Verwaltungsgericht Köln, 33 K 11595/17.PVB

Mit Email- Schreiben vom 11. Juli 2016 informierte der Beteiligte über die Voraussetzungen für die Zahlung von Leistungsentgelten bzw. Leistungsprämien an Tarifbeschäftigte und traf diesbezüglich für seinen Geschäftsbereich für das Jahr 2016 u.a. die folgenden Anordnungen:

„In analoger Anwendung der beamtenrechtlichen Regelungen wird im Jahr 2016 nur das leistungsbezogene Instrument der Leistungsprämie (vgl. § 4 Bundesleistungsbesoldungsverordnung – BLBV) genutzt.

Hinsichtlich der Höhe der zu gewährenden Leistungsprämie orientiert sich diese an der bewährten Verfahrensweise im Beamtenbereich und beträgt 1.500,- €.

Unter Zugrundelegung des zur Verfügung stehenden Betrages, können daher im Jahr 2016 an insgesamt 40 Tarifbeschäftigte im Bereich der GDWS vergeben werden.

Hierbei ergibt sich unter den am 01.01.2016 in den Dienststellen vorhandenen Tarifbeschäftigten (Quelle: PVS) folgende Budgetverteilung:

Dienststelle	Anzahl der Leistungsprämien (maximal)	Budget in Euro (maximal)
Abteilung	16	24.000
Abteilung	2	3.000
Abteilung	10	15.000
Abteilung	8	12.000
BBiZ L.	2	3.000
BBiZ L1.	1	1.500
T.	1	1.500

Im Hinblick auf die Prämienvergabe entscheidet in analoger Anwendung der BLBV (vgl. § 9 Abs. 1 Satz 3 BLBV) für die GDWS der Präsident der GDWS auf Vorschlag der Abteilungsleitungen über die Vergabe.“

Nachdem der Antragsteller sich auf den Standpunkt gestellt hatte, dass diese Regelungen seiner Mitbestimmung unterliegen, teilte der Beteiligte ihm mit Schreiben vom 21. April 2017 seine Auffassung mit, nach der das System zur Vergabe der Leistungsprämien nicht der Mitbestimmung unterliege.

Der Antragsteller hat am 17. August 2017 das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Er trägt vor: Der Antrag sei zulässig, da sich die Frage der Regelung der leistungsorientierten Bezahlung in jedem Jahr wieder neu stelle und der Beteiligte auch in den nachfolgenden Jahren an dem für 2016 festgelegten Verfahren festgehalten habe. Der Antrag sei auch begründet, denn ihm stehe ein Mitbestimmungsrecht nach § 75 Abs. 3 Ziffer 4 Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVG) zur Seite. Dieses werde durch den in dieser Bestimmung enthaltenen Tarifvertragsvorbehalt nicht ausgeschlossen. Seit der zum 01.01.2014 in Kraft getretenen Neufassung von § 18 des Tarifvertrags für den öffentlichen Dienst (TVöD) handele es sich beim Leistungsentgelt um eine freiwillige Leistung, deren Ausgestaltung nach dem Tarifvertrag über das Leistungsentgelt für die Beschäftigten des Bundes (LeistungsTV-Bund) einvernehmlich durch Dienstvereinbarung oder Betriebsvereinbarung zu erfolgen habe. Eine abschließende tarifvertragliche Regelung bestehe daher gerade nicht; vielmehr werde die Ausgestaltung der Leistungsbezahlung ausdrücklich den Parteien der Dienststelle zugewiesen. Dabei obliege die Frage nach dem „Ob“ einer Leistungsvergütung zwar dem Dienststellenleiter. Entscheide er sich dafür, habe er aber die tariflichen Regelungen, insbesondere das in der LeistungsTV- Bund vorgesehene Verfahren einzuhalten.

Der Beteiligte habe die in Rede stehenden Entscheidungen auch in eigener Zuständigkeit und ohne Bindung an rechtliche Vorgaben getroffen. Das Bundesministerium des Innern habe in einem Schreiben vom 20.02.2014 () ausgeführt, dass die leistungsorientierte Bezahlung sowohl durch die Vergabe von Leistungsprämien als auch von Leistungszulagen erfolgen könne. Ebenso beinhalte die Festlegung der Höhe der zu gewährenden Zulage eine Frage der Lohngestaltung, die nicht vorgegeben gewesen sei, wie sich aus einem Erlass des Bundesministeriums für Verkehr und digitaler Infrastruktur vom 14. Oktober 2015 ( ) ergebe, nach dem der Beteiligte über die konkrete Höhe und die Ausgestaltung in eigener Zuständigkeit zu entscheiden habe. Auch die Festlegung der Anzahl der Tarifbeschäftigten, die die Prämie erhalten sowie deren Verteilung auf die einzelnen Abteilungen bzw. Dienststellen sei durch den Beteiligten getroffen worden und betreffe Fragen der dienststelleninternen Lohngestaltung.

Der Antragsteller beantragt,

festzustellen, dass eine Anweisung des Beteiligten, nach der eine leistungsorientierte Bezahlung für die Tarifbeschäftigten nur in Form der Leistungsprämie zu erfolgen hat und mit der die Höhe der Leistungsprämie pro Tarifbeschäftigten sowie die Anzahl der Tarifbeschäftigten, die die Leistungsprämie erhalten, und die Verteilung der Anzahl der Leistungsprämien auf einzelne Abteilungen und andere Dienststellenteile festgelegt wird, der Mitbestimmung des antragstellenden Personalrats nach § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG unterliegt.

Der Beteiligte beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Er trägt vor, die Entscheidung über das „Ob“ der Auszahlung einer leistungsorientierten Bezahlung und über das „Ob“ der Nutzung des Instruments einer übertariflichen Leistungsprämie obliege ihm in alleiniger Entscheidungskompetenz. Für die Umsetzung bedürfe es keiner Dienstvereinbarung, denn es handele sich lediglich um ein Instrument der leistungsorientierten Bezahlung, nicht um ein mitbestimmungspflichtiges Kriterium i.S.v. § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG. Die Höhe der Prämie müsse aus Gründen der Gleichbehandlung entsprechend der Prämie der Beamten ausfallen. Ohnehin unterliege die konkrete Höhe der Prämie nicht der Mitbestimmung, die sich lediglich auf die Strukturformen des Entgelts und auf abstrakt- generelle Grundsätze der Entgeltfindung erstrecke. Die Anzahl der Leistungsempfänger ergebe sich aus der durch den Erlass des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur vom 14. Oktober 2015 ( ) vorgegebenen Maßgabe, dass mindestens 0,3 % der ständigen Monatsentgelte des Vorjahres aller unter den Geltungsbereich des TVöD fallenden Tarifbeschäftigten auszuzahlen sind und der festgelegten Prämienhöhe von 1.500,00 €. Die Anzahl der maximalen Prämienempfänger sei somit ein Resultat der nicht mitbestimmungspflichtigen Entscheidung über die Höhe der Prämie und den Vorgaben durch den ministeriellen Erlass, wobei auch die auszuzahlende Gesamtsumme der Prämien kein mitbestimmungspflichtiges Kriterium darstelle. Die Verteilung der Prämien auf die einzelnen Abteilungen bzw. Dienststellen sei nicht verbindlich geregelt; vielmehr handele es sich bei den Angaben im Schreiben vom 11. Juli 2016 um Richtwerte. Geregelt sei, dass die jeweiligen Abteilungsleitungen Vorschläge für die Prämienvergabe unterbreiten, über die er - der Beteiligte - in eigener Verantwortung entscheide, wobei er durchaus von der angegebenen Budgetverteilung abweichen könne. Entsprechend einer Vorgabe des Bundesministerium des Innern im Schreiben vom 20.02.2014 ( ) werde dabei auf eine angemessene Verteilung auf alle Entgeltgruppen sowie auf Frauen und Männer geachtet; weitere Kriterien würden nicht zugrunde gelegt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der gerichtlichen Verfahrensakte, der eingereichten Schriftsätze einschließlich der vorgelegten Anlagen verwiesen.

II.

Der Antrag hat nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

Er ist insgesamt zulässig. Insbesondere steht seiner Zulässigkeit nicht entgegen, dass die den Anlass für das vorliegende Beschlussverfahren gebende Anweisung des Beteiligten vom 11. Juli 2016 zur Prämienvergabe im Kalenderjahr 2016 sich inzwischen durch Zeitablauf erledigt hat und keiner Gestaltung mehr zugänglich ist. Dem hat der Antragsteller dadurch Rechnung getragen, dass er den Antrag in einer abstrakten, vom Einzelfall losgelösten Form gestellt hat. Ein Rechtschutzinteresse für die begehrten Feststellungen besteht nach wie vor, da der Beteiligte auch in den Folgejahren im Wesentlichen gleichlautende Anweisungen getroffen hat, wie der Antragsteller zuletzt durch Vorlage der entsprechenden Anweisung für die Prämienvergabe im Jahr 2018 (Verfügung vom 23. April 2018) dargelegt hat.

Der Antrag ist aber nur zum Teil begründet. Er ist unbegründet, soweit die Feststellung begehrt wird, dass die Anweisung des Beteiligten auch insoweit der Mitbestimmung des Antragstellers unterliegt als mit ihr bestimmt wird, dass eine leistungsorientierte Bezahlung für die Tarifbeschäftigten nur in Form der Leistungsprämie erfolgt und weiter die Budgetverteilung auf einzelne Abteilungen und Dienststellenteile mitgeteilt wird (1). Er ist hingegen begründet, soweit der Antragsteller die Feststellung begehrt, dass die Anweisung insoweit seiner Mitbestimmung unterliegt als mit ihr die Höhe der Leistungsprämie pro Tarifbeschäftigten und die Anzahl der prämienbegünstigten Tarifbeschäftigten festgelegt wird (2).

(1) Nach § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG hat der Personalrat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, gegebenenfalls durch Abschluss von Dienstvereinbarungen mitzubestimmen über Fragen der Lohngestaltung innerhalb der Dienststelle, insbesondere die Aufstellung von Entlohnungsgrundsätzen, die Einführung und Anwendung von neuen Entlohnungsmethoden und deren Änderung sowie die Festsetzung der Akkord- und Prämiensätze und vergleichbarer leistungsbezogener Entgelte einschließlich der Geldfaktoren. Einigkeit besteht darüber, dass das Mitbestimmungsrecht nur abstrakt-generelle Regelungen erfasst, nicht die einzelfallbezogene, individuelle Bestimmung der Vergütung,

vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Dezember 1998 - 6 P 6/97 - juris; BVerwG, Beschluss vom 10. Juni 2011 – 6 PB 2/11 – juris, jeweils m.w.N..

Die Mitbestimmung an kollektiven Regelungen im Sinne von § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG erfasst nicht die "Lohnhöhe", d.h. bei kollektiver Betrachtung nicht die Summe aller betroffenen Vergütungen, den sogenannten Dotierungsrahmen. Sie besteht lediglich an abstrakt-generellen Regelungen, die als Verteilungsgrundsätze allerdings mittelbar auch die individuelle Lohnhöhe beeinflussen können.

Vor diesem Hintergrund besteht kein Mitbestimmungsrecht hinsichtlich des „Ob“ der Leistungsprämienvergabe und der Festlegung des „Dotierungsrahmens“, d.h. des für die Prämienvergabe zur Verfügung gestellten Gesamtbudgets. Für die Mitbestimmung bei der Entscheidung, eine leistungsorientierte Bezahlung für die Tarifbeschäftigten nur in Form der Leistungsprämie nach den Vorschriften der BLBV vorzunehmen, ist der Antragsteller schon nicht aktiv legitimiert, weil diese Entscheidung vom Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur mit Erlass vom 14. Oktober 2015 vorgegeben worden ist. Der Beteiligte hat diesbezüglich mithin keine eigene Entscheidung, an die ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers anknüpfen könnte, getroffen. Zudem betrifft diese Entscheidung - ebenso wie die Festlegung des für Leistungsprämien zur Verfügung stehenden Gesamtbudgets - ausschließlich das „Ob“ der Prämienvergabe bzw. die Festlegung des Dotierungsrahmens und wird daher von dem Mitbestimmungsrecht nach § 75 Abs. 3 Nr.4 BPersVG nicht erfasst.

Hinsichtlich der mit Verfügung vom 11. Juli 2016 (und insoweit inhaltsgleichen späteren Verfügungen) getroffenen Aussagen zur Budgetverteilung auf einzelne Abteilungen und organisatorische Einheiten hat der Beteiligte keine verbindliche Regelung und damit keine „Maßnahme“ i.S.v. § 69 Abs. 1 BPersVG getroffen, an die ein Mitbestimmungsrecht anknüpfen könnte. Eine Maßnahme in diesem Sinne zielt auf eine Veränderung des bestehenden Zustandes; Handlungen, die lediglich der Vorbereitung einer Maßnahme dienen und den bestehenden Zustand noch nicht verändern, sind keine Maßnahmen im Sinne von § 69 Abs. 1 BPersVG,

vgl. Berg in Altvater/ Baden/ Berg/ Kroll/ Noll/ Seulen: Bundespersonalvertretungsgesetz, 9. Aufl. 2016, § 69 Rn. 8 m.w.N..

Vor diesem Hintergrund stellt sich der Hinweis auf die organisationseinheitenbezogene Budgetverteilung als eine lediglich das Verfahren zur Ermittlung der Prämienbegünstigten betreffende Regelung dar, nicht als eine Regelung für die materielle Prämienvergabe. In der Anweisung werden die Abteilungsleiter bzw. Leiter der sonstigen Organisationseinheiten lediglich aufgefordert, Vorschläge für die Prämienvergabe abzugeben; unmissverständlich wird ausgeführt, dass die Entscheidung über die Vergabe der Prämien an einzelne Tarifbeschäftigte dem Präsidenten obliegt. Dieser hat im vorliegenden Verfahren auch schriftsätzlich darauf hingewiesen, dass dem genannten Verteilungsschlüssel keine Verbindlichkeit zukomme und er auch davon abweichende Entscheidungen treffen könne. Dies hat der Vertreter des Beteiligten im Anhörungstermin vor der Fachkammer am 08. November 2018 nochmals unter Hinweis darauf bekräftigt, dass solche abweichenden Entscheidungen in der Vergangenheit auch bereits getroffen worden seien. Die Fachkammer hat also keinen Anlass zu der Annahme, dass der Beteiligte mit dem in seinen Anweisungen enthaltenen organisationseinheitenbezogenen Verteilungsschlüssel mehr als eine prozedurale Handlung zur Vorbereitung seiner Entscheidungen über die Prämienvergabe treffen wollte und getroffen hat,

vgl. für eine ähnliche Fallkonstellation: HessVGH, Beschluss vom 02. Dezember 2004 – 22 TH 3429/02 – juris.

(2) Der Antrag ist begründet, soweit mit ihm die Feststellung begehrt wird, dass die Anweisung des Beteiligten insoweit der Mitbestimmung des Antragstellers unterliegt als mit ihr die Höhe der Leistungsprämie pro Tarifbeschäftigten und die Anzahl der prämienbegünstigten Tarifbeschäftigten festgelegt wird.

Insoweit steht der Mitbestimmung zunächst weder der Tarifvorrang noch die gesetzliche Sperrwirkung des § 75 Abs. 3 BPersVG entgegen. Eine tarifliche Regelung besteht nicht, weil es sich bei der Leistungsprämie um eine außertarifliche Maßnahme handelt, die von § 18 TVöD und vom LeistungsTV- Bund nicht erfasst wird und deshalb insbesondere der Abschluss einer Dienstvereinbarung gem. § 2 Satz 2 LeistungsTV- Bund auch nicht Leistungsvoraussetzung ist. Dem Eintritt der gesetzlichen Sperrwirkung kann zwar nicht schon entgegengehalten werden, dass sich die Prämienvergabe materiell nicht nach den Bestimmungen eines Gesetzes, sondern nach denen der BLBV richtet, denn auch eine Verordnung vermag als materielles Gesetz grundsätzlich die Sperrwirkung auszulösen. In Bezug auf Tarifangestellte handelt es sich bei der „in entsprechender Anwendung der Vorschriften der BLBV“ (vgl. Rundschreiben des BMI zur Leistungsorientierten Bezahlung vom 20. Februar 2014, Ziff. 2) vorgenommenen Prämienzahlung aber nicht um eine Anwendung der Verordnung i.S. des Gesetzesvorrangs nach § 75 Abs. 3 BPersVG, weil die Verordnung nur für Beamte und Beamtinnen gilt, so dass für Angestellte die Mitbestimmung nicht von vornherein ausscheidet,

vgl. HessVGH, a.a.O., juris Rn. 29.

Die Entscheidung, die Leistungsprämien im Gleichklang mit den Verfahren im Beamtenbereich der Höhe nach auf 1.500,00 Euro pro Prämienempfänger festzulegen und die sich daraus ergebende Bestimmung der Anzahl der Prämienempfänger betrifft nicht mehr das „Ob“ der Prämienvergabe und den Dotierungsrahmen, sondern das „Wie“ der Entgeltfindung und unterliegt damit der Mitbestimmung des Antragstellers nach § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG. Mit dieser Entscheidung werden in abstrakt genereller Form Grundsätze für die Verteilung des für Leistungsprämien zur Verfügung stehenden Gesamtbudgets auf die Tarifbeschäftigten aufgestellt, indem die Prämienhöhe für alle Empfänger und damit auch die Anzahl der prämienbegünstigten Tarifbeschäftigten bestimmt werden. Die Entscheidung betrifft damit insbesondere auch nicht die der Mitbestimmung des Antragstellers entzogene individuelle und einzelfallbezogene Auszahlung der Prämien an bestimmte Bedienstete. Auch wenn die Festlegung der Prämienhöhe in Anlehnung an die Praxis im Beamtenbereich nachvollziehbaren und rationalen Überlegungen folgt, ist sie zudem gleichwohl nicht zwingend vorgegeben bzw. alternativlos. Die Entscheidung darüber wird durch den Erlass des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur vom 14. Oktober 2015 vielmehr ausdrücklich dem Beteiligten überlassen („Über die konkrete Höhe und die weiteren Einzelheiten der Ausgestaltung bitte ich in eigener Zuständigkeit zu entscheiden.“).

Für eine Kostenentscheidung ist im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren kein Raum.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Beschluss findet die Beschwerde an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster (Fachsenat) statt.

Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Beschlusses durch Einreichung einer Beschwerdeschrift schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster einzulegen. Sie muss den Beschluss bezeichnen, gegen den die Beschwerde gerichtet ist, und die Erklärung enthalten, dass gegen diesen Beschluss Beschwerde eingelegt wird.

Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronische Rechtsverkehrsverordnung – ERVV) erfolgen.

Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Beschlusses schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV zu begründen.

Die Beschwerdebegründung muss angeben, auf welche im Einzelnen anzuführenden Beschwerdegründe sowie auf welche neuen Tatsachen die Beschwerde gestützt wird.

Beschwerdeschrift und Beschwerdebegründung müssen von einem Rechtsanwalt oder einer nach § 11 Abs. 2 des Arbeitsgerichtsgesetzes zur Vertretung befugten Person unterzeichnet sein.