Verwaltungsgericht Köln, 7 K 327/14

T a t b e s t a n d

Die Klägerin bringt die folgenden eisenhaltigen Arzneimittel zur parenteralen Anwendung in Deutschland im Wege des Parallelimports in den Verkehr:

- CosmoFer 50 mg/ml Injektionslösung und Infusionslösung

- FERINJECT 50 mg Eisen/ml Injektions-/Infusionslösung

- FerMed 100 mg/5ml Injektionslösung/Konzentrat zur Herstellung einer Infusionslösung

- Ferrlecit 62,5 mg Injektionslösung/Konzentrat zur Herstellung einer Infusionslösung

- Venofer 20 mg Fe/ml Injektionslösung/Konzentrat zur Herstellung einer Infusionslösung.

Sie importiert diese Arzneimittel aus Staaten der Europäischen Union oder des Europäischen Wirtschaftsraums, in denen sie nach der Europäischen Arzneimittelrichtlinie 2001/83/EG zugelassen sind. Die Arzneimittel werden in Deutschland auf der Grundlage einer vereinfachten Zulassung – parallel zu einem deutschen Präparat – in den Verkehr gebracht. Die vereinfachte Zulassung wird nach einer Entscheidung des EuGH vom 20.05.1976 - C-104/75 - „De Peijper“ erteilt, wenn für das Importpräparat auch in Deutschland eine Zulassung (Bezugszulassung) existiert und die Präparate vergleichbar sind. Der seitens des BfArM im vereinfachten Verfahren erteilte Zulassungsbescheid steht hierbei unter dem ausdrücklichen Vorbehalt einer ständigen Anpassung an künftige Änderungen der Bezugszulassung.

Am 13.09.2013 fasste die Europäische Kommission, gestützt auf Art. 34 Abs. 1 der Richtlinie 2001/83/EG auf Antrag Frankreichs nach Art. 31 Abs. 1 der Richtlinie nach Befassung der Europäischen Arzneimittelagentur (EMA) einen Durchführungsbeschluss hinsichtlich bestimmter eisenhaltiger Injektionsarzneimittel wegen des Risikos von Überempfindlichkeitsreaktionen unter dem Aktenzeichen C(2013)5970. Die betroffenen Arzneimittel und die jeweiligen Zulassungsinhaber waren im Anhang I des Beschlusses aufgeführt.

Der Beschluss lautet wie folgt:

Art. 1: Die betroffenen Mitgliedstaaten ändern die nationalen Zulassungen für die in Anhang I aufgeführten Arzneimittel auf der Grundlage der wissenschaftlichen Schlussfolgerungen in Anhang II.

Art. 2: Die nationalen Zulassungen nach Art. 1 beruhen auf der Fachinformation, der Etikettierung und der Packungsbeilage gemäß Anhang III und unterliegen gemäß Art. 32 Abs. 4 der Richtlinie 2001/83/EG den Bedingungen von Anhang IV des Beschlusses.

Art. 3: Die Mitgliedstaaten berücksichtigen bei der Beurteilung der Wirksamkeit und Sicherheit von nicht in Anhang I aufgeführten intravenös zu verabreichenden eisenhaltigen Arzneimitteln die in Anhang II dargelegten wissenschaftlichen Schlussfolgerungen.

Art. 4: Dieser Beschluss ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.

Anhang I listet für den gesamten Bereich der Europäischen Union insgesamt 174 nationale Zulassungen eisenhaltiger Injektionsarzneimittel unter Nennung des jeweiligen Zulassungsinhabers auf. Für den deutschen Markt sind dort die Präparate der Firmen Fresenius Medical Care Nephrologica („Ferrologic 20 mg/ml), Medice Arzneimittel („FerMed“ und Nefro-Fer“), Pharmacosmos A/S (DK) (“Monofer 100 mg/ml“ und „CosmoFer 50 mg/ml“), Sanofi-Aventis („Ferrlecit 40 mg“ und „Ferrlecit 62,5 mg“) sowie VIFOR France SA (“FERINJECT 50 mg/ml“ und „Venofer 20 mg FR/ml“) aufgeführt. Parallelimporteure und Parallelimport-Zulassungen sind in der Anlage nicht genannt.

Anhang II befasst sich mit der vom CHMP (Ausschuss für Humanarzneimittel der EMA) ermittelten Datenlage zu Wirksamkeit und Sicherheit verwandter Eisenkomplexe und kommt in Bezug auf das Nutzen-Risiko-Verhältnis zu folgendem Ergebnis:

„Der Ausschuss kam zu dem Schluss, dass das Nutzen-Risiko-Verhältnis für Eisen enthaltende Arzneimittel zur intravenösen Anwendung bei Eisenmangelzuständen, bei denen oral einzunehmendes Eisen nicht ausreichend wirksam ist oder schlecht vertragen wird, vorbehaltlich der vereinbarten Einschränkungen, Warnhinweise, Änderungen der Produktinformation, zusätzlichen Pharmakovigilanzmaßnahmen und Risikominimierungsmaßnahmen unter normalen Anwendungsbedingungen weiterhin positiv ist.“

Anhang III enthält Änderungen der Produktinformationstexte, namentlich geänderte Angaben zur Art der Anwendung, zu Gegenanzeigen, Warnhinweisen und Vorsichtsmaßnahmen für die Anwendung etc.

Anhang IV ist mit „Auflagen für die Genehmigung für das Inverkehrbringen“ überschrieben und verpflichtet die Mitgliedsstaaten sicherzustellen, dass die Auflagen von den Inhabern der Genehmigungen für das Inverkehrbringen innerhalb bestimmter Fristen erfüllt werden. Dort heißt es u.a.:

„Die Inhaber der Genehmigungen für das Inverkehrbringen bringen in Abstimmung mit den zuständigen nationalen Behörden und in Übereinstimmung mit dem vom CHMP genehmigten Aktionsplan die vereinbarte DHCP[1] in Umlauf.

Datum: Innerhalb von 30 Tagen nach der Entscheidung durch die Europäische Kommission.

Die Inhaber der Genehmigungen für das Inverkehrbringen aktualisieren den Risikomanagementplan (RMP) für Arzneimittel mit vorhandenem RMP und nehmen die im Rahmen dieses Verfahrens vereinbarten zusätzlichen Risikominimierungsmaßnahmen und Pharmakovigilanzmaßnahmen darin auf. Für Arzneimittel ohne RMP wird ein solcher vorgelegt.

Datum: Innerhalb von 3 Monaten nach der Entscheidung durch die Europäische Kommission.

Die Inhaber der Genehmigungen für das Inverkehrbringen führen eine PASS durch, mithilfe derer die Sicherheitsprobleme im Zusammenhang mit Überempfindlichkeitsreaktionen genauer charakterisiert werden können. Die Studie muss auch im aktualisierten/neu erstellten RMP berücksichtigt werden. Abschließender Bericht über die Studie bis zum:

31. Juli 2016.

Die Inhaber der Genehmigungen für das Inverkehrbringen legen jährliche kumulative Übersichten über Fallberichte zu Überempfindlichkeitsreaktionen, einschließlich aller Fälle mit Todesfolge und aller Fälle im Rahmen von Schwangerschaften, zusammen mit den Daten zur Anwendung vor. Um die Vergleichbarkeit aller Präparate untereinander zu verbessern, ist von den Inhabern der Genehmigungen für das Inverkehrbringen Folgendes zu verwenden:

- ein einheitlicher Datenstichtag (31. Dezember jeden Jahres),

- dieselbe Definition der Exposition (ausgedrückt als 100 000 behandelte Patienten – tägliche Gabe von 100-mg-Äquivalenten),

- dieselbe Definition für Ereignisse (Verwendung des spezifischen PT „Überempfindlichkeit“ und die eng- sowie weitgefasste SMQ für „Anaphylaktische Reaktionen und Angloödeme“; Überprüfung durch die Inhaber der Genehmigungen für das Inverkehrbringen, ob ihre Codierungskonventionen für die Erfassung von Symptomen und Diagnosen den MedDRA-Begriffen entsprechen),

- die Schweregradskala nach Ring und Messmer zur Klassifikation von Überempfindlichkeitsreaktionen

Datum: 31. März 2014 und anschließend jährlich

Im Rahmen des Risikomanagementplans legt/legen der/die Inhaber der Genehmigungen/en für das Inverkehrbringen Informationsmaterialien für verschreibende Ärzte und Patienten vor. In diesen Informationsmaterialien wird auf das Risiko von Überempfindlichkeitsreaktionen und die entsprechenden Warnhinweise aufmerksam gemacht (z.B. durch eine Checkliste zur Umsetzung auf Ebene der einzelnen Länder).

Datum: Innerhalb von 3 Monaten nach der Entscheidung durch die Europäische Kommission“

Durch sog. Rote-Hand-Brief wurden im Oktober 2013 Ärzte und Apotheker durch das BfArM über das Ergebnis der Bewertung und die eingeleiteten Sicherheitsmaßnahmen informiert. Als Zulassungsinhaber und Vertreiber der eisenhaltigen Produkte in Deutschland wurden hierbei die Firmen Fresenius Medical Care Nephrologica, Medicine Arzneimittel Pütter, Pharmacosmos, Sanofi-Aventis und Vifor Pharma Deutschland aufgeführt.

Mit an die Klägerin gerichteten Bescheid vom 18.12.2013 „zur Umsetzung des Durchführungsbeschlusses der Kommission C(2013)5970 vom 13.09.2013“ änderte das BfArM die Zulassungen für die streitgegenständlichen Arzneimittel der Klägerin wie folgt:

„1. Für die Gebrauchs- und Fachinformation der betroffenen Arzneimittel sind mit Wirkung vom 01.03.2014 die Texte nach Anhang III („Änderungen der entsprechenden Abschnitte der Zusammenfassung der Merkmale des Arzneimittels und der Packungsbeilage“) des o.g. Beschlusses der Europäischen Kommission im Wortlaut zu übernehmen. Nach diesem Zeitpunkt dürfen nur noch Arzneimittel in den Verkehr gebracht werden, die mit den neuen Produktinformationen ausgestattet sind.

2. Es werden für die betroffenen Arzneimittel ferner die „Auflagen für die Genehmigung für das Inverkehrbringen“ nach Anhang IV des o.g. Durchführungsbeschlusses der Europäischen Kommission angeordnet. Im Einzelnen:

a.) Bis zum 01.03.2014 ist ein Risikomanagementplan (RMP) unter Berücksichtigung der unter Buchstabe b.) näher spezifizierten PASS und der nach Buchstabe c.) vorzulegenden Informationsmaterialien zu erstellen bzw. ein bereits vorhandener RMP entsprechend zu aktualisieren und dem BfArM vorzulegen.

b.) Es ist eine PASS (Post-Authorisation Safety Study, Unbedenklichkeitsstudie nach der Zulassung) durchzuführen, mithilfe derer die Sicherheitsprobleme im Zusammenhang mit Überempfindlichkeitsreaktionen genauer charakterisiert werden können. Der Abschlussbericht der Studie ist bis zum 31.07.2016 vorzulegen.

c.) Bis zum 01.03.2014 sind im Rahmen des RMP (neugefasste) Informationsmaterialien für verschreibende Ärztinnen und Ärzte sowie für Patientinnen und Patienten vorzulegen, in denen insbesondere auf das Risiko von Überempfindlichkeitsreaktionen aufmerksam zu machen ist (z.B. durch eine Checkliste).

d.) Beginnend ab dem 31.03.2014 (und fortan jährlich) ist dem BfArM eine (fortan) kumulative Übersicht über Fallberichte zu Überempfindlichkeitsreaktionen, einschließlich aller Fälle mit Todesfolge und aller Fälle im Rahmen von Schwangerschaften, zusammen mit den Daten zur Anwendung vorzulegen. Zur Gewährleistung der Vergleichbarkeit der betroffenen Arzneimittel untereinander sind die Übersichten nach folgender Maßgabe zu erstellen:

< wie oben >.“

Zur Begründung der Änderungen der Zulassungen verwies das BfArM auf § 30 Abs. 2a Satz 1 i.V.m. Abs. 1a AMG. Die Zulassung sei zu ändern, um einem Beschluss der Europäischen Union zu entsprechen. Die Anordnungen dienten der Umsetzung von Art. 1 des Durchführungsbeschlusses C(2013)5970 vom 13.09.2013. Zur wissenschaftlichen Begründung verwies die Behörde auf das wissenschaftliche Gutachten der EMA in Anhang II des Beschlusses. Dem Bescheid war eine Liste der von den Änderungen betroffenen Arzneimittel der Klägerin beigefügt.

Gegen den Bescheid hat die Klägerin am 17.01.2014 Klage erhoben. Neben der Klägerin habe auch andere Parallelimporteure Klageverfahren gegen gleichlautende Bescheide des BfArM eingeleitet (u.a. 7 K 304/14 und 7 K 309/14). Mit der Klagebegründung stellt die Klägerin klar, dass sie sich lediglich gegen Ziff. 2 des Bescheides wehrt. Die Anordnung gemäß Ziff. 1 des Bescheides, ab dem 01.03.2014 die im Anhang III des Durchführungsbeschlusses genannten Produktinformationstexte zu übernehmen, ergebe sich bereits aus der Abhängigkeit der Importzulassung von der Bezugszulassung und werde akzeptiert.

Die Klägerin ist der Auffassung, dass die Anordnungen gemäß Ziff. 2 nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 30 Abs. 1a AMG i.V.m. Abs. 2a AMG gedeckt seien. Danach sei die Zulassung zu ändern, wenn hierdurch den in § 30 Abs. 1 a genannten Entscheidungen der Europäischen Union nach Art. 34 der Richtlinie entsprochen werde. Der Bescheid sei jedoch nicht erforderlich, um den Durchführungsbeschluss der Europäischen Kommission vom 13.09.2013 umzusetzen. Denn die Arzneimittel der Klägerin seien in dem Durchführungsbeschluss der Kommission gar nicht angesprochen. Dieser beziehe sich ausdrücklich nur auf die in Anhang I aufgeführten Arzneimittel, und damit auf die deutschen Bezugszulassungen der Klägerin. Adressaten des Beschlusses seien nur die dort genannten Inhaber dieser Zulassungen, nicht aber Parallelimporteure. Nur diese seien auch im europäischen Risikobewertungsverfahren beteiligt worden und von der Kommission über den Durchführungsbeschluss in Kenntnis gesetzt worden.

Die Anordnung der Pharmakovigilanzmaßnahmen unter Ziff. 2 des Bescheides gegenüber der Klägerin sei auch nach § 29 Abs. 1a Satz 6 AMG unzulässig. In § 29 Abs. 1a Sätze 1 – 3 AMG sei geregelt, dass der Inhaber der Zulassung alle Angaben und Unterlagen vorzulegen habe, die sich nach Erteilung der Zulassung auf die Bewertung von Nutzen und Risiken des Arzneimittels auswirken könnten. Diese Verpflichtung gelte jedoch gemäß § 29 Abs. 1a Satz 6 ausdrücklich nicht für den Parallelimporteur.

Wenn schon keine Angaben und Unterlagen verlangt werden dürften, dann dürfe dem Parallelimporteur erst recht nicht die Durchführung einer eigenen Arzneimittelstudie (PASS) auferlegt werden. Dies ergebe sich auch nicht aus dem Durchführungsbeschluss. Hierdurch entstehe keine Gefährdung der Arzneimittelsicherheit. Denn die Zulassungsinhaber, die im Durchführungsbeschluss genannt seien, seien zur Durchführung der Studie verpflichtet. Eine Nichtigkeitsklage sei von diesen nicht erhoben worden. Falls die Studie nicht vorgelegt werde, sei das BfArM nach § 30 Abs. 1a Satz 1 AMG berechtigt, die Bezugszulassung aufzuheben. Hiermit würde sichergestellt, dass auch die Importarzneimittel nicht mehr in den Verkehr gebracht werden könnten.

Schließlich sei ein Parallelimporteur auch gar nicht in der Lage, eine derartige Unbedenklichkeitsstudie zu entwerfen und auszuführen, da er nicht Inhaber der erforderlichen Ausgangsdaten sei.

Die angeordneten Maßnahmen seien unzulässig, weil sie gegen den Grundsatz des freien Warenverkehrs gemäß Art. 34 AEUV verstießen.

Die Beklagte hat ihren Bescheid verteidigt und als Rechtsgrundlage gegenüber den Parallelimporteuren Art. 3 des Durchführungsbeschlusses herangezogen. Danach müssten bei nicht in Anhang I aufgeführten Arzneimitteln die in Anhang II dargelegten wissenschaftlichen Schlussfolgerungen berücksichtigt werden. Diese besagten, dass zur Aufrechterhaltung eines günstigen Nutzen-Risiko-Verhältnisses die genannten Risiko-minderungsmaßnahmen durchgeführt werden sollten. Der Beschluss gelte somit auch für Arzneimittel mit einer Parallelimportzulassung. Diese profitierten ebenfalls von den Erkenntnissen weiterer Studien und Erkenntnisse. Eine Ausnahmeregelung für Parallelimporteure sei – im Gegensatz zu § 63 d AMG – weder in § 63 b noch in § 63 f AMG vorgesehen.

Den Besonderheiten des Parallelimports werde dadurch Rechnung getragen, dass die Importeure sich lediglich finanziell an der Durchführung der Studien beteiligen sollten.

Die angeordneten Auflagen seien jedoch auch auf der Grundlage von § 30 Abs. 2a i.V.m. § 30 Abs. 1 Satz 1 und § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG gerechtfertigt, da sie erforderlich seien, um eine Versagung wegen eines ungünstigen Nutzen-Risiko-Verhältnisses zu vermeiden.

Das VG Köln hat mit Urteilen vom 26.01.2016 in Klageverfahren anderer Parallelimporteure, die sich ebenfalls gegen die Anordnung von Pharmakovigilanzmaßnahmen aufgrund des Durchführungsbeschlusses C(2013)5970 vom 13.09.2013 der Europäischen Kommission richteten, die gleichlautenden Ziff. 2 a) bis d) der jeweiligen Bescheide aufgehoben (u.a. 7 K 304/14 und 7 K 309/14).

Gegen diese Urteile legte die Beklagte hinsichtlich Ziff. 2 a) und 2 c) die durch das Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung ein. Diese nahm sie später hinsichtlich der Ziff. 2 a) zurück. Hinsichtlich Ziffer 2 c) erklärten die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt, nachdem sich die dortigen Kläger bereiterklärt hatten, die inzwischen auf der Internet-Seite des BfArM veröffentlichten Informations- und Schulungsmaterialien zu verwenden. Mit Beschlüssen vom 19.06.2018 - 13 A 676/16 und 13 A 674/16 - stellte das OVG NRW bezüglich Ziffer 2 a) das Berufungsverfahren nach der Rücknahme der Berufung ein. Hinsichtlich Ziffer 2 c) stellte es das Verfahren ebenfalls ein und erklärte überdies das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 26.01.2016 insoweit für wirkungslos und erlegte die Kosten des Verfahrens beider Instanzen den Beteiligten zu je ½ auf, da der Ausgang des Verfahrens in diesem Punkt offen gewesen sei.

Das vorliegende Verfahren ruhte zunächst für die Dauer der Pilotverfahren vor dem Oberverwaltungsgericht. Nach der Einstellung der Verfahren durch das OVG wurde es wieder aufgenommen, ohne dass die grundsätzlichen Fragen geklärt worden waren. Mit Schriftsatz vom 29.11.2018 hat die Beklagte sodann die Anordnungen unter Ziff. 2 a) und 2 b) aufgehoben und die Forderungen nach Durchführung einer Pass-Studie und nach Vorlage eines Risikomanagementplans durch das parallelimportierende Unternehmen nicht mehr aufrechterhalten. An den Forderungen gemäß Ziff. 2 c) nach Vorlage von Informationsmaterialien werde jedoch festgehalten. Die Beklagte wies in diesem Zusammengang jedoch darauf hin, dass auf der Internet-Seite des BfArM Schulungsmaterial zu Eisenpräparaten zur intravenösen Anwendung veröffentlicht sei, dass von der Klägerin genutzt werden könne. Die Anordnung gemäß Ziff. 2 d) werde ebenfalls aufrechterhalten. Nach Art. 3 des Kommissionsbeschlusses hätten die Mitgliedstaaten bei der Beurteilung von Wirksamkeit und Sicherheit von nicht in Anhang I aufgeführten eisenhaltigen Arzneimitteln die in Anhang II dargelegten wissenschaftlichen Schlussfolgerungen zu berücksichtigen. Zur Bewertung des Nutzen-Risiko-Verhältnisses des parallelimportierten Arzneimittels sei die jährliche Vorlage kumulativer Fallberichte zu Überempfindlichkeitsreaktionen zusammen mit Anwendungsdaten erforderlich. Diese Verpflichtung könne auch von Parallelimporteuren erfüllt werden. Sie ergebe sich aus der Verantwortung des Parallelimporteurs als pharmazeutischer Unternehmer.

Hinsichtlich Ziff. 2 a) und Ziff. 2 b) haben die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt. Hinsichtlich Ziff. 2 c) und Ziff. 2 d) verfolgt die Klägerin die Klage weiter und führt aus: Sie gehe weiterhin von der Rechtswidrigkeit der Forderung nach eigenen Schulungsmaterialien der Parallelimporteure aus. Die Klägerin habe zwar keine Einwände dagegen, das vom BfArM der Öffentlichkeit nach § 34 Abs. 1 Ziff. f) AMG mittlerweile zur Verfügung gestellte Schulungsmaterial zu verwenden und habe dies auch bereits getan. Jedoch sei sie nicht verpflichtet und auch nicht in der Lage gewesen, die Auflage zur Vorlage eigener Schulungsmaterialien zu erfüllen. Die Möglichkeit, nun das öffentliche Informationsmaterial zu nutzen, verhelfe der Auflage 2 c) nicht zur Rechtmäßigkeit.

Auch die Auflage Ziff. 2 d) sei rechtswidrig. Insofern werde auf die Begründung des Urteils des VG Köln vom 26.01.2016 – 7 K 304/14 – Bezug genommen. Ergänzend sei darauf hinzuweisen, dass die Forderung zur Vorlage einer jährlichen Übersicht zu Fallberichten bezüglich Überempfindlichkeitsreaktionen partiell der Pflicht zur Vorlage von regelmäßig aktualisierten Unbedenklichkeitsberichten (PSUR) entspreche. Diese Pflicht werde Parallelimporteuren ausdrücklich nicht auferlegt (vgl. § 63 d Abs. 6 Satz 2, § 63 h Abs. 5 Satz 5, 63 i Abs. 4 Satz 2 AMG). Hierdurch entstehe auch keine Datenlücke. Unerwünschte Arzneimittelwirkungen würden seitens der Klägerin ohnehin der EudraVigilance Datenbank sowie dem jeweiligen Inhaber der Bezugszulassung gemeldet.

Die Beteiligten haben auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung auf Anfrage verzichtet.

Die Klägerin beantragt nunmehr sinngemäß noch,

Ziff. 2 c) und Ziff. 2 d) des Bescheides des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte vom 18.12.2013 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie beruft sich auf ihr bisheriges Vorbringen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens sowie der Verfahrens 7 K 304/14 und 7 K 309/14 sowie den dort beigezogenen Verwaltungsvorgang „Eisen i.V.“ des BfArM Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die Entscheidung ergeht im Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne eine mündliche Verhandlung.

Soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben (Ziff. 2 a und 2 b des Bescheides), ist es entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.

Im Übrigen (Ziff. 2 c und 2 d des Bescheides) ist die Klage zulässig und begründet.

Der Klägerin ist insbesondere nicht das Rechtsschutzbedürfnis abzusprechen, obgleich sie inzwischen mitgeteilt hat, den Anordnungen gemäß Ziff. 2 c) und 2 d) unter bestimmten Prämissen nachzukommen. Denn sie wendet sich weiterhin gegen die Rechtspflicht zur Vorlage der Unterlagen und Informationen. Der Umstand, dass der Adressat einer behördlichen Regelung der Anordnung nachkommt, führt allein noch nicht zur Unzulässigkeit einer gegen die Regelung gerichteten Klage, solange die Regelung fortdauernde Wirkung entfaltet.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24.01.2003 - 13 A 451/01 -, MedR 2004, 394-396.

Ziffer 2 c) und Ziff. 2 d) des Bescheides vom 18.12.2013 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Kammer hat im Urteil vom 26.01.2016 in den Parallelverfahren 7 K 304/14 und 7 K 309/14 unter anderem ausgeführt:

„ ... Die Klägerin ist zur Durchführung der dort genannten Pharmakovigilanzmaßnahmen nicht verpflichtet. § 30 Abs. 1a und Abs. 2a Satz 1 AMG i.V.m. dem Durchführungsbeschluss der Kommission vom 13.09.2013 über die Zulassungen eisenhaltiger Injektionsarzneimittel gemäß Art. 31 der RL 2001/83/EG berechtigt nicht zu ihrer Anordnung gegenüber der Klägerin als Parallelimporteurin des Arzneimittels "Ferrlecit 62,5 mg".

Denn § 30 Abs. 1a Satz 1 AMG, auf den Absatz 2a Satz 1 der Vorschrift für den Fall der Änderung einer Zulassung Bezug nimmt, ermächtigt nur zu Maßnahmen, die erforderlich sind, um einem Beschluss der Europäischen Union nach Art. 34 der RL 2001/83/EG zu entsprechen. Die Norm ist Folge des Umstandes, dass die endgültige materielle Entscheidung im Verfahren nach Art. 31 ff. der RL 2001/83/EG von der Kommission getroffen wird. Diese ist den Grundsätzen des Art. 288 Abs. 4 AEUV entsprechend für die Mitgliedstaaten in allen ihren Teilen verbindlich. Da die Kommission indes nicht befugt ist, eine im nationalen Verfahren erteilte Zulassung selbst aufzuheben oder zu ändern,

vgl. EuGH, Urteil vom 24.07.2003 - C 39/03 P -, PharmR 2003, 314 mit Anm. Ambrosius, PharmR 2003, 341-345.

richtet sich die Entscheidung gemäß Art. 34 Abs. 3 der RL 2001/83/EG an die Mitgliedstaaten, die ihrerseits verpflichtet sind, binnen 30 Tagen nach der Bekanntgabe der Entscheidung die angeordneten Rechtsfolgen national umzusetzen. Die Behörden der Mitgliedstaaten treffen damit reine Folgeentscheidungen, die in Regelungsgehalt und -umfang nicht hinter der Kommissionsentscheidung zurückbleiben, aber auch nicht über sie hinausgehen dürfen. Der auf dem Kommissionsbeschluss basierende Verwaltungsakt ist damit europarechtlich gebunden. Die Mitgliedstaaten sind zwar berechtigt, ihre Interessen im Pharmakovigilanz-Verfahren bei der Koordinierungsgruppe nach Art. 107k der RL 2001/83/EG einzubringen. Erst wenn eine Einigung nicht zustande kommt, entscheidet die Kommission (Art. 107k Abs. 2, 3. Unterabs. der Richtlinie). Diese Entscheidung ist jedoch materiell abschließend. Jede mitgliedstaatliche Umsetzungsentscheidung muss sich an ihr messen lassen. Das AMG bringt dies durch die Formulierung in § 30 Abs. 1a Satz 1 AMG zum Ausdruck, dass die Zulassung aufzuheben (oder gemäß Abs. 2a zu ändern) ist, soweit dies erforderlich ist, um dem Unionsbeschluss zu entsprechen.

Vgl. Kloesel/Cyran, AMG-Kommentar, Losebl., Stand Dezember 2015, § 30 Erl. 14 und § 25b Erl 59.

Die Kommissionsentscheidung ist hierbei nicht nur hinsichtlich der angeordneten Rechtsfolge, sondern auch in Bezug auf den Kreis der betroffenen Zulassungen und Arzneimittel verbindlich.

Vgl. Kloesel/Cyran, a.a.O., § 30 Erl. 15; Lietz, in: Handbuch Arzneimittelrecht, 2. Auflage 2014, § 9 Rn. 27; Rehmann. AMG, 4. Auflage 2014, § 30 Rn. 3.

Der Durchführungsbeschluss der Kommission vom 13.09.2013 enthält in Anhang I eine Liste aller betroffenen Arzneimittel. Diese erschöpft sich nicht in der Ansprache des Arzneimittels, seines Wirkstoffs, seiner Konzentration, Darreichungsform und Anwendungsart. Vielmehr ist zu jedem einzelnen Präparat der Inhaber der Genehmigung für das Inverkehrbringen aufgeführt. Parallelimporteure sind dort nicht genannt. Für Deutschland sind nur die Firmen Fresenius Medical Care, Medice Arzneimittel, Pharmacosmos A/S (DK) (“CosmoFer“), Sanofi-Aventis (“Ferrlecit“) und VIFOR France SA (“Ferinject 50 mg/ml“) mit ihren nationalen Zulassungen in den Mitgliedstaaten gelistet. Parallelimportierte Arzneimittel sind nur mittelbar dadurch angesprochen, dass naturgemäß sowohl die Zulassungen des importierten Produkts im Exportstaat als auch die Bezugszulassungen im Importstaat genannt sind. Sie sind jedoch dem Zulassungsinhaber, nicht dem Parallelimporteur zugeordnet.

Die Fokussierung auf diese Zulassungen ist vor dem Hintergrund der Besonderheiten des Parallelimports durchaus konsequent. Denn der Parallelimporteur verfügt lediglich über eine im sog. vereinfachten Verfahren erteilte „Formalzulassung“, die ihre Rechtfertigung durch die Warenverkehrsfreiheit des Art. 34 AEUV erfährt, aber im Gegensatz zur nationalen Zulassung – gleich ob in Gestalt einer Erstzulassung unter vollständiger Unterlagenvorlage nach §§ 21, 22 AMG, einer Zulassung im Verfahren der gegenseitigen Anerkennung bzw. im dezentralisierten Verfahren nach § 25b AMG oder einer generischen Zulassung nach § 24b AMG – in Bezug auf ihre Voraussetzungen weder im AMG national noch in der RL 2001/83/EG unionsrechtlich geregelt ist. Die „Formalzulassung“ setzt nur voraus, dass im Ausfuhrstaat eine Zulassung für das Arzneimittel erteilt wurde und es dem im Einfuhrstaat zugelassenen Arzneimittel zumindest im Wesentlichen gleicht. Eine „wesentliche Gleichheit“ liegt vor, wenn beide Arzneimittel zumindest nach der gleichen Formel und unter Verwendung des gleichen Wirkstoffs hergestellt werden und wenn sie die gleichen therapeutischen Wirkungen haben. In diesem Fall widerspräche es dem Grundsätzen der Warenverkehrsfreiheit, vom Inverkehrbringer des importierten Präparats im nationalen Zulassungsverfahren die Vorlage von Unterlagen zu verlangen, die der Zulassungsbehörde entweder bereits vorliegen, oder die sie sich bei der Behörde des Exportstaates ohne besondere Schwierigkeiten beschaffen kann.

Vgl. im Anschluss an die grundlegende Entscheidung des EuGH vom 20.05.1976 - Rs. C-104/75 -, „de Peijper“, insbesondere Urteile vom 12.11.1996 - Rs. C-201/94 -. „Smith & Nephew“, vom 16.12.1999 - Rs. C-94/98 -, „Rhone-Poulenc“ und vom 01.04.2004 - Rs. 201/94 -, „Kohlpharma“; Kügel, in: Kügel/Müller/Hofmann, AMG, 2. Auflage 2016, Vor § 72 Rn. 6 ff.; Bauroth, in: Hdb. Pharmarecht, 2. Auflage 2014, § 23 Rn. 6 ff; Beschluss der Kammer vom 29.05.2012 - 7 L 187/12 -, jeweils m.w.N.

Denn ein Parallelimporteur, der lediglich ein Fertigarzneimittel erwirbt, das in einem anderen Mitgliedstaat bereits in den Verkehr gebracht wird, ist nicht im Besitz des „Zulassungsdossiers“ des Inverkehrbringers im EU-Exportstaat oder des Inhabers der Bezugszulassung zum Nachweis von Qualität, Wirksamkeit und Unbedenklichkeit. Deshalb kann und braucht er nur einen geringen Teil der gesetzlich geforderten Unterlagen vorzulegen.

Vgl. „Parallelimport von Arzneimitteln“, www.bfarm.de.

Dem liegt die Idee zugrunde, dass im Rahmen eines unionsweit vereinheitlichten Arzneimittelrechts alle Zulassungen, die entsprechend den Anforderungen der RL 2001/83/EG („acquis-konform“) erteilt wurden, grundsätzlich als gleichwertig anzusehen sind. Ausnahmen sind nur im Rahmen des Art. 36 AEUV, hier insbesondere aus Gründen des Gesundheitsschutzes, europarechtskonform möglich. Eine erneute materielle Überprüfung ist daher regelmäßig entbehrlich. Es genügt die Anknüpfung an die inländische Bezugszulassung. Diese drückt sich in der Formalzulassung des BfArM durch den Hinweis aus, dass die Zulassung „unter dem Vorbehalt des ständigen Anpassens an künftige Änderungen <der Bezugszulassung>, auf die Bezug genommen wird“ erteilt werde.

Vor diesem Hintergrund kann ohne weitergehende Anhaltspunkte nicht unterstellt werden, der Durchführungsbeschluss der Kommission vom 13.09.2013 habe über die in Anhang I ausdrücklich genannten Zulassungen hinaus auch alle erteilten Parallelimport-Zulassungen erfassen wollen. Denn aus Sicht der Kommission erfasst Anhang I alle 2013 unionweit bestehenden Zulassungen eisenhaltiger Injektionsarzneimittel. Wäre darüber hinaus die Erfassung des Parallelimports als besonderer grenzüberschreitender Handelsform gewollt gewesen, hätte dies im Durchführungsbeschluss seinen Ausdruck finden müssen. Die Beklagte hat nichts dafür dargetan, dass Entsprechendes – möglicherweise auf mitgliedstaatlicher Initiative – im Verfahren vor dem Ausschuss für Risikobewertung oder der Koordinierungsgruppe auch nur angesprochen wurde. Dies hätte jedoch nahe gelegen, wenn die Verpflichtung der Parallelimporteure zu besonderen Maßnahmen für notwendig erachtet worden wäre. Abweichendes lässt sich auch nicht aus der Formulierung in Art. 3 des Durchführungsbeschlusses schließen, wonach die Mitgliedstaaten bei der Beurteilung von Wirksamkeit und Sicherheit von nicht in Anhang I aufgeführten intravenös verabreichten eisenhaltigen Arzneimittel die in Anhang II dargelegten wissenschaftlichen Schlussfolgerungen zu berücksichtigen haben. Es liegen keine greifbaren Anhaltspunkte dafür vor, dass hiermit der Anwendungsbereich des Durchführungsbeschlusses generell auf Parallelimport-Zulassungen erstreckt werden sollte. Zudem ist insoweit keine konkrete Rechtsfolge verfügt; vielmehr sind lediglich die in Anhang II zusammengefassten wissenschaftlichen Erkenntnisse zu berücksichtigen. Dies lässt keinen Schluss auf die Verpflichtung zur Umsetzung der in Anhang IV konkret bezeichneten Pharmakovigilanzmaßnahmen zu.

...

Auch der Umstand, dass Parallelimporteure in bestimmten Ausnahmefällen von arzneimittelrechtlichen Verpflichtungen freigestellt sind (§ 10 Abs. 8 Satz 2, § 29 Abs. 1a Satz 6, § 63d Abs. 6 Satz 2, § 63h Abs. 5 Satz 7, § 63i Abs. 4 Satz 2 AMG) rechtfertigt nicht im Umkehrschluss die Annahme, sie seien in allen übrigen Fällen stets ohne Unterschied gleich dem Inhaber der Bezugszulassung verpflichtet oder zumindest gehalten, sich an den Kosten einer Maßnahme zu beteiligten. Vorliegend ergibt sich dies schon daraus, dass der Adressatenkreis der angeordneten Maßnahmen durch die Kommissionsentscheidung unionsrechtlich determiniert ist.

Die erforderliche gesetzliche Ermächtigungsgrundlage kann auch nicht durch allgemeine Erwägungen zur Arzneimittelsicherheit ersetzt werden. Allein der Umstand, dass angesichts einer mit dem Parallelimport verbundenen „Marktverschiebung“ ein großes Interesse daran besteht, dass Daten der Parallelimporteure in die PASS einfließen, um repräsentative Ergebnisse zu erzielen, reicht hierzu erkennbar nicht aus. Die Klägerin hat dessen ungeachtet nachvollziehbar und letztlich auch unwidersprochen dargelegt, dass nahezu alle Nebenwirkungsmeldungen in die PASS einfließen, da sie auch in den Fällen des Parallelimports regelmäßig dem Inhaber der Bezugszulassung zugingen. In Ausnahmefällen gleichwohl eingehende Meldungen leiteten die Parallelimporteure an diese weiter.

Vergleichbares gilt für die Billigkeitsüberlegung, die Parallelimporteure profitierten ohne eine Beteiligung an den Lasten vom Ergebnis der durchzuführenden Studie, resp. anderweitig erstellter Risiko-Management-Pläne, da sie der Aufrechterhaltung eines positiven Nutzen-Risiko-Verhältnisses dienten,

vgl. zur Umsetzung unionsrechtlicher Pharmakovigilanzentscheidungen zum Nutzen-Risiko-Verhältnis allerdings: Beschluss der Kammer vom 03.12.2015 - 7 L 2483/15 -.

Zudem finden sich Parallelimporteure hier in keiner anderen Lage als im Zulassungsverfahren selbst. Auch dort profitieren sie von der Existenz fremder Unterlagen, ohne selbst zu einem Ausgleich verpflichtet zu sein. Wäre ein solcher Ausgleich gewollt, bedürfte es – im gegebenen unionsrechtlichen Rahmen – einer hierauf gerichteten Entscheidung des Gesetzgebers.“

An diesen Überlegungen ist auch mit Blick auf das Vorbringen der Beklagten im vorliegenden Verfahren und in den Berufungsverfahren OVG NRW 13 A 674/16 und 13 A 676/16 festzuhalten. Soweit es darauf abhebt, dass das Nutzen-Risiko-Verhältnis eisenhaltiger Injektionsarzneimittel seitens der Kommission nur unter Beachtung der beschlossenen Pharmakovigilanzmaßnahmen als positiv erachtet wurde, rechtfertigt dies allein nicht deren Anordnung gegenüber parallelimportierenden Unternehmen. Denn jedem parallelimportierten Arzneimittel liegt eine in- oder ausländische (Voll-)Zulassung zugrunde, die ihrerseits den Pharmakovigilanzvorgaben entsprechen muss. Soweit sie Gegenstand der Bezugszulassung geworden sind, sind sie vom Parallelimporteur bereits kraft des in der Parallelimportzulassung enthaltenen Anpassungsvorbehalts zu übernehmen. Abweichendes ergibt sich auch nicht aus Art. III des Durchführungsbeschlusses, der den Mitgliedstaaten aufgibt, bei der Beurteilung von Wirksamkeit und Sicherheit nicht in Anhang I aufgeführter eisenhaltiger Injektionsarzneimittel die in Anhang II dargelegten wissenschaftlichen Schlussfolgerungen zu berücksichtigen. Denn die hier streitgegenständlichen Arzneimittel CosmoFer, FERINJECT, FerMed, Ferrlecit und Venofer sind in Anhang I des Durchführungsbeschlusses aufgeführt, wenngleich konsequenterweise mit der Bezugszulassung der Unternehmen PharmaCosmos A/S, VIFOR France SA, Medice Arzneimittel und Sanofi-Aventis Deutschland.

Die gleichen Erwägungen gelten, soweit die Beklagte die angeordneten Maßnahmen auch auf § 30 Abs. 2a i.V.m. § 30 Abs. 1 Satz 1 und § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG stützen will. Der Versagungsgrund des ungünstigen Nutzen-Risiko-Verhältnisses greift gegenüber den Parallelimportzulassungen nicht ein, weil die im Durchführungsbeschluss genannten Pharmakovigilanzmaßnahmen durch die Inhaber der Bezugszulassungen erfüllt werden müssen und hierdurch das Nutzen-Risiko-Verhältnis ausgewogen bleibt. Für das vom BfArM befürchtete Auftreten einer Datenlücke, und damit eines Sicherheitsrisikos im Bereich des Parallelimports, bestehen keine Anhaltspunkte. Denn auch Parallelimporteure sind seit dem 22.11.2017 nach § 63 c Abs. 4 Nr. 2 AMG verpflichtet, sämtliche Verdachtsfälle von Nebenwirkungen, somit auch Überempfindlichkeitsreaktionen, elektronisch an die EudraVigilance-Datenbank zu melden. Die Dokumentations- und Meldepflichten der Vorschrift gelten nach Abs. 4 Nr. 2 auch für pharmazeutische Unternehmer, die nicht Inhaber der Zulassung sind und ein zulassungspflichtiges Arzneimittel in den Verkehr bringen. Unter diese Definition fallen nach § 4 Abs. 18 Satz 2 AMG auch Parallelimporteure.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Hierbei entspricht es billigem Ermessen, der Beklagten die Kosten des Verfahrens auch hinsichtlich des erledigten Teils des Rechtsstreits aufzuerlegen, da die Klage ohne das erledigende Ereignis voraussichtlich auch insoweit Erfolg gehabt hätte (vgl. Urteile der Kammer vom 26.01.2016 – 7 K 304/14 und 7 K 309/14 –).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Die Voraussetzungen einer Zulassung der Berufung nach §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO liegen – anders als in den Verfahren 7 K 304/14 und 7 K 309/14 – nicht mehr vor, weil die aufgeworfene Rechtsfrage nur noch für einzelne Verfahren von Bedeutung ist und die große Mehrheit der Parallelimporteure die Verfahren unstreitig erledigt hat.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

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1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
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2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
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3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
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4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
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5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

106

Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

107

Statt in Schriftform kann die Einlegung des Antrags auf Zulassung der Berufung auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.

108

Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.

109

Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

110

Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

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Beschluss

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Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

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100.000,00 €

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festgesetzt.

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Gründe

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Der festgesetzte Streitwert entspricht dem gesetzlichen Auffangstreitwert in Höhe von 5.000,00 Euro im Zeitpunkt der Klageerhebung (§ 52 Abs. 2 GKG) für jede der angefochtenen Auflagen, multipliziert mit der Zahl der streitgegenständlichen Arzneimittel.

117

Rechtsmittelbelehrung

118

Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.

119

Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.

120

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

121

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

122

Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

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[1] „Dear Healthcare Professional Communication“