Verwaltungsgericht Köln, 8 K 3904/18

Tatbestand

Der Kläger begehrt die Aufhebung eines Bescheids über die Festsetzung einer Abgabe nach dem Gesetz über Immobilien- und Standortgemeinschaften (ISGG NRW).

Er ist Eigentümer des Grundstücks mit der postalischen Adresse T.------straße , 00000 L. , G01. Das Grundstück ist mit einem ca. 3,50 m breiten Haus bebaut, das vom Kläger und seiner Familie bewohnt wird. Bzgl. des klägerischen Grundstücks ist ein besonderes Wohngebiet festgesetzt.

Ein Zusammenschluss von Gewerbetreibenden gründete, beraten durch die D. GmbH, im Jahr 2016 den Immobilien- und Standortgemeinschaft T.------straße e. V. (im Weiteren: J. e. V.). Dieser beantragte am 11. November 2016 bei der Beklagten den Erlass einer Satzung nach dem ISGG NRW. Übergeordnetes Ziel sei unter dem Leitwort „[...]“ die Attraktivitätssteigerung als Einkaufs-, Dienstleistungs- und Gastronomiestandort. Im weiteren Verlauf wurde ausgeführt, das Vorhaben diene auch dem Wohnstandort und dem Erhalt der Immobilienwerte.

Der Antrag enthielt als Anlage eine Karte, die als Satzungsgebiet im Wesentlichen die T.------straße ab der Kreuzung mit An T1. . L1. auf einer Länge von 745 m bis zur T2. unter Ausklammerung der vom Orden der D1. genutzten Grundstücke darstellt. Zusätzlich sind der L2. -C. -Platz, der T3.------------straße, das I. und der Platz An der F. als umfasst dargestellt. In der Antragsbegründung heißt es, die Grundstücke der D1. seien auszuklammern gewesen, um eine homogene Struktur des Gebiets zu gewährleisten.

Ausweislich eines mit dem Antrag eingereichten, eine halbe Seite umfassenden „Kosten- und Maßnahmenplanes“ betragen die Gesamtausgaben über drei Jahre 298.900,00 Euro. Davon sollten etwa 60 % für „Maßnahmen“ aufgewendet werden. Die übrigen, nicht als „Maßnahmen“ deklarierten Kosten werden nicht nach Verwendungszweck aufgeschlüsselt. Die „Maßnahmen“ sind wie folgt weiter aufgeschlüsselt: ca. 28 % (erstes Jahr; entsprechen ca. 17 % der jährlichen Gesamtausgaben), ca. 54 % (zweites Jahr; 32 % der jährlichen Gesamtausgaben) bzw. ca. 63 % (drittes Jahr; 37 % der jährlichen Gesamtausgaben) für Maßnahmen der „Veedelsentwicklung“ und der jeweilige Rest für „Veedelsveranstaltungen“ und „Veedelsmarketing“.

Als Maßnahmen zur „Veedelsentwicklung“ werden in dem Antrag bzw. dem anliegenden Konzept genannt,

die Zusammenstellung eines Beraterpools aus Architekten und Immobilienfachleuten, die für eine kostenfreie Erstberatung der Immobilieneigentümer zur Verfügung stehen, sowie die Erstellung jährlicher auf das Vorhabengebiet bezogener Immobilienreports,

die Schaffung einer „stadtgestalterischen Eingangstorsituation“ auf der Nordseite und die Beleuchtung der Nordseite der T2. ,

die Schaffung eines Pflanzkonzepts zur vertikalen Begrünung und ggf. die Suche nach Potenzialflächen für „Urban Gardening“,

die Entwicklung eines ausgewählte Gebäude betreffenden Beleuchtungskonzepts und eine entsprechende Anschubfinanzierung,

die Entwicklung und Vermarktung von „Veedels-Touren“ gemeinsam mit Partnern, die Abhaltung spezieller Veranstaltung zu ausgewählten Anlässen, die Platzierung veedelstypischer Besonderheiten online, um Besucher vorab zu informieren,

die Vereinbarung von Sondertarifen bei Versicherungen, Strombezügen und anderen Dienstleistungen (Kurierdienste, Reinigungsfirmen etc.) und

die Beschäftigung eines Quartierhausmeisters, der den Vorstand des J. e. V. von der Arbeit auf der Straße entlaste, die Präsenz des J. e. V. im Quartier sichtbar mache, Missstände und kleinere Verunreinigungen entferne sowie für Begrünung und Weihnachtsbeleuchtung zuständig sei.

Nach Beschluss des Rates der Beklagten vom 14. Februar 2017, das Satzungsverfahren einzuleiten, wurden die Grundstückseigentümer bzw. Erbbauberechtigten im Vorhabengebiet schriftlich über den beabsichtigten Satzungserlass und ihre Widerspruchsmöglichkeit informiert.

Die dagegen gerichteten Widersprüche eines Teils der Grundstückseigentümer – unter ihnen der Kläger – erreichten nicht das gesetzliche Widerspruchsquorum von einem Drittel der Eigentümer oder einem Drittel der Grundfläche.

Daraufhin schloss die Beklagte mit dem J. e. V. am 31. August 2017 einen öffentlich-rechtlichen Vertrag, der diesen insbesondere zu einer dem Maßnahmenplan entsprechenden Verwendung des Abgabeaufkommens verpflichtete.

Am 28. September 2017 beschloss der Rat der Beklagten antragsgemäß die Satzung der Stadt L. zur Festlegung des Gebietes für die Immobilien- und Standortgemeinschaft „T.------straße “ und Erhebung von Abgaben nach dem Gesetz über Immobilien und Standortgemeinschaften (ISGG NRW).

Die Kosten sollten anhand des Einheitswertes auf die Grundstückseigentümer bzw. Erbbauberechtigten im Satzungsgebiet verteilt werden. Weiter heißt es in der Satzung, eine Abgabepflicht bestehe nicht, wenn Grundstücke wirtschaftlich nicht genutzt werden können, die Nutzung der Grundstücke ausschließlich zu Zwecken des Gemeinbedarfs ausgeübt wird oder wenn Abgabepflichtige erkennbar keinen Vorteil von den Maßnahmen haben können.

Mit Bescheid vom 13. März 2018 setzte die Beklagte unter Heranziehung des Einheitswertes des klägerischen Grundstücks und unter Bezugnahme auf das ISGG NRW und ihre Satzung gegen den Kläger eine Abgabe in Höhe von 311,88 Euro für den Zeitraum der Geltungsdauer der Satzung fest.

Unter dem 26. März 2018 erhob der Kläger Widerspruch. Für ihn bestehe eine Ausnahme von der Abgabepflicht, weil er erkennbar keinen Vorteil aus den Maßnahmen ziehe. Er beanstandete das Verfahren des Satzungserlasses: Die Beklagte habe dem J. e. V. eine Adressenliste der Betroffenen zur Verfügung gestellt, welche der J. e. V. genutzt habe, um für die Maßnahme zu werben. Dem Kläger sei als Vertreter der Gegenposition keine Möglichkeit eingeräumt worden, seine Argumente den Betroffenen zu Gehör zu bringen. Weiter rügte er die Beschäftigung einer ehemaligen Mitarbeiterin der D. GmbH bei der Beklagten und die Befassung dieser Mitarbeiterin mit Fragestellungen aus dem Komplex der J. Satzung.

Mit Widerspruchsbescheid vom 14. Mai 2018 wies die Beklagte den Widerspruch als unbegründet zurück. Die geplanten Maßnahmen der Immobilienberatung, Begrünung und Beleuchtung seien für den Kläger vorteilhaft. Erkennbar keinen Nutzen hätten Eigentümer einer zu Wohnzwecken genutzten Immobilie in gemischt genutzten Gebieten, wenn ausschließlich Marketingmaßnahmen geplant seien. Zur Begründung verwies die Beklagte auf eine Mustersatzung der Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände in Nordrhein-Westfalen, die den genannten Fall beispielhaft anführt. Die Herausgabe von Eigentümerdaten an den Kläger sei nach ISGG NRW nicht erforderlich und datenschutzrechtlich nicht erlaubt gewesen. Rechtliche Hindernisse hätten der Beschäftigung der ehemaligen D. -Mitarbeiterin nicht entgegengestanden. Der Kläger habe seiner Position bei Versammlungen hinreichend Gehör verschaffen können.

Dagegen hat der Kläger im Mai 2018 Klage erhoben. Zur Begründung wiederholt er sein Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren und ergänzt, die J. Satzung sei rechtswidrig. Damit seien die Bedürfnisse von Gewerbetreibenden und Wohnbevölkerung unzulässig gleich gesetzt worden.

Die J. Satzung ziele auf die Stärkung des Einzelhandels. Eine solche sei aufgrund der damit einhergehenden störenden Folgen für den Kläger jedoch von Nachteil. Zudem sei die Lastenverteilung willkürlich. Einzelhändler und Gewerbetreibende seien nur dann belastet, wenn sie auch Eigentümer seien. Eigentümer von in den umliegenden Straßen belegenen Grundstücken profitierten demgegenüber, ohne belastet zu werden.

Er könne erkennbar keinen Vorteil aus den Maßnahmen ziehen. Eine Immobilienberatung benötige er nicht; im Übrigen bestehe insoweit kein Bedarf für eine Umlage. Begrünung und Beleuchtung seien öffentliche Aufgaben; insoweit sei zudem bereits zuvor eine anliegerfinanzierte Neugestaltung der Straße erfolgt. Die „Erlebbarmachung der Geschichte des T4. “ führe zu einem zunehmenden Besucherstrom, der sich nur für die Gewerbetreibenden vorteilhaft auswirke, für die Wohnbevölkerung jedoch nachteilig sei. Es sei nicht ersichtlich, welche Vorteile die Vermittlung von Sonderkonditionen mit sich brächten. Auch insoweit bestehe kein Bedarf für eine Umlage. Der Quartierhausmeister sei mit Blick auf die tägliche Reinigung durch die AWB nicht erforderlich. Öffentliche Veranstaltungen fänden ohnehin in regelmäßigem Umfang statt.

Weiter bestehe eine Ausnahme von der Abgabenpflicht, weil sein Grundstück nicht wirtschaftlich nutzbar sei. Eine Wohnnutzung durch den Eigentümer sei keine wirtschaftliche Nutzung im Sinne der Satzung. Eine gewerbliche Nutzung des Erdgeschosses sei aus Platz- und Brandschutzgründen nicht wirtschaftlich.

Die Lastenverteilung habe sich an der Fläche der gewerblich genutzten Räumlichkeiten orientieren müssen und nicht an den Einheitswerten der Grundstücke.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid der Oberbürgermeisterin der Beklagten vom 13. März 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14. Mai 2018 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung nimmt sie Bezug auf die Ausführungen in den angegriffenen Bescheiden und ergänzt diese wie folgt:

Der Ausnahmetatbestand, dass erkennbar kein Vorteil aus der Maßnahme gezogen werden könne, sei eng auszulegen. Aufgrund des nicht erreichten Ablehnungsquorums sei das allgemeine Prinzip einer demokratischen Solidar- oder Interessengemeinschaft, dass das persönliche Interesse dem kollektiven Interesse unterzuordnen sei, anwendbar. Subjektive Empfindungen seien unbeachtlich.

Der Ausnahmetatbestand liege aufgrund der über Marketing hinausgehenden Maßnahmen nicht vor. Selbst wenn der Kläger aktuell keine Immobilienberatung benötige, sei daraus nicht ersichtlich, dass er aus einer solchen nicht künftig Nutzen ziehen könne. Die Stärkung der gewerblichen Nutzung sei für ihn von Nutzen, denn insoweit werde ein Beitrag zu seiner wohnortnahen Versorgung geleistet. Es sei unschädlich, dass andere Pflichtige stärker profitierten.

Auch die Ausnahme fehlender wirtschaftlicher Nutzbarkeit liege nicht vor. Das Grundstück könne jedenfalls durch eine Vermietung als Wohnraum wirtschaftlich genutzt werden.

Eine Möglichkeit, Gewerbetreibende, die nicht zugleich Eigentümer seien, zu belasten, sehe das ISGG NRW nicht vor.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge (ein Band) der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Klage ist als Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Satz 1 Variante 1 VwGO zulässig und begründet.

Der angegriffene Verwaltungsakt ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die J. Satzung stellt keine taugliche Rechtsgrundlage für den Abgabenbescheid dar. Die Abgabenerhebung auf Basis der J. Satzung verstößt gegen Art. 105 GG und Art. 110 GG, denn jedenfalls die vorliegende Ausgestaltung und Anwendung erfüllen die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Zulässigkeit einer Sonderabgabe, um die es sich bei der Abgabe nach §§ 7 bis 10 J. Satzung handelt, nicht.

Bei der Abgabe handelt es sich um eine Sonderabgabe.

So auch der Gesetzesentwurf der Nordrhein-Westfälischen Landesregierung zu dem zugrundeliegenden ISGG NRW, LT-Drs. 14/4582, S. 8, 13.

Sonderabgaben zeichnen sich dadurch aus, dass weder ein konkretes Gegenleistungsverhältnis, noch ähnlich unterscheidungskräftige besondere Belastungsgründe eine Konkurrenz der Abgabe zur Steuer ausschließen.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 3. Februar 2009 – 2 BvL 54/06 –, juris, Rn. 99.

So liegt es hier. Die Abgabe wird außerhalb eines konkreten Gegenleistungsverhältnisses erhoben. Sie dient vielmehr allgemein dazu, die nach § 2 Abs. 2 J. Satzung vorgesehenen Maßnahmen zu finanzieren.

Die Abgabenerhebung auf Basis der Ausgestaltung, die sie in der J. Satzung gefunden hat, erfüllt die finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen an die Zulässigkeit einer solchen Sonderabgabe nicht.

Derartige von der Finanzverfassung nicht vorgesehene Abgaben sind nur im seltenen Ausnahmefall zulässig. Zwar ist die Finanzverfassung, die von der Finanzierung von Gemeinlasten durch Steuern ausgeht, insoweit nicht abschließend, allerdings gefährden nichtsteuerliche Abgaben durch deren haushaltsflüchtigen Ertrag das Budgetrecht des Parlaments und die daran anknüpfenden Regelungen sowie die Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen. Die grundgesetzliche Finanzverfassung hegt den staatlichen Zugriff auf die Ressourcen der Bürger ein und schützt diesen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Mai 2014 – 2 BvR 1139/12 –, juris, Rn. 116, Urteil vom 3. Februar 2009 – 2 BvL 54/06 –, juris, Rn. 97, 99 und Beschluss vom 9. November 1999 – 2 BvL 5/95 –, juris, Rn. 24 f., jeweils m. w. N.

Deshalb hat das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung die Erhebung von Sonderabgaben an strenge Zulässigkeitsvoraussetzungen geknüpft, die auch für landesrechtliche Abgaben gelten.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. November 1999 – 2 BvL 5/95 –, juris, Rn. 26 f. m. w. N.

Mit einer Sonderabgabe darf nur eine homogene Gruppe belegt werden, die in einer spezifischen Beziehung (Sachnähe) zu dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck steht und der deshalb eine besondere Finanzierungsverantwortung zugerechnet werden kann. Das Abgabenaufkommen muss gruppennützig verwendet werden. Gruppenhomogenität und Sachnähe müssen dabei inhaltlich derart qualifiziert sein, dass sie geeignet sind, einen rechtfertigenden Zusammenhang mit einer spezifischen Finanzierungsverantwortung der Abgabepflichtigen für die Wahrnehmung der Aufgabe herzustellen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Mai 2014 – 2 BvR 1139/12 –, juris, Rn. 116, Urteil vom 3. Februar 2009 – 2 BvL 54/06 –, juris, Rn. 100 f., 104.

Für das Vorliegen einer homogenen Gruppe ist ein die Belastung mit der Sonderabgabe insbesondere unter Gleichheitsgesichtspunkten rechtfertigendes Maß an spezifischer Gemeinsamkeit erforderlich. Es bedarf eines gemeinsamen Interesses im Hinblick auf den Abgabenzweck. Eine darüber hinausgehende vollständige Interessenharmonie ist nicht verlangt. Etwaige Konkurrenz der Abgabepflichten untereinander oder sonstige vergleichbare Interessengegensätze stehen grundsätzlich nicht entgegen.

Vgl. zur Gruppenhomogenität von Weinerzeugern und Weinabfüllern im Hinblick auf die Absatzförderung ihrer Produkte durch den Deutschen Weinfonds: BVerfG, Beschluss vom 6. Mai 2014 – 2 BvR 1139/12 –, juris, Rn. 122 f.

Diese Voraussetzungen sind sowohl bei Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion (Sonderabgabe im engeren Sinne), als auch bei beitragsähnlichen Sonderabgaben eigener Art anwendbar; eine konkrete Zuordnung ist vorliegend entbehrlich.

Vgl. zur jeweils entsprechenden Landesgesetzgebung: Eine Sonderabgabe eigener Art annehmend, auf welche die Regeln über Sonderabgaben im engeren Sinne anzuwenden seien, Hamburgisches OVG, Urteil vom 27. August 2010 – 1 Bf 149/09 –, juris, Rn 65, 70 f.; ohne weitere Einordnung jedenfalls die Maßstäbe bzgl. Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion anwendend, OVG Bremen, Beschluss vom 18. April 2011 – 1 B 177/10 –, juris, Rn. 18.

Es genügt – entgegen der Ansicht der Beklagten – also nicht bereits, dass den Betroffenen durch die Maßnahmen lediglich irgendwie geartete, ggf. auch nur geringfügige reflexhafte Vorteil zufließen, um eine gemeinsame Finanzierungsverantwortung zu begründen.

In Anwendung obiger Maßstäbe fehlt es jedenfalls im Hinblick auf den mit der J. Satzung verfolgten Zweck, die Attraktivität der T.------straße als Einkaufs- und Dienstleistungsstandort zu steigern, an einer homogenen Gruppe, die in ihrer Gänze in einer besonderen Sachnähe zu diesem Zweck steht. Die bloße gemeinsame Belegenheit im Umfeld der Straße genügt insoweit nicht.

Womöglich eine andere Ausgestaltung eines Vorhabengebietes vor Augen, zu pauschal die Homogenität und Sachnähe unter diesem Gesichtspunkt bejahend, Huber, in: DVBl 2007, 466, 473.

Eine spezifische Finanzierungsverantwortung kann auf dieser Basis nicht gerechtfertigt werden.

Vgl. zur in der dortigen Fallgestaltung ebenfalls fehlenden Homogenität: OVG Bremen, Beschluss vom 18. April 2011 – 1 B 177/10 –, juris, Rn. 19 ff.; demgegenüber eine Finanzierungsverantwortung rechtfertigende Homogenität und Sachnähe bzgl. einer als Kerngebiet dargestellten Einkaufsstraße (Neuer Wall) annehmend: Hamburgisches OVG, Urteil vom 27. August 2010 – 1 Bf 149/09 –, juris, Rn 74 ff.

Soweit mit der Abgabenerhebung (auch) der Zweck verfolgt wird, die Immobilienwerte zu sichern, § 2 Abs. 1 a. E. J. Satzung, können die Eigentümer von im Satzungsgebiet belegenen Grundstücken als homogene Gruppe aufgefasst werden, die in einer besonderen Sachnähe zu diesem Zweck stehen. Ob diese Merkmale derart qualifiziert sind, dass sich daraus eine spezifische Finanzierungsverantwortung rechtfertigen lässt, und ob die Mittel im Hinblick auf diesen Zweck tatsächlich gruppennützig verwendet werden, kann offen bleiben. Denn selbst wenn diese Merkmale anzunehmen wären, genügte dies für die Rechtmäßigkeit der Erhebung von Sonderabgaben auf Basis der Satzung in ihrer konkreten Ausgestaltung jedenfalls deshalb nicht, weil die durch die Satzung vorgesehene Mittelverwendung zum ganz wesentlichen Teil auf den Zweck zielt, die Attraktivität der T.------straße als Einkaufs- und Dienstleistungsstandort zu steigern, und sich die Eigentümer der im Satzungsgebiet belegenen Grundstücke insoweit nicht als homogene Gruppe, die in ihrer Gänze in einer besonderen Sachnähe zu diesem Zweck steht, erweisen.

Der Schwerpunkt der Maßnahmen liegt ganz wesentlich im Bereich der Förderung der zu Einzelhandelszwecken genutzten Immobilien. Zwar sollen ausweislich des Maßnahmenplanes 28 %, 54 % bzw. 63 % (gestaffelt nach Jahren) der Ausgaben für Maßnahmen der sogenannten „Veedelsentwicklung“ genutzt werden. Dieser Anteil schwindet jedoch auf 17 %, 32 % bzw. 37 % wenn man die jeweiligen Gesamtausgaben in den Blick nimmt. Sofern in diesen Gesamtausgaben anteilig ebenfalls Mittel für die sogenannte „Veedelsentwicklung“ enthalten gewesen sein sollten, ist dies aus dem lediglich eine halbe Seite umfassenden Kosten- und Maßnahmenplan nicht ersichtlich. Hierbei sind selbst die für die sogenannte „Veedelsentwicklung“ vorgesehenen Maßnahmen allenfalls am Rande für eine Steigerung bzw. Sicherung der Immobilienwerte betreffend wohngenutzter Immobilien geeignet. Der Quartierhausmeister ist allenfalls für die Behebung kleinerer Missstände und Verunreinigungen zuständig. Im Übrigen dient sein angegebenes Aufgabenspektrum in erster Linie den ureigenen Interessen des J. e. V. (Entlastung des Vorstands von der Arbeit auf der Straße, Sichtbarmachung der Präsenz des J. e. V. im Vorhabengebiet). Eine Auswirkung der angekündigten Sondertarife für Versicherungen, Strombezüge und andere Dienstleistungen auf die Preise von Wohnimmobilien ist nicht in nennenswertem Umfang zu erwarten. Unabhängig von der Qualität solcher Sondertarife gilt dies schon deshalb, weil der nicht gewerblich agierende Wohnungseigentümer nach der allgemeinen Lebenserfahrung allenfalls bei erheblichen Änderungen tatsächlich den Tarif wechselt und dabei oftmals auf etablierte Vergleichsportale, die derartige Sonderkonditionen nicht darstellen können, zurückgreift. Im Übrigen ist der Anteil derartiger Kostensenkungen an den Gesamtunterhaltskosten einer Immobilie voraussichtlich derart marginal, dass er keinen nennenswerten Einfluss auf deren Werterhalt haben dürfte. Die Maßnahmen, um die Veedelsgeschichte erlebbar zu machen, (die Entwicklung und Vermarktung von „Veedels-Touren“, die Abhaltung spezieller Veranstaltung zu ausgewählten Anlässen, die Platzierung veedelstypischer Besonderheiten online, um Besucher vorab über den Besuch zu informieren) sind – soweit aufgrund der allgemein gehaltenen Formulierungen eine Bewertung überhaupt möglich ist – Maßnahmen, die auf eine Zunahme des Besucheraufkommens und damit jedenfalls vorrangig auf die Förderung der gewerblichen Nutzung zielen. Ein nennenswerter Vorteil für Eigentümer von Wohnimmobilien ist nicht erkennbar. Gleiches gilt für die Schaffung einer „stadtgestalterischen Eingangstorsituation“ auf der Nordseite und die Beleuchtung der Nordseite der T2. . Hinsichtlich Begrünung und Beleuchtung ist der Effekt auch im Hinblick darauf, dass die Rolle des J. e. V. sich insoweit auf die Konzeptentwicklung bzw. sogar nur die Suche nach Potenzialflächen (so bzgl. des „Urban Gardening“) und allenfalls auf eine Anschubfinanzierung beschränkt, für die wohnlich genutzten Immobilien prognostisch zu vernachlässigen. Sofern die Zusammenstellung eines Beraterpools aus Architekten und Immobilienfachleuten, die für eine kostenfreie Erstberatung zur Verfügung stehen, sowie die Erstellung jährlicher auf das Vorhabengebiet bezogener Immobilienreports für die Entwicklung der Immobilienwerte vorteilhaft sein sollte, kann dies – ungeachtet der Frage, ob insoweit überhaupt eine gemeinsame Finanzierungsverantwortung anzunehmen ist – aufgrund des in Relation zum Gesamtvolumen der Maßnahmen geringen Gewichts keine andere Bewertung gebieten.

Die Eigentümer der Grundstücke, die – ob vermietet oder im Eigenbedarf – wohngenutzt werden, haben mit den Eigentümern, der (teilweise) zu Einzelhandelszwecken genutzten Grundstücken, jedenfalls kein derartiges gemeinsames Interesse an der Förderung dieser gewerblichen Nutzung, welches eine gemeinsame Finanzierungsverantwortung für die beabsichtigten Maßnahmen rechtfertigen könnte. Vielmehr stehen die beiden Nutzungen in einem Spannungsverhältnis zueinander, das nicht mit den in der oben angeführten Rechtsprechung genannten Konkurrenzverhältnissen innerhalb einer grundsätzlich durch ein gemeinsames Interesse verbundenen Gruppe vergleichbar ist, sondern tiefer geht und schwerer wiegt. Eine Intensivierung der gewerblichen Nutzung führt typischerweise durch die Zunahme des Publikums-und Lieferverkehrs sowie der stärkeren Frequentierung der (Außen-) Gastronomie zu erheblichen Beeinträchtigungen für die Wohnbevölkerung durch Lärm-, Abfall- und Verkehrsbelastungen. Das der Satzungsgeber vorliegend von einer anders gelagerten Situation ausgehen durfte, ist weder vorgetragen noch ersichtlich.

Es ist entgegen der Annahme in der Satzung beziehungsweise in dem ihr zugrunde liegenden Konzept auch nichts konkret dafür ersichtlich, dass eine durch die Förderung intensivierte gewerbliche Nutzung trotz des oben skizierten Spannungsverhältnisses reflexhaft verlässlich und mit hinreichendem Gewicht zu einer Steigerung aller – also auch der wohngenutzten – Immobilienwerte führt. Gesichtspunkte, die ausnahmsweise für einen derartigen Zusammenhang sprechen könnten, sind nicht vorgetragen.

Der Kläger braucht sich nicht auf die Möglichkeit einer gewerblichen Nutzung seiner Immobilie verweisen zu lassen; auf eine entsprechende Nutzbarkeit des Erdgeschosses als Ladenlokal kommt es insoweit nicht an. Dies ergibt sich vorliegend schon aufgrund der örtlichen Begebenheiten: Für die T.------straße sind besondere Wohngebiete nach § 4a BauNVO in der Fassung vom 23. Januar 1990, in denen die Wohnnutzung gerade erhalten und fortentwickelt werden soll, festgesetzt und auch die tatsächliche Nutzung ist durch eine Mischung von Gewerbe- und Wohnnutzung geprägt.

Die nicht durch eine entsprechende Abgrenzung des Satzungsgebietes gleichsam geborene Homogenität der Gruppe,

vgl. zu dieser Möglichkeit Lackner, in: DVBl 2011, 1520, 1525,

hat die Beklagte auch nicht nachgelagert durch Homogenität sichernde Mechanismen geschaffen.

Sie hat keine hinreichenden Ausnahmetatbestände geschaffen, die Eigentümer ausschließlich wohngenutzter Immobilien von der Abgabepflicht befreien würden, um so eine Gruppenhomogenität im Hinblick auf den schwerpunktmäßigen Zweck der Förderung gewerblich genutzter Immobilien herzustellen. Derartige Ausnahmen wären in der vorliegenden Fallgestaltung auch aufgrund von § 4 Abs. 4 ISGG NRW erforderlich gewesen. So ergibt sich aus dem Zusammenspiel mit der durch § 4 Abs. 5 ISGG NRW eröffneten Möglichkeit, im Einzelfall unter Billigkeitsgesichtspunkten von der Abgabe zu befreien, dass bereits bei Satzungserlass – hier aus finanzverfassungsrechtlichen Gründen – absehbar notwendige Ausnahmen gemäß § 4 Abs. 4 ISGG NRW konkret in der Satzung festzulegen gewesen wären.

Vgl. auch die Begründung zum Gesetzentwurf LT-Drs. 14/4582, S. 13.

Statt insoweit konkrete Ausnahmen festzulegen, hat die Beklagte jedoch lediglich den Gesetzeswortlaut des § 4 Abs. 4 ISGG NRW wiederholt und vertritt darüber hinaus, wie aus dem vorliegend angegriffenen Abgabenbescheid ersichtlich, ein enges Verständnis der dort genannten Ausnahmetatbestände.

Die Möglichkeit, nach § 4 Abs. 5 ISGG NRW im Einzelfall unter Billigkeitsgesichtspunkten von den Abgabenerhebung abzusehen, genügt jedenfalls in der vorliegenden Gestaltung ersichtlich nicht, den dargelegten Interessengegensatz zwischen den von der J. Satzung Betroffenen aufzulösen.

Vgl. ebenso zu einer entsprechenden Konstellation: OVG Bremen, Beschluss vom 18. April 2011 – 1 B 177/10 –, juris, Rn. 26.

Die Beklagte hat eine Homogenität der Abgabepflichtigen auch nicht dadurch hergestellt, dass sie einen entsprechenden Anknüpfungspunkt für den Verteilungsmaßstab gewählt hätte. Statt beispielsweise an die gewerblich genutzte Fläche anzuknüpfen, hat sie auf die Einheitswerte der im Satzungsgebiet belegenen Grundstücke abgestellt und somit, ohne dass den unterschiedlichen Nutzungen hinreichend Rechnung getragen wurde, auch die Eigentümer von Grundstücken, die lediglich zu Wohnzwecken genutzt werden, einbezogen.

Der Einwand der Beklagten, aufgrund des nicht erreichten Ablehnungsquorums sei ein dahingehendes allgemeines Prinzip einer demokratischen Solidar- oder Interessengemeinschaft anwendbar, dass das persönliche Interesse dem kollektiven Interesse unterzuordnen sein, kann nicht durchdringen. Eine solche Rechtsfolge kann allenfalls dann anzunehmen sein, wenn das demokratisch legitimierte Objekt – hier: die Satzung – neben dieser Legitimation auch im Übrigen mit der Rechtsordnung im Einklang steht. Im Hinblick auf die oben ausgeführten Voraussetzungen folgt daraus: Eine ungleiche Verteilung der aus der Maßnahme erwachsenden Vorteile für die einzelnen Abgabenschuldner kann von diesen allenfalls dann hinzunehmen sein, wenn sie eine insgesamt homogene Gruppe bilden, die sich in einer besonderen Sachnähe zum Zweck der Maßnahme befindet und dadurch insgesamt eine Finanzierungsverantwortung begründet wird. Das ist, wie ausgeführt, vorliegend jedoch nicht der Fall.

Wenn man die Rechtmäßigkeit der Satzung als Ermächtigungsgrundlage unterstellte, erwiese sich der Abgabenbescheid gleichwohl als rechtswidrig, weil dann Ausnahmen nach § 8 Abs. 2 J. Satzung bzw. nach § 4 Abs. 5 ISGG NRW jedenfalls in (finanz-)verfassungskonformer Auslegung anzunehmen gewesen wären.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO, §§ 708 Nr. 11 Alt. 2, 711 Satz 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

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1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
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2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
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3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
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4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
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5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Statt in Schriftform kann die Einlegung des Antrags auf Zulassung der Berufung auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.

Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.

Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

311,88 €

festgesetzt.

Gründe

Der festgesetzte Betrag entspricht der Höhe der streitigen Geldleistung (§ 52 Abs. 3 GKG).

Rechtsmittelbelehrung

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Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.

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Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.

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Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

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Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

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Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.