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Gründe

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Der schriftsätzlich gestellte Antrag,

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den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, der Antragstellerin bis zu einer etwaigen abweichenden Entscheidung in einem noch durchzuführenden Hauptsacheverfahren die An-, Ab- und Ummeldung von Kraftfahrzeugen zum Zwecke der Zulassung für Dritte zu ermöglichen und ihr dazu in gleicher Art und im gleichen Umfang wie anderen gewerblichen Zulassungsdiensten Termine bei dem Straßenverkehrsamt in I.           und dessen Nebenstellen in J.           und Y.        zu vergeben,

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hat Erfolg.

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Er ist zulässig, insbesondere als Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung bereits vor der Einlegung des Rechtsbehelfs in der Hauptsache statthaft, § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Dem Interesse des Antragsgegners, die ausgesprochene Anordnung zeitlich zu begrenzen und eine Entscheidung in einem Hauptsacheverfahren zu erwirken, wird durch die Regelung in § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 926 ZPO Rechnung getragen, wonach das Gericht auf (den bislang nicht gestellten) Antrag anzuordnen hat, dass binnen einer bestimmten Frist Klage zu erheben ist. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist unter Berücksichtigung des Begehrens der Antragstellerin (§ 122 Abs. 1, § 88 VwGO) auch hinreichend bestimmt. Durch die Formulierung „in gleicher Art und im gleichen Umfang wie anderen gewerblichen Zulassungsdiensten“ hat die Antragstellerin zum Ausdruck gebracht, bei der Terminvergabe so behandelt werden zu wollen, wie sie es im Schriftsatz vom 29. Juli 2020 und der Antragsgegner im Schriftsatz vom 28. Juli 2020 beschrieben haben.

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Der Antrag ist begründet.

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Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO sind einstweilige Anordnungen zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Anordnungsanspruch und Anordnungsgrund sind glaubhaft zu machen, § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2, § 294 ZPO.

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Das Begehren der Antragstellerin ist auf eine (vorläufige) Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet. Für den Zeitraum, in dem ihr nach Ausspruch der einstweiligen Anordnung Termine vergeben werden würden, würde nicht nur eine vorläufige, sondern eine endgültige Regelung getroffen. Nach gefestigter höchstrichterlicher Rechtsprechung ist die Vorwegnahme der Hauptsache im Verfahren nach § 123 Abs. 1 VwGO nur ausnahmsweise dann gerechtfertigt, wenn der Erfolg der Hauptsache überwiegend wahrscheinlich ist und das Abwarten in der Hauptsache für den Antragsteller schwere und unzumutbare, nachträglich nicht mehr zu beseitigende Nachteile zur Folge hätte. Dabei ist dem jeweils betroffenen Grundrecht und den Erfordernissen eines effektiven Rechtsschutzes Rechnung zu tragen.

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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Februar 2011 – 7 VR 6.11 –, juris, Rn. 6; OVG NRW, Beschluss vom 17. März 2017 – 15 B 1112/15 –, juris, Rn. 9.

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Diese hohen Anforderungen berücksichtigend hat die Antragstellerin im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung sowohl einen Anordnungsanspruch (unten I.) als auch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht (unten II.).

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I. Grundlage des Anspruchs der Antragstellerin auf Zugang zum Straßenverkehrsamt und auf Terminvergabe für die An-, Ab- und Ummeldung von Kraftfahrzeugen zum Zwecke der Zulassung für Dritte ist der Anspruch auf Zugang zu öffentlichen Einrichtungen aus § 6 Abs. 2, Abs. 4 KrO NRW.

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Nach § 6 Abs. 1 KrO NRW schaffen die Kreise innerhalb der Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit die für die wirtschaftliche, soziale und kulturelle Betreuung ihrer Einwohner erforderlichen öffentlichen Einrichtungen. Gemäß Absatz 2 der Vorschrift sind alle Einwohner eines Kreises im Rahmen des geltenden Rechts berechtigt, die öffentlichen Einrichtungen des Kreises zu benutzen. Die Vorschrift gilt nach § 6 Abs. 4 KrO entsprechend für juristische Personen und Personenvereinigungen.

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Von dem Begriff der öffentlichen Einrichtung werden solche Gegenstände oder eine Gesamtheit von Gegenständen erfasst, die von der Gemeinde für bestimmte öffentliche Zwecke durch ausdrückliche oder konkludente Widmung der bestimmungsgemäßen Nutzung durch die Einwohner bzw. einen in der Zweckbestimmung festgelegten Personenkreis zugänglich gemacht werden.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. Januar 2015 – 16 A 1494/14 –, juris, Rn. 177 (für den vergleichbaren § 8 GO NRW).

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Ein Anspruch auf Zulassung zur Nutzung solcher Einrichtungen besteht nur im Rahmen der Zweckbestimmung der öffentlichen Einrichtung nach Maßgabe der jeweiligen Benutzungsordnung, in der der Kreis aufgrund seiner Organisationsbefugnis Regelungen über die Voraussetzungen, Bedingungen sowie Art und Umfang der Benutzung treffen kann, sowie in den Grenzen der vorhandenen Kapazitäten. Auch nach Eröffnung der öffentlichen Einrichtung ist der Kreis jederzeit berechtigt, die Zweckbestimmung zu erweitern oder einzuschränken. Er hat dabei einen weiten Gestaltungsspielraum. Nutzungsbeschränkungen müssen sich aber in Anbetracht des Gleichheitsgrundsatzes des Art. 3 Abs. 1 GG an sachlichen Gründen orientieren. Bei Verstoß gegen die Nutzungsbedingungen oder bei anderweitigen (zu erwartenden) Rechtsverletzungen bei der Nutzung der öffentlichen Einrichtung (einrichtungsbezogenen Verstößen), ist ein Ausschluss von der Benutzung zulässig. Der Kreis ist unmittelbar aus § 6 KrO NRW berechtigt, Maßnahmen zu ergreifen, die den ordnungsgemäßen Betrieb und den Widmungszweck einer von ihm betriebenen öffentlichen Einrichtung sicherstellen. Dabei ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu berücksichtigen.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Mai 2015 – 15 A 86/14 –, juris, Rn. 15 ff. (für den vergleichbaren § 8 GO NRW); vgl. zu Ausschlussgründen auch BVerwG, Urteil vom 18. Juli 1969 – VII C 56.68 –, juris, Rn. 37; BayVGH, Beschluss vom 10. April 2018 – 4 CS 17.2083 –, juris, Rn. 16; OVG NRW, Beschluss vom 3. Juni 2009 – 15 A 996/09 –, juris, Rn. 5; Hess. VGH, Beschluss vom 26. März 1987 – 2 TG 820/87 –, juris, Rn. 2, 4.

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Ausgehend hiervon ist das Straßenverkehrsamt I.           eine öffentliche Einrichtung. Der Antragsgegner stellt die Einrichtung in Erfüllung der ihm durch § 46 Abs. 1 Satz 1 FZV i. V. m. § 17 der Verordnung über die Zuständigkeiten im Bereich Straßenverkehr und Güterbeförderung NRW i. V. m. § 3 Abs. 1 OBG NRW zugewiesenen öffentlichen Aufgabe, Kraftfahrzeuge zum Straßenverkehr zuzulassen, als Teil der öffentlichen Daseinsvorsorge den Einwohnern des Kreises inklusive der dort ansässigen Gewerbetreiben (und auch den außerhalb des Kreises ansässigen Gewerbetreibenden) zur Verfügung.

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Die Antragstellerin ist eine im Gebiet des Kreises ansässige Personenvereinigung und hat damit nach § 6 Abs. 1, Abs. 4 KrO NRW grundsätzlich Anspruch auf Zugang zu der Einrichtung. Sie ist als sogenannter KFZ-Dienstleister tätig, der im Auftrag Dritter Termine bei der Zulassungsstelle gegen Entgelt wahrnimmt. Diese Art der (gewerblichen) Nutzung der Einrichtung wird von dem Antragsgegner akzeptiert und hält sich dementsprechend im Rahmen der Widmung der Einrichtung.

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Dem steht nicht entgegen, wie der Antragsgegner meint, dass die Antragstellerin nach Außen als Behörde auftrete und deshalb nicht verlangen könne, als KFZ-Dienstleister behandelt zu werden. Selbst wenn es zuträfe, dass die Antragstellerin in ihrem Auftreten gegenüber Kunden und bei der Werbung von potentiellen Kunden im Internet sowie in Werbeanzeigen zielgerichtet den Irrtum provozieren wollte, eine Behörde zu sein – was der Antragsgegner zumindest ursprünglich zu Recht angenommen haben dürfte –, ändert dies nichts daran, dass sie die Einrichtung „KFZ-Zulassungsstelle“ selbst nicht anders als andere KFZ-Dienstleister genutzt hat und nutzen will. Sie ist zu keinem Zeitpunkt bei der Nutzung der Einrichtung dieser gegenüber als Behörde aufgetreten.

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Selbst wenn die Antragstellerin möglicherweise zivilrechtliche (Namens)Rechte des Antragsgegners verletzt hat oder noch verletzt bzw. gegen anderen Rechtsvorschriften verstoßen hat oder noch verstößt, hält sich diese Nutzung der Einrichtung im Rahmen des geltenden Rechts, § 6 Abs. 2 KrO. Denn nicht jeder Verstoß gegen die objektive Rechtsordnung, sondern nur die Nutzung der Einrichtung betreffende Rechtsverletzungen rechtfertigen einen Ausschluss von der Einrichtung. Der Ausschluss von der Einrichtung muss deshalb geeignet sein, den Verstoß gegen die objektive Rechtsordnung im Sinne der Gefahrenabwehr unmittelbar abzuwenden, er darf hingegen nicht als bloße Sanktion verwendet werden, die den Nutzer der Einrichtung nur mittelbar zum gewünschten Verhalten zwingen soll. So liegt der Fall aber hier. Ein Rechtsverstoß bei der Nutzung der Einrichtung durch die Antragstellerin ist nicht ersichtlich und wird von dem Antragsgegner auch nicht behauptet. Ihr werden vielmehr vom Antragsgegner (nur) Verstöße gegen die Rechtsordnung vorgeworfen, die nicht bei der Nutzung der Einrichtung erfolgen. Dies zeigt sich auch daran, dass die Zugangsverweigerung nicht geeignet ist, die vom Antragsgegner vorgeworfene Verletzung von (Namens-)Rechten auszuräumen. Hiervon geht der Antragsgegner auch selbst aus. Denn obwohl er sich weigert, die Antragstellerin als KFZ-Dienstleister zu behandeln und entsprechende Onlinetermine für die Zulassung von Kraftfahrzeugen zu vergeben, führt er dennoch ein Verfahren vor dem Landgericht L.    , um der Antragstellerin u. a. zu untersagen, sich als „Zulassungsstelle Y1.     “ zu bezeichnen. Dass es dem Antragsgegner nicht um die Abwehr von Verstößen bei der Nutzung der Einrichtung, sondern um eine Sanktionierung des Verhaltens der Antragstellerin bei der Anbahnung ihrer Geschäftsbeziehungen geht, zeigt sich zudem daran, dass er sie darauf verweist, wie andere Bürger über das Onlineterminportal Termine zu buchen. Dies wäre nicht zu erklären, wenn der Antragsgegner bei der Nutzung der öffentlichen Einrichtung Rechtsverstöße befürchtete.

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Der von der Antragstellerin geltend gemachte Zugangsanspruch hält sich auch Übrigen im Rahmen der Zweckbestimmung der Einrichtung und der für sie durch ständige Verwaltungspraxis konkludent geschaffenen Benutzungsordnung. Diese beinhaltet für Händler und gewerbliche KFZ-Zulassungsdienste Privilegien bei der Vergabe von Terminen (vereinfachte Terminvergabe), wie sie der Antragsgegner im Schriftsatz vom 28. Juli 2020 geschildert hat. Ausgehend von dieser Verwaltungspraxis hat er ihr auf Grund der durch diesen Beschluss ausgesprochenen Verpflichtung wieder wie zuvor Zugang zu gewähren und Termine zu vergeben. Dass die Antragstellerin in dem mit Schriftsatz vom 29. Juli 2020 konkretisierten Antrag trotz des vorherigen Hinweises des Gerichts weiter die Nebenstellen des Straßenverkehrsamts aufführt, für die ausweislich der Internetseite des Antragsgegners gegenwärtig an KFZ-Zulassungsdienste ohnehin keine Termine vergeben werden, führt nicht zu einer teilweisen Ablehnung des Antrags. Denn der Begründung des Begehrens lässt sich entnehmen, dass die Antragstellerin die Gleichbehandlung mit anderen Zulassungsdiensten begehrt, demnach gegenwärtig keine Terminvergabe bei den Nebenstellen verlangt.

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II. Die Antragstellerin hat auch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Unter Berücksichtigung des Grundrechts der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG hätte das Abwarten in der Hauptsache für die Antragstellerin schwere und unzumutbare, nachträglich nicht mehr zu beseitigende Nachteile zur Folge.

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Die Antragstellerin hat glaubhaft gemacht, dass sie ohne den Erlass der einstweiligen Anordnung schwere, möglicherweise existenzbedrohende wirtschaftliche Schäden erleiden würde. Hierzu hat sie unwidersprochen vorgetragen, dass der überwiegende Teil ihrer Kunden im Gebiet des Antragsgegners ansässig und sie deshalb für ihrer Dienstleistungen auf Termine beim Straßenverkehrsamt des Antragsgegners angewiesen sei. Ihr entgingen gegenwärtig täglich zwischen 800,00 EUR bis 900,00 EUR Umsatz. Sie hat auch nachvollziehbar erläutert, dass die ihr von dem Antragsgegner nicht verwehrte Möglichkeit, Termine über das Privatkundenportal zu buchen, nicht ausreichend ist, um ihren Betrieb wirtschaftlich zu betreiben, weil sie darauf angewiesen sei, die von ihr betreuten Zulassungen in einem „Sammeltermin“ abzuwickeln, damit ihre Mitarbeiter nicht zu mehreren Terminen über den Tag verteilt zum Straßenverkehrsamt fahren müssten.

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III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2, § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG. Eine den grundsätzlich vorläufigen Charakter des Eilverfahrens berücksichtigende Verminderung des sich aus der genannten Vorschrift ergebenden Wertes ist in Anlehnung an Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs der Verwaltungsgerichtsbarkeit nicht geboten, weil der für die Streitwertbemessung maßgebliche Rechtsschutzantrag auf die jedenfalls vorläufige Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet ist.

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Rechtsmittelbelehrung

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Gegen Ziffer 1 dieses Beschlusses kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.

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Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.

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Die Beschwerdefrist wird auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, eingeht.

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Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.

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Die Beteiligten müssen sich bei der Einlegung und der Begründung der Beschwerde durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 VwGO im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

31

Gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde eingelegt werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

32

Die Beschwerde ist schriftlich, zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen.

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Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

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Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.