Verwaltungsgericht Köln, 1 K 3530/19

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten über eine Allgemeinverfügung der Beklagten, mit der diese den Einsatz von Sicherungsposten an Gleisbaustellen einzuschränken beabsichtigt.

Die Sicherung von Gleisbaustellen wird durch satzungsrechtliche Vorgaben des zuständigen Unfallversicherungsträgers, der Deutschen Gesetzlichen Unfallversicherung (DGUV) geregelt. § 5 Abs. 1 der DGUV Vorschrift 78 – Unfallverhütungsvorschrift Arbeiten im Bereich von Gleisen (DGUV-Vorschrift 78) bestimmt, dass Arbeiten im Gleisbereich von den ausführenden Unternehmen nur ausgeführt werden dürfen, wenn die Versicherten gegen die von bewegten Schienenfahrzeugen ausgehenden Gefahren durch organisatorische Maßnahmen (Nr. 1), technische Einrichtungen (Nr. 2), Sicherungsposten und/oder Absperrposten (Nr. 3) oder eine Kombination dieser Maßnahmen (Nr. 4) gesichert werden. Nach der amtlichen Anmerkung zu § 5 Abs. 1 Nr. 1 – 4 DGUV Vorschrift 78 stellt die Reihenfolge dieser Maßnahmen ihre Wertigkeit dar. Ein Unternehmer darf auf organisatorische Maßnahmen oder technische Einrichtungen als Sicherungsmittel nur dann verzichten, wenn diese nicht möglich oder nicht gerechtfertigt sind.

Die Klägerin hat diese Vorgaben in der unternehmensinternen Rahmenrichtlinie 132.0118 – Arbeiten im Gleisbereich (DB-Rahmenrichtlinie) (Bl. 75 ff. der Gerichtsakte) umgesetzt und die möglichen Sicherungsmaßnahmen in einer eigenen Maßnahmenhierarchie dargestellt (sog. Risikominimierungsverfahren – RIMINI), bei denen die Reihenfolge der Maßnahmen ebenfalls ihre Wertigkeit ausdrückt. Als organisatorische Maßnahmen sieht das RIMINI-Verfahren eine sog. Signalabhängige Arbeitsstellen-Sicherungsanlage (Punkt 1) vor. Technische Einrichtungen sind verschiedene Arten der Gleissperrung (Punkte 2 und 3), ein Automatisches Warnsystem (ATWS) mit integrierter fester Absperrung (Punkt 4) und ein ATWS mit technischer Detektion (Punkt 5). Zur Sicherung mit Sicherungsposten sind vorgesehen ein ATWS mit Handschalter (Punkt 6), eine Benachrichtigung von Arbeitsstellen auf der freien Strecke (Punkt 7) und der Einsatz von Absperr- und Sicherungsposten (Punkt 8). Bei einem ATWS mit technischer Detektion wird die Zugfahrt am Beginn der Annäherungsstrecke zu einer Baustelle über Schienenkontakt oder Radar erfasst und ein automatisches Warnsignal unmittelbar an der Baustelle ausgelöst. Bei einem ATWS mit Handschalter wird ein Mitarbeiter als Außenposten am Beginn der Annäherungsstrecke postiert, der bei Annäherung eines Zuges ein funkgestütztes Warnsignal auslöst. Bei einer Sicherung durch Sicherungsposten beobachtet ebenfalls ein Mitarbeiter die Annäherungsstrecke und löst akustisch mittels Starktonhorn ein Warnsignal aus. Können Fahrten am Beginn der Annäherungsstrecke von einem einzelnen Sicherungsposten nicht sicher erkannt werden, werden zusätzliche Sicherungsposten (Sicherungspostenkette) aufgestellt, deren Zahl sich nach den örtlichen Gegebenheiten, der Tageszeit und potenziellen Störgeräuschen richtet. Erkennt der Außenposten in dieser Kette eine Fahrt am Beginn der Annäherungsstrecke, warnt er akustisch mittels Starktonhorn den nächsten Sicherungsposten, was sich bis zum an der Baustelle befindlichen Innenposten fortsetzt.

Die Beklagte nahm im Jahr 2014 eine systematische Überprüfung von Sicherungsplänen für Gleisbaustellen vor. Hierbei stellte sie fest, dass bei der Kontrolle von 1059 Sicherungsplänen in 978 Fällen auf dem zur Gleisbaustelle benachbart liegenden Gleis Fahrten stattfanden und in 25 % der Fälle eine Absicherung durch Sicherungsposten stattfand. Ein ATWS mit Handschaltung wurde dagegen in 8 %, ein ATWS ohne Handschaltung in 4 % der Fälle eingesetzt. In informellen Gesprächen mit Sicherungsfirmen wurde der Beklagten mitgeteilt, die Sicherungsart Sicherungspostenkette werde oftmals ausgewählt, weil der Klägerin bekannt sei, dass die Sicherungsunternehmen nicht genug ATWS-Anlagen vorhielten.

Mit Schreiben vom 7. Dezember 2017 wies die DGUV die Sicherungs- und Gleisbauunternehmen darauf hin, dass bei Gleisbauarbeiten Sicherungsposten regelmäßig nicht die regelkonforme Sicherungsmaßnahme und funkgestützte automatische Anlagen vorrangig zu benutzen seien, wenn eine feste Absperrung nicht eingesetzt werde. Es sei wiederholt festgestellt worden, dass bei Instandhaltungsarbeiten im Gleisoberbau die nach den Regelungen des ArbSchG, der DGUV-Vorschrift 78 und der DB-Rahmenrichtlinie erforderlichen Sicherungsmaßnahmen nicht umgesetzt waren. Zum weiteren Inhalt wird auf das Schreiben der DGUV (Bl. 44 f. der Verwaltungsvorgänge) Bezug genommen.

Mit Schreiben vom 28. September 2018 teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass sie beabsichtigte, eine Allgemeinverfügung zum Thema „Sicherung einer Gleisbaustelle mit der Sicherungsart Sicherungsposten als sogenannter Sicherungskette“ zu erlassen und gab der Klägerin unter Übersendung des Entwurfs der Allgemeinverfügung Gelegenheit zur Stellungnahme. Mit Schreiben vom 26. Oktober 2018 äußerte sich die Klägerin zum Entwurf und bat um ein Erörterungsgespräch mit der Beklagten. Dieses Erörterungsgespräch, an dem auch Vertreter der DGUV teilnahmen, fand am 12. Dezember 2018 statt.

Mit Aushang vom 19. Dezember 2018 erließ die Beklagte die angekündigte Allgemeinverfügung mit folgendem auszugsweisen Tenor:

„1. Ich untersage ab dem 01.07.2019 bei Nacht und unsichtigem Wetter den Einsatz der Sicherungsart Sicherungsposten, sofern mehr als ein Sicherungsposten je Richtung der Annäherung einer Fahrt zur Sicherung der Baustelle notwendig ist. Abweichend von Satz 1 bleibt bis zum 01.01.2022 der Einsatz einer Sicherungspostenkette bei Nacht zulässig, wenn die Standorte der Sicherungsposten entlang der Annäherungsstrecke mit künstlichem Licht nach ASR A 3.4 Anhang 2 Nr. 5.1 mit mindestens 10 LUX ausgeleuchtet sind.

2. Ich untersage ab dem 01.07.2019 den Einsatz der Sicherungsart Sicherungsposten, sofern mehr als ein Sicherungsposten je Richtung der Annäherung einer Fahrt zur Sicherung der Baustelle notwendig ist und sofern zwei oder mehr nicht gesperrte Gleise vorhanden sind. Dies liegt auch dann vor, wenn feldseitig neben zwei Gleisen gearbeitet wird. Dies gilt nicht für Gleise, deren Gleisachse mehr als 10 m entfernt vom Standort aller Sicherungsposten sind.

3. Ich untersage ab dem 01.01.2022 generell den Einsatz der Sicherungsart Sicherungsposten, sofern mehr als ein Sicherungsposten je Richtung der Annäherung einer Fahrt zur Sicherung der Baustelle notwendig ist.

Als Sicherungsposten in diesem Sinne gilt nicht der Überwachungsposten, der lediglich das Verhalten der Beschäftigten nach der Warnung überwacht und in der Lage sein muss, den ihm zugewiesenen Arbeitsbereich einzusehen und das Warnsignal Ro 3 auszulösen, wenn er feststellt, dass die Warnung nicht oder nicht zeitgerecht befolgt wurde. Satz 1 gilt nicht bei Großschadenslagen. Satz 1 gilt ferner nicht, wenn bei Nutzung einer ATWS-Anlage mit Funkstrecke nachweislich keine stabile Funkverbindung zu Stande kommt.“

Zur Begründung führte die Beklagte aus, sie könne die Entscheidung auf § 22 Abs. 3 Nr. 2 i. V. m. § 4 ArbSchG stützen. Sie sei für die Entscheidung nach § 5 Abs. 5 AEG i.V.m. der Eisenbahn-Arbeitsschutzzuständigkeitsverordnung (EBArbSchV) zuständig. Soweit sie zur Durchsetzung der DGUV-Vorschrift 78 tätig werde, sei diese als staatliche Vorschrift im Sinne des § 1 Abs. 1 EBArbSchV zu bewerten. Die Arbeit im Gleisbereich während Zugdurchfahrten berge eine besondere Gefahr für Leben und Gesundheit, im Jahr kämen etwa zehn Menschen während Gleisbauarbeiten durch einen Anprall des Zuges zu Tode. Es könne nicht hingenommen werden, dass ein Mangel an ATWS-Anlagen zur Missachtung des vorgeschriebenen Schutzniveaus der Beschäftigten führe. Die Sicherung mit ATWS-Anlagen sei eine gegenüber den Sicherungsposten höherwertige Sicherungsart. Ziffer 1. beruhe auf dem erhöhten Gefährdungspotenzial aufgrund der Fehleranfälligkeit des Einsatzes von Sicherungsposten bei Nacht und unsichtigem Wetter. Ziffer 2. beruhe auf der Tatsache, dass beim Vorhandensein von mehr als einem befahrenen Gleis die Wahrnehmung von Warntönen eingeschränkt sei. Da mit einer ausreichenden Sicherung durch eine hohe Anzahl von Sicherungsposten in einem solchen Fall tatsächlich nicht zu rechnen sei, müsse bei lebensnaher Betrachtung mit einer regelunkonformen Baustellensicherung gerechnet werden. Ziffer 3. folge aus der Überlegung, dass es praktisch keine Situation gebe, bei der eine Eisenbahnbaustelle durch eine Kette von Sicherungsposten rechtskonform zu sichern wäre, weil jedenfalls eine Sicherung durch ATWS mit Handeinschaltung vorrangig wäre. Funkproblemen könne regelmäßig mit erhöhtem technischem Aufwand begegnet werden. Die in die Ziffern aufgenommenen Befristungen seien vorgesehen, um den Eisenbahninfrastrukturunternehmen und den betroffenen Sicherungsunternehmen ausreichend Gelegenheit zu geben, entsprechende ATWS-Anlagen zu beschaffen. Die Maßnahme sei auch verhältnismäßig. Sie erschöpfe sich letztlich in der Umsetzung des bereits bestehenden Regelwerks und diene dazu, zu dessen tatsächlicher Einhaltung zu führen. Ein milderes Mittel bestehe nicht. Die Maßnahme sei auch angemessen, da sie nur die Einhaltung bestehender Regelungen fordere und dem Schutz von Leib und Leben diene. Die Beklagte habe im Rahmen ihrer Ermessenserwägungen festgestellt, dass die Anbieter von Sicherheitsleistungen über einen Mangel an Planungssicherheit beim Einsatz von Technik klagen. Die Sicherungsunternehmen würden jedoch keine Geräte einkaufen, solange die Klägerin deren Verwendung nicht flächendeckend fordere. Dies tue die Klägerin nur deswegen nicht, weil bei den Sicherungsunternehmen nicht genügend ATWS-Anlagen vorhanden seien. Dieser „Teufelskreis“ werde durch die Allgemeinverfügung durchbrochen. Es sei davon auszugehen, dass es bis zum Ablauf der Befristungen möglich sei, genügend entsprechende Anlagen am Markt einzukaufen. Die Ersetzung akustischer Signale durch Funksignale diene schließlich auch dem Umweltschutz.

Die Allgemeinverfügung wurde am 19. Dezember 2018 ausgehangen. Am 3. Januar 2019 wies die Beklagte die Klägerin auf den Aushang und die Veröffentlichung im Internet hin.

Am 25. Januar 2019 legte die Klägerin Widerspruch gegen die Allgemeinverfügung ein. Hierzu legte sie dar, die Beklagte sei bereits nicht für die Allgemeinverfügung zuständig. Es handle sich um eine Maßnahme des organisatorischen Arbeitsschutzes, die der Unfallversicherung Bund und Bahn als Träger der Unfallversicherung zugewiesen sei. Die Beklagte sei nur für technischen Arbeitsschutz zuständig. In materieller Hinsicht handle es sich nicht um eine Anordnung im Einzelfall im Sinne des § 22 Abs. 3 ArbSchG, weil es sich um eine abstrakt-generelle Regelung handle. Allgemeinverfügungen wiesen in der Regel einen konkreten, meist örtlichen Bezug auf, der der Allgemeinverfügung der Beklagten fehle. Die DGUV-Vorschrift 78 sei keine Vorschrift des ArbSchG, sodass die Voraussetzung des § 22 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 ArbSchG nicht vorliege. Schließlich liege auch keine besondere Gefahr für Leben und Gesundheit der Beschäftigten vor. Der Klägerin seien aus den letzten 10 Jahren keine schweren oder tödlichen Unfälle bekannt, die auf ein Versagen der Sicherungspostenkette zurückzuführen seien.

Mit Bescheid vom 30. April 2019, der Klägerin zugestellt am 6. Mai 2019, wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück. Der Beklagten obliege die Überwachung der Einhaltung staatlicher Vorschriften des technischen Arbeitsschutzes, wozu auch der Einsatz von Sicherungspostenketten gehöre. Der Arbeitsschutz unterscheide nur zwischen technischem und sozialem Arbeitsschutz, eine Einteilung in organisatorischen Arbeitsschutz kenne das Arbeitsschutzrecht nicht. Ihr sei durch § 5 Abs. 5 S. 2 AEG i. V. m. § 1 Abs. 1 EBArbSchV eine spezielle Sonderzuständigkeit geschaffen worden, welche § 21 Abs. 5 ArbSchG vorgehe. Die DGUV-Vorschrift 78 sei nicht nur von den Unfallversicherungsträgern, sondern auch von der Beklagten zu vollziehen, weil der Arbeitgeber nach § 4 Nr. 3 ArbSchG den Stand der Technik einzuhalten habe und die Unfallverhütungsvorschriften diesen konkretisierten. Zudem handle es sich um eine sonstige Rechtsvorschrift im Sinne des § 2 Abs. 4 ArbSchG. Die Beklagte habe auch eine Einzelfallentscheidung in Form einer Allgemeinverfügung getroffen, da sie nicht abstrakt die Sicherung durch Sicherungsposten, sondern den konkreten Einsatz von Sicherungspostenketten geregelt und dadurch eine konkrete Gefahr abgewehrt habe. Eine solche liege vor, da der Einsatz einer Sicherungspostenkette einen Verstoß gegen § 4 Nr. 1 ArbSchG darstelle. Denn Sicherungspostenketten könnten nahezu immer durch sicherere ATWS-Anlagen ersetzt werden. Zudem verstoße der Einsatz von Sicherungspostenketten auch gegen § 4 Nr. 3 ArbSchG, da der Stand der Technik nach der DGUV-Vorschrift 78 technische Sicherungen als vorrangig bewerte. Die Abwehr der durch diese Verstöße geschaffenen Gefahren für Leib und Leben der Beschäftigten sei auch schon vor dem Eintritt schwerer Unfälle zulässig und geboten.

Die Klägerin hat am 5. Juni 2019 Klage erhoben.

Zur Begründung ihrer Klage führt sie aus, die Beklagte sei entgegen ihrer Ausführungen unzuständig. § 5 Abs. 5 S. 2 AEG sei nach dem erklärten Willen des Gesetzgebers eine eng auszulegende Ausnahmevorschrift. Jedenfalls gelte die Zuständigkeit der Beklagten aber nach § 1 Abs. 1 S. 2 EBArbSchG nicht, wenn wie hier eine Sperrung der Gleise vorliege. In materieller Hinsicht sei die gewählte Handlungsform der Allgemeinverfügung unstatthaft, weil die Beklagte eine abstrakt-generelle Regelung getroffen und so zugleich in die Satzungskompetenz der Unfallversicherung eingegriffen habe. Der Einsatz von Sicherungspostenketten, der nach der DGUV-Vorschrift 78 grundsätzlich zulässig sei, werde durch die Allgemeinverfügung faktisch verboten. Damit liege zugleich ein Verstoß gegen § 1 Abs. 3 EBArbSchV vor. Auch der Verweis auf § 4 Nr. 1 ArbSchG helfe der Beklagten nicht weiter, weil diese Vorschrift eine einzelfallbezogene Prüfung vorsehe, die durch die Allgemeinverfügung abstrakt ersetzt werde. Tatbestandlich seien die Voraussetzungen des § 22 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 ArbSchG nicht gegeben, weil die DGUV-Vorschrift 78 keine Norm des ArbschG sei. Den Stand der Technik halte die Klägerin ein. Auch die Voraussetzungen des § 22 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 ArbSchG seien nicht gegeben, weil keine konkrete Gefahr vorliege. Der Arbeit im Gleisbett wohne eine immanente Gefährlichkeit inne, gegen die es absolute Sicherheit nicht geben könne. Der Einsatz einer Sicherungspostenkette sei nicht aus sich heraus gefährlich. Zwar bestehe ein Gebot an den Arbeitgeber, Gefährdungen soweit möglich zu minimieren, dies dürfe die Beklagte aber nicht mit Verboten durchsetzen. Die Maßnahme sei auch unverhältnismäßig, weil mit dem bestehenden Regelwerk eine ausreichende Sicherung gegeben und die Maßnahme daher nicht erforderlich sei. Die Beklagte habe schließlich ermessensfehlerhaft gehandelt, weil sie mit dem Ziel der Schaffung von Planungssicherheit für die Anbieter von Sicherungstechnik ein sachfremdes Ziel verfolgt habe. Auch bloß ergänzende sachfremde Ermessenserwägungen seien als Ermessensfehlgebrauch rechtsfehlerhaft.

Die Klägerin beantragt,

die Allgemeinverfügung der Beklagten vom 19. Dezember 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. April 2019 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Unter Wiederholung und Vertiefung ihrer Begründung der Allgemeinverfügung und des Widerspruchsbescheids trägt die Beklagte im Wesentlichen vor: Sie sei für den Erlass der Allgemeinverfügung zuständig. Der Gesetzgeber habe für die Beklagte aufgrund der höheren Sachnähe eine Sonderzuständigkeit begründet. Gewisse Friktionen in den Gesetzgebungsmaterialien ergäben sich daraus, dass das ArbSchG erst nach den Regelungen der EBArbSchV erlassen worden sei. Es bestünden insoweit überschneidende Zuständigkeiten der gesetzlichen Unfallversicherung und der Beklagten. § 1 Abs. 1 S. 2 EBArbSchV sei nicht einschlägig, weil Baustellen mit Zugdurchfahrten nicht als gesperrte Anlagen anzusehen seien. Sie habe die Allgemeinverfügung auf § 22 Abs. 3 S. 1 Nr. 2, hilfsweise auf § 22 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 ArbSchG stützen können. Es liege keine bloß abstrakte Gefahr vor, weil bei einer Allgemeinverfügung der Begriff der konkreten Gefahr grober zu betrachten sei und es stets noch weiterer Verursachungsbeiträge bedürfe. Sie greife auch nicht in die Satzungsbefugnisse der DGUV ein, weil die Vorgaben der Allgemeinverfügung exakt den Anforderungen der DGUV entsprächen und nur deren Durchsetzung dienten. Es liege eine konkrete Gefahr vor, weil jeder nicht den Vorgaben der Allgemeinverfügung entsprechende Einsatz von Sicherungspostenketten einen Verstoß gegen § 4 Nr. 1 ArbSchG darstelle, welcher durch DGUV-Vorschrift 78 nur konkretisiert werde. Der Arbeitgeber habe bereits sozial inadäquate Risiken und Gefährdungen zu vermeiden. Von solchen inadäquaten Risiken sei auszugehen, wenn eine Baustelle unter Verstoß gegen die Hierarchie der Sicherungsmaßnahmen betrieben werde. Da technische Sicherungen vorrangig seien, sei der Einsatz einer Sicherungspostenkette stets eine inakzeptable Gefährdung. Die Allgemeinverfügung führe nicht zu einem vollständigen Verbot des Einsatzes von Sicherungsposten, diese dürften etwa bei Ausbleiben einer stabilen Funkverbindung weiter eingesetzt werden. Sie habe schließlich keine sachfremden Ermessenserwägungen angestellt. Zudem habe es sich bei den konkret von der Klägerin kritisierten Erwägungen bloß um ergänzende Ermessenserwägungen gehandelt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Klage ist begründet. Die Allgemeinverfügung der Beklagten vom 19. Dezember 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. April 2019 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 VwGO.

Die Beklagte ist zwar als staatliche Arbeitsschutzbehörde für den technischen Arbeitsschutz und insoweit auch für die Absicherung von Gleisbaustellen zuständig (I.). Sie hat jedoch in unzulässiger Weise materielle Rechtsnormen in Form einer Allgemeinverfügung erlassen (II.).

Die Zuständigkeit der Beklagen für die Vollziehung des ArbSchG auf Gleisbaustellen ist nach § 5 Abs. 5 S. 2 AEG i.V.m. § 1 Abs. 1 S. 1 EBArbSchV gegeben.

Grundsätzlich ist für den Vollzug des ArbSchG und der auf dessen Grundlage erlassenen Rechtsvorschriften bei Verwaltungen und Betrieben des Bundes die Zentralstelle für Arbeitsschutz beim Bundesministerium des Innern zuständig, für die vorbehaltlich abweichender Regelungen die Unfallversicherung Bund und Bahn handelt, § 21 Abs. 5 S. 1, S. 2 ArbSchG. In Bekräftigung dieses Grundsatzes bestimmt § 5 Abs. 5 S. 1 AEG, dass auch im Bereich der Eisenbahnaufsicht die Arbeitsschutzvorschriften von den nach diesen Vorschriften zuständigen Behörden vollzogen werden. Die Möglichkeit einer Ausnahme sieht § 5 Abs. 5 S. 2 AEG vor, nach dem für Schienenfahrzeuge und Anlagen, die unmittelbar der Sicherstellung des Betriebsablaufs dienen, die Zuständigkeit auf das Eisenbahn-Bundesamt durch Rechtsverordnung des Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales übertragen werden kann.

Von dieser Möglichkeit hat die Bundesregierung mit dem Erlass der Verordnung über die Übertragung von Zuständigkeiten im Bereich des technischen Arbeitsschutzes bei Eisenbahnen des Bundes (EBArbSchV) (BGBl. I 1994, 3435) Gebrauch gemacht. Gemäß § 1 Abs. 1 S. 1 EBArbSchV obliegt die Überwachung der Einhaltung staatlicher Vorschriften des technischen Arbeitsschutzes im Bereich der Eisenbahnen des Bundes sowie der Eisenbahnverkehrsunternehmen mit Sitz im Ausland für das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland dem Eisenbahn-Bundesamt, soweit diese Vorschriften den Betrieb von Schienenfahrzeugen und Anlagen, die unmittelbar der Sicherstellung des Betriebsablaufs dienen, betreffen. Anlagen im Sinne dieser Vorschrift sind nach § 1 Abs. 2 Nr. 4 und 5 EBArbSchV unter anderem Anlagen zur Abwicklung des Eisenbahnbetriebes wie Gleise, Rangiereinrichtungen, Signalanlagen, Stellwerke, Eisenbahnbrücken, Eisenbahntunnel (Nr. 4) und Anlagen der Bahnstromversorgung (Umspann- und Umformerwerke einschließlich Schaltanlagen), Fernleitungen, Fahrleitungen und Fahrschienen (Nr. 5).

Der Anwendungsbereich dieser Vorschriften ist eröffnet, weil von der Allgemeinverfügung Anlagen betroffen sind, die der Sicherstellung des (Bahn-)Betriebsablaufs dienen. Vom technischen Arbeitsschutz im Sinne dieser Vorschrift sind auch Maßnahmen zur Instandhaltung und Erneuerung der in § 1 Abs. 2 Nr. 4 und Nr. 5 EBArbSchV aufgezählten Anlagen umfasst, mit anderen Worten also auch Gleisbaustellen.

Vgl. die amtliche Begründung zur EBArbSchV, BR-Drucks. 767/94, S. 6; Thomasch, in: Kunz/Kramer, Eisenbahnrecht, 51. Aufl. 2018, § 1 EBArbSchV, zu § 1 Abs. 1, S. 2.

Unfallverhütungsvorschriften wie die DGUV-Vorschrift 78 sind Vorschriften des technischen Arbeitsschutzes. Zum technischen Arbeitsschutz gehören Vorschriften und Maßnahmen, die der Vermeidung von Arbeitsunfällen sowie dem Schutz der Arbeitnehmer vor arbeitsbedingten Gesundheitsgefahren dienen. Im Vordergrund stehen dabei vor allem technische Schutzmaßnahmen, die vor chemikalischen oder physischen Einwirkungen schützen sollen und die Sicherheit der Arbeitsmittel und Arbeitsstätten betreffen.

Vgl. Tettinger/Wank/Ennuschat/Wank GewO, 8. Aufl. 2011, § 120a Rn. 1; Wiebauer, in: Landmann/Rohmer, GewO, 82. EL 2019, Vorbem. zu § 1, Rn. 18; Pils, in: Minn/Stück/Laber, Personal-Lexikon, 28. Aufl. 2020, Arbeitsschutz – Technischer Arbeitsschutz.

Um solche Vorschriften handelt es sich bei Unfallverhütungsvorschriften, die auf die Sicherung von Betriebsstätten gerichtet sind und Pflichten für die Arbeitgeber begründen.

Vgl. Henssler, in: MüKoBGB, 8. Aufl. 2020, § 618 Rn. 13; Baumgärtner, in: BeckOK BGB, 53. Ed. 1. Februar 2020, BGB § 618 Rn. 7.

Soweit die Klägerin hiergegen eingewandt hat, es handle sich bei den mit der Allgemeinverfügung der Beklagten erlassenen Regelungen nicht um eine Maßnahme des dieser allein zugewiesenen technischen Arbeitsschutzes, sondern um eine Maßnahme des organisatorischen Arbeitsschutzes, widerspricht dieser Einwand der Systematik des Arbeitsschutzrechts. Die Beklagte hat zu Recht darauf hingewiesen, dass das Arbeitsschutzrecht zwischen technischem und sozialem Arbeitsschutzrecht differenziert, wobei das soziale Arbeitsschutzrecht auf den Schutz besonders schutzwürdiger Personengruppen und den Schutz der Arbeitszeitregelungen gerichtet ist.

Vgl. zum Aufbau des Arbeitsschutzrechts und der Einteilung in technischen und sozialen Arbeitsschutz Wypych/Mache in: Kunz/Henssler/Brand/Nebeling, Praxis des Arbeitsrechts, 6. Aufl. 2018, § 24 Sozialer Arbeitsschutz Rn. 1 – 2; Pils, in: Minn/Stück/Laber, Personal-Lexikon, 28. Aufl. 2020, Arbeitsschutz – Technischer Arbeitsschutz; Henssler, in: MüKoBGB, 8. Aufl. 2020, § 618 Rn. 11.

Ein hiervon abgrenzbarer organisatorischer Arbeitsschutz lässt sich nicht bestimmen. Insbesondere sind organisatorische Maßnahmen ebenfalls Maßnahmen des technischen Arbeitsschutzes, wenn sie – wie hier – auf die Eindämmung von Gefahren und die Verhütung von Unfällen an Betriebsstätten gerichtet sind und der allgemeinen Arbeitsplatzsicherheit dienen.

Bei der DGUV-Vorschrift Nr. 78 handelt es sich auch um eine staatliche Vorschrift im Sinne des § 1 Abs. 1 S. 1 EBArbSchV.

Es wird dabei nicht verkannt, dass das Recht des technischen Arbeitsschutzes grundsätzlich dualistisch aufgebaut ist und zwischen staatlichen Vorgaben im engeren Sinne und den als autonomem Satzungsrecht erlassenen Unfallverhütungsvorschriften der Unfallversicherungsträger differenziert.

Vgl. Henssler, in: MüKoBGB, 8. Aufl. 2020, § 618 Rn. 12; Reichold, in: MHdB ArbR, 4. Aufl. 2018, § 93 Rn. 2 – 3.

Dies spricht zunächst dafür, dass auch der Begriff der staatlichen Vorschriften im Sinne des § 1 Abs. 1 S. 1 EBArbSchV die Unfallverhütungsvorschriften nicht umfassen soll. Für dieses Gesetzesverständnis scheint auch die historische Auslegung zu sprechen, da der Verordnungsgeber ursprünglich in der amtlichen Begründung im Jahr 1994 davon ausgegangen ist, dass die Beklagte für die Überwachung der Einhaltung der autonomen Vorschriften der Träger der gesetzlichen Unfallversicherung nicht zuständig sein sollte.

Vgl. BR-Drucks. 767/94, S. 6.

Diese dem ursprünglichen Entwurf der EBArbSchV zugrundeliegende strikte Trennung zwischen Überwachung der Einhaltung staatlicher Vorschriften im engeren Sinne durch die Beklagte einerseits und Überwachung der Einhaltung des autonomen Satzungsrechts durch die gesetzlichen Unfallversicherungsträger – hier die DGUV – andererseits ist jedoch mit der Systematik des gegenwärtigen Arbeitsschutzrechts nicht vereinbar, weil diese Trennung nicht mehr dem Stand des Rechts entspricht. Vielmehr sind diese Vorschriften miteinander verschränkt. Denn die staatlichen Arbeitsschutzvorschriften werden teilweise durch die Unfallverhütungsvorschriften konkretisiert, womit letztere umgekehrt zugleich in die staatlichen Arbeitsvorschriften inkorporiert werden. Hieraus folgen Überschneidungen zwischen den Überwachungsaufgaben der Unfallversicherungsträger und den staatlichen Arbeitsschutzbehörden.

Vgl. Eichendorf in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB VII, 2. Aufl. 2014, § 14 Rn. 115.

Dies zeigt sich deutlich an § 4 Nr. 3 ArbSchG. Danach hat der Arbeitgeber bei Maßnahmen des Arbeitsschutzes unter anderem den Stand der Technik zu berücksichtigen. Zur Bestimmung des Stands der Technik wird regelmäßig auf die Vorgaben der Unfallverhütungsvorschriften zurückgegriffen.

Vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 8. November 2017 – 1 B 198/17 –, juris Rn. 8; OLG Köln, Urteil vom 17. Februar 2004 – 22 U 145/03 –, juris Rn. 22; VG Stuttgart, Beschluss vom 13. Oktober 2010 – 7 K 2625/10 –, juris Rn. 19; Felz, in: KassKomm SozVersR, 107 EL 2019, § 15 SGB VII Rn. 3b.

Die hierin liegende Friktion zwischen dem in den Gesetzgebungsmaterialien zu § 1 Abs. 1 S. 1 EBArbSchV geäußerten gesetzgeberischen Willen und der Systematik des ArbSchG lässt sich, worauf die Beklagte zu Recht hinweist, bis zu einem gewissen Grad damit erklären, dass das ArbSchG erst nach der EBArbSchV erlassen wurde und der Verordnungsgeber der EBArbSchV dementsprechend die Systematik des späteren ArbSchG noch nicht in seine Überlegungen einbeziehen konnte. Eine Auflösung dieser Friktion lässt sich sinnvoll nur dadurch erreichen, dass der Begriff der staatlichen Vorschriften im Sinne des § 1 Abs. 1 S. 1 EBArbSchV weit ausgelegt wird und hierunter auch die Unfallverhütungsvorschriften der gesetzlichen Unfallversicherungsträger gefasst werden. Sähe man dies anders, so müsste die Beklagte im Rahmen ihrer Zuständigkeit nach § 1 Abs. 1 S. 1 EBArbSchV, zu der auch der Vollzug des ArbSchG gehört, die Unfallverhütungsvorschriften bei der Bestimmung des Stands der Technik nach § 4 Nr. 3 ArbSchG vollständig außer Acht lassen. Dies würde nicht nur ohne zwingenden Grund die Bestimmung des Stands der Technik erschweren, sondern auch zu einer singulären arbeitsschutzrechtlichen Sonderdogmatik im Bereich des Eisenbahnarbeitsschutzes führen, weil der Begriff des Stands der Technik nach § 4 Nr. 3 ArbSchG in der Zuständigkeit der Beklagten – und nur der Zuständigkeit der Beklagten – abweichend vom allgemeinen Verständnis ausgelegt werden müsste. Eine solche gespaltene Auslegung widerspricht methodischen Grundsätzen und kann vom Gesetzgeber kaum beabsichtigt gewesen sein.

Auch andere Regelungen des Arbeitsschutzrechts sprechen dafür, nicht von einer strikten Trennung der Zuständigkeiten von Arbeitsschutzbehörden und gesetzlichen Unfallversicherungsträgern auszugehen. Sowohl das Recht der gesetzlichen Unfallversicherung als auch das ArbSchG sehen umfassende Vorschriften zur Zusammenarbeit und zum Informationsaustausch zwischen den Unfallversicherungsträgern und den staatlichen Arbeitsschutzbehörden vor, etwa in § 20 Abs. 1 SGB VII oder in § 21 Abs. 3 ArbSchG.

Vgl. Eichendorf in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB VII, 2. Aufl. 2014, § 14 SGB VII Rn. 115.

Ein solches Verständnis des Begriffs der staatlichen Vorschriften im Sinne des § 1 Abs. 1 S. 1 EBArbSchV überschreitet auch nicht die Wortlautgrenze. Die Unfallversicherungsträger sind gemäß § 29 Abs. 1 SGB IV Körperschaften des öffentlichen Rechts.

Vgl. Lilienfeld, in: KassKomm SozVersR, 107 EL 2019, § 114 Rn. 3.

Die von ihnen erlassenen Unfallverhütungsvorschriften sind gemäß § 2 Abs. 4 ArbSchG als sonstige Rechtsvorschriften im Sinne des ArbSchG zu betrachten. Gemäß § 15 Abs. 4 SGB VII bedürfen Unfallverhütungsvorschriften der Genehmigung durch das Bundesministerium für Arbeit und Soziales. All dies spricht dafür, die Unfallverhütungsvorschriften nicht als privates Regelwerk, sondern als staatliche Vorschriften im Sinne des § 1 Abs. 1 S. 1 EBArbSchV einzuordnen.

So auch VG Stuttgart, Beschluss vom 13. Oktober 2010 – 7 K 2625/10 –, juris Rn. 19.

Soweit die Klägerin hiergegen einwendet, der Begriff der staatlichen Vorschriften sei als Ausnahmevorschrift eng auszulegen und hierzu mit § 4 Abs. 6 AEG sowie den zugehörigen Gesetzgebungsmaterialien vom 18. April 1996 argumentiert, tragen die von der Klägerin zitierten Auszüge der Gesetzesbegründung den von ihr gezogenen Schluss nicht. Die zitierte Stelle lautet:

„Die Neufassung des § 4 Abs. 2 AEG [heute § 4 Abs. 6 AEG] stellt klar, dass – bezogen auf die Eisenbahnen des Bundes – eine sachliche Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes […] gegeben ist und die materiellen Voraussetzungen für den Vollzug sich aus den anderen Gesetzen ergeben. Abgesehen von der Regelung des § 5 Abs. 5 AEG – die deshalb ausdrücklich unberührt bleibt – finden Maßnahmen durch andere Behörden für die Eisenbahnanlagen und Schienenfahrzeuge des Bundes nicht statt.“

BT-Drucks. 13/4386, S. 6.

Hieraus lässt sich nur der Schluss ziehen, dass für alle anderen Bereiche, also solche außerhalb des Arbeitsschutzrechts, eine ausschließliche Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes gegeben sein soll. Man kann jedoch nicht wie die Klägerin aus der Formulierung, dass die Regelung des § 5 Abs. 5 AEG unberührt bleiben solle, folgern, dass im Anwendungsbereich des § 5 Abs. 5 AEG nur eine ausnahmsweise Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes möglich sein soll. § 5 Abs. 5 S. 2 AEG lässt nämlich die Begründung einer Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes gerade zu, die hier aus den dargelegten Gründen als parallele Zuständigkeit der Beklagten als staatlicher Arbeitsschutzbehörde einerseits und den gesetzlichen Unfallversicherungsträgern andererseits ausgestaltet ist. Aus den zitierten Gesetzgebungsmaterialien lässt sich nur folgern, dass diese Regelung gerade nicht verändert werden sollte.

Die danach aus § 5 Abs. 5 S. 2 AEG i. V. m. § 1 Abs. 1 S. 1 EBArbSchV gegebene Zuständigkeit ist auch nicht nach § 1 Abs. 1 S. 2 EBArbSchV ausgeschlossen. Nach dieser Vorschrift ist eine Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes nicht gegeben bei Sperrung oder Außerbetriebnahme einer Anlage für die Dauer der Sperrung oder Außerbetriebnahme. Diese Voraussetzung liegt bezüglich der von der verfahrensgegenständlichen Allgemeinverfügung betroffenen Gleisbaustellen nicht vor.

Eine Anlage ist gesperrt oder außer Betrieb genommen im Sinne des § 1 Abs. 1 S. 2 EBArbSchV, wenn dort nicht nur kurzfristig kein bahnspezifischer Betrieb mehr stattfindet. Die Vorschrift wurde auf Bestreben des Bundesrates in die Verordnung aufgenommen, weil eine Zuständigkeit für das Eisenbahn-Bundesamt nur insoweit begründet werden sollte, als die Baustelle im direkten Zusammenhang mit der Unterhaltung von Schienenwegen sowie von Betriebsleit- und Sicherheitssystemen stehen. Eine Sonderstellung von Eisenbahnen wurde nur im Hinblick auf bahnspezifische Tatbestände für gerechtfertigt gehalten; soweit eine Baustelle keine bahnspezifischen Besonderheiten aufweist und sich insofern nicht von einer „typischen“ Baustelle unterscheidet, sollte es bei der Zuständigkeit der allgemeinen Arbeitsschutzbehörden bleiben.

Vgl. BR-Drucks. 767/1/94, S. 2 – 3; ausführlich hierzu Thomasch, in: Kunz/Kramer, Eisenbahnrecht, 51. Aufl. 2018, § 1 EBArbSchV, zu § 1 Abs. 1, S. 2.

Unter Berücksichtigung dieses Sinns und Zwecks der Vorschrift kann hier nicht von einer Sperrung oder Außerbetriebnahme der betroffenen Gleisbaustellen ausgegangen werden. Denn in den von der Allgemeinverfügung betroffenen Baustellen findet regelmäßig Zugverkehr statt und begründet damit bahnspezifische Besonderheiten der Baustelle. Dabei kann unter Zugverkehr nicht nur der reguläre Personen- und Güterverkehr verstanden werden, weil auch bei sogenannten Sperrfahrten Züge die bebauten Abschnitte passieren und dadurch faktisch bahnspezifische Gefährdungen entstehen. Allein die Tatsache, dass spezielle Sicherungsmaßnahmen aufgrund der Gefahr durchfahrender Züge erforderlich sind – unabhängig davon, welche Maßnahmen im Einzelnen getroffen werden – begründet bahnspezifische Besonderheiten der Baustellen, weshalb von einer gesperrten Anlage in den von der Allgemeinverfügung betroffenen Fällen nicht die Rede sein kann.

Der Zuständigkeit der Beklagten für die Allgemeinverfügung vom 19. Dezember 2018 steht schließlich auch nicht die Regelung des § 1 Abs. 3 EBArbSchV entgegen. Nach dieser Vorschrift bleiben die Aufgaben, Zuständigkeiten und Befugnisse der Träger der gesetzlichen Unfallversicherung im Arbeitsschutz unberührt.

Die Klägerin hat hierzu ausgeführt, die Beklagte greife mit ihrer Allgemeinverfügung in die Satzungskompetenz der DGUV ein, weil sie durch die Allgemeinverfügung den Einsatz von Sicherungspostenketten nahezu vollständig untersage, obwohl dieser Einsatz von der DGUV-Vorschrift Nr. 78 ausdrücklich erlaubt werde. Dadurch werde eine faktische Änderung der DGUV-Vorschrift Nr. 78 erreicht und die Beklagte nehme Rechtssetzungsaufgaben wahr, die ihr nicht zugewiesen seien.

Dieser Einwand vermag jedenfalls die allgemeine Unzuständigkeit der Beklagten nicht zu begründen. Soweit sich die Klägerin auf § 1 Abs. 3 EBArbSchV beruft, ist zu beachten, dass diese Norm nur die formalrechtliche Trennung im Sinne des überkommenen Dualismus zwischen staatlichen Arbeitsschutzvorschriften im engeren Sinne und öffentlich-rechtlichen Unfallverhütungsvorschriften aufrechterhält, aufgrund der dem ArbSchG zugrundeliegenden Normstruktur aber gleichzeitig vielfältige materiell-rechtliche Überschneidungen vorliegen. Hieran ändert sich durch § 1 Abs. 3 EBArbSchV, welcher ebenfalls älter als das ArbSchG ist, nichts.

Vgl. Thomasch, in: Kunz/Kramer, Eisenbahnrecht, 51. Aufl. 2018, § 1 EBArbSchV, zu § 1 Abs. 3.

Auch der Gesetzgeber hat § 1 Abs. 3 EBArbSchV lediglich klarstellende Funktion beigemessen.

Vgl. BR-Drucks. 767/94, S. 6.

II.

Die Beklagte hat jedoch in rechtswidriger Weise materielle Rechtssetzung in Form einer Allgemeinverfügung betrieben und damit die Grenzen der Handlungsform der Allgemeinverfügung überschritten. Erlässt eine Behörde eine Allgemeinverfügung, die sich bei genauerer Betrachtung als abstrakt-generelle Regelung darstellt, so ist die angegriffene Maßnahme bereits aus diesem Grund rechtswidrig. Eine abstrakt-generelle Regelung darf nicht in Form einer Allgemeinverfügung erlassen werden.

Vgl. BayVGH, Urteil vom 15. März 2016 – 8 BV 14.1102 –, juris Rn. 36; VGH BW, Beschluss vom 4. Oktober 2002 – 1 S 1963/02 –, juris Rn. 3; OVG Saarland, Beschluss vom 2. November 2010 – 3 B 164/10 –, juris Rn. 8; VG München, Beschluss vom 24. März 2020 – M 26 S 20.1255 –, juris Rn. 22; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 35 Rn. 283; Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltunsrecht, 4. Aufl. 2016, § 35 VwVfG Rn. 119; Waldhoff, JuS 2011, 575 (576).

In der verfahrensgegenständlichen Allgemeinverfügung wurden solche abstrakt-generellen Regelungen getroffen.

Eine Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 S. 1, 2. VwVfG ist ein Verwaltungsakt, der sich entweder an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet (§ 35 S. 2 1. Alt. VwVfG) oder der die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft (§ 35 S. 2 2. Alt. VwVfG). Hier kommt für die verfahrensgegenständliche Allgemeinverfügung nur die Form der personenbezogenen Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 1. Alt. VwVfG in Betracht, weil die getroffenen Regelungen sich erkennbar nicht auf eine einzelne Sache oder ihre Benutzung beziehen. Maßgebliches Kriterium, um eine solche personenbezogene Allgemeinverfügung von einer Rechtsnorm abzugrenzen, ist die Frage, ob sich aufgrund des konkret geregelten Sachverhalts die Adressaten nach allgemeinen Merkmalen, also quasi gattungsmäßig bestimmen lassen.

Vgl. OVG Saarland, Beschluss vom 2. November 2010 – 3 B 164/10 –, juris Rn. 9; von Alemann/Scheffczyk, in: BeckOK VwVfG, 46. Ed. 1. Januar 2020, VwVfG, § 35 Rn. 255.

§ 35 S. 2 VwVfG modifiziert das Merkmal des Einzelfalls nach § 35 S. 1 VwVfG. Materiell-rechtlich liegt nur dann eine Allgemeinverfügung vor, wenn sachlich im Kern eine Einzelfallregelung getroffen wird, d.h. ein konkreter sachlicher Regelungsgehalt gegeben ist. Eine Allgemeinverfügung wird dadurch charakterisiert, dass zwar im Zeitpunkt ihres Erlasses die Zahl der Adressaten, die von ihr unmittelbar betroffen sind, nicht feststeht, sich jedoch alle von dieser Regelung Betroffenen durch ihre Beziehung zum geregelten konkreten Sachverhalt definieren lassen. Bei einer Allgemeinverfügung handelt es sich ihrem Wesen nach somit um eine generell-konkrete Regelung, d.h. eine Regelung, die sich an eine unbestimmte Anzahl von unmittelbaren personalen Adressaten für einen bestimmten Sachverhalt richtet.

Vgl. OVG Saarland, Beschluss vom 2. November 2010 – 3 B 164/10 –, juris Rn. 9.

Nicht durch personale Allgemeinverfügungen regelbar sind Sachverhalte, bei denen ungewiss ist, ob sich dieser Fall überhaupt und wie oft er sich ereignen wird, wenn also die Regelung weder zeitlich befristet ist noch ein konkretes Ereignis Anlass für die Regelung ist, an dessen Fortbestand die Rechtmäßigkeit ihres Aufrechterhaltens geknüpft wird, sodass nur noch allgemein zukunftsoffen formulierte Verhaltenspflichten aufgestellt werden. Auch liegt jedenfalls keine personale Allgemeinverfügung vor, wenn eine öffentlich bekannt gegebene Regelung abstrakt-generell einen sehr speziellen Tatbestand regelt und damit letztlich die Aufgabe der Normkonkretisierung oder -ergänzung übernehmen soll.

Vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 35 Rn. 306; Windoffer, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 35 Rn. 114 – 115.

Nach diesen Maßstäben sind die Ziffern 1. bis 3. der verfahrensgegenständlichen Allgemeinverfügung als abstrakt-generelle Regelungen zu bewerten. Denn es findet sich kein hinreichend konkreter Sachverhalt, aus dessen Beziehung zu den Betroffenen sich der personale Adressatenkreis bestimmen ließe.

Die Ziffern 1. bis 3. der Verfügung betreffen keinen konkretisierbaren Sachverhalt, weil sich ihr Regelungsgehalt praktisch auf sämtliche Gleisbaustellen in ganz Deutschland bezieht. Es gibt danach im ganzen Zuständigkeitsbereich der Beklagten keine Baustelle, für die die getroffenen Regelungen keine Geltung beanspruchen würden. Dies entspricht wesensmäßig nicht der Regelung eines konkreten Einzelfalls, sondern einer abstrakten Vielzahl ähnlich gelagerter Fälle, wie es klassisches Merkmal einer Rechtsnorm ist.

Hierdurch unterscheiden sich die getroffenen Regelungen erheblich von den typischerweise durch Allgemeinverfügung geregelten Fällen. Als Allgemeinverfügungen wurden in der Rechtsprechung unter anderem das Verbot des Verkaufs eines bestimmten Lebensmittels in einem bestimmten Gebiet, die Anordnung einer Razzia, die Aufforderung an alle Anwohner einer bestimmten Straße, zu einer bestimmten Zeit Schnee zu schippen, das Verbot des Mitführens von Glasflaschen für bestimmte Gebiete während einer bestimmten Veranstaltung oder die Aufstellung von Verhaltensregeln für ein bestimmtes Naturschutzgebiet eingeordnet.

Vgl. zu diesen und weiteren Beispielen von Alemann/Scheffczyk, in: BeckOK VwVfG, 46. Ed. 1. Januar 2020, VwVfG, § 35 Rn. 261 m. w. N.

All diesen Allgemeinverfügungen ist gemein, dass sie in ihrem Geltungsanspruch räumlich – etwa durch Bezugnahme auf ein bestimmtes Gebiet – oder temporär – etwa durch die zeitliche Beschränkung der Geltung während eines Ereignisses oder durch Befristung der Regelung aufgrund eines konkreten Anlasses – beschränkt waren. Eine vergleichbare Beschränkung findet sich für die mit der verfahrensgegenständlichen Allgemeinverfügung getroffenen Regelungen nicht. Die Regelungen gelten ab einem bestimmten Zeitpunkt örtlich und zeitlich ausdrücklich unbegrenzt. Zwar schließt insbesondere eine fehlende zeitliche Beschränkung einer Regelung nicht von vornherein aus, diese als Allgemeinverfügung zu qualifizieren, aber sie kann gleichwohl als Indiz dafür herangezogen werden, dass sie nicht mehr auf einen konkreten Einzelfall bezogen ist.

Vgl. BayVGH, Urteil vom 15. März 2016 – 8 BV 14.1102 –, juris Rn. 40; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Aufl. 2015, § 35 Rn. 122; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 35 Rn. 285.

Dem steht es nicht entgegen, dass mit der Regelung von Sicherungspostenketten an Gleisbaustellen, wie die Beklagte im Widerspruchsbescheid vom 30. April 2019 ausgeführt hat, ein vergleichsweise spezieller Fall geregelt wird, weil sich hieraus eine hinreichende Konkretisierung auf eine Einzelfallregelung nicht ableiten lässt. Denn auch wenn der Einsatz von Sicherungspostenketten an Gleisbaustellen eine vergleichsweise spezielle Materie betrifft, betreffen die hier getroffenen Regelungen mangels einer örtlichen oder zeitlichen Beschränkung eine unbestimmte und daher unkonkrete Anzahl zukünftiger Fälle. Letztlich werden so für einen – lediglich thematisch speziellen Fall – allgemeine und zukunftsoffene Verhaltenspflichten für Eisenbahninfrastrukturunternehmen des Bundes sowie Arbeitgeber, deren Beschäftigte im Bereich der Eisenbahnen des Bundes tätig sind, formuliert. In einer komplexer werdenden und aus nationalen und internationalen Quellen gespeisten Rechtsordnung ist es nicht untypisch, dass teilweise auch hochkomplexe Spezialmaterien eine detaillierte, in der Sache aber abstrakte Regelung erfahren. Dies ist etwa häufig der Fall in Materien des Umwelt- und Technikrechts.

Die Regelungen können auch nicht aufgrund eines konkreten Ereignisses als anlassbezogene personale Allgemeinverfügung eingeordnet werden. Solche Allgemeinverfügungen zeichnen sich dadurch aus, dass sie als Antwort auf eine konkrete Situation – regelmäßig eine konkrete Gefahr – andauernde Verhaltens- oder Unterlassungspflichten begründen. Keinen Fall einer zulässigen anlassbezogenen personalen Allgemeinverfügung stellt es dagegen dar, wenn durch die Allgemeinverfügung einer bloß abstrakten Gefahr begegnet werden soll.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar 1961 – I C 54.57 –, juris Rn. 43; OVG Bremen, Beschluss vom 21. Oktober 2011 – 1 B 162/11 –, juris Rn. 22; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 35 Rn. 286 – 287 m. w. N.

Ein solcher konkreter Anlass liegt hier nicht vor. Die Regelung beruht nicht auf einem singulären Ereignis, sondern auf der Feststellung eines aus Sicht der Beklagten bestehenden allgemeinen Vollzugsdefizits. In der Begründung der Allgemeinverfügung hat sie auf S. 7 als Grundlage ihrer Entscheidung ausgeführt:

„Im Zuge bundesweiter systematischer Überprüfungen von Sicherungsplänen in den Jahren ab 2014 wurde durch das Eisenbahn-Bundesamt ein sehr hoher Anteil an Sicherungspostenketten bzw. Absperrpostensicherung festgestellt, die in dieser Häufung unter Zugrundelegung der Hierarchie der Sicherungsmaßnahmen nicht gerechtfertigt erscheint.“

Dies führt die Beklagte auf einen allgemeinen Mangel an verfügbaren ATWS-Anlagen zurück, was zu einer allgemeinen Missachtung der Sicherungshierarchie führe (S. 7 – 8. der Allgemeinverfügung), welche einen vorrangigen Einsatz von ATWS-Anlagen vorschreibt. Diesem Defizit sucht die Beklagte zu begegnen, indem sie abstrakt-generell allgemeine Regeln für Gleisbaustellen formuliert. Da die Beklagte davon ausgeht, dass diese von ihr formulierten Regelungen bereits der allgemeinen Rechtslage hinsichtlich der Sicherung von Gleisbaustellen entsprechen, dient die Allgemeinverfügung letztlich der legislatorischen Klarstellung. Für den Rechtsnormcharakter der von der Beklagten getroffenen Regelungen spricht insoweit auch, dass sie diesen eine solche normkonkretisierende Funktion ausdrücklich beimisst. Schon in der Begründung der Allgemeinverfügung hat die Beklagte ausgeführt, dass die getroffenen Regelungen die einzig zulässige Verwendung von Sicherungspostenketten nach der aktuellen Rechtslage darstellten. So heißt es unter anderem in der Allgemeinverfügung:

„Die Anordnung zu Ziffer 3 folgt aus der Tatsache, dass es – wie oben bereits ausgeführt – keine Situation gibt, in der eine Eisenbahnbaustelle durch eine Kette von Sicherungsposten rechtskonform zu sichern wäre. (S. 13 der Allgemeinverfügung) […]

Letztlich erschöpft sich die Anordnung in einem ersten Schritt darin, dass von der DB Netz AG mit der Ril. 132.0118 selbst geschaffene unternehmensinterne Regelwerk tatsächlich einzuhalten. (S. 15 der Allgemeinverfügung)“.

Auch im hiesigen Verfahren hat die Beklagte ausdrücklich argumentiert, ihre Festlegungen stünden nicht im Widerspruch zur DGUV-Vorschrift Nr. 78, die wie ausgeführt mittelbar über § 4 Nr. 3 ArbSchG in das staatliche Arbeitsschutzrecht im engeren Sinne inkorporiert ist, sondern stellten eine Konkretisierung des geltenden Rechts dar. So hat sie noch im Schriftsatz vom 6. Dezember 2019 vorgetragen:

„Entgegen der Auffassung der Klägerin wird die DGUV Vorschrift 78 durch die Allgemeinverfügung weder geändert noch modifiziert, sondern die darin zwingend vorgegebene Sicherungshierarchie für den Fall der Sicherungspostenkette konkretisiert (Bl. 126 d. A.).“

Da sich nach alledem die Allgemeinverfügung vom 19. Dezember 2018 bereits hinsichtlich der gewählten Handlungsform als rechtswidrig erweist, kann dahinstehen, ob die Voraussetzungen für den Erlass einer Anordnung nach § 22 Abs. 3 Nr. 1 oder Nr. 2 ArbSchG vorgelegen haben und ob die Beklagte ermessensfehlerhaft gehandelt hat.

100

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

101

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1, Abs. 2 VwGO i. V. m. § 709 ZPO.

102

Rechtsmittelbelehrung

103

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

104

105
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
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2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
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3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
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4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
109
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

110

Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

111

Statt in Schriftform kann die Einlegung des Antrags auf Zulassung der Berufung auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.

112

Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.

113

Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

114

Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

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Beschluss

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Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

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500.000 €

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festgesetzt.

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Gründe

120

Der festgesetzte Streitwert entspricht der Bedeutung der Sache für die Klägerin, § 52 Abs. 1 GKG. Das Gericht hat sich dabei von der Erwägung leiten lassen, dass die angefochtene Allgemeinverfügung als für sämtliche Gleisbaustellen im Bundesgebiet geltende zeitlich unbefristete Regelung für die Planung und Durchführung von Gleisarbeiten der Klägerin, einem Eisenbahninfrastrukturunternehmen, eine erhebliche Bedeutung hat. Da bei Geltung der Allgemeinverfügung zudem erhebliche Investitionen in ATWS-Anlagen erforderlich würden und die Anschaffung einer ATWS-Anlage nach Angaben der Beklagten in der Allgemeinverfügung vom 19. Dezember 2018 Kosten in Höhe von 100.000 bis 120.000 € verursacht, erscheint es angemessen, den Streitwert auf die festgesetzte Summe zu bestimmen.

121

Diese Erwägungen lagen bereits der vorläufigen Streitwertfestsetzung im Beschluss vom 18. Juni 2019 zugrunde, die von keinem der Beteiligten in der Sache angegriffen worden ist.

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Rechtsmittelbelehrung

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Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.

124

Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.

125

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

126

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

127

Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.