Verwaltungsgericht Köln, 14 L 785/21

Gründe

Der Antragsteller begehrt einstweiligen Rechtsschutz gegen die Zurückstellung seines Antrags auf Erteilung einer Abgrabungsgenehmigung.

Er ist Eigentümer der Grundstücke im Außenbereich auf dem Gebiet der Beigeladenen Gemarkung Q. , Flur 00, Flurstücke 00, 00, 00 mit einer Fläche von ca. 16 ha. Nördlich unmittelbar anschließend liegen die im Eigentum anderer natürlicher Personen bzw. einer Kirchengemeinde stehenden Flurstücke 00, 00, 00, 00, 00, 00, 00 und 00 mit einer Fläche von nochmals ca. 16 ha. Die Flächen werden derzeit landwirtschaftlich als Acker genutzt. Sie liegen südwestlich des Stadtteils V. , zwischen der Bundesstraße 00 im Norden und der Abbaukante des Tagebaus Hambach im Süden. Nordwestlich der Flächen liegt in der Nähe die bestehende Abgrabung des Kieswerkes C. -N. -U. GmbH & Co. KG in der Gemeinde Niederzier, deren Erweiterung bis an die Flurstücke des Antragstellers heran auch auf dem Gebiet der Beigeladenen geplant ist.

Die genannten Grundstücke sind in dem seit dem 16.7.2004 rechtskräftigen und derzeit geltenden Flächennutzungsplan der Stadt Elsdorf als „Flächen für die Landwirtschaft“ dargestellt. In dem geltenden Regionalplan der Bezirksregierung Köln für den Regierungsbezirk Köln aus dem Jahr 2001 sind die Flächen als „Allgemeine Freiraum- und Agrarbereiche“ gekennzeichnet. Die im Jahr 2004 genehmigte 4. Änderung des Regionalplans sah vor, dass außerhalb der als „Bereiche für die Sicherung und den Abbau nichtenergetischer oberflächennaher Bodenschätze (BSAB)“ dargestellten Flächen Abgrabungen auszuschließen seien. Dies beurteilte das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit Urteil vom 8.5.2012 (20 A 3779/06, juris, Rn. 82 ff.) als unwirksam.

Der Antragsteller beantragte im Dezember 2014 bei dem Antragsgegner, für die „Abgrabung H. “ für die in seinem Eigentum stehenden, ca. 16,13 ha großen Flurstücke 00, 00 und 00, „einen Vorbescheid gemäß § 5 Abgrabungsgesetz NRW (AbgrG NRW) hinsichtlich der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit einer Trockenabgrabung zur Gewinnung von Kies und Sand entsprechend den [...] beigefügten Antragsunterlagen [...] insbesondere unter Ausschluss der Erschließung, der Belange des Naturhaushalts, der Landschaft und Erholung (vgl. § 3 Abs. 3 AbgrG NRW), des Denkmalschutzes, der Wasserwirtschaft und des Bodenschutzes zu erteilen.“ Aus der Begründung ergab sich, dass die Voranfrage sich „angesichts der ausdrücklich ausgeklammerten Genehmigungsvoraussetzungen auf die Vereinbarkeit mit den Zielen der Raumordnung und der Bauleitplanung“ beschränke. Dem im Außenbereich privilegierten Vorhaben stünden weder der Flächennutzungsplan der Beigeladenen noch der Regionalplan Köln entgegen. Die Lage außerhalb einer BSAB-Fläche sei unbeachtlich, da die Festsetzung von BSAB-Flächen mit Ausschlusswirkung an anderer Stelle in der 4. Regionalplanänderung vom Oberverwaltungsgericht NRW für unwirksam gehalten worden sei.

Der Antragsgegner übersandte der Beigeladenen den Antrag des Antragstellers auf Erteilung des abgrabungsrechtlichen Vorbescheides. In der Folgezeit teilte die Beigeladene mit, dass aus planungsrechtlicher Sicht dem Vorhaben keine Darstellungen oder Festsetzungen entgegengehalten werden könnten. Da eine zusätzliche Belastung der Elsdorfer Bevölkerung vermieden werden solle, versagte die Beigeladene jedoch das Einvernehmen nach § 36 BauGB.

Mit Bescheid vom 20.8.2015 erteilte der Antragsgegner dem Antragsteller den beantragten, für ein Jahr geltenden abgrabungsrechtlichen Vorbescheid „hinsichtlich der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit einer Trockenabgrabung zur Gewinnung von Kies und Sand“ für die Flurstücke 00, 00, 00 (Abgrabung H. ). Der Vorbescheid wurde u. a. mit den Antragsunterlagen verbunden, welche „Grundlage und Bestandteil des Bescheides“ seien und dementsprechend grün gestempelt wurden. Aus der Begründung des Vorbescheides ergibt sich, dass im Vorbescheidsverfahren gemäß dem Antrag lediglich die grundsätzliche bauplanungsrechtliche Genehmigungsfähigkeit geprüft worden sei. Die weiteren Anforderungen, wie z. B. die Erschließung würden im nachfolgenden Genehmigungsverfahren nach dem Abgrabungsgesetz geprüft. Die Vorhabensfläche liege außerhalb eines im Regionalplan für den Regierungsbezirk Köln ausgewiesenen Bereiches für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze. Im durchgeführten Beteiligungsverfahren seien aus planungsrechtlicher Sicht keine Bedenken geäußert worden, die eine negative Bescheidung des Antrages rechtfertigten. Das von der Beigeladenen versagte Einvernehmen nach § 36 BauGB werde im Rahmen der Bescheidung ersetzt. Die Versagung sei rechtswidrig, weil hierfür keine rechtlichen Gründe vorlägen. Die vom Vorhaben betroffenen Flächen seien im Flächennutzungsplan als Flächen für die Landwirtschaft ausgewiesen. Damit seien privilegierte Vorhaben, also auch Abgrabungen, nach § 35 BauGB, planungsrechtlich dort zulässig. In den als Anlage 2 und Bestandteil des Bescheids erteilten Hinweisen heißt es unter Ziffer 2.5: „Dieser Vorbescheid hat lediglich Bindungswirkung bezüglich der von ihm erfassten Fragestellung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit.“

Im April 2016 beantragte der Antragsteller einen Vorbescheid für die geplante „Abgrabung H. - Erweiterung I“ auf den ca. 16 ha großen Flurstücken 00, 00, 00, 00, 00, 00, 00 und 00. Anknüpfend an die unmittelbar südlich des Vorhabengebiets liegende geplante „Abgrabung H. werde beantragt, den Vorbescheid „hinsichtlich der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit einer Trockenabgrabung zur Gewinnung von Kies und Sand entsprechend den [...] beigefügten Antragsunterlagen [...] insbesondere unter Ausschluss der Erschließung, der Belange des Naturhaushalts, der Landschaft und Erholung (vgl. § 3 Abs. 3 AbgrG NRW), des Denkmalschutzes, der Wasserwirtschaft und des Bodenschutzes zu erteilen.“ Die Begründung entsprach derjenigen des ersten Vorbescheidsantrags.

Auf Antrag des Antragstellers verlängerte der Antragsgegner mit einem „I. Nachtrag zum Vorbescheid“ die Geltungsdauer des abgrabungsrechtlichen Vorbescheides vom 20.8.2015 (Abgrabung H. ) um ein Jahr bis zum 20.8.2017.

Mit Bescheid vom 31.3.2017 erteilte der Antragsgegner dem Antragsteller einen für ein Jahr geltenden abgrabungsrechtlichen Vorbescheid „hinsichtlich der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit einer Trockenabgrabung zur Gewinnung von Kies und Sand“ für die Flurstücke 00, 00, 00, 00, 00, 00, 00 und 00 (Abgrabung H. – Erweiterung I). Darin findet sich der Hinweis: „Dieser Vorbescheid ergeht allein zur Frage der baurechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens auf Trockenabgrabung unter Ausschluss insbesondere der Fragen der Erschließung [...].“ Der Vorbescheid wurde u. a. mit den Antragsunterlagen verbunden, welche „Grundlage und Bestandteil des Bescheides“ seien und dementsprechend grün gestempelt wurden. Aus der Begründung ergibt sich, dass alleiniger Antragsgegenstand die Bescheidung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit sei. Im Beteiligungsverfahren sei u. a. die Bezirksregierung Köln – Dez. 32: Regionalentwicklung und Braunkohle beteiligt worden. Aus planungsrechtlicher Sicht seien keine Bedenken geäußert worden. Da die vom Vorhaben betroffenen Flächen im Flächennutzungsplan der Beigeladenen als Flächen für die Landwirtschaft ausgewiesen seien und das Vorhaben im Außenbereich privilegiert sei, sei es planungsrechtlich zulässig und das durch die Beigeladene rechtswidrig versagte gemeindliche Einvernehmen werde nach § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB ersetzt. Der Vorbescheid enthält zudem den gleichen Hinweis in Nr. 2.5 wie der Vorbescheid der „Abgrabung H. “.

Hinsichtlich der geplanten „Abgrabung H. “ verlängerte der Antragsgegner auf einen weiteren entsprechenden Antrag mit dem „II. Nachtrag zum Vorbescheid“ vom 17.11.2017 die Geltungsdauer des Vorbescheids nochmals um ein Jahr bis zum 20.8.2018.

Am 21.2.2018 beantragte der Antragsteller bei dem Antragsgegner, „die Abgrabung der Grundstücke in Elsdorf, Gemarkung Q. , Flur 00, Flurstücke 00, 00, 00, 00, 00, 00, 00, 00, 00 und 00 zum Zwecke der Gewinnung von Kies und Sand mit anschließender Wiederherrichtung und Rekultivierung gemäß den [...] beigefügten Antragsunterlagen vom 16.12.2016 [...] zu genehmigen.“ Das Flurstück 00, Gegenstand des Vorbescheids „Abgrabung H. – Erweiterung“, ist nicht von der Vorhabensfläche umfasst. Beigefügt waren Einverständniserklärungen der Eigentümer der umfassten Flurstücke.

Hinsichtlich des Abgrabungsvorhabens H. – Erweiterung I verlängerte der Antragsgegner auf einen entsprechenden Antrag mit Bescheid vom 3.7.2018 als „I. Nachtrag zum Vorbescheid“ die Geltungsdauer des Vorbescheides vom 30.3.2017 um ein Jahr, d. h. bis zum 4.4.2019.

Die Beigeladene versagte im Januar 2019 die Erteilung des Einvernehmens nach § 36 BauGB zur Erteilung der beantragten Abgrabungsgenehmigung mit „politischen Einwänden“. Der Ausschuss für Umwelt, Bau und Planung des Rates der Beigeladenen beschloss am 1.10.2019, einen sachlichen Teilflächennutzungsplan „Steuerung von Abgrabungsflächen“ gemäß § 2 Abs. 1 i. V. m. § 5 Abs. 2b BauGB aufzustellen, der Konzentrationszonen für Abgrabungsflächen unter Betrachtung des gesamten Planungsraumes ausweisen solle. Der Aufstellungsbeschluss wurde am 8.11.2019 öffentlich bekanntgemacht. Mit der Aufstellung solle die bisherige Darstellung der Abgrabungsflächen im Flächennutzungsplan aus dem Jahr 2003 überarbeitet werden. Neben dem Ziel, im Rahmen eines schlüssigen Gesamtkonzeptes dem Abbau oberflächennaher nichtenergetischer Bodenschätze substantiellen Raum innerhalb der Abgrabungskonzentrationszonen zu verschaffen, solle in den verbleibenden Teilen des Außenbereichs die grundsätzliche Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für Abgrabungsvorhaben hergestellt werden.

Auf der Ebene der Regionalplanung wurde am 13.3.2020 der Erarbeitungsbeschluss gefasst, den Regionalplan Köln in einem „Teilplan Nichtenergetische Rohstoffe“ zu überarbeiten. Entsprechend dem Landesentwicklungsplan NRW vom 12.1.2017 und auf der Grundlage eines „Ersten Planentwurfs“ von Januar 2020 sollten „Bereiche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze“ für nichtenergetische Rohstoffe (z. B. Locker- und Festgesteine wie Sand und Kies) als Vorranggebiete mit der Wirkung von Eignungsgebieten (sog. „Konzentrationszonen“) festgelegt werden.

Hinsichtlich des Abgrabungsvorhabens des Antragstellers waren in den Antragsunterlagen zu den Vorbescheiden sowie in dem Antragsverfahren auf die Vollgenehmigung zunächst zwei Erschließungsvarianten vorgesehen, für die entweder die „I.---------straße “ der Tagebaubetreiberin T. R. AG oder gemeindeeigene Flurwege in Anspruch genommen werden sollten. Nachdem im Rahmen der umfangreichen Beteiligung der Öffentlichkeit und betroffenen Stellen verschiedene Aspekte der Antragsunterlagen kontrovers diskutiert worden waren, teilte der Antragsteller dem Antragsgegner mit Schreiben vom 24.3.2020 unter anderem mit, dass er beabsichtige im Wege einer Antragsänderung eine weitere Erschließungsvariante zur Genehmigung zu stellen. Anschließend findet sich in den Verwaltungsvorgängen eine intern an Mitarbeiter des Antragsgegners verschickte E-Mail der zuständigen Amtsleiterin vom 25.3.2020. Darin vertritt diese unter Berufung auf ein Urteil des Verwaltungsgerichts Minden die Ansicht, dass die Beigeladene wegen des Flächennutzungsplan-Änderungsverfahrens für Konzentrationszonen von Abgrabungen im Falle der Änderung des Genehmigungsantrags wegen geänderter Erschließung noch einen erfolgsversprechenden fristgerechten Zurückstellungsantrag nach § 15 BauGB stellen könne.

Am 4.8.2020 beantragte der Antragsteller bei dem Antragsgegner, „unter Abänderung des Abgrabungsantrags vom 21.2.2018 die gemäß den beigefügten Unterlagen [...] von Juli 2020 dargestellte Zuwegung über das westlich des Vorhabens des Antragstellers zukünftig angrenzende Abgrabungsfläche des Kieswerks der Firma M. U. GmbH & Co. KG in Niederzier (Kreis Düren) alternativ zu genehmigen.“ Die Zuwegungsvariante über die I.---------straße werde im Hinblick auf die bestehenden alternativen Varianten nicht mehr priorisiert. In der Folgezeit ergänzte der Antragsteller die Antragsunterlagen zuletzt auf Stand vom 5.10.2020.

Am 19.11.2020 wurde dem Ausschuss für Umwelt, Bau und Planung des Rates der Beigeladenen der erste Entwurf der Plankonzeption für den Teilflächennutzungsplan „Steuerung von Abgrabungsflächen“ vorgelegt („Gesamträumliches Planungskonzept für die Ermittlung von Eignungsflächen und die Ausweisung von Konzentrationszonen“, aufgestellt 30.10.2020, nebst Begründung und Anlagen). Dieser fasste den Beschluss, auf dieser Grundlage die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit sowie der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange durchzuführen. Der Planentwurf sieht die Ausweisung einer einzigen „Fläche für Abgrabungen oder die Gewinnung von Bodenschätzen – Kies-Konzentrationszone (KKZ)“ mit Konzentrationswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB an anderer Stelle als der der Vorhabensfläche H. /H. -Erweiterung I vor. Die geplante KKZ stimmt nur teilweise mit einer im ersten Entwurf der geplanten Regionalplanänderung ausgewiesenen BSAB-Fläche überein, die das Vorhabensgrundstück ebenfalls nicht umfasst.

Im November 2020 hatte der Antragsgegner der Beigeladenen den geänderten Antrag auf die Genehmigung der Abgrabung in der Fassung vom 5.10.2020 mit der Bitte um Entscheidung über die Erteilung des Einvernehmens gemäß § 36 BauGB übersandt. Daraufhin versagte die Beigeladene ihr gemeindliches Einvernehmen. Zur Begründung verwies sie darauf, dass am 1.10.2019 der Beschluss gefasst worden sei, einen sachlichen Teil-Flächennutzungsplan „Steuerung von Abgrabungsflächen“ aufzustellen. Es sei davon auszugehen, dass das zur Genehmigung gestellte Abgrabungsvorhaben des Antragstellers der gemeindlichen Konzentrationsflächenplanung nach dem aktuellen Stand des Planungsverfahrens widerspreche. Zudem entfalte der in Erarbeitung befindliche Teilplan Nichtenergetische Rohstoffe zum Regionalplan Köln rechtserhebliche Vorwirkungen, die der Zulassung des Vorhabens außerhalb der dort vorgesehenen BSAB entgegenstünden.

Am 4.1.2021 beantragte die Beigeladene bei dem Antragsgegner, die Entscheidung über die Zulässigkeit des Abgrabungsvorhabens für die Dauer eines Jahres nach Zustellung der Zurückstellung des Baugesuches auszusetzen (§ 15 Abs. 3 Satz 1 BauGB) und die sofortige Vollziehung des Zurückstellungsbescheids anzuordnen. Zur Begründung berief sie sich auf den Aufstellungsbeschluss vom 1.10.2019 hinsichtlich des Teilflächennutzungsplanes „Steuerung von Abgrabungsflächen“, die Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses am 8.11.2019, den ersten Entwurf der Plankonzeption und dem Beschluss des Ausschusses für Umwelt, Bau und Planung in seiner Sitzung am 19.11.2020 darüber, auf dieser Grundlage die frühzeitige Beteiligung durchzuführen. Die geänderte Fassung des Abgrabungsantrags vom 21.2.2018 mit Stand 5.10.2020 erfordere eine Neubewertung des Vorhabens in bauplanungsrechtlicher Hinsicht, da durch die dritte Erschließungsvariante eine Neuinanspruchnahme von Flächen erfolge, die nicht Teil des ursprünglichen Antrags gewesen seien, wodurch der Antragsgegenstand in substantieller Weise geändert werde.

Vom 19.2.2021 bis zum 22.3.2021 erfolgte die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit und der Behörden zum dem geplanten Teilflächennutzungsplan der Beigeladenen.

Mit Bescheid vom 19.4.2021 stellte der Antragsgegner nach Anhörung den Antrag des Antragstellers auf Erteilung einer Abgrabungsgenehmigung für die Abgrabung H. gemäß § 15 Abs. 3 BauGB befristet auf ein Jahr bis zum 19.4.2022 zurück und ordnete die sofortige Vollziehung an. Zur Begründung führte der Antragsgegner aus: Die Voraussetzungen für eine Zurückstellung nach § 15 Abs. 3 BauGB seien erfüllt, da zu befürchten sei, dass die Durchführung der mit dem Flächennutzungsplanaufstellungsbeschluss der Beigeladenen vom 1.10.2019 hinreichend konkretisierten Planung zur Festsetzung von Konzentrationszonen für Abgrabungsflächen durch das Vorhaben des Antragstellers unmöglich gemacht oder erschwert werde. Die Einführung einer dritten Erschließungsvariante mit der Inanspruchnahme weiterer Flurstücke werfe die Frage der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit neu auf, weil die bestandskräftigen Vorbescheide die Erschließungsfrage ausgeklammert hätten. Die Erschließungswege seien Bestandteil des Gesamtabgrabungsvorhabens. Daraus folge zum einen, dass die Beigeladene befugt sei, mittels Zurückstellungsantrag ihre Planungsziele gegen das Abgrabungsvorhaben auch hinsichtlich der Bereiche der Erschließungswege abzusichern. Zum anderen sei daher auch die Frist zur Beantragung der Zurückstellung nach § 15 Abs. 3 Satz 3 BauGB im Hinblick auf die Änderung des Genehmigungsantrages vom 5.10.2020 gewahrt worden. Die sofortige Vollziehung sei anzuordnen, weil dem öffentlichen Vollzugsinteresse sowie dem Interesse der Beigeladenen der Vorzug zu geben sei. Im Falle der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Zurückstellung fände ein faktischer Vollzug statt, sodass kaum noch rückgängig zu machende Verhältnisse eintreten würden. Durch die sofortige Vollziehung werde dagegen die weitere Bearbeitung des Antrages durch die untere Abgrabungsbehörde zurückgestellt. Hierdurch würden, anders als im umgekehrten Fall, keine vollendeten Tatsachen geschaffen, sondern nur die Antragsbearbeitung verzögert.

Der Antragsteller hat am 19.4.2021 Klage gegen den Zurückstellungsbescheid vom gleichen Tag erhoben (14 K 2240/21) und am 26.4.2021 um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht.

Der Antragsteller ist der Auffassung, dass die Durchführung der Flächennutzungsplanänderung durch den Genehmigungsantrag wegen der Bindungswirkung der Vorbescheide weder unmöglich gemacht noch erschwert werden könne. Die Bindungswirkung der gemäß § 5 AbgrG NRW erteilten Vorbescheide bestehe weiterhin, weil sie auch nach Ablauf der Geltungsdauer erhalten bleibe, wenn rechtzeitig vor Ablauf der Geltungsdauer ein Vollgenehmigungsantrag für ein dem Vorbescheid entsprechendes Vorhaben gestellt werde. Der Antragsteller habe den Antrag auf Erteilung einer Vollgenehmigung rechtzeitig gestellt. Die in den Vorbescheiden zur bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit getroffenen Feststellungen würden als vorweggenommene verbindliche Entscheidung in die abschließende Entscheidung über den Genehmigungsantrag einfließen. Dieser könne demzufolge vom Antragsgegner nicht mit der Begründung abgelehnt werden, dem Vorhaben würden öffentliche Belange entgegenstehen, weil es den späteren Darstellungen im Flächennutzungsplan widerspreche. Soweit der Antragsgegner sich auf die geänderte Erschließungsvariante beziehe, verkenne er, dass die Erschließung eines Abgrabungsvorhabens generell nicht Gegenstand von Darstellungen in einem Flächennutzungsplan mit den Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB sei. Die Antragsänderung, die nicht nur die dritte Erschließungsvariante umfasse, führe zwar zu einem geänderten Prüfprogramm bei der Genehmigung des Abgrabungsvorhabens, erlaube aber nicht die Zurückstellung des Antrags.

Die im Gerichtsverfahren geäußerte Auffassung der Beigeladenen, die Vorbescheide hätten keine Bindungswirkung, weil sie unbestimmt und nichtig seien, treffe bei einer sachgerechten Auslegung nach dem objektiven Erklärungswert unter Berücksichtigung des Gesamtzusammenhangs nicht zu. Zwischen dem jeweiligen Begehren des Antragstellers und den vom Antragsgegner erteilten Vorbescheiden bestehe Kongruenz. Beides sei allein auf die Feststellung gerichtet gewesen, dass weder ein regionalplanungs- noch ein bauleitplanungsrechtliches Rohstoffgewinnungsverbot bestehe, weil im Erlasszeitpunkt im Flächennutzungsplan der Beigeladenen keine Konzentrationszonen dargestellt gewesen seien und obwohl die Vorhabensflächen außerhalb der im Regionalplan Köln festgelegter BSAB-Flächen lägen.

Die Flächennutzungsplanung der Beigeladenen sei ferner nicht sicherungsfähig, da sie im Verhältnis zur Regionalplanung einen Verstoß gegen § 1 Abs. 4 BauGB darstelle. Zudem bestünden Anhaltspunkte für eine Befangenheit der zuständigen Amtsleiterin.

Der Antragsteller beantragt,

die aufschiebende Wirkung der Klage 14 K 2240/21 gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 19.4.2021 über die Zurückstellung gemäß § 15 Abs. 3 BauGB des Antrags des Antragstellers auf Erteilung einer Abgrabungsgenehmigung zur Gewinnung von Kies und Sand vom 21.2.2018 in der Fassung vom 5.10.2020 („Abgrabung H. “) wiederherzustellen.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Er bezieht sich auf den angefochtenen Bescheid und bringt ergänzend vor, dass die Erschließung eines Vorhabens Teil der Konzentrationsplanung sei. Die Zuwegung sei zu genehmigen und gehöre, damit die Wegeerrichtung bauplanungsrechtlich privilegiert sei, zu den Konzentrationszonen. Dies ergebe sich auch aus dem Verfahren zur Regionalplanung Köln, Teilplan Nichtenergetische Rohstoffe.

Die Beigeladene stellt keinen Antrag.

Sie ist der Auffassung, der Antrag sei abzulehnen, weil die Voraussetzungen für die Zurückstellung, insbesondere das Sicherungserfordernis, vorlägen. Das geplante Vorhaben des Antragstellers liege außerhalb der Bereiche, die nach dem derzeitigen Planungsstand des Flächennutzungsplans der Beigeladenen als Flächen zur Gewinnung von oberflächennahen Rohstoffen dargestellt werden sollten. Es bestünden somit objektive Anhaltspunkte dafür, dass das zur Genehmigung gestellte Vorhaben der gemeindlichen Planung widerspreche, was befürchten lasse, dass die Flächennutzungsplanung mit dem Ziel der Ausweisung von Konzentrationszonen unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde.

Das Sicherungserfordernis entfalle auch nicht durch die Vorbescheide. Die Vorbescheide entfalteten im Hinblick auf das mit Antrag vom 21.2.2018 eingeleitete Genehmigungsverfahren deshalb keine Bindungswirkung, weil sich das Vorhaben nicht mit den Vorhaben decke, für die mit den Vorbescheiden die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit festgestellt worden sein solle. Denn daraus, dass zwei Vorhaben, hier mit einer Abgrabungsfläche von jeweils etwa 16 ha, jeweils für sich zulässig seien, folge nicht, dass sie kumulativ bauplanungsrechtlich zulässig seien. Unter der Annahme, ein einheitliches Vorhaben könne zunächst auf verschiedene Vorbescheide aufgeteilt werden, die im Genehmigungsverfahren für das Gesamtvorhaben dann Bindungswirkung entfalteten, würde eine Prüfung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Gesamtvorhabens überhaupt nicht stattfinden. Im Übrigen sei auch mit einem abgrabungsrechtlichen Vorbescheid ein vorläufig positives Gesamturteil verbunden, das hinsichtlich einer Abgrabungsfläche von etwa 16 ha anders ausfallen könne als für ein Vorhaben mit einer Fläche von 30 ha.

Darüber hinaus seien die Vorbescheide in erheblichem Maße unbestimmt und damit unwirksam. Entgegen der darin jeweils enthaltenen Feststellung, das jeweils beantragte Vorhaben sei bauplanungsrechtlich zulässig, bleibe unklar, welche Gesichtspunkte und Belange tatsächlich bereits geprüft worden seien und wie weit die Bindungswirkung der Vorbescheide reichen solle. Denn es seien zahlreiche Belange, die für die planungsrechtliche Zulässigkeit von Bedeutung seien, ausgeklammert, wobei die Benennung der ausgeklammerten Belange nicht abschließend sei. So werde im Vorbescheid vom 20.8.2015 zwar festgestellt, es werde der abgrabungsrechtliche Vorbescheid hinsichtlich der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit erteilt, und in der Begründung auf den Regionalplan, den Flächennutzungsplan, das versagte Einvernehmen der Beigeladenen Bezug genommen. Es bleibe jedoch unklar, ob der Antragsgegner z.B. die Vereinbarkeit des Vorhabens mit den Darstellungen eines Landschaftsplans, das Hervorrufen schädlicher Umwelteinwirkungen, die Vereinbarkeit mit den Zielen der Raumordnung oder ein Entgegenstehen sog. ungeschriebener öffentlicher Belange geprüft habe. Da der Antragsgegner ausführe, die weiteren Anforderungen, wie „z.B. Abbaumenge und Zeitraum, Erschließung, Abstände zu den umliegenden Grundstücken und Wegen, Sicherheitsvorschriften, Immissionsschutz Auflagen, detaillierte Vorgaben und Auflagen hinsichtlich Wasserwirtschaft und Naturschutz, Rekultivierung und Sicherheitsleistungen usw.“ seien noch nicht geprüft worden, sei nicht erkennbar, auf welche weiteren ausgegliederten Prüfungspunkte sich die nicht abschließende Liste beziehen solle. Nichts anderes gelte im Hinblick auf den Vorbescheid vom 31.3.2017, der schon im Tenor nur „insbesondere“ Fragen der Erschließung und andere Fragen ausklammere. Beispielsweise seien Fragen des Immissionsschutzes weder in der nicht abschließenden Aufzählung der nicht geprüften bauplanungsrechtlichen Gesichtspunkte im Tenor des Bescheides oder der Begründung genannt und müssten daher grundsätzlich vom Regelungsgehalt erfasst sein, andererseits seien dem Antrag vom 15.4.2016 insoweit keine Unterlagen beigefügt worden. Selbst wenn die den Vorbescheiden zugrundeliegenden Anträge für sich hinreichend bestimmt gewesen sein sollten, könne man diese nicht ausschließlich für eine Auslegung der Bindungswirkung heranziehen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte (auch des Klageverfahrens) und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

II.

Der zulässige Antrag ist begründet.

Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt . 2 VwGO kann das Gericht auf Antrag die aufschiebende Wirkung einer Klage ganz oder teilweise wiederherstellen, wenn – wie hier – die sofortige Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO von der Behörde angeordnet worden ist.

Bei der im Rahmen von § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmenden Abwägung zwischen dem Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seines Rechtsbehelfs und dem (öffentlichen) Interesse an der sofortigen Vollziehung des angegriffenen Verwaltungsakts sind die dem Rechtsbehelf bei summarischer Prüfung beizumessenden Erfolgsaussichten von erheblicher Bedeutung. Ergibt die summarische Prüfung, dass der eingelegten Klage offensichtlich Erfolg beschieden sein wird, ist die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs wiederherzustellen. Im entgegengesetzten Fall der offensichtlich fehlenden Erfolgsaussicht des Rechtsbehelfs bleibt auch der Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO erfolglos, sofern sich die Behörde bzw. eine andere betroffene Person auf ein besonderes (öffentliches) Vollzugsinteresse berufen kann.

Die Interessenabwägung geht zu Gunsten des Antragstellers aus. Es überwiegt Aussetzungsinteresse des Antragstellers, weil die in der Hauptsache angefochtene Zurückstellung offensichtlich rechtswidrig ist.

Rechtsgrundlage für die Zurückstellung der von dem Antragsteller beantragten abgrabungsrechtlichen Genehmigung ist § 3 AbgrG NRW i. V. m. § 15 Abs. 3 Satz 1 BauGB.

Gemäß § 15 Abs. 3 Satz 1 BauGB hat die Baugenehmigungsbehörde auf Antrag der Gemeinde die Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB für einen Zeitraum bis zu längstens einem Jahr nach Zustellung der Zurückstellung des Baugesuchs auszusetzen, wenn die Gemeinde beschlossen hat, einen Flächennutzungsplan aufzustellen, zu ändern oder zu ergänzen, mit dem die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erreicht werden sollen, und zu befürchten ist, dass die Durchführung der Planung durch das Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde. Nach Satz 3 der Vorschrift ist der Antrag der Gemeinde auf eine Zurückstellung nur innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Gemeinde in einem Verwaltungsverfahren von dem Bauvorhaben förmlich Kenntnis erhalten hat, zulässig.

Bei der Entscheidung über einen Abgrabungsantrag handelt es sich um eine Entscheidung i. S. d. § 15 Abs. 3 Satz 1 BauGB über die Zulässigkeit von Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB. Anlagen des oberflächennahen Rohstoffabbaus sind im Außenbereich nach § 35 Abs. 1 Nr. 3 oder Nr. 4 BauGB privilegiert. Bei Abgrabungen größeren Umfangs – wie hier – im Sinne von § 29 Abs. 1 BauGB,

zum Begriff OVG NRW, Beschluss vom 18.12.2017 – 2 B 1369/17 –, juris, Rn. 11 (für eine Aufschüttung von 46 qm Grundfläche),

verdrängen in bodenrechtlicher Hinsicht die abschließenden Regelungen des Bundesgesetzgebers in §§ 30 bis 37 BauGB insoweit die im Abgrabungsgesetz des Landes NRW gestellten Voraussetzungen der Beachtung der Ziele der Raumordnung und der Belange der Bauleitplanung.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18.3.1983 – 4 C 17.81 –, juris, Rn. 9; OVG NRW, Urteil vom 14.9.1989 – 7 A 81/84 –, juris, Rn. 20.

§ 15 Abs. 3 BauGB findet demnach Anwendung auf Anträge auf Erteilung einer Abgrabungsgenehmigung nach § 3 AbgrG NRW.

Vgl. VG München, Beschluss vom 13.4.2010 – M 11 S 09.5945 –, juris, Rn. 33 (für das dortige Landesrecht); zur Anwendbarkeit bzgl. einer Zurückstellung eines Antrages auf einen abgrabungsrechtlichen Vorbescheid bereits Beschluss der Kammer vom 24.7.2020 – 14 L 419/20 – (n. v.) m. w. N., bestätigt von OVG NRW, Beschluss vom 30.10.2020 – 7 B 1211/20 –, juris.

Eine der Tatbestandsvoraussetzungen für eine Zurückstellung liegt zwar insoweit vor, als die Beigeladene durch den Ausschuss für Umwelt, Bau und Planung des Rates am 1.10.2019 beschlossen hat, den für ihr Gemeindegebiet bestehenden Flächennutzungsplan zu ändern und einen sachlichen Teilflächennutzungsplan „Steuerung von Abgrabungsflächen“ gemäß § 2 Abs. 1 i. V. m. § 5 Abs. 2b BauGB aufzustellen, und diesen Aufstellungsbeschluss ortsüblich bekannt gemacht. Dabei verfolgt sie ausweislich des Entwurfs des gesamträumlichen Planungskonzeptes und der Begründung zum Planentwurf das Ziel, Abgrabungen außerhalb der bisher einzigen, insoweit schon konkret festgelegten Kies-Konzentrations-Zone westlich der streitgegenständlichen Grundstücke nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auszuschließen.

Die weitere Voraussetzung für eine Zurückstellung des Antrags des Antragstellers liegt jedoch nicht vor, weil die Durchführung der Flächennutzungsplanung der Beigeladenen, durch die die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erreicht werden sollen, durch die Erteilung der beantragten Abgrabungsgenehmigung nicht unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde. Denn bereits durch die dem Antragsteller erteilten Vorbescheide mit Bindungswirkung bzgl. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB steht bestandskräftig fest, dass dem Vorhaben des Antragstellers die beabsichtigte Planung von Konzentrationszonen nicht entgegengehalten werden kann (unten 1.). Die Vorbescheide sind wirksam (unten 2.). Die beiden Vorbescheide entfalten ihre Bindungswirkung für das Vorhaben des Antragstellers, obwohl sie jeweils nur für einen Teil der Vorhabensfläche ergangen sind (unten 3.). Die Bindungswirkung entfällt auch nicht deshalb, weil die Vorhabensfläche ein noch von einem Vorbescheid umfasstes Grundstück ausspart (unten 4.). Schließlich rechtfertigt auch die Änderung der geplanten Erschließung durch eine dritte Erschließungsvariante nicht die Zurückstellung (unten 5.).

1. Die bestandskräftigen Vorbescheide vom 20.8.2015 und 31.3.2017 mit Bindungswirkung im Hinblick auf § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB setzen sich gegen den angefochtenen Zurückstellungsbescheid durch.

§ 15 Abs. 3 Satz 3 BauGB schützt – nur – die Planungshoheit der Gemeinde in Bezug auf das spezielle Planungsziel, in einem Flächennutzungsplan Konzentrationszonen zu planen, deren Ausschlusswirkung an anderer Stelle nach Inkrafttreten des Planes nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB einem Genehmigungsantrag entgegengehalten werden könnte.

Vgl. Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Loseblatt-Sammlung, § 15 Rn. 72 (Stand Mai 2019).

In Fällen, in denen die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB (erstmals) im Genehmigungsverfahren zu prüfen ist, ist eine Gefährdung einer hinreichend konkretisierten gemeindlichen Flächennutzungsplanung hinsichtlich des negativen Planungsziels schon dann zu befürchten, wenn es nach dem jeweiligen Stand der Planung aufgrund objektiver Anhaltspunkte möglich erscheint, dass das Vorhabengrundstück – wie hier – außerhalb der Konzentrationsflächen liegen wird.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17.12.2020 – 8 B 1317/20 –, juris, Rn. 7 ff.

Die Planung einer Gemeinde kann durch ein Vorhaben hingegen nicht im Sinne von § 15 Abs. 3 Satz 1 BauGB gefährdet (unmöglich gemacht oder erschwert) werden, wenn bei der Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB der öffentliche Belang des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB keine Rolle spielt, weil es um eine nicht von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erfasste Genehmigungsvoraussetzung geht.

Gleiches gilt, wenn der öffentliche Belang des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB im Genehmigungsverfahren nicht mehr zu prüfen ist, weil bereits in einem Vorbescheid die Vereinbarkeit mit dem Flächennutzungsplan bestandskräftig festgestellt worden ist.

Denn ein Vorbescheid mit diesem Inhalt bindet – wie ein baurechtlicher oder immissionsschutzrechtlicher Vorbescheid – als Ausschnitt aus dem feststellenden Teil der Genehmigung die Genehmigungsbehörde für das weitere Genehmigungsverfahren und nimmt die endgültige Entscheidung vorweg, soweit er über das Vorliegen bestimmter Genehmigungsvoraussetzungen entscheidet. Er setzt sich gegen nachfolgende Rechtsänderungen wie das Inkrafttreten eines Flächennutzungsplans oder den vorgehenden Aufstellungsbeschluss mit entsprechendem Zurückstellungsantrag durch.

So bereits Beschluss der Kammer vom 24.7.2020 – 14 L 419/20 – (n. v.) m. w. N., bestätigt von OVG NRW, Beschluss vom 30.10.2020 – 7 B 1211/20 –, juris.

Auch ein Vergleich (mit der hier nicht einschlägigen) Veränderungssperre bestätigt, dass ein Vorbescheid im Umfang seiner Bindungswirkung einer Zurückstellung entgegensteht.

So ist bezüglich des Mittels einer Veränderungssperre in § 14 Abs. 3 BauGB ausdrücklich geregelt, dass u. a. Vorhaben, die vor dem Inkrafttreten einer Veränderungssperre baurechtlich genehmigt worden sind, von der Veränderungssperre nicht berührt werden. Neben der ausdrücklich genannten Baugenehmigung erstreckt sich § 14 Abs. 3 BauGB nach ständiger Rechtsprechung auch auf einen Vorbescheid in Form der Bebauungsgenehmigung. Voraussetzung dafür ist, dass der Bauvorbescheid die bebauungsrechtliche (d. h. planungsrechtliche) Zulässigkeit eines Vorhabens feststellt, ein vorweggenommener Teil der Baugenehmigung ist und mit Ausnahme der Baufreigabe dieselben Rechtswirkungen wie eine Baugenehmigung entfaltet.

Vgl. Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Loseblatt-Sammlung, § 14 Rn. 120 (Stand Februar 2019); zur Planungshoheit OVG NRW, Beschluss vom 2.6.2015 – 8 B 186/15 –, juris, Rn. f.

Bei der „schwächeren“ Zurückstellung nach § 15 BauGB kann nichts anderes gelten als bei der „stärkeren“ Veränderungssperre, sodass ein Vorbescheid im Umfang seiner Bindungswirkung einer Zurückstellung entgegenstehen kann.

So Hessischer VGH, Urteil vom 21.7.2011 – 3 B 1281/11 –, juris, Rn. 2 f.

Ausgehend hiervon setzt sich die Bindungswirkung der Vorbescheide bzgl. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB gegen die Zurückstellung dergestalt durch, dass – unabhängig von der vom Antragsteller bestrittenen Sicherungsfähigkeit der Planung – kein Sicherungsbedürfnis besteht. Vorliegend könnte dem Vorhaben der geplante Flächennutzungsplan der Beigeladenen im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB selbst dann nicht mehr entgegengehalten werden, wenn er schon in Kraft getreten wäre.

2. Die Vorbescheide sind wirksam, insbesondere nicht wegen fehlender Bestimmtheit nichtig.

Nach § 44 Abs. 1 VwVfG NRW ist ein Verwaltungsakt nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist.

Ein solcher besonders schwerer Fehler ist u. a. bei völliger inhaltlicher Unbestimmtheit des Inhalts, der Reichweite und des Umfangs der von einer Baugenehmigung – wie hier einem Vorbescheid – erfassten Nutzung anzunehmen. Ein in sonstiger Weise unbestimmter Verwaltungsakt ist (nur) materiell rechtswidrig.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20.5.2014 – 2 A 1690/13 –, juris, Rn. 14 ff. m.w.N.; Vgl. Boeddinghaus/Hahn/Schulte u.a. in: Boeddinghaus/Hahn/Schulte u.a., Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, 60. Update April 2021, 2. Anforderungen an die inhaltliche Bestimmtheit (§ 37 VwVfG NRW), Rn. 174; 176 (zum Vorbescheid).

Nicht jede offene Frage und nicht jeder vermeintliche Widerspruch müssen allerdings schon zu einer Unbestimmtheit der Genehmigung führen. Vorrangig ist stets zu prüfen, ob sich das Genehmigte im Wege der Auslegung noch hinreichend gesichert ermitteln lässt. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts richtet sich die Auslegung eines Verwaltungsakts entsprechend den zu §§ 133, 157 BGB entwickelten Regeln nicht nach den subjektiven Vorstellungen der erlassenden Behörde oder des Adressaten, sondern nach dem erklärten Willen, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 24.7.2018 ‒ 6 B 75.17 ‒, juris, Rn. 8, und Urteil vom 27.6.2012 ‒ 9 C 7.11 ‒, juris, Rn. 11, 18.

Hat der Erklärungsempfänger den wirklichen Willen des Erklärenden erkannt, so bestimmt dieser wirkliche Wille den Inhalt der Erklärung, ohne dass es auf weiteres ankommt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 23.5.1986 ‒ 8 C 5.85 ‒, juris, Rn. 22 f.

Um dem Bestimmtheitsgebot nach § 37 Abs. 1 VwVfG NRW zu genügen, ist bzgl. einer Baugenehmigung anerkannt, dass sie insbesondere Art und Umfang des genehmigten Vorhabens inhaltlich hinreichend bestimmt festlegen. Der Bauherr muss der Baugenehmigung eindeutig entnehmen können, welche baulichen Maßnahmen ihm durch die Baugenehmigung gestattet werden. Hierzu sind der Bauschein und die diesen erläuternden und konkretisierenden, mit Zugehörigkeitsvermerk versehenen (grüngestempelten) Bauvorlagen heranzuziehen und objektiv zu würdigen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20.5.2014 – 2 A 1690/13 –, juris, Rn. 19 f. m.w.N.; Hüwelmeier, in: Spannowsky/Saurenhaus, BeckOK Bauordnungsrecht Nordrhein-Westfalen, Stand 1.5.2021, § 74 BauO NRW 2018, Rn. 76 f.

Diese zur Baugenehmigung entwickelten Maßgaben können grundsätzlich auch auf einen (baurechtlichen) Bauvorbescheid als vorweggenommener Teil der Baugenehmigung entsprechend angewendet werden. Mithin muss durch Auslegung gem. § 133 BGB ermittelt werden, welche Zulässigkeitsfragen ein Antragsteller im Rahmen einer Bauvoranfrage von der Baugenehmigungsbehörde mit Bindungswirkung entschieden haben will. Ausgangspunkt für die Auslegung kann dabei nur das konkret beschriebene Vorhaben sein, denn der Bauvorbescheid ist ein mitwirkungsbedürftiger Verwaltungsakt, dessen Inhalt durch den auf seine Erteilung gerichteten Antrag vorgegeben wird, wobei sich die in diesem Zusammenhang gestellten Fragen auf ein bestimmtes Bauvorhaben beziehen müssen. Bei Ungenauigkeiten der Antragsformulierung kann sich nach den Umständen des Einzelfalls durch Auslegung ein prüffähiger Inhalt eines Vorbescheids ermitteln lassen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20.2.2004 – 10 A 558/02 –, juris, Rn. 51 f.; VG Berlin, Urteil vom 10.2.2014 – 19 K 184.12 –, juris, Rn. 38 f.; Lüttgau, in: Spannowsky/Saurenhaus, BeckOK Bauordnungsrecht Nordrhein-Westfalen, Stand 1.5.2021, § 77 BauO NRW 2018, Rn. 50; BayVGH, Urteil vom 21.10.2020 – 15 B 19.1591 –, juris, Rn. 27.

Gleiches gilt für einen abgrabungsrechtlichen Vorbescheid, der nach dem oben Gesagten ebenso wie ein baurechtlicher Bauvorbescheid ein vorweggenommener Teil der Baugenehmigung ist.

Dabei ist der Antragsteller bei der Festlegung des Verfahrensgegenstandes weitgehend frei.

Rechtsgrundlage für den Erlass eines abgrabungsrechtlichen Vorbescheids ist § 5 AbgrG NRW. Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 AbgrG kann der Unternehmer vor Einreichung eines Antrages auf eine Abgrabungsgenehmigung nach § 3 AbgrG durch eine Voranfrage zur Genehmigungsfähigkeit oder zu Einzelfragen der Abgrabung und Herrichtung einen schriftlichen Bescheid (Vorbescheid) einholen.

Nicht anders als im baurechtlichen Vorbescheidsverfahren hat es der Antragsteller im Vorbescheidsverfahren nach § 5 AbgrG in der Hand, den Umfang des Entscheidungsgegenstandes auf bestimmte Einzelfragen des Vorhabens zu beschränken. Anders als nach dem Wortlaut der entsprechenden Regelung in der Bauordnung (§ 77 BauO NRW) kann er darüber hinaus eine Voranfrage zum gesamten Vorhaben stellen, sich also nicht auf Einzelfragen beschränken. Eine solche Voranfrage zur Genehmigungsfähigkeit betrifft dann das Vorhaben in seiner vollen Breite, nämlich ob überhaupt abgegraben werden darf, wobei die Details mehr oder minder, je nachdem, wie viel zur Beurteilung dieser Genehmigungsfähigkeit an Konkretisierung erforderlich ist, ausgeklammert bleiben.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14.9.1989 – 7 A 81/84 –, juris, Rn. 9 ff.

Es ist insbesondere zulässig, nur die Genehmigungsfähigkeit unter bauplanungsrechtlichen Gesichtspunkten zum Gegenstand eines Antrags auf einen abgrabungsrechtlichen Vorbescheid zu machen.

Vgl. VG Aachen, Urteil vom 15.12.2011 – 5 K 825/08 –, juris, Rn. 44 f.

Bei Beachtung dieser Auslegungsgrundsätze erweisen sich die Anträge des Antragstellers und die daraufhin ergangenen Vorbescheide für die geplante Abgrabung H. als hinreichend bestimmt im Sinne des § 37 Abs. 1 VwVfG NRW, nämlich auf die Feststellungen der Privilegierung nach § 35 Abs. 1 BauGB und die Vereinbarkeit mit § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und den Sätzen 2 und 3 BauGB beschränkt.

Entgegen der Ansicht der Beigeladenen ist der konkrete Inhalt des jeweiligen Tenors der Vorbescheide vom 20.8.2015 und 13.3.2017, dieser ergehe zur „bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit“, in Zusammenschau mit der jeweiligen Begründung sowie insbesondere den zu den Vorbescheiden gehörenden, grüngestempelten Antragsunterlagen (jeweils Anlage 1) und den Hinweisen (jeweils Anlage 2) hinreichend bestimmbar.

Die Anträge vom 8.12.2014 (Bl. 7 der Beiakte 2) und 15.4.2016 (Bl. 129 der Beiakte 2) bestimmen einen klar erkennbaren Antragsgegenstand. In dem Begründungstext der Anträge wird ausdrücklich konkretisiert, dass die Voranfrage bzgl. des privilegierten Vorhabens nach § 35 Abs. 1 BauGB sich „angesichts der ausdrücklich ausgeklammerten Genehmigungsvoraussetzungen auf die Vereinbarkeit mit den Zielen der Raumordnung und der Bauleitplanung“ beschränken solle. Diese Begriffe zeigen eindeutig, dass nur die Ziele der Raumordnung in Raumordnungsplänen im Sinne von § 7 Abs. 1, § 13 Abs. 1 ROG, § 2 LPlG NRW (u.a. in Regionalplänen) und Festsetzungen in Bauleitplänen im Sinne von § 1 Abs. 2 BauGB (Flächennutzungspläne und – im Außenbereich nicht in Betracht kommende – Bebauungspläne) geprüft werden sollen.

Inhaltlich wird in der Antragsbegründung dann dementsprechend auf die Vereinbarkeit mit dem geltenden Regionalplan für den Regierungsbezirk Köln (u. a. Lage außerhalb der dargestellten „Bereiche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher nichtenergetischer Bodenschätze“, was aber von dem Oberverwaltungsgericht NRW für unwirksam erklärt worden sei), sowie dem geltenden Flächennutzungsplan der Beigeladenen (Lage innerhalb einer „Fläche für die Landwirtschaft“, die keine qualifizierte Standortzuweisung im Sinne von § 35 Abs. 3 Nr. 1 BauGB darstelle) eingegangen. Daher ist die nicht abschließende Aufzählung der „insbesondere“ ausdrücklich ausgeklammerten Genehmigungsvoraussetzungen hinreichend dahingehend konkretisiert, dass ausschließlich die Vereinbarkeit mit den zum Zeitpunkt der Erteilung des Vorbescheides geltenden Darstellungen in den einschlägigen Flächennutzungsplänen und Zielen der Raumordnung geprüft werden solle.

Spiegelbildlich dazu wird in den beiden Vorbescheiden (Bl. 1 ff. und 115 ff. der Beiakte 2) jeweils die Privilegierung des Vorhabens nach § 35 Abs. 1 BauGB festgestellt sowie der Flächennutzungsplan der Beigeladenen thematisiert. In dem Vorbescheid vom 20.8.2015 wird auch der Regionalplan für den Regierungsbezirk Köln ausdrücklich erwähnt. In dem Vorbescheid vom 13.3.2017 ergibt sich zumindest inzident, dass die Vereinbarkeit mit diesem geprüft wurde, aus den Angaben, dass die – für den Regionalplan zuständige – Bezirksregierung Köln, beteiligt worden sei und „aus planungsrechtlicher Sicht keine Bedenken“ geäußert worden seien.

Ergänzend wird jeweils in Ziffer 2.5 der Hinweise in Anlage 2 zu den Vorbescheiden (Bl. 5 und 121 der Beiakte 2) festgehalten, dass der Vorbescheid „lediglich Bindungswirkung bezüglich der von ihm erfassten Fragestellung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit“ habe. Dies ist so auszulegen, dass nicht die gesamte bauplanungsrechtliche Zulässigkeit nach den §§ 29 ff. BauGB geprüft wurde, sondern nur der zum Antragsgegenstand gemachte Umfang.

Dies ist hier, wie eingangs dargestellt, nach Auffassung der Kammer aus objektiver Sicht eindeutig die verbindliche Feststellung, dass das im Sinne von § 35 Abs. 1 BauGB privilegierte Vorhaben keinen Darstellungen in einem Flächennutzungsplan und Zielen der Raumordnung in einem Raumordnungsplan widerspricht und ihm damit – nur – die öffentlichen Belange nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und Sätze 2 und 3 BauGB nicht entgegenstehen. Dabei orientiert sich diese Auslegung nicht „ausschließlich“ an den Vorbescheidsanträgen – wie die Beigeladene zuletzt gerügt hat – sondern nur maßgeblich hieran, bezieht aber auch den Text der Vorbescheide selbst und die ergänzenden Hinweise mit ein, in denen kein Widerspruch sondern eine hinreichende Anknüpfung an die Antragsunterlagen gegeben ist.

Ist demnach der Regelungsinhalt der Vorbescheide im Wege der Auslegung bestimmbar, greifen die weiteren von der Beigeladenen gerügten Bestimmtheitsmängel nicht durch. Selbst wenn sie vorlägen, würden sie allenfalls zu Rechtswidrigkeit, aber nicht zur Nichtigkeit der Bescheide führen.

3. Der Bindungswirkung der Vorbescheide steht nicht der Umstand entgegen, dass dem einheitlichen Genehmigungsantrag für eine Fläche von ca. 30 ha zwei einzelne Vorbescheide für jeweils ca. 16 ha vorangegangen waren, also dass das nunmehr beantragte Vorhaben also die „Summe“ der mit den Vorbescheiden beurteilten Vorhaben („Abgrabung H. “ und „Abgrabung H. – Erweiterung I“) darstellt.

Zwar können zwei Einzelvorhaben nur für sich genommen bauplanungsrechtlich zulässig, aber kumulativ – etwa wegen des von der Beigeladenen ins Feld geführten „Summationswirkung“ im Rahmen einer Umweltverträglichkeitsprüfung – als Gesamtvorhaben nicht genehmigungsfähig sein. Wie dargestellt ist Gegenstand der Vorbescheide jedoch nicht die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit insgesamt, sondern die Vereinbarkeit mit § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und den Sätzen 2 und 3 BauGB. Die Größe des Vorhabens hatte vorliegend dabei keine Auswirkungen auf die Vereinbarkeit mit den Darstellungen in dem zum Erlasszeitpunkt geltenden Flächennutzungsplan oder dem Regionalplan Köln. Selbst wenn der Antragsteller – wie von der Beigeladenen gefordert – bei dem zweiten Vorbescheidsantrag alle auch von dem ersten Vorbescheid umfassten Flurstücke nochmals mit einbezogen hätte, hätten einem Vorbescheid für das 30 ha große Vorhaben die maßgeblichen Bauleit- und Raumordnungspläne ebenso wenig entgegengestanden wie den jeweils 16 ha großen Vorhaben. Denn die Größe der Vorhaben machte hier keinen Unterschied für die maßstäblichen Plandarstellungen (oder den Umstand der Privilegierung nach § 35 Abs. 1 BauGB). Jedenfalls in diesem Fall kann es keine Auswirkungen auf die Bindungswirkung der Vorbescheide haben, dass nunmehr ein Genehmigungsantrag für das Gesamtvorhaben gestellt wurde.

Die Kammer teilt auch nicht die Auffassung der Beigeladenen, es liege „auf der Hand“, dass das mit einem abgrabungsrechtlichen Vorbescheid verbundene vorläufige positive Gesamturteil, dass das gesamte Vorhaben auch unter Berücksichtigung der ausgeklammerten Genehmigungsvoraussetzungen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit genehmigungsfähig sein muss,

vgl. hierzu z.B. OVG NRW, Urteile vom 12.6.2012 – 8 D 38/08.AK –, juris, Rn. 109 ff.; und vom 16.6.2016 – 8 D 99/13.AK –, juris, Rn. 160 ff.,

für eine Fläche von 16 ha anders ausfallen könne als für ein Vorhaben mit 30 ha. Konkrete Gründe hierfür sind weder von der Beigeladenen vorgetragen, noch sonst ersichtlich.

100

4. Es ist ebenso wenig vorgetragen oder ersichtlich, dass die Bindungswirkung der beiden Vorbescheide für die Genehmigung des Gesamtvorhabens entfallen wäre, weil der sachliche Umfang des Vorbescheides vom 13.3.2017 auch das Flurstück 00 mit einbezog, während der Genehmigungsantrag dieses ausnimmt. Hierbei handelt es sich angesichts der Größenverhältnisse (Flurstück 00 ist 21.996 m² groß, Bl. 519 der Beiakte 3) um eine unwesentliche Abweichung, die unerheblich ist und die Genehmigungsfrage in Bezug auf § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und Sätze 2 und 3 BauGB nicht erneut aufwirft.

101

Vgl. hierzu Lüttgau, in: Spannowsky/Saurenhaus, BeckOK Bauordnungsrecht NRW, § 77 BauO NRW 2018, Rn. 38; VG Neustadt (Weinstraße), Beschluss vom 20.7.2020 – 5 L 490/20.NW –, juris, Rn. 66 f.; VG Ansbach, Beschluss vom 18.6.2021 – AN 17 S 21.00427 –, juris, Rn. 36.

102

5. Die Änderung der geplanten Erschließung durch eine dritte Erschließungsvariante ist Gegenstand des Genehmigungsverfahrens, kann jedoch eine Zurückstellung nicht rechtfertigen. Denn die Frage, ob die ausrechende Erschließung gesichert ist, spielt für § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, dessen Planungsziel hier nach dem oben Gesagten einzig geschützt ist, keine Rolle. Dies zeigt schon die Gesetzessystematik, die in § 35 Abs. 1 BauGB die Frage der Erschließung und des Entgegenstehens öffentlicher Belange selbständig nebeneinander stellt und § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB als Unterfall des Entgegenstehens konzipiert.

103

Der Einwand des Antragsgegners, die Erschließung sei sowohl Teil des von einer Privilegierung erfassten „Vorhabens“ und überdies auch Teil einer Konzentrationsflächenplanung, überzeugt schon ausgehend von dieser Gesetzessystematik nicht. Soweit er hier Unterlagen aus dem Verfahren zur geplanten Regionalplanänderung im Teilplan Nichtenergetische Rohstoffe anführt, lässt sich hieraus nichts für eine Flächennutzungsplanänderung der Beigeladenen herleiten. Außerdem finden sich in dem zitierten Abschnitt 6.3. (Z3) „BSAB als Eignungsgebiet“ keine dem Einwand entsprechenden Ausführungen. Im Gegenteil enthält das Plankonzept in anderen Teilen Ausführungen dazu, dass die Erschließung nach § 35 Abs. 1 BauGB gerade getrennt von der BSAB-Festlegung zu sehen ist (vgl. Seite 204 des ersten Planentwurfs, Stand Juni 2020).

104

6. Nach alledem kann dahinstehen, ob der Zurückstellungsantrag nach § 15 Abs. 3 Satz 3 BauGB fristgerecht erst nach der Kenntnis über die Änderung des Genehmigungsantrages hinsichtlich der Erschließungsvariante innerhalb eines Jahres gestellt werden konnte und wie der in diesem Zusammenhang formulierte Vorwurf des Antragstellers, die zuständige Amtsleiterin sei voreingenommen, weil sie diese Frage schon vor dem Zurückstellungsantrag aktenkundig bewertet hatte.

105

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen nicht für erstattungsfähig zu erklären, da sie keinen eigenen Antrag gestellt und sich somit keinem Kostenrisiko nach § 154 Abs. 3 VwGO ausgesetzt hat.

106

Die Entscheidung über die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG i. V. m. § 52 Abs. 1 GKG. Hinsichtlich der Bedeutung der Sache für den Kläger geht die Kammer in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts NRW,

107

vgl. zuletzt Beschluss vom 5.3.2021 – 20 A 1197/18 – juris; s. auch Beschluss vom 25.2.2002 – 8 E 421/01 – juris; Urteil vom 26.9.2013 – 16 A 1294/08 – n. v.,

108

von einem pauschalierenden Einsatzbetrag von 0,50 Euro/m³ abzugrabenden Materials (hier nach den Angaben des Antragstellers: 5.800.000 m³) aus, sodass in einem Hauptsacheverfahren auf Erteilung einer (Voll-)Genehmigung ein Streitwert in Höhe von 2.900.000,00 Euro maßgeblich wäre. Da Gegenstand des vorliegenden und des zugehörenden Klageverfahrens im Ergebnis die Fortführung des Verwaltungsverfahrens ist, ist in Anlehnung an Nr. 1.4 des Streitwertkatalogs der Verwaltungsgerichtsbarkeit eine weitere Reduzierung um die Hälfte (1.450.000,00 Euro) angemessen.

109

Vgl. auch OVG NRW, Beschlüsse vom 1.4.2011 – 7 E 211/11 –, juris, Rn. 3; und vom 22.11.2006 – 10 B 2354/06 –, juris, Rn. 10.

110

Wegen der Vorläufigkeit der Entscheidung im einstweiligen Rechtsschutz hat die Kammer diesen Betrag halbiert (725.000,00 Euro), vgl. Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

111

Rechtsmittelbelehrung

112

Gegen Ziffer 1 dieses Beschlusses kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.

113

Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.

114

Die Beschwerdefrist wird auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, eingeht.

115

Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen.

116

Die Beteiligten müssen sich bei der Einlegung und der Begründung der Beschwerde durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 VwGO im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

117

Gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde eingelegt werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

118

Die Beschwerde ist schriftlich, zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen.

119

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

120

Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.