“

Vgl. BR-Drs. 22/16, S. 369.

Da also das übernehmende Eisenbahninfrastrukturunternehmen zum Betrieb der Eisenbahninfrastruktur einer eigenen Unternehmensgenehmigung bedarf, diese jedoch erst zu dem Zeitpunkt wirksam werden darf, zu dem die bisherige Unternehmensgenehmigung wirksam aufgehoben worden ist, muss die Rechtsgrundlage für die Aufhebung der bisherigen Unternehmensgenehmigung in allen Fällen der Betriebsübertragung gleichermaßen gelten. Insoweit besteht kein Unterschied zwischen im Verfahren nach § 11 AEG erfolgten und freihändigen Übertragungen.

In den Fällen der freihändigen Übertragung einer Eisenbahninfrastruktur, in die möglicherweise bis zu diesem Zeitpunkt die eisenbahnrechtliche Aufsichtsbehörde des Verkäufers noch nicht eingebunden war, dient der Antrag auf Aufhebung der bisherigen Unternehmensgenehmigung nach § 6 Abs. 5 Satz 2 AEG umso mehr der Information der zuständigen Behörde über die Abgabe der Betreiberverantwortung durch freihändige Veräußerung.

b) Die Klägerin hat gemäß § 6 Abs. 5 Satz 2 AEG einen Anspruch auf (Teil-) Aufhebung ihrer Unternehmensgenehmigung, soweit diese die Bahnsteige 1 und 2 der Station Naumburg (Saale) Ost betrifft.

Die Anspruchsvoraussetzungen des § 6 Abs. 5 Satz 2 AEG liegen vor. Auf Tatbestandsseite setzt die Vorschrift die Abgabe oder Stilllegung einer Eisenbahninfrastruktur voraus. Dabei kommt es wie vorstehend dargelegt nicht darauf an, ob die betroffene Abgabe nach § 11 AEG oder freihändig erfolgte.

Vorliegend ist die Eisenbahninfrastruktur der Station Naumburg (Saale) Ost im Wege zivilrechtlicher Vereinbarungen schuldrechtlich und dinglich an die ZossenRail übertragen worden. Die ZossenRail hat mit Kaufvertrag vom 5. Dezember 2017 die der Strecke Naumburg (Saale) Hbf – Teuchern zugehörige Stationsinfrastruktur gekauft (§ 2 Ziffer 1 Kaufvertrag). Hiervon erfasst waren insbesondere die Bahnsteige 1 und 2 der Station Naumburg (Saale) Ost, auf die sich die Genehmigung bezieht (§ 2 Ziffer 4 Kaufvertrag). Am 28. Februar 2018 erfolgte die Kaufpreiszahlung. Der Besitz an den Grundstücken ist mit dem auf die vollständige Zahlung des Gesamtkaufpreises folgenden Monatsletzten auf die ZossenRail vollumfänglich übergegangen (§ 5 Ziffer 1 Kaufvertrag). Mit Bescheid vom 16. Juli 2019 erweiterte das zuständige Landesministerium die Unternehmensgenehmigung der ZossenRail und erstreckte diese auch auf den Betrieb des Bahnsteigs 2 der Station Naumburg (Saale) Ost, nachdem bereits mit Bescheid vom 26. April 2018 die Unternehmensgenehmigung der ZossenRail für den Bahnsteig 1 der Station Naumburg (Saale) Ost erweitert worden war.

2. Entgegen der Rechtsauffassung der Beklagten regelt § 6 Abs. 5 Satz 2 AEG die Anspruchsvoraussetzungen für die von der Klägerin begehrte Teilaufhebung ihrer Unternehmensgenehmigung abschließend. Weitere Anspruchsvoraussetzungen folgen entgegen der Auffassung der Beklagten insbesondere nicht aus § 11 AEG. Die Klägerin bedarf für die Abgabe des Betriebs der Station Naumburg (Saale) Ost an die ZossenRail keiner Stilllegungsgenehmigung nach § 11 AEG und auch keiner dem Wortlaut des § 11 AEG schon nicht zu entnehmenden „Abgabegenehmigung“ der Beklagten. Die Auslegung der Vorschrift zeigt, dass sie auf den Fall der freihändigen Übertragung gar nicht anwendbar ist (a.). Etwas anderes ergibt sich weder aus Gründen des Wettbewerbs (b.) noch aus Gründen der Informationsbeschaffung zugunsten der Beklagten (c.) oder der Vermeidung kalter Stilllegungen (d.). Zuletzt gebietet auch nicht Art. 87e Abs. 4 GG die Anwendung des § 11 AEG (e.).

a. Die freihändige Übertragung einer Eisenbahninfrastruktur von einem öffentlichen EIU auf ein anderes öffentliches EIU bedarf keiner Genehmigungsentscheidung nach § 11 Abs. 2 bis 5 AEG. Dies ergibt die Auslegung der Vorschrift unter Betrachtung des Wortlauts, der Systematik, der Gesetzeshistorie und des Sinns und Zwecks.

Gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 und 3 AEG hat ein öffentliches EIU, das die dauernde Einstellung des Betriebs eines Personenbahnsteigs bzw. einer Serviceeinrichtung beabsichtigt, dies bei der zuständigen Aufsichtsbehörde zu beantragen. Danach erfordert die Vorschrift zunächst, dass auf Seiten des abgebenden EIU die Absicht besteht, den Betrieb der betroffenen Eisenbahninfrastruktur dauerhaft einzustellen. Eine derartige Einstellungsabsicht liegt im Falle einer freihändigen Übertragung nicht vor (aa.). Im Laufe des dann anzustrengenden Genehmigungsverfahrens hat das abgebende EIU zudem darzulegen, dass ihm der Betrieb der Infrastruktureinrichtung nicht mehr zugemutet werden kann und Verhandlungen mit Dritten, denen ein Angebot für die Übernahme der Infrastruktureinrichtung durch Verkauf oder Verpachtung zu in diesem Bereich üblichen Bedingungen gemacht wurde, erfolglos geblieben sind (§ 11 Abs. 1 Satz 3 AEG). Diese Voraussetzungen liegen bei einer freihändigen Übertragung, die Ergebnis bilateraler Verhandlungen zwischen abgebendem und aufnehmendem EIU ist, ersichtlich ebenfalls nicht vor (bb.).

aa. Der Begriff der dauernden Betriebseinstellung i.S.d. § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 und 3 AEG erfasst ausschließlich jene Fälle, in denen eine Eisenbahninfrastruktur stillgelegt, mit anderen Worten außer Betrieb gesetzt, werden soll. Dem liegt unter Berücksichtigung der Gesetzeshistorie und des Zwecks der Norm ein funktionsbezogenes Begriffsverständnis zu Grunde. Wesentliches Merkmal ist die Verkehrsfunktion der Eisenbahninfrastruktur. Danach wird eine Eisenbahninfrastruktur im Sinne von § 11 AEG stillgelegt, wenn ihr Betrieb dauernd eingestellt werden soll, sie also dem Eisenbahnverkehr nicht nur vorübergehend nicht mehr zur Verfügung steht.

So bereits: BVerwG, Urteil vom 25. Mai 2016 – 3 C 2.15 – juris Rn. 20.

Dem Gesetzgeber ging es bei der Genehmigungsbedürftigkeit von Stilllegungsmaßnahmen nach § 11 AEG im Ausgangspunkt nicht um den Erhalt von Eisenbahninfrastruktur schlechthin, sondern um die Aufrechterhaltung der mit ihr verbundenen Verkehrsmöglichkeiten.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juli 2018 – BVerwG 3 C 21.16 – juris Rn. 30.

Das Genehmigungserfordernis für Stilllegungen wurde mit Wirkung zum 1. Januar 1994 in das AEG eingeführt und basiert auf einer Bundesratsvorlage. Aus Sicht der Länder war es angezeigt, eine Bestimmung über Streckenstilllegungen, Schließungen von für die Betriebsabwicklung wichtigen Bahnhöfen oder deutliche Kapazitätsverringerungen einer Strecke in das AEG aufzunehmen, da sonst die Schieneninfrastrukturunternehmen, insbesondere der Monopolist Deutsche Bahn AG, „jederzeit unwirtschaftliche Infrastruktureinrichtungen [hätten] schließen [können]“. So heißt es in der Gesetzesbegründung: „Diese Bestimmung schafft den Rahmen für einen kontinuierlichen Betrieb des Schienenpersonennahverkehrs auch in der Fläche.“

BR-Drucks. 131/93, S. 40 f.; BT-Drucks. 12/6269, S. 139.

Der Gesetzesbegründung ist demnach der Sinn und Zweck der Vorschrift deutlich zu entnehmen, der darin liegt, die Funktionsfähigkeit des Schienenpersonennahverkehrs aufrecht zu erhalten. Diesem Zweck Rechnung tragend sollen die von der Vorschrift erfassten bestehenden Eisenbahninfrastrukturen in ihrer Verkehrsfunktion möglichst bestehen bleiben. Um Stilllegungen derartiger Infrastruktur zu erschweren, stellte der Gesetzgeber diese unter Genehmigungsvorbehalt und schuf besondere Verfahrensanforderungen – Antrag, Veröffentlichung, Nachweis der Unzumutbarkeit, erfolglose Verhandlungen. Die besonderen Voraussetzungen des § 11 AEG versuchen, eine Stilllegung durch öffentliche Bekanntgabe der Abgabeabsicht und faire Angebotslegung zu verhindern und damit den Rahmen für einen kontinuierlichen Betrieb des Schienenpersonennahverkehrs auch in der Fläche zu schaffen.

Anders als die Beklagte ausführt ist der Begriff der Betriebseinstellung nicht – auch nicht ergänzend – unternehmensbezogen zu verstehen. Eine derartige Auslegung, wonach eine Betriebseinstellung auch dann gegeben sei, wenn der bisherige Betreiber seinen Betrieb lediglich einstellt, um ihn an einen Dritten zu übergeben, findet weder im Wortlaut noch der Gesetzesbegründung, noch im Sinn und Zweck der Vorschrift eine Stütze.

Der von der Beklagten herangezogene Verweis auf die Vorschriften zur Unternehmensgenehmigung bleibt unergiebig. Zwar trifft es zu, dass sich die Unternehmensgenehmigung auf eine konkrete Eisenbahninfrastruktur bezieht (§ 6 Abs. 2 Satz 2 AEG). Die Vorschriften über die Unternehmensgenehmigung besagen jedoch nichts darüber, in welchen Fällen Dritten im Rahmen von § 11 AEG die Möglichkeit der Übernahme der Eisenbahninfrastruktur gegeben werden muss. § 11 AEG setzt vielmehr voraus, dass der jeweilige Unternehmer über die jeweilige Eisenbahninfrastruktur verfügt.

BVerwG, Urteil vom 5. Juli 2018 – 3 C 21.16 – juris Rn. 31.

Etwas anderes ergibt sich nicht aus dem Wortlaut der Überschrift des § 11 AEG, in der es heißt: „Abgabe und Stilllegung von Eisenbahninfrastruktureinrichtungen“. Das Wort „Abgabe“ wurde in der Überschrift des § 11 AEG im Zuge der Gesetzesänderung durch das Zweite Gesetz zur Änderung eisenbahnrechtlicher Vorschriften vom 21. Juni 2002 mit Wirkung zum 1. Juli 2002 ergänzt, in deren Zuge damals auch § 11 Abs. 1a AEG und die darin normierte Pflicht zur Veröffentlichung der Stilllegungsabsicht als Genehmigungsvoraussetzung eingefügt wurde. Danach haben Eisenbahninfrastrukturunternehmen ihre Absicht der Betriebseinstellung im Bundesanzeiger oder Internet zu veröffentlichen. In den Gesetzesmaterialien heißt es:

„§ 11 – Überschrift

Mit der Neufassung der Überschrift wird deutlich gemacht, dass es bei den Regelungen des § 11 nicht allein um das Verfahren mit dem Ziel der Stilllegung geht, sondern das Ziel auch die Erhaltung bestehender Infrastruktureinrichtungen für den Eisenbahnverkehr ist.

[…]

§ 11 Abs. 1a

Derzeit ist es üblich, dass die geplante Stilllegung von Eisenbahninfrastruktureinrichtungen freiwillig bekannt gemacht werden. Zur Herstellung eines transparenten Verfahrens sind öffentliche Eisenbahninfrastrukturunternehmen künftig verpflichtet, die Infrastruktureinrichtungen, deren Abgabe oder Stilllegung sie anstreben, in allgemein zugänglicher Form bekannt zu machen. Neben dem Bundesanzeiger ist auch das Internet wegen dessen zunehmender Bedeutung als Informationsmedium hierfür vorzusehen.“

§ 11 Abs. 1a AEG und die Ergänzung der Überschrift um das Wort „Abgabe“ dienen dem Zweck, in den Fällen, in denen der bisherige Betreiber der Eisenbahninfrastruktur ihre Einstellung im oben genannten Sinne beabsichtigt, den Adressatenkreis dieser Information zu erweitern. Der Intention des § 11 AEG folgend stärkte der Gesetzgeber den Erhalt der bestehenden Eisenbahninfrastruktur durch diese Ergänzung weiter, indem er mit der Pflicht zur Bekanntgabe die zur Verfügung stehenden Möglichkeiten ausschöpft, potenziell an der Übernahme interessierte Drittunternehmen von der Einstellungsabsicht des bisherigen Unternehmens zu informieren. Je mehr EIU von der Verfügbarkeit einer Eisenbahninfrastruktur wissen, desto größer ist die Wahrscheinlichkeit, dass darunter ein EIU ist, welches den Betrieb übernehmen möchte. Dass dies besser gelingt, wenn diese Absicht öffentlich und frei zugänglich kundgetan werden muss, als wenn dies auf freiwilliger Basis und nur bilateral im eigenen Geschäftskreis geschieht, liegt auf der Hand.

Das Wort „Abgabe“ in der Überschrift ist danach nicht etwa dahingehend zu verstehen, dass § 11 AEG seit der Überarbeitung einen Abgabetatbestand außerhalb des Stilllegungsverfahrens nach § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG regeln möchte, der auch auf eine von einer Stilllegungsabsicht unabhängige Übertragung anwendbar wäre. Vielmehr soll „Abgabe“ die neu aufgenommene Pflicht zur öffentlichen Bekanntgabe der Stilllegungsabsicht im Verfahren nach § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG, das wie oben dargestellt die Stilllegungsabsicht voraussetzt, widerspiegeln und betonen. Die Abgabe wird in der Überschrift als eine Möglichkeit genannt, mit der das ursprünglich als Stilllegungsverfahren eingeleitete Verfahren nach § 11 AEG beendet werden kann.

bb. Dass das Genehmigungsverfahren des § 11 AEG auf den vorliegenden Fall der freihändigen Betriebsübertragung keine Anwendung findet, ergibt sich auch aus der Betrachtung der weiteren Tatbestandsanforderungen. Nach § 11 Abs. 1 Satz 3 AEG hat das EIU, das die Betriebseinstellung beabsichtigt, darzulegen, dass ihm der Betrieb der Infrastruktureinrichtung nicht mehr zugemutet werden kann und Verhandlungen mit Dritten, denen ein Angebot für die Übernahme der Infrastruktureinrichtung durch Verkauf oder Verpachtung zu in diesem Bereich üblichen Bedingungen gemacht wurde, erfolglos geblieben sind. Bestandteil der Genehmigungsvoraussetzungen, die die zuständige Behörde im Falle eines Stilllegungsantrags nach § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG zu prüfen hat, ist demnach das Scheitern zivilrechtlicher Verhandlungen des abgebenden EIU mit einem oder mehreren anderen Unternehmen. Dieser Regelung ist jedoch auch der Umkehrschluss immanent, dass es eines Antrags bzw. eines Genehmigungsverfahrens nach § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG nicht bedarf, sofern die Verhandlungen mit Dritten, denen ein Angebot für die Übernahme der Infrastruktureinrichtung gemacht wurde, erfolgreich verliefen. Gelingt es dem nicht mehr betriebswilligen oder -fähigen EIU, einen Übernahmeinteressenten zu finden und sich mit diesem privatautonom über die Übernahme der betroffenen Eisenbahninfrastruktur zu einigen, so bedarf es des Verfahrens des § 11 AEG zum Zwecke des Erhalts der Eisenbahninfrastruktur gar nicht erst. Dann wird das Antragserfordernis des § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG nicht ausgelöst, da gerade keine genehmigungspflichtige Stilllegung im Sinne einer Aufhebung der Verkehrsfunktion beabsichtigt wird.

Entgegen der Auffassung der Beklagten spielen auch die in § 11 Abs. 1 Satz 3 und 4 AEG genannten Anforderungen an den Angebotsinhalt im Verfahren der freihändigen Übertragung keine Rolle. Denn auch diese finden ausschließlich im Stilllegungsverfahren nach § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG Anwendung und dienen dem Zweck, die Stilllegung einer Eisenbahninfrastruktur zu vermeiden, indem sie verhindern, dass das abgebende Unternehmen marktunwirtschaftliche Angebote unterbreitet, die für kein (übernahmewilliges) Unternehmen interessant sind.

b. Eine Genehmigungspflicht für die freihändige Übertragung der Betriebspflicht ergibt sich auch nicht aus Gründen des Wettbewerbs in analoger Anwendung des § 11 AEG. Weder bestehen die Voraussetzungen für eine analoge Anwendung der Vorschrift (aa.) noch erfordern Wettbewerbsgedanken eine solche überhaupt (bb.). Auch aus der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs ergibt sich nichts Gegenteiliges (cc.)

aa. Es besteht kein Raum für eine analoge Anwendung der Genehmigungspflicht auf freihändige Betriebsübertragungen.

Voraussetzung für eine Analogie ist eine planwidrige Regelungslücke sowie eine vergleichbare Interessenlage. Der Anwendungsbereich der Norm muss wegen eines versehentlichen, mit dem Normzweck unvereinbaren Regelungsversäumnisses des Normgebers unvollständig sein. Eine derartige Lücke darf von den Gerichten im Wege der Analogie geschlossen werden, wenn sich aufgrund der gesamten Umstände feststellen lässt, dass der Normgeber die von ihm angeordnete Rechtsfolge auch auf den nicht erfassten Sachverhalt erstreckt hätte, wenn er diesen bedacht hätte.

St. Rspr., vgl. BVerwG, Urteile vom 23. April 2015 – 2 C 35.13 – juris Rn. 23, vom 28. Juni 2012 – 2 C 13.11 – juris Rn. 24 und vom 27. März 2014 - 2 C 2.13 – juris Rn. 17.

Diese Voraussetzungen sind hinsichtlich der Anwendung des § 11 AEG auf eine freihändige Betriebsübertragung nicht gegeben.

Es fehlt bereits an einer planwidrigen Regelungslücke. Der Gesetzgeber hatte die Konstellation der freihändigen Übertragung von Eisenbahninfrastruktur von einem EIU auf ein anderes EIU vor Augen, wollte diese jedoch nicht an gesetzliche (Genehmigungs-) Voraussetzungen knüpfen. In § 11 Abs. 1 Satz 3 AEG beschränkt der Gesetzgeber den Anwendungsbereich der Vorschrift ausdrücklich auf Konstellationen, in denen „Verhandlungen mit Dritten […] erfolglos geblieben sind“. Hieraus lässt sich rückschließen, dass der Gesetzgeber den Fall der erfolgreichen – freihändigen – Verhandlungen bewusst vom Anwendungsbereich der Norm ausklammern wollte. Da die Norm seit ihrem Inkrafttreten am 1. Januar 1994 mehrfach, nämlich drei Mal, überarbeitet wurde, ohne dass diese Einschränkung bezüglich erfolglos gebliebener Verhandlungen aufgehoben wurde, kann auch nicht von einer Planwidrigkeit einer etwaigen Regelungslücke die Rede sein.

Zudem ist die Interessenlage in beiden Konstellationen – freihändige Betriebsübergabe bzw. Stilllegungsabsicht – nicht vergleichbar. Im Falle der beabsichtigten Betriebseinstellung ist das Eisenbahnrecht mit § 11 AEG darum bemüht, die Verkehrsfunktion der betroffenen Eisenbahninfrastruktur aufrecht zu erhalten und einen Dritten zu finden, der sich zu ihrem Weiterbetrieb bereiterklärt. Im Falle der freihändigen, marktwirtschaftlichen Betriebsübergabe ist hingegen bereits ein Dritter gefunden, der den Weiterbetrieb übernimmt. Der Erhalt der Eisenbahninfrastruktur ist damit gesichert.

bb. Soweit die Beklagte vorgibt, § 11 AEG müsse auf den vorliegenden Fall der freihändigen Betriebsübertragung anwendbar sein, damit die Auswahl des bestgeeigneten Unternehmens als zukünftiger Betreiber gewährleistet sei, verkennt sie, dass § 11 AEG keine Norm ist, die den fairen Wettbewerb schützt. Denn § 11 AEG trifft keinerlei Vorgaben über die Auswahl des den Betrieb übernehmenden EIUs und ist insofern keine Vorschrift, die einen fairen und transparenten Wettbewerb sicherstellen will.

100

Die Vorschrift stellt keinerlei Vorgaben über die Auswahl des übernehmenden Unternehmens auf; insbesondere normiert sie keine Kriterien, die das übernehmende Unternehmen erfüllen muss bzw. die eine Rangordnung der an der Übernahme interessierten Unternehmen ermöglichten. § 11 Abs. 1 Satz 3 und 4 AEG stellen vielmehr Anforderungen an das Unternehmen, welches die Infrastruktur stilllegen will. Dieses wird verpflichtet Angebote an Dritte auszugestalten, die den in der Norm genannten Anforderungen genügen müssen. Das Angebot muss zu in diesem Bereich üblichen Bedingungen gemacht werden und es sind Vorleistungen angemessen zu berücksichtigen. Zudem sind gemäß § 11 Abs. 1a Satz 3 AEG im Angebot die Bestimmung der abzugebenden Grundstücke und Infrastruktureinrichtungen für Eisenbahnzwecke und deren Ertragswert bei der Preisbildung angemessen zu berücksichtigen. Zuletzt muss das Angebot gemäß § 11 Abs. 1a Satz 4 AEG den Anschluss an die angrenzende Schieneninfrastruktur umfassen.

101

All diese Anforderungen machen jedoch keine Vorgaben dazu, an welches Unternehmen der Betrieb letztlich abgegeben werden soll. Sie können und sollen etwa nicht dazu führen, dass unter den an der Übernahme interessierten Unternehmen dasjenige ausgewählt wird, das die meiste Erfahrung hat, das wirtschaftlichste Angebot unterbreitet (vgl. hierzu sogleich 1. lit. d. a.E.), besonderen Förderungsbedarf oder eine besondere Nähe zur betroffenen Eisenbahninfrastruktur geltend macht. Diese oder ähnliche Erwägungen, die für bzw. gegen eine Abgabe an ein Unternehmen sprechen können, werden in § 11 AEG nicht geregelt.

102

Gleiches gilt für die Prüfungskompetenz, die die Vorschrift der zuständigen Behörde einräumt. Diese ergibt sich aus § 11 Abs. 2 – 5 AEG und spiegelt ausschließlich die oben genannten Tatbestandsmerkmale wider. Sie räumt der zuständigen Aufsichtsbehörde kein Mitbestimmungsrecht hinsichtlich der Auswahl des übernehmenden EIU ein.

103

Insofern ist mit der höchstrichterlichen Rechtsprechung zu befinden, dass es zwar zutrifft, dass § 11 AEG den Wettbewerb im Interesse der Erhaltung bestehender Eisenbahninfrastruktur fruchtbar macht, nämlich in dem Sinne, dass durch die öffentliche Bekanntgabe Konkurrenzunternehmen des stilllegenden Unternehmens die Gelegenheit erhalten, die Infrastruktur zu übernehmen. Allerdings ist der beabsichtigte Wettbewerb kein Selbstzweck, sondern wird durch die genannte, sich aus dem Sinn und Zweck ergebende Reichweite von § 11 AEG begrenzt.

104

BVerwG, Urteil vom 5. Juli 2018 – BVerwG 3 C 21.16 – juris Rn. 31 mit Verweis auf BVerwG, Urteil vom 25. Mai 2016 – 3 C 2.15 – juris Rn. 24.

105

Mag es aus Sicht der Beklagten wünschenswert erscheinen, bei Übernahme einer Eisenbahninfrastruktur durch ein anderes öffentliches EIU eine formelle Vergabe unter Geltung wettbewerblicher Grundsätze durchzuführen, deren Herrin sie ist, ist dies nach geltendem Recht nicht vorgesehen.

106

Wenn die Beklagte mit der Durchführung eines Verfahrens nach § 11 AEG der Gefahr begegnen möchte, dass ohne Begleitung der Auswahl des übernehmenden EIU durch die zuständige Aufsichtsbehörde die betroffene Eisenbahninfrastruktur an ein EIU übergeben werde, das nicht fähig sei, den Betrieb fortzuführen, trägt dieses Argument ebenfalls nicht. Dass das den Betrieb übernehmende EIU die erforderlichen Anforderungen an die Zuverlässigkeit, die finanzielle Leistungsfähigkeit und die fachliche Eignung erfüllt, wird im von § 11 AEG unabhängigen Genehmigungsverfahren zur Erteilung der Unternehmensgenehmigung nach §§ 6 ff. AEG überprüft. Damit werden an das übernehmende EIU dieselben Voraussetzungen gestellt wie an den bisherigen Betreiber, der einst die entsprechende Unternehmensgenehmigung beantragte und erhielt.

107

Es sind keine Gründe vorgetragen oder ersichtlich, die im Fall der freihändigen Betriebsübernahme einen strengeren Maßstab erforderlich machen.

108

§§ 6 ff. AEG stellen hinreichend sicher, dass das jeweilige EIU die nach der gesetzgeberischen Wertung erforderlichen Eigenschaften für den Betrieb einer Eisenbahninfrastruktur erfüllt, so dass ein solcher Zweck auch nicht in § 11 AEG hineingelesen werden muss. Danach gilt, dass gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AEG ohne Unternehmensgenehmigung niemand Bahnsteige betreiben darf. Wer einen Antrag auf Erteilung einer Unternehmensgenehmigung stellt, muss der zuständigen Genehmigungsbehörde daher vor Aufnahme seiner Tätigkeit nachweisen, dass er den nachstehenden Anforderungen an die Zuverlässigkeit, die finanzielle Leistungsfähigkeit und die fachliche Eignung genügt (§ 6a Satz 1 AEG). Diese Anforderungen werden in § 6b AEG (Anforderungen an die Zuverlässigkeit), § 6c AEG (Anforderungen an die finanzielle Leistungsfähigkeit) und § 6d AEG (Anforderungen an die fachliche Eignung) näher konkretisiert. Erheblich ist lediglich, dass immer dann, wenn ein EIU den Betrieb einer bestehenden Eisenbahninfrastruktur übernimmt und diese gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 AEG genehmigungspflichtig ist, das übernehmende EIU den Genehmigungsprozess zur Erteilung der Unternehmensgenehmigung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 AEG gleichermaßen durchlaufen muss wie dies der erstmalige Betreiber derselben Infrastruktur tun musste.

109

Handelt es sich um eine Eisenbahninfrastruktur, für deren Betrieb gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 AEG keine Unternehmensgenehmigung erforderlich ist und findet deswegen vor Betriebsübernahme keine Überprüfung des EIU statt, so ist dies Ausdruck der in § 6 Abs. 1 AEG normierten gesetzgeberischen Wertung, die keiner Korrektur – etwa über eine entsprechende Anwendung des Genehmigungserfordernisses aus § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG – bedarf.

110

cc. Soweit die Beklagte hinsichtlich einer analogen Anwendung auf die Entscheidung des Bundesgerichtshofs vom 19. Juni 2020 (V ZR 83/18) verweist, ergibt sich auch aus dieser keine Pflicht zur analogen Anwendung des § 11 AEG auf die vorliegende Konstellation einer freihändigen Betriebsübertragung. Die dortigen Erwägungen sind nicht auf die vorliegende Entscheidung übertragbar, da es vorliegend nicht um die Freistellung einer ehemaligen Eisenbahninfrastruktur gemäß § 23 AEG, sondern ausschließlich um die teilweise Aufhebung einer bestehenden Unternehmensgenehmigung nach § 6 AEG geht.

111

Die der Entscheidung des Bundesgerichtshofs zugrundeliegende Sachverhaltskonstellation unterscheidet sich maßgeblich von der vorliegenden. Dort hatte ein EIU ein Grundstück mit Eisenbahninfrastruktur an einen Dritten veräußert, der die Infrastruktur nicht betreiben, sondern verwerten und das Grundstück umnutzen wollte. Daher stellte sich die Frage, welche Voraussetzungen an eine Freistellungsentscheidung nach § 23 Abs. 1 Satz 1 AEG zu stellen sind. Allein für diese Konstellation ging der Bundesgerichtshof von einer entsprechenden Anwendung der Regelungen über das Interessenbekundungsverfahren in § 11 Abs. 1 Sätze 3 bis 5 und Abs. 1a AEG im Rahmen eines Freistellungsverfahrens nach § 23 AEG aus. Mangels Vergleichbarkeit zur vorliegenden Konstellation einer freihändigen Betriebsübergabe lassen sich jenem Urteil keinerlei Rückschlüsse für die vorliegende Entscheidung entnehmen.

112

c. Auch aus Gründen der Informationsbeschaffung zugunsten der Beklagten ist die freihändige Übertragung nicht genehmigungspflichtig gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG in entsprechender Rechtsanwendung.

113

§ 11 AEG dient auch in entsprechender Rechtsanwendung,

114

vgl. etwa zu einer solchen Konstellation im Kontext von § 23 AEG BGH, Urteil vom 19. Juni 2020 – V ZR 83/18 – juris Rn. 23 ff.,

115

nicht dem Zweck, der Beklagten als Aufsichtsbehörde im Rahmen des Stilllegungsgenehmigungsverfahrens Kenntnis von einer Betriebsübertragung zu verschaffen, um gewährleisten zu können, dass der Zeitpunkt des Betriebsübergangs eindeutig feststeht. Insoweit ist das System des § 6 Abs. 5 Satz 3 AEG für die Kenntniserlangung der involvierten Aufsichtsbehörden ausreichend. Sollte es sich im Einzelfall um eine Betriebsübertragung handeln, in die die Beklagte mangels Zuständigkeit nicht involviert ist und von der sie daher keine Kenntnis erlangt, so ist dies rechtmäßige Folge der gesetzlichen Zuständigkeitsverteilung des AEG und entspricht dem Willen des Gesetzgebers. Gleiches gilt für den Fall, dass eine nicht genehmigungspflichtige Eisenbahninfrastruktur übertragen wird.

116

§ 6 Abs. 5 Satz 3 AEG stellt sicher, dass die von einer freihändigen Betriebsübertragung betroffenen Aufsichtsbehörden rechtzeitig und hinreichend informiert werden. Denn nach dieser Vorschrift liegt es im originären Interesse des übergebenden bzw. übernehmenden EIU, die jeweils zuständige Aufsichtsbehörde von der Betriebsübertragung in Kenntnis zu setzen. Nur so kann der Betrieb für die betroffene Eisenbahninfrastruktur im Sinne des AEG rechtswirksam übertragen werden. So bestimmt § 6 Abs. 5 Satz 3 AEG, dass im Falle der Abgabe einer Eisenbahninfrastruktur die Unternehmensgenehmigung für das übernehmende EIU erst zu dem Zeitpunkt wirksam werden darf, zu dem die Aufhebung der entsprechenden Unternehmensgenehmigung des bisherigen Betreiberunternehmens wirksam geworden ist. Hierfür hat das übergebende EIU, wie bereits unter 1. dargestellt, gemäß § 6 Abs. 5 Satz 2 AEG die (Teil-) Aufhebung seiner bisherigen Unternehmensgenehmigung für die betroffene Eisenbahninfrastruktur bei der zuständigen Aufsichtsbehörde zu beantragen. Das übernehmende EIU erhält die für den künftigen Betrieb der übernommenen EIU erforderliche Unternehmensgenehmigung über einen Antrag bei der zuständigen Aufsichtsbehörde nach § 6 Abs. 1 Satz 1 AEG.

117

Die Zuständigkeit der Aufsichtsbehörden richtet sich dabei nach § 5 AEG. Danach kann die Zuständigkeit für die Aufhebung der Unternehmensgenehmigung des bisherigen Betreibers und die Neuerteilung der Unternehmensgenehmigung für den neuen Betreiber in einer Behörde zusammenfallen oder auf zwei verschiedene Landesbehörden bzw. eine Landesbehörde und die Beklagte entfallen. Den Zuständigkeitsregelungen des § 5 AEG ist immanent, dass die Zuständigkeiten für unterschiedliche Betreiber-EIU auseinanderfallen können.

118

Soweit die Beklagte mit einem Verfahren nach § 11 AEG in entsprechender Rechtsanwendung die Hoffnung verbindet, Kenntnis von freihändigen Betriebsübernahmen zu erlangen, die in die ausschließliche Zuständigkeit von Landesaufsichtsbehörden fallen, führt dies zu keiner anderen Bewertung. Zum einen entspricht die mögliche ausschließliche Beteiligung von Landesbehörden im Rahmen des § 6 Abs. 5 AEG dem ausdrücklichen gesetzgeberischen Willen. Zum anderen begründet in einem solchen Fall auch ein Verfahren nach § 11 AEG in entsprechender Rechtsanwendung keine originäre Zuständigkeit der Beklagten. Denn § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG stellt auf die „zuständige Aufsichtsbehörde“ ab, die sich wiederum nach § 5 AEG bestimmt, so dass Verfahren nach § 11 AEG außerhalb des Zuständigkeitsbereichs der Beklagten denkbar bleiben.

119

d. Eine Ausdehnung des Anwendungsbereichs des § 11 AEG auf Konstellationen der freihändigen Übertragung einer Eisenbahninfrastruktur ist auch nicht geboten, um sog. „kalte Stilllegungen“ zu verhindern.

120

Die Beklagte meint, dass durch die Möglichkeit der freihändigen Betriebsübergabe außerhalb des Genehmigungsverfahrens nach § 11 AEG die Intention des § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG umgangen werden könne, kalte Stilllegungen zu verhindern. Unter „kalter Stilllegung“ versteht die Beklagte ein Szenario, in dem die Infrastruktur zunächst freihändig an ein nur scheinbar am Weiterbetrieb interessiertes EIU übergeben wird, welches den Betrieb sodann, wie von Anfang an beabsichtigt, allerdings einstellt. Ein solches Modell sei insbesondere für größere EIU von Interesse, die den Nachweis der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit nach § 11 Abs. 1 Satz 3 AEG schwieriger erbringen könnten und sich aus diesem Grund ein kleineres EIU, dem sie die Infrastruktur nur zum Schein übergäbe, als Strohmann suchen könnten. Dem kleineren EIU gelänge in der Folge der Nachweis der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit leichter, sodass die Stilllegung nach § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG genehmigungsfähig wäre. Um dies zu verhindern, müssten die Vorgaben des § 11 AEG auf alle Übertragungen, auch solche ohne offene Stilllegungsabsicht angewandt werden.

121

Die Sorge um „kalte Stilllegungen“ teilte auch der Gesetzgeber, der der Vorschrift des § 11 AEG auch den Zweck beimaß, Stilllegungen von Eisenbahninfrastrukturen aus rein wirtschaftlichen Gründen zu verhindern, die keine wirtschaftliche Unzumutbarkeit für das betreibende Unternehmen bedeuteten („kalte Stilllegungen“).

122

Vgl. BR-Drucks. 131/93, S. 40 f.

123

Diesem Zweck wird der tatsächliche Regelungsmechanismus des § 11 AEG allerdings nicht in dem von der Beklagten verstandenen Sinne gerecht. Es ist nicht erkennbar, wie die Anwendung des § 11 AEG die in diesem Szenario geschilderte erste Übertragung auf einen Strohmann verhindern können soll. § 11 AEG schützt nicht vor Scheinübertragungen an EIU, die den für die Stilllegung erforderlichen Nachweis der Unzumutbarkeit des Weiterbetriebs leichter erbringen können. § 11 AEG stellt für Abgaben der Eisenbahninfrastruktur im Rahmen eines begonnenen Stilllegungsverfahren das Erfordernis der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit gerade nicht auf. § 11 Abs. 1 Satz 3 AEG verlangt den Nachweis der Unzumutbarkeit des Weiterbetriebs der Eisenbahninfrastruktur erst als Voraussetzung für die Genehmigung der Stilllegung, wenn Verhandlungen mit Dritten erfolglos geblieben sind. Sollte es im Rahmen des eingeleiteten Stilllegungsverfahrens zu Interessensbekundungen eines oder mehrerer Dritter kommen, so stellt § 11 Abs. 1 Satz 3 AEG als Voraussetzung für die Abgabe der betroffenen Eisenbahninfrastruktur an diesen Dritten nicht das Erfordernis auf, dass dem bisherigen Betreiber der Weiterbetrieb unzumutbar ist. Dies entspricht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.

124

„Die Frage, ob dem Eisenbahninfrastrukturunternehmen der Betrieb nicht mehr zugemutet werden kann, spielt dabei keine Rolle. Sie wird erst dann bedeutsam, wenn die Übernahme durch einen Dritten scheitert. Nur in diesem Fall hat das Eisenbahninfrastrukturunternehmen darzulegen, dass die Verhandlungen mit den Dritten, denen ein Angebot für die Übernahme zu den in diesem Bereich üblichen Bedingungen gemacht wurde, erfolglos geblieben sind und ihm der Betrieb der Infrastruktureinrichtung nicht mehr zugemutet werden kann (§ 11 Abs. 1 Satz 2 AEG [a.F.]). Das gesetzgeberische Ziel, den Wettbewerb im Interesse der Erhaltung der Eisenbahninfrastruktur fruchtbar zu machen, bleibt folglich unberührt von der Frage, ob der Betrieb dem bisherigen Betreiber noch zugemutet werden kann.“

125

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. November 2020 – 3 C 15.19 – juris Rn. 18.

126

e. Schließlich ergibt sich auch aus Art. 87e Abs. 4 GG keine Pflicht zur Anwendung des § 11 AEG auf den Fall der freihändigen Übertragung. Denn die in Art. 87e Abs. 4 GG normierte Verpflichtung, eine funktionsfähige Eisenbahninfrastruktur zu erhalten, richtet sich ausschließlich an den Bund. Sie führt nicht zu einer Rechtspflicht öffentlicher EIU, Eisenbahninfrastruktureinrichtungen unabhängig von ihrer wirtschaftlichen Rentabilität zu betreiben.

127

Gemäß Art. 87e Abs. 4 GG gewährleistet der Bund, dass dem Wohl der Allgemeinheit, insbesondere den Verkehrsbedürfnissen, beim Ausbau und Erhalt des Schienennetzes der Eisenbahnen des Bundes sowie bei deren Verkehrsangeboten auf diesem Schienennetz, soweit diese nicht den Schienenpersonennahverkehr betreffen, Rechnung getragen wird; das Nähere wird durch Bundesgesetz geregelt. Normadressat ist ersichtlich der Bund selbst. Inhaltlich erlegt die Vorschrift dem Bund die Pflicht auf, die Grundversorgung mit Eisenbahninfrastrukturangeboten und -dienstleistungen zu sichern. Was insoweit im Einzelnen erforderlich ist, unterliegt der Einschätzungsprärogative des Bundesgesetzgebers.

128

Vgl. Remmert in Epping/Hillgruber, BeckOK Grundgesetz, 49. Edition, Stand: 15. November 2021, Art. 87e Rn. 17 ff.

129

Der Bund kommt dieser Pflicht unter anderem mit Erlass und Überarbeitung des § 11 AEG nach. Hierin normiert er die nach eigener Einschätzung notwendigen Vorgaben zum Erhalt der vorhandenen Eisenbahninfrastruktur. Diese beschränken sich auf besondere Voraussetzungen für die Stilllegung von bestimmten Eisenbahninfrastrukturen. Sie schließen jedoch selbst die Stilllegung einer Eisenbahninfrastruktur nicht per se aus. Wie sich aus der Systematik und den Rechtsfolgen des § 11 AEG ergibt, folgt aus der Vorschrift keine Rechtspflicht öffentlicher EIU, ihre Eisenbahninfrastruktureinrichtungen unabhängig von ihrer Wirtschaftlichkeit zu erhalten.

130

Vgl. Hermes in Hermes/Sellner, Beck’scher AEG Kommentar, 2. Auflage 2014, § 11 Rn. 9.

131

Besondere Vorgaben an marktwirtschaftliche Veräußerungen von Eisenbahninfrastrukturen zwischen zwei öffentlichen EIU finden sich in § 11 AEG wie dargelegt nicht. Im Rahmen seiner ihm durch Art. 87e Abs. 4 GG eingeräumten Einschätzungsprärogative hat sich der Gesetzgeber dagegen entschieden, diese Fallkonstellationen zu regulieren.

132

Auch wenn es aus Sicht der Beklagten erforderlich erscheinen mag, freihändige Übertragungen von Eisenbahninfrastrukturen zu regulieren, ist festzuhalten, dass der Gesetzgeber einen solchen Regelungsgehalt – bislang – nicht in § 11 AEG geregelt hat.

133

3. Die Klägerin ist durch die Ablehnung der beantragten Teilaufhebung in ihren Rechten, insbesondere aus Art. 2 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 GG verletzt. Die Sache ist auch spruchreif, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Der Beklagten kommt hinsichtlich der von der Klägerin begehrten Teilaufhebung ihrer Unternehmensgenehmigung kein Ermessen zu (§ 6 Abs. 5 Satz 2 AEG).

134

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

135

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. § 709 Satz 2 ZPO.

136

Rechtsmittelbelehrung

137

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

138

139
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
140
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
141
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
142
4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
143
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

144

Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

145

Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.

146

Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

147

Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.

148

Beschluss

149

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

150

50.000.- €

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festgesetzt.

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Gründe

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Der festgesetzte Streitwert entspricht der Bedeutung der Sache (§ 52 Abs. 1 GKG).

154

Rechtsmittelbelehrung

155

Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.

156

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

157

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

158