Verwaltungsgericht Köln, 25 K 2799/17

T a t b e s t a n d

Der Kläger erhielt für ein von ihm betriebenes Studium mit Mitteln des Bundesausbildungsförderungsgesetzes (BAföG) Ausbildungsförderung. Die Höhe der Darlehensschuld wurde mit Feststellungs- und Rückzahlungsbescheid vom 6. Juli 1998 durch die Beklagte festgestellt.

Erstmals unter dem 6. August 1998 beantragte der Kläger die Freistellung von der Rückzahlungsverpflichtung nach § 18a BAföG. Zur Begründung gab er an, aufgrund einer chronischen Erkrankung nicht dem allgemeinen Arbeitsmarkt zur Verfügung zu stehen. Den Antrag auf Freistellung von der Rückzahlungsverpflichtung lehnte die Beklagte zunächst mit Bescheid vom 13. Oktober 1999 ab, da der Kläger hierfür notwendige Unterlagen trotz mehrfacher Aufforderung nicht vorlegte.

Unter dem 22. Oktober 1999 zeigte Herr Rechtsanwalt Dr. C. aus D. unter Vorlage eines Betreuerausweises die Betreuung des Klägers an. Zur Begründung für die Betreuung führte er aus, dass sich der Kläger auf nicht absehbare Zeit in einer Psychiatrie befinde. Eine Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt sei derzeit nicht zu erwarten. Gleichzeitig beantragte der Betreuer des Klägers, die bestehende Darlehensforderung niederzuschlagen, jedenfalls aber zu stunden.

Den Antrag auf Niederschlagung der Darlehensschuld wertete die Beklagte als Antrag auf Erlass nach § 59 Abs. 1 Nr. 3 Bundeshaushaltsordnung (BHO). Diesen lehnte sie mit Bescheid vom 2. Februar 2000 ab. Zur Begründung führte sie an, dass die wirtschaftlich schwierige Situation des Klägers nicht zu verkennen sei. Diese reiche für die Annahme einer besonderen Härte aber nicht aus. Es sei auch nicht ausgeschlossen, dass sich die wirtschaftliche Situation des Klägers verbessern könne. So müssten vor einem endgültigen Verzicht auf die Forderung zunächst die verschiedenen Möglichkeiten eines Zahlungsaufschubs ausgeschöpft werden. Dass unter Berücksichtigung der Möglichkeiten einer Freistellung oder einer Stundung die finanzielle Situation existenzbedrohend wäre, sei nicht zu erkennen.

Unter dem 14. Februar 2000 legte der Betreuer des Klägers gegen den Bescheid vom 2. Februar 2000 Widerspruch ein. Die psychische Erkrankung des Klägers sei chronisch. Eine maßgebliche Genesung und damit eine Teilnahme am normalen Wirtschaftsleben werde nicht mehr erfolgen. Eine Stundung könne die besondere Härte nicht ausreichend berücksichtigen, werde aber vorsorglich noch einmal beantragt.

Mit Bescheid vom 30. März 2000 hob die Beklagte ihren Bescheid vom 13. Oktober 1999 über die Ablehnung der ursprünglich noch vom Kläger selbst beantragten Freistellung auf. Gleichzeitig stellte sie den Kläger (rückwirkend) für die Zeit vom 1. März 1999 bis einschließlich 31. Dezember 2001 von der Rückzahlungsverpflichtung frei.

In der Folge stellte die Beklagte den Kläger regelmäßig von der Rückzahlungspflicht frei. Da der Kläger im Jahr 2009 zwischenzeitlich die für die Freistellung erforderlichen Unterlagen nicht rechtzeitig vorgelegt hatte und eine Freistellung daher für einen Zeitraum von über einem Jahr nicht erfolgen konnte, stundete die Beklagte dem Kläger zudem die in jenem Zeitraum fällig gewordenen Rückzahlungsraten. Dies erfolgte erstmals mit Bescheid vom 22. November 2010.

Unter dem 21. Juni 2013 zeigte Herr I. S. aus L. die Betreuung für den Kläger unter Vorlage eines Betreuerausweises an.

Mit Bescheid vom 19. Juli 2013 stellte die Beklagte den Kläger ein weiteres Mal bis einschließlich 30. September 2015 von der Rückzahlungsverpflichtung frei. Ebenso erfolgte mit Bescheid vom 19. Juli 2013 nochmals eine Stundung der bereits fällig gewordenen Beträge bis zum 31. Dezember 2015. Eine Verlängerung der Freistellung bzw. weitergehende Stundung erfolgte danach zunächst nicht mehr, da der Kläger bzw. sein Betreuer hierzu notwendige Unterlagen nicht vorlegte.

Mit Schreiben vom 10. Mai 2016 übersandte die Beklagte an den Betreuer des Klägers einen Mahnkostenbescheid vom 22. Januar 2016. Unter dem 12. Mai 2016 übersandte die Beklagte an den Betreuer des Klägers zudem einen Mahnkostenbescheid vom 25. April 2016.

Mit Schreiben vom 12. Mai 2016 und 23. Mai 2016 beantragte der Betreuer des Klägers, die restliche Darlehensschuld endgültig niederzuschlagen. Aufgrund der Erkrankung des Klägers sei es diesem nicht möglich, seinen Zahlungsverpflichtungen gegenüber der Beklagten zukünftig nachzukommen. Der Kläger sei gezwungen, dauerhaft in einer Einrichtung für psychisch erkrankte Menschen zu leben. Seine Rente werde vom zuständigen Kostenträger vereinnahmt. Der Kläger selbst erhalte nur einen Barbetrag in Höhe von 107,73 EUR monatlich zur Deckung seines persönlichen Bedarfs. Hierzu übersandte der Betreuer des Klägers verschiedene Unterlagen, auf die wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen wird.

Den Antrag auf endgültige Niederschlagung der Darlehensschuld wertete die Beklagte erneut als Antrag auf Erlass nach § 59 Abs. 1 Nr. 3 BHO. Diesen lehnte sie mit Bescheid vom 26. Januar 2017 ab. Zur Begründung trug sie vor, dass eine besondere Härte für den Kläger nicht vorliegen würde. Nach ständiger Verwaltungspraxis könne ein Erlass nicht gewährt werden, solange die Möglichkeit bestehe, der wirtschaftlichen Notlage durch eine Freistellung oder Stundung Rechnung zu tragen. Freistellung, Stundung und Erlass der BAföG-Forderung stünden insoweit in einem Stufenverhältnis.

Die Beklagte wertete die Schreiben des Betreuers des Klägers zusätzlich als Anträge auf Freistellung von der Rückzahlungsverpflichtung bzw. Stundung. Mit Bescheiden vom 26. Januar 2017 stellte sie den Kläger daher für die Zeit vom 1. Januar 2016 bis einschließlich 31. Dezember 2018 erneut von der Rückzahlungsverpflichtung frei und stundete ihm die bereits fälligen Beträge bis zum 31. März 2019.

Unter dem 8. Februar 2017 legte der Betreuer des Klägers gegen den Bescheid über den Erlass der Darlehensschuld vom 26. Januar 2017 Widerspruch ein. Der Kläger werde der Darlehensforderung aufgrund seiner Erkrankung niemals nachkommen können. Aus dem Bescheid ergebe sich zudem nicht, ob die Beklagte ihr Ermessen im Einzelfall tatsächlich ausgeübt habe.

Die Beklagte wies den Widerspruch des Klägers gegen den Bescheid vom 26. Januar 2017 mit Widerspruchsbescheid vom 15. Februar 2017 zurück. Zur Begründung wiederholte sie ihr Vorbringen aus dem Ausgangsbescheid. Vertiefend trug sie vor, dass auch aufgrund der zu § 59 BHO ergangenen Verwaltungsvorschriften eine besondere Härte nicht angenommen werden könne. Zudem sei nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen für die Anwendung des § 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BHO das Bestehen einer ständig angewandten und regelmäßig auf bestehenden Verwaltungsvorschriften beruhenden Verwaltungspraxis notwendig. Eine solche Verwaltungspraxis gebe es bei der Beklagten nicht, da einer wirtschaftlichen Notlage regelmäßig mit einer Freistellung oder einer Stundung Rechnung getragen werden könne. Es sei darüber hinaus nicht ausgeschlossen, dass sich die wirtschaftliche Situation des Klägers verbessern könne.

Mit Schreiben ebenfalls vom 15. Februar 2017 wies die Beklagte den Kläger zudem darauf hin, dass es sich bei einer Niederschlagung nach § 59 Abs. 1 Nr. 2 BHO lediglich um eine verwaltungsinterne Maßnahme handle, aus der ein Rechtsanspruch nicht abgeleitet werden könne. Aus diesem Grund sei das Anliegen des Klägers im Widerspruchsbescheid vom 15. Februar 2017 auch als Antrag auf Erlass nach § 59 Abs. 1 Nr. 3 BHO gewertet worden.

Der Kläger hat am 28. Februar 2017 durch seinen Betreuer Klage erhoben.

Zur Begründung wiederholt dieser sein Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren. Vertiefend trägt er vor, dass der Kläger bereits seit dem 24. Lebensjahr psychisch erkrankt sei. Der Verlauf sei seitdem negativ. Seine aktuelle Diagnose laute paranoide Schizophrenie und schizophrenes Residuum mit akuter Suizidalität. Aufgrund erheblicher Eigengefährdung lebe der Kläger sei Anfang 2017 in einem beschützen Wohnbereich. Er sei daher bereits seit vielen Jahren erwerbsunfähig. Zeitlebens werde der Kläger daher vom definierten Existenzminimum leben. Auch eine einmalige wirtschaftliche Zuwendung sei ausgeschlossen. Die Eltern des Klägers seien bereits verstorben. Auch ein anderweitiger Vermögenszufluss würde dem Kläger nicht zufließen, da dieser aufgrund der aktuellen Sozialgesetzgebung vom Landkreis L. vereinnahmt werden würde. Zudem handele es sich bei der Niederschlagung nach § 59 Abs. 1 Nr. 2 BHO nicht um eine verwaltungsinterne Maßnahme, da die Entscheidung auch eine Außenwirkung für den Kläger entfalte.

Der Kläger hat schriftsätzlich den wörtlichen Antrag gestellt,

„den Bescheid der Beklagten mit dem Geschäftszeichen XX00 – 00 0 00 000 0/00, in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15.02.2017 aufzuheben und den Beklagten zu verurteilen, die BAFÖG Schulden in Höhe von 995,76 EUR nieder zu schlagen.“

Die Beklagte hat schriftsätzlich beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung verweist sie auf ihr Vorbringen im Widerspruchsverfahren.

Zur mündlichen Verhandlung am 22. März 2021 ist für die Beteiligten niemand erschienen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte in diesem Verfahren sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Das Gericht kann trotz des Ausbleibens des Beteiligten in der mündlichen Verhandlung entscheiden, weil mit der Ladung auf diese Möglichkeit gemäß § 102 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) hingewiesen worden war.

Die zulässige Klage, über die gemäß § 6 Abs. 1 VwGO durch den Einzelrichter entschieden wird, ist nicht begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 26. Januar 2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 15. Februar 2017 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Kläger hat keinen Anspruch auf den begehrten Erlass bzw. die begehrte Niederschlagung seiner Darlehensschuld, § 113 Abs. 5 VwGO.

Als Rechtsgrundlage für einen Erlass kommt § 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Satz 1 BHO in Betracht. Danach darf das zuständige Bundesministerium Ansprüche nur erlassen, wenn die Einziehung nach Lage des einzelnen Falles für den Anspruchsgegner eine besondere Härte bedeuten würde.

Diese Vorschrift kann der Kläger als Anspruchsgegner jedoch nicht unmittelbarer für sich beanspruchen. Denn sie entfaltet - ebenso wie im Allgemeinen die übrigen Bestimmungen der Bundeshaushaltsordnung - Bindungswirkung lediglich im Verhältnis der Staatsorgane zueinander. § 59 BHO regelt hingegen nicht das Verhältnis des Bundes zum rückzahlungspflichtigen Bürger,

vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. August 1986 - 3 B 47.85 -, juris Rn. 6; OVG NRW, Urteil vom 5. Mai 1992 - 16 A 1434/90 -, juris Rn. 3; Beschluss vom 25. Juni 1997 - 25 A 5224/95 -, juris Rn. 15.

Als rechtliche Grundlage eines möglichen Erlassanspruchs kommt, wie in dem Widerspruchsbescheid zutreffend ausgeführt worden ist, nur das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 GG in Verbindung mit der ständigen Verwaltungspraxis des Bundesverwaltungsamtes bei der Anwendung der einschlägigen Regelung des § 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BHO in Betracht,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Mai 1992 - 16 A 1434/90 -, juris Rn. 6; Beschluss vom 15. April 2015 - 12 E 181/15 -, juris Rn. 5.

Danach kommt ein Erlass für den Kläger nicht in Betracht. Denn das Bundesverwaltungsamt kennt eine ständige Praxis, nach der in Fällen wie dem vorliegenden eine Darlehensschuld erlassen wird, nicht. Es geht vielmehr schon seit langem davon aus, dass den Interessen des Darlehensnehmers regelmäßig (und so auch hier) durch Freistellung nach § 18a BAföG und/oder Stundung nach § 7 DarlehensV i.V.m. § 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BHO angemessen Rechnung getragen werden kann, um eine besondere Härte i.S.v. § 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BHO zu vermeiden. Bietet die ständige Verwaltungspraxis mithin keine Basis für einen auf Art. 3 GG beruhenden Erlassanspruch des Klägers, so ist dieses Ergebnis auch mit höherrangigem Recht vereinbar.

Im Übrigen liegen aber auch die weiteren tatbestandlichen Voraussetzungen für einen Erlass nicht vor. Nach § 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BHO dürfen Ansprüche nur erlassen werden, wenn die Einziehung nach Lage des einzelnen Falles für den Anspruchsgegner eine besondere Härte bedeuten würde. Gemäß der zugehörigen Verwaltungsvorschrift ist eine besondere Härte insbesondere anzunehmen, wenn sich der Anspruchsgegner in einer unverschuldeten Notlage befindet und zu besorgen ist, dass die Weiterverfolgung des Anspruchs zu einer Existenzgefährdung führen würde (Nr. 3.4 VV-BHO zu § 59 BHO).

Nach gegenwärtigem Sachstand besteht keine Grundlage dafür festzustellen, dass die Weiterverfolgung des Anspruchs zu einer Existenzgefährdung führen würde. Denn die strengen Anforderungen, die an eine solche Prognose zu stellen sind, sind nicht als erfüllt anzusehen. Das gilt auch in Ansehung der wirtschaftlichen Situation des Klägers und insbesondere unter Berücksichtigung seines Gesundheitszustandes und der damit einhergehenden Unterbringung in einer geschlossenen Einrichtung. Denn eine zukünftige Verbesserung der wirtschaftlichen Situation, die es dem Kläger erlauben würde, das Darlehen zurückzuzahlen, kann etwa infolge von Erbschaft (wobei nicht nur Verwandte des Klägers als potentielle Erblasser in Betracht kommen), Schenkung oder eines sonstigen Vermögenserwerbs nicht von vornherein ausgeschlossen werden.

Es ist auch nicht dargelegt noch sonst zu ersehen, dass den Belangen des Klägers durch weitere Freistellungen und Stundungen nicht mehr angemessen Rechnung getragen werden kann. Von der Möglichkeit, Freistellungszeiträume festzusetzen und Stundungen zu gewähren, hat die Beklagte in der Vergangenheit zugunsten des Klägers bereits Gebrauch gemacht, so dass von einer Fortführung dieser Handhabung auszugehen ist. Dass es dem Betreuer des Klägers nicht abverlangt werden kann, rechtzeitig die notwendigen Freistellungs- oder Stundungsanträge zu stellen, erscheint fernliegend. Dies gehört zweifellos zu den einem Betreuer im Rahmen der Betreuung obliegenden Pflichten.

Vor diesem Hintergrund ist es daher nicht zu beanstanden, wenn sich das Bundesverwaltungsamt in seiner Verwaltungspraxis auf den Standpunkt stellt, für einen Erlass sei kein Raum, solange den wirtschaftlichen Belangen des Darlehensnehmers durch eine Freistellung nach § 18a BAföG oder eine Stundung gemäß § 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BHO Rechnung getragen werden könne. Diese Auffassung steht im Übrigen auch mit Nr. 3.2 VV-BHO zu § 59 BHO in Einklang, wonach ein Erlass nur möglich ist, wenn eine Stundung nicht in Betracht kommt,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. April 2015 - 12 E 181/15 -, juris Rn. 10 m.w.N.

Auch ein Anspruch auf Niederschlagung der Darlehensschuld nach § 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BHO besteht nicht. Danach darf das zuständige Bundesministerium Ansprüche niederschlagen, wenn feststeht, dass die Einziehung keinen Erfolg haben wird, oder wenn die Kosten der Einziehung außer Verhältnis zur Höhe des Anspruchs stehen. Dabei kann offen bleiben, ob im Falle der Niederschlagung als reinem verwaltungsinternem Instrument überhaupt ein einklagbarer Anspruch bestehen kann. Denn jedenfalls gelten für den Fall, dass ein solcher Anspruch besteht, die Ausführungen zu einem Erlass nach § 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Satz 1 BHO entsprechend.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 188 S. 2 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

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1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
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2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
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3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
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4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
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5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Statt in Schriftform können die Einlegung und die Begründung des Antrags auf Zulassung der Berufung auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.

Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.

Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.