Verwaltungsgericht Köln, 18 L 1343/21

Gründe

Der Antrag,

die aufschiebende Wirkung der unter dem Aktenzeichen 18 K 3855/21 erhobenen Klage gegen den Beschluss der Antragsgegnerin vom 25. Juni 2021 (BK 10-21-0041_Z) anzuordnen,

hat Erfolg.

Der Antrag gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1, 1. Variante VwGO ist zulässig. Ein solcher Antrag ist statthaft, wenn mit ihm die Anordnung der aufschiebenden Wirkung einer Anfechtungsklage begehrt wird. Nach § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO kann die Aufhebung eines belastenden Verwaltungsakts erreicht werden. Dementsprechend setzt ein Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO voraus, dass sich ein Antragsteller gegen einen belastenden Verwaltungsakt wendet.

Diese Voraussetzung ist hier erfüllt.

Die Antragstellerin begehrt die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der unter dem Aktenzeichen 18 K 3855/21 erhobenen Anfechtungsklage. Diese Klage ist i.S.d. § 42 Abs. 1, 1. Variante VwGO auf die Aufhebung eines belastenden Verwaltungsaktes – in Form des Beschlusses der Antragsgegnerin vom 25. Juni 2021 (BK 10-21-0041_Z, im Folgenden: Beschluss vom 25. Juni 2021) – gerichtet.

Obwohl die Antragsgegnerin mit dem Beschluss vom 25. Juni 2021 wörtlich

„die Tenorziffer 2 lit. c) des Beschlusses BK10-16-0118_Z vom 19. Dezember 2019 mit Wirkung für die Zukunft teilweise zurückgenommen [hat], indem die darin enthaltenen Wörter »spätestens jedoch innerhalb von zwei Arbeitstagen (Auskünfte nach lit.a) und ggf. lit b)) bzw. innerhalb von einem Arbeitstag (Auskünfte allein nach lit. b))« gestrichen werden“,

handelt es sich bei diesem Beschluss nicht um einen für die Antragstellerin begünstigenden Verwaltungsakt.

Denn eine Auslegung des Beschlusses vom 25. Juni 2021 ergibt, dass die Antragsgegnerin mit dieser Regelung nicht lediglich einen geringfügigen – als rechtswidrig erkannten – Teil des Beschlusses vom 19. Dezember 2019 (BK 10-16-0118_Z, im Folgenden: Beschluss vom 19. Dezember 2019) zurückgenommen und diesen Beschluss im Übrigen beibehalten hat. Die Antragsgegnerin hat unter Aufhebung der bisherigen Regelung in Ziffer 2 des Beschlusses vom 19. Dezember 2019 vielmehr ein neues materielles Regelungssystem zu den Anforderungen an die Auskünfte über verfügbare Kapazitätsreserven geschaffen.

Zwar bezieht sich der Tenor des Aufhebungsbeschlusses vom 25. Juni 2021 ausdrücklich lediglich auf die Höchstfristen in Ziffer 2 c) des Beschlusses vom 19. Dezember 2019 und auch die Ermessenserwägungen in der Begründung des Beschlusses bringen ausschließlich zum Ausdruck, dass nur eine teilweise Aufhebung der Ziffer 2 c) des Beschlusses vom 19. Dezember 2019 – betreffend die Höchstfristenregelung – beabsichtigt war.

Unter Einbeziehung des nach dem objektiven Empfängerhorizonts ermittelten Willens der Antragsgegnerin und des materiell-rechtlichen Inhalts des Beschlusses 25. Juni 2021 wird jedoch deutlich, dass die Antragsgegnerin nicht lediglich die Höchstfristenregelung in Ziffer 2 c) des Beschlusses vom 19. Dezember 2019 und damit eine Einschränkung der Rechte der Antragstellerin aufgehoben hat. Vielmehr hat sie mit der Aufhebung der vorgegebenen Höchstfristen für die zu erteilenden Auskünfte über verfügbare Kapazitätsreserven durch den Beschluss vom 25. Juni 2021 eine gegenüber der Regelung in Ziffer 2 des Beschlusses vom 19. Dezember 2019 insgesamt neue Regelung getroffen, weil sie damit die Verknüpfung der Teil-Regelungen in Ziffer 2 mit den in Ziffer 2 c) des Beschlusses vom 19. Dezember 2019 enthaltenen Höchstfristen aufgelöst hat. Die ursprünglichen Verpflichtungen in Ziffer 2 des Beschlusses vom 19. Dezember 2019 wurden insgesamt aufgehoben und durch ein neues System der Verpflichtungen ersetzt.

Der Umstand, dass die Antragsgegnerin die Aufhebung als bloße Teilaufhebung des Regelungskonzepts in Ziffer 2 des Beschlusses vom 19. Dezember 2019 bezeichnet hat, ist nicht allein maßgeblich für die Beantwortung der Frage, ob die Aufhebung lediglich eine Modifikation des ursprünglichen Verwaltungsakts oder eine Neuregelung darstellt. Vielmehr kommt es darauf an, ob das ursprüngliche Regelungskonzept bei Betrachtung nach einem objektiven Empfängerhorizont mit den ursprünglichen Ermessenserwägungen nach der im Beschluss vom 25. Juni 2021 enthaltenen Aufhebung noch Bestand hat oder ob die Aufhebung eine grundlegend andere Regelung bezüglich der Auskünfte über verfügbare Kapazitätsreserven hervorbringt. Eine Identität zwischen den Regelungen durch die Beschlüsse vom 19. Dezember 2019 und vom 25. Juni 2021 – und damit eine rein begünstigende Wirkung des Beschlusses vom 25. Juni 2021 – liegt nur dann vor, wenn die durch die Aufhebung entstandene Regelung zu Auskünften über verfügbare Kapazitätsreserven noch das Wesen des ursprünglichen Regelungskonzepts trägt und letzteres in lediglich geringfügen Teilen geändert wurde.

Eine solche geringfügige Anpassung des ursprünglichen Regelungskonzepts der Antragsgegnerin ist mit der hier in Rede stehenden Änderung durch den Aufhebungsbeschluss vom 25. Juni 2021 jedoch nicht erfolgt. Die Antragsgegnerin hat insgesamt von den ursprünglich ermessensleitenden Erwägungen, die den Verpflichtungen hinsichtlich der Auskünfte über verfügbare Kapazitätsreserven im Beschluss vom 19. Dezember 2019 zugrunde lagen, Abstand genommen und ein von den Höchstfristen unabhängiges Verpflichtungskonzept hinsichtlich der Auskünfte über verfügbare Kapazitätsreserven durch die Antragstellerin geschaffen.

Vgl. hierzu bereits VG Köln, Beschluss vom 3. August 2021 – 18 L 1248/21 –, n. v.

In der Begründung des Beschlusses vom 19. Dezember 2019 hat die Antragsgegnerin noch erklärt, dass sie sich bei der Auferlegung der Pflichten nach der Tenorziffer 2 von dem Grundsatz „Schnelligkeit vor Gründlichkeit“ hat leiten lassen, um dem Interesse der Zugangsberechtigten an einer schnellen Auskunft über verfügbare Kapazitätsreserven gerecht zu werden. Zur Gewährleistung dieses Zwecks hat die Antragsgegnerin zwei Pflichten in das Pflichtenkonzept in Ziffer 2 ihres Beschlusses vom 19. Dezember 2019 aufgenommen. Zum einen sollte die von der Antragstellerin an die Zugangsberechtigten zu erteilende Auskunft unverzüglich, also ohne schuldhaftes Zögern, erfolgen. Zum anderen hatte die Erteilung der Auskunft innerhalb einer Höchstfrist von zwei Tagen zu erfolgen, was keine Abweichung im Einzelfall zuließ. Mit Blick auf diese beiden Pflichtenelemente hat die Antragsgegnerin eine abgestufte Qualität der Auskunft zugelassen, indem sie der Antragstellerin zugestanden hat, von einer vollständigen Trassenkonstruktion abzusehen, weil es ihr nach dem Grundsatz „Schnelligkeit vor Gründlichkeit“ vorrangig auf eine schnelle (innerhalb von zwei Tagen zu leistende) Auskunft an die Zugangsberechtigten ankam.

Mit dieser Intensität und Zielrichtung der Verpflichtung ist das aus dem Aufhebungsbeschluss vom 25. Juni 2021 resultierende Pflichtenkonzept hinsichtlich der Auskünfte über verfügbare Kapazitätsreserven nicht identisch. Denn nach der Aufhebung der Höchstfristen von zwei Tagen durch den Beschluss vom 25. Juni 2021 räumt die Antragsgegnerin der Antragstellerin auch ohne die Wahrung der strengen, aufgehobenen Höchstfrist weiterhin ein, Auskünfte auf der Basis einer unvollständigen Trassenkonstruktion zu erteilen. Der Antragstellerin steht es aufgrund des einzig verbliebenen Erfordernisses einer unverzüglichen Auskunftserteilung offen, die Auskunft in einer dem Einzelfall angemessen Frist zu erteilen. Diese kann den Umständen des Einzelfalls entsprechend auch länger als die ursprünglich von der Antragsgegnerin festgelegten zwei Tage sein. Zugleich bleibt die Antragstellerin von der Pflicht entbunden, für eine vollständige Trassenkonstruktion erforderliche vertiefte Prüfungen anzustellen und die Auskunft auf der Basis ebendieser vollständigen Trassenkonstruktion zu erteilen.

Diese im Vergleich zu der Regelung im Beschluss vom 19. Dezember 2019 aufgrund des entfallenen absoluten Zeitmoments abgeschwächte Verpflichtung ist mit der ursprünglich getroffenen Regelung wesensverschieden. Der ursprüngliche Regelungswillen der Antragsgegnerin, dass der Schnelligkeit der Erteilung der Auskünfte der Vorrang vor der Qualität der Auskunft eingeräumt werden soll, wird nach der Aufhebung der Höchstfristen durch die Regelung hinsichtlich Ziffer 2 des Ausgangsbeschlusses nicht mehr realisiert. Das reine Abstellen auf eine unverzügliche Erteilung verschiebt die Abwägungsentscheidung zwischen „Schnelligkeit“ und „Gründlichkeit“ in die Sphäre der Antragstellerin. Deren Einschätzung im Einzelfall – und nicht mehr die generelle Entscheidung der Regulierungsbehörde zugunsten der Schnelligkeit – ist nunmehr für den (noch) rechtzeitigen Zeitpunkt der Auskunftserteilung maßgeblich.

Der Umstand, dass auch eine unverzügliche Erteilung der Auskünfte zumindest ein relatives Zeitmoment beinhaltet, weil dadurch eine unangemessene zeitliche Verzögerung ausgeschlossen wird, vermag eine Wesensgleichheit der beiden Regelungen zu Auskünften über verfügbare Kapazitätsreserven in den Beschlüssen vom 19. Dezember 2019 und vom 25. Juni 2021 nicht zu begründen. Denn eine unverzügliche Auskunftserteilung erreicht das Ziel einer zügigen Bearbeitung in einem geringeren Maße als die Verpflichtung, eine Auskunft innerhalb einer Höchstfrist zu erteilen. Durch eine unverzüglich erteilte Auskunft wird der Schnelligkeit der Bearbeitung entgegen dem im Beschluss vom 19. Dezember 2019 bekundeten Regelungswillen der Antragsgegnerin nicht der absolute Vorrang eingeräumt. Eine unverzügliche Auskunftserteilung setzt – anders als die Bereitstellung innerhalb einer absoluten Höchstfrist – allein das Fehlen eines schuldhaften Zögerns voraus. Das bedeutet, dass Umstände des Einzelfalls eine spätere Auskunft rechtfertigen können – etwa weil ein Zugangsberechtigter eine möglichst verlässliche und endgültige Auskunft auf zur Verfügung stehende Kapazitätsreserven benötigt und dafür eine umfassendere Prüfung der für die Trassenkonstruktion relevanten Parameter erforderlich ist. Da die Unverzüglichkeit die Schnelligkeit der Auskunftserteilung lediglich in Relation zu den Besonderheiten des Einzelfalls fördert, ist die nunmehr von der Antragsgegnerin geforderte unverzügliche, von einer Höchstfrist unabhängige Auskunft über verfügbare Kapazitätsreserven nicht unter das ursprünglich zugrunde gelegte Prinzip „Schnelligkeit vor Gründlichkeit“ zu fassen.

Auch die Erbringung der Nachweise über verfügbare Kapazitätsreserven hat die Antragsgegnerin ursprünglich von einer Höchstdauer der Bearbeitung von einem Tag abhängig gemacht. Diese Bindung an eine zeitliche Maximalfrist ist infolge der Aufhebung durch den Beschluss vom 25. Juni 2021 ebenfalls aufgelöst worden.

Die so verstandene Neufassung der ursprünglichen Tenorziffer 2 durch den Beschluss vom 25. Juni 2021 belastet die Antragstellerin, weil ihr damit erneut Verpflichtungen zur Auskunft über Kapazitätsreserven aufgegeben werden, nun aber ohne Abhängigkeit der Bearbeitung der Auskunftserteilung von den ursprünglich vorgesehenen Höchstfristen von einem bzw. zwei Tagen.

Der Antragstellerin fehlt auch nicht das für ihren Antrag erforderliche allgemeine Rechtsschutzbedürfnis, weil ihre unter dem Aktenzeichen 18 K 255/20 gegen die Verpflichtung aus Ziffer 2 des Beschlusses vom 19. Dezember 2019 erhobene Klage infolge der Beschlüsse des Verwaltungsgerichts vom 9. März 2020 (18 L 167/20) und des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 25. Februar 2021 (13 B 1343/21) aufschiebende Wirkung hätte. Denn die in diesen Verfahren angegriffene Regelung in Ziffer 2 des ursprünglichen Beschlusses der Antragsgegnerin vom 19. Dezember 2019 wurde nach den vorstehenden Ausführungen durch den Beschluss vom 25. Juni 2021 insgesamt aufgehoben und durch ein neues Regelungskonzept ersetzt. Die gegen diese durch den Beschluss vom 25. Juni 2021 neu auferlegten Verpflichtungen unter dem Aktenzeichen 18 K 3855/21 erhobene Klage der Antragstellerin hat gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO in Verbindung mit § 77a Abs. 1 ERegG keine aufschiebende Wirkung. Um ihr Rechtsschutzziel erreichen zu können, musste die Antragstellerin neue Rechtsbehelfe gegen die Verpflichtungen durch den Beschluss der Antragsgegnerin vom 25. Juni 2021 erheben.

Der Antrag ist auch begründet.

Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1, 1. Variante VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung einer Anfechtungsklage anordnen, wenn die aufschiebende Wirkung im insoweit maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung – wie hier gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO in Verbindung mit § 77a Abs. 1 ERegG – qua Gesetz ausgeschlossen ist. Die vorzunehmende Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an einer sofortigen Vollziehung des Beschlusses der Antragsgegnerin vom 25. Juni 2021 und dem Interesse der Antragstellerin, von der sofortigen Vollziehung bis zu einem rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens verschont zu bleiben, richtet sich in erster Linie nach der summarischen Prüfung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache.

Die nach diesem Maßstab vorzunehmende Interessenabwägung geht zu Gunsten der Antragstellerin aus, weil ihre unter dem Aktenzeichen 18 K 3855/21 erhobene Klage nach der allein gebotenen summarischen Prüfung voraussichtlich Erfolg hat. Der angegriffene Beschluss erweist sich als rechtswidrig und verletzt die Antragstellerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die (teilweise) Rücknahme eines belastenden Verwaltungsaktes beruht auf § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG. Danach kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Unabhängig vom Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen steht die Rücknahmeentscheidung im Ermessen der Behörde.

Die Antragsgegnerin hat dieses bei ihrer Entscheidung nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG erforderliche Ermessen in Bezug auf die Rücknahme des gesamten Regelungskonzepts der Ziffer 2 des Beschlusses vom 19. Dezember 2019 nicht ausgeübt. Ferner fehlt es an einer Ermessensausübung hinsichtlich der Neuregelung des Regelungskonzepts zu Auskünften über verfügbare Kapazitätsreserven ohne die noch im Beschluss vom 19. Dezember 2019 geregelte absolute Geltung des Grundsatzes „Schnelligkeit vor Gründlichkeit“.

Der Antragsgegnerin hat es im Rahmen des ihr eingeräumten Ermessens offen gestanden, von ihrem ursprünglichen, dem Beschluss vom 19. Dezember 2019 zugrundeliegenden Regelungswillen („Schnelligkeit vor Gründlichkeit“) Abstand zu nehmen und die Verpflichtung bezüglich der Auskunftserteilung über verfügbare Kapazitätsreserven gemäß § 64 Abs. 4 Nr. 1 ERegG i.V.m. § 68 Abs. 3 ERegG neu zu regeln. Im Ergebnis hat sie in ihrem Beschluss vom 25. Juni 2021 auch von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht, ohne allerdings das dafür erforderliche Rücknahmeermessen einerseits und das Ermessen hinsichtlich einer Neuregelung gemäß § 64 Abs. 4 Nr. 1 ERegG i.V.m. § 68 Abs. 3 ERegG zu betätigen.

Die Ermessenserwägungen in dem Beschluss der Antragsgegnerin vom 25. Juni 2021 beziehen sich auf eine ausschließlich teilweise Rücknahme der Regelung in Ziffer 2 c) des Beschlusses vom 19. Dezember 2019 und nicht auf eine vollständige Rücknahme der Ziffer 2. So verhält sich die Antragsgegnerin in der Begründung ihres Beschlusses vom 25. Juni 2021 ausschließlich zur teilweisen Rücknahme der Teil-Tenorziffer 2 c) des Beschlusses vom 19. Dezember 2019 und deren Auswirkungen auf die übrigen Regelungen in Ziffer 2.

Da die Antragsgegnerin in der Begründung des Beschlusses vom 25. Juni 2021 ausdrücklich betont, dass nach Aufhebung der Höchstfristen ein rechtmäßiger Teil des ursprünglichen Beschlusses bestehen bleibt, der ihrem ursprünglichen Regelungswillen entspricht, hat die Antragsgegnerin zu erkennen gegeben, dass sie die Ermessenserwägungen im Beschluss vom 19. Dezember 2019 auch für die neue Regelung durch den Beschluss vom 25. Juni 2021 für tragfähig erachtet. Dies steht jedoch im Widerspruch zu dem durch die vorstehende Auslegung ermittelten tatsächlichen Regelungsinhalt des Beschlusses vom 25. Juni 2021. Die danach für die in diesem Beschluss geschaffene Neuregelung der Tenorziffer 2 erforderliche Ermessensbetätigung gemäß § 68 Abs. 3 ERegG fehlt vollständig.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 GKG. Im Hauptsacheverfahren wäre nach der bisherigen Spruchpraxis für die Anordnung der Regulierungsbehörde zur Änderung einer Klausel der Schienennetz-Nutzungsbedingungen pauschalierend ein Streitwert in Höhe von 50.000 Euro zugrunde zu legen, weil hier die Verpflichtung zur Änderung einer Klausel in den Schienennetz-Nutzungsbedingungen der Antragstellerin angegriffen wurde. Dieser Betrag war im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu halbieren, vgl. Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Rechtsmittelbelehrung

Ziffer 1 dieses Beschlusses ist unanfechtbar, vgl. § 77a Abs. 3 Satz 1, § 80 Abs. 5 ERegG.

Gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde eingelegt werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist schriftlich, zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.