Verwaltungsgericht Köln, 25 L 1862/18

Gründe

Der Antrag der Antragstellerin,

die aufschiebende Wirkung der Klage 25 K 5858/18 gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 8. August 2018 anzuordnen,

hat keinen Erfolg.

Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann das Gericht die aufschiebende Wirkung einer Klage ganz oder teilweise anordnen, wenn diese – wie vorliegend nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 15 Abs. 8 des Wohn- und Teilhabegesetzes (im Folgenden: WTG) – kraft Gesetzes entfällt. Voraussetzung hierfür ist, dass das Interesse des Antragstellers an der vorläufigen Aussetzung der Vollziehung das des Antragsgegners an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes überwiegt. Dies bestimmt sich vorrangig nach den Erfolgsaussichten in der Hauptsache. Das Interesse des Antragstellers überwiegt regelmäßig dann, wenn sich die angefochtene Entscheidung im Rahmen der vorzunehmenden summarischen Prüfung als offensichtlich rechtswidrig erweist, da an der Vollziehung eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes regelmäßig kein öffentliches Interesse besteht, oder wenn aus sonstigen besonderen und gewichtigen Gründen dem Interesse des Antragstellers an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung ausnahmsweise Vorrang einzuräumen ist.

Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor.

Nach der im Rahmen des Aussetzungsverfahrens allein möglichen summarischen Prüfung ist zunächst nicht davon auszugehen, dass die Anordnung der Antragsgegnerin vom 8. August 2018 offensichtlich rechtswidrig ist und die Antragstellerin in ihren Rechten verletzt. Es sprechen vielmehr überwiegende Gründe für eine Rechtmäßigkeit der angefochtenen Anordnung.

Rechtsgrundlage der angefochtenen Anordnung einer Wiederbelegungssperre ist § 15 Abs. 2 Sätze 1 und 2 WTG i. V. m. §§ 20 Abs. 3 Satz 2, 47 Abs. 3 Satz 1 WTG.

Betreuungseinrichtungen werden von den zuständigen Behörden gemäß § 15 WTG überwacht und daraufhin überprüft, ob sie die Anforderungen an den Betrieb nach diesem Gesetz und den hierzu ergangenen Rechtsverordnungen erfüllen. Werden (auch drohende) Mängel festgestellt, erfolgt in der Regel – wie hier zuletzt am 25.05.2018 geschehen – zunächst eine Beratung, § 15 Abs. 1 WTG. Werden festgestellte oder drohende Mängel nicht abgestellt, können gegenüber dem Betreiber gemäß § 15 Abs. 2 Satz 1 WTG Anordnungen erlassen werden, die zur Beseitigung einer eingetretenen oder Abwendung einer drohenden Beeinträchtigung des Wohls der Bewohner und zur Durchsetzung der dem Betreiber ihnen gegenüber obliegenden Pflichten erforderlich sind. Kann aufgrund der festgestellten Mängel die Betreuung weiterer Bewohner nicht sichergestellt werden, kann für einen bestimmten Zeitraum die Aufnahme weiterer Bewohner untersagt werden, § 15 Abs. 2 Satz 2 WTG.

Zutreffend hat die Antragsgegnerin im vorliegenden Fall zunächst festgestellt, dass die aufgrund des WTG aufgestellten Anforderungen an die Wohnqualität in der Betreuungseinrichtung der Antragstellerin ab dem 1. August 2018 teilweise nicht erfüllt werden. Die Unterbringung von 105 Bewohnern in – zum Stichtag – 39 Einzelzimmern und 33 Doppelzimmern verstößt nämlich seit dem 1. August 2018 gegen § 20 Abs. 3 Satz 2 WTG i. V. m § 47 Abs. 3 Satz 1 1. Halbsatz WTG. Nach § 20 Abs. 3 Satz 2 WTG muss der Anteil der Einzelzimmer bei Einrichtungen mit umfassendem Leistungsangebot bei mindestens 80 vom Hundert innerhalb eines Gebäudes oder eines räumlich verbundenen Gebäudekomplexes liegen. Diese Anforderung ist gemäß § 47 Abs. 3 Satz 1 1. Halbsatz WTG für bestehende Einrichtungen spätestens bis zum 31. Juli 2018 umzusetzen.

Da die Antragstellerin, die die Antragsgegnerin zuletzt im Mai 2018 auf die ab dem 1. August 2018 geltenden verschärften Anforderungen (80 % Einzelzimmer und ausreichende Sanitärräume in Form von Einzel- und Tandembädern) hingewiesen hatte, die Einzelzimmerquote nur zu 54 % erfüllte und mit dem erforderlichen Umbau zur Umsetzung der gesetzlich vorgegebenen Einzelzimmerquote zum Zeitpunkt des Ergehens der angefochtenen Anordnung noch nicht begonnen hatte, durfte der Antragsgegner rechtsfehlerfrei davon ausgehen, dass die seit dem 1. August 2018 bestehenden Mängel in absehbarer Zeit nicht abgestellt werden würden. Die Entscheidung des Antragsgegners, einzuschreiten und zur Abwendung der ab dem 1. August 2018 eingetretenen Beeinträchtigungen eine aufsichtsbehördliche Anordnung in Form einer Wiederbelegungssperre auszusprechen, entspricht der gesetzlichen Intention und hält sich im Rahmen der Ermächtigung durch den Gesetzgeber. Mit der Begrenzung der Wiederbelegungssperre auf 10 Plätze hat die Antragsgegnerin zudem die ursprüngliche Verfügung vom 9. Juli 2018, mit der eine Wiederbelegungssperre für 19 Plätze angeordnet worden war, deutlich abgeschwächt, um damit in die behördliche Sphäre fallende Verzögerungen im Beratungs- und Abstimmungsverfahren nach § 10 APG DVO NRW auszugleichen und die Antragstellerin so zu stellen, als sei die für den Umbau erforderliche Baugenehmigung bereits erteilt worden. Den Interessen der Antragstellerin hat sie damit in erheblichem Maße Rechnung getragen. Diese Maßnahme hält sich im Rahmen der in § 15 Abs. 2 Satz 1 und 2 WTG zugelassenen Mittel zur Beseitigung festgestellter, das Wohl der Bewohner beeinträchtigender Mängel, denn sie ist geeignet und auch erforderlich, um in der Einrichtung der Antragstellerin Wohnverhältnisse herzustellen, die den ab dem 1. August 2018 geltenden Mindestanforderungen des WTG entsprechen.

Die seitens der Antragstellerin geäußerten rechtlichen Bedenken gegenüber diesem behördlichen Vorgehen greifen demgegenüber nicht durch.

Die Antragstellerin kann sich nicht darauf berufen, die Antragsgegnerin habe mit dem Erlass der Wiederbelegungssperre gegen die auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsätze von Treu und Glauben (§ 242 BGB) verstoßen, weil allein sie den Grund dafür gesetzt habe, dass die Antragstellerin die Einzelzimmerquote zum Stichtag 1. August 2018 nicht erfüllen konnte. Die Antragstellerin legt ein derart treuwidriges Verhalten bereits nicht schlüssig dar. Auf der einen Seite wirft die Antragstellerin der Antragsgegnerin im Wesentlichen vor, sie habe das Beratungs- und Abstimmungsverfahren nach § 10 APG DVO NRW während des gesamten Jahres 2016 nicht gefördert. Denn die Antragstellerin habe der Antragsgegnerin am 22. Dezember 2015 alle für den Umbau des O. C. Seniorenzentrums erforderlichen Informationen und Unterlagen zukommen lassen, aber erst auf wiederholtes Insistieren Anfang März 2017 die Mitteilung erhalten, der Landschaftsverband Rheinland (LVR) sei derzeit mit der baufachlichen Beurteilung und Wirtschaftlichkeitsberechnung, die Grundlage für einen Abstimmungsbescheid seien, befasst und werde sich wegen noch offener Fragen an die Antragstellerin wenden. Auf der anderen Seite trägt die Antragstellerin auf Seite 6 ihrer Antragsschrift vor, es sei damit zu rechnen, dass der Umbau erst ab April 2020 vollständig beendet sein und die Wiederbelegungssperre aufgehoben werde. Bereits aus diesem Vortrag der Antragstellerin folgt, dass die angeblich ca. ein Jahr währende, der Antragsgegnerin angelastete Verzögerung bei der Antragsbearbeitung nicht ursächlich dafür gewesen sein kann, dass die Antragstellerin im O. C. Seniorenzentrum die Einzelzimmerquote von 80 % zum 1. August 2018 nicht umsetzen konnte. Denn ohne die der Antragsgegnerin angelastete Verzögerung würde der erforderliche Umbau zwar ein Jahr früher, nämlich ungefähr ab April 2019 fertig gestellt werden können, wenn man der Antragstellerin folgt. Dies wäre jedoch immer noch erheblich später, als es das Gesetz vorschreibt. Damit braucht die Antragsgegnerin sich derzeit jedenfalls nicht entgegenhalten lassen, sie habe die Ursache dafür gesetzt, dass im August 2018 die Voraussetzungen für ein behördliches Einschreiten nach § 15 Abs. 2 WTG erfüllt waren. Vielmehr legt der Vortrag der Antragstellerin nahe, dass zunächst die Antragstellerin selber die Nichteinhaltung der Einzelzimmerquote zum Stichtag 1. August 2018 verursacht hat.

Die Wiederbelegungssperre verstößt auch nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip. Entgegen der Annahme der Antragstellerin stellt die Wiederbelegungssperre nach § 15 Abs. 2 Satz 2 WTG keine Sanktion dar, mit der ein schuldhaftes Handeln geahndet werden soll. Als Mittel der behördlichen Qualitätssicherung kann sie im Interesse der Bewohner vielmehr bereits dann angeordnet werden, wenn objektiv Mängel festgestellt werden, aufgrund derer eine den gesetzlichen Qualitätsansprüchen entsprechende Betreuung weiterer Nutzer nicht sichergestellt ist. Aus diesem Grund kommt es für die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Anordnung nicht darauf an, ob der Antragstellerin eine schuldhafte Verletzung ihrer Mitwirkungspflichten vorzuwerfen ist oder nicht. Das Vorliegen schuldhaften Handelns braucht deshalb auch nicht festgestellt zu werden.

Desweiteren stellt sich die Wiederbelegungssperre nicht wegen fehlender Erforderlichkeit als unverhältnismäßig dar. Die Erforderlichkeit entfällt nicht, weil die Antragsstellerin subjektiv zur Erfüllung der 80%-Quote bereit ist. Wie bereits erwähnt, ist die Wiederbelegungssperre ein Mittel der behördlichen Qualitätssicherung und wird eingesetzt, um in dem betroffenen Pflegeheim möglichst zeitnah einen den Vorgaben des Gesetzes entsprechenden Wohnstandard für die Nutzer zu gewährleisten. Da das Ziel der zeitnahen Verwirklichung einer höheren Einzelzimmerquote im O. C. Seniorenzentrum durch eine Wiederbelegungssperre und damit Senkung der Bewohnerzahl der Einrichtung erreicht werden kann, ohne dass vergleichbar wirksame Mittel ersichtlich wären, kann an ihrer Erforderlichkeit kein Zweifel bestehen. Allein die – von der Antragsgegnerin ersichtlich nicht in Zweifel gezogene - generelle Bereitschaft der Antragstellerin, die notwendigen Umbauten vorzunehmen, lässt diese Erforderlichkeit nicht entfallen. Auch der Umstand, dass die Wiederbelegungssperre sich auch auf Einzelzimmer bezieht, macht sie nicht unverhältnismäßig. Ziel der Anordnung ist es, die vom Gesetz geforderte Einzelzimmerquote schnellstmöglich zu erfüllen. Für diesen Zweck wird keine Differenzierung zwischen Einzel- und Doppelzimmer benötigt, da nicht wieder belegte Einzelzimmer von Bestandsbewohnern überzähliger Doppelzimmer bezogen werden können. Zudem hat die Antragsgegnerin in der angefochtenen Anordnung ausdrücklich zugesagt, es zu respektieren, wenn Bewohner von Doppelzimmern nicht in frei werdende Einzelzimmer umziehen möchten, sofern solche Fälle konkret benannt und dokumentiert werden. Letzteres hat die Antragstellerin jedoch nicht getan, sondern lediglich darauf verwiesen, die Antragsgegnerin habe die denkbare Konstellation nicht berücksichtigt, dass kein Bewohner in ein Einzelzimmer umziehen wolle. Ein solch pauschaler Verweis auf einen hypothetischen Sachverhalt reicht indes nicht aus, um die Anordnung unter diesem Aspekt unverhältnismäßig erscheinen zu lassen.

Punkt 2 der angefochtenen Anordnung, nämlich die begonnene Baumaßnahme zügig umzusetzen, verstößt auch nicht gegen § 37 Abs. 1 VwVfG NRW, wonach ein Verwaltungsakt hinreichend bestimmt sein muss. Verwaltungsakte sind danach auszulegen, wie der konkrete Empfänger sie nach objektiven Maßstäben zu verstehen hat. Zudem ist der Inhalt eines Verwaltungsaktes auch unter Heranziehung der Begründung des Verwaltungsaktes zu bestimmen. Danach ist die vorliegende Anordnung hinreichend bestimmt. Auf Seite 2 ihrer Begründung hat die Antragsgegnerin nämlich erläutert, wie die Aufforderung, die begonnene Baumaßnahme zügig umzusetzen, zu verstehen ist. Konkret erwartet die Antragsgegnerin die Benennung realistischer zeitlicher Zielmarken für den tatsächlichen Beginn der Baumaßnahme und die Inbetriebnahme der umgebauten Gebäudeteile, um im weiteren Verlauf anhand der Einhaltung dieser Zielmarken prüfen zu können, ob die zugunsten des Betreibers erfolgte Begrenzung der Wiederbelegungssperre auf 10% der vorhandenen Pflegeplätze aufrechterhalten werden kann. Dass der tatsächliche Beginn der Baumaßnahme erst nach Erteilung der Baugenehmigung erfolgen kann, war der Antragsgegnerin bei Erlass ihrer Anordnung bewusst, wie sich klar aus der Begründung ergibt. Gerade angesichts der von der Antragstellerin angesprochenen noch zu überwindenden Hürden bis zum Baubeginn – etwa in Zeiten der Hochkonjunktur des Baugewerbes ein zur Durchführung der Baumaßnahme bereites und geeignetes Unternehmen zu finden – war es für die Antragsgegnerin zudem kaum möglich, selber ein konkretes Datum für den Baubeginn oder andere zeitliche Zielmarken zu bestimmen, wie dies die Antragstellerin für rechtlich notwendig hält. Im Übrigen war die Anordnung, die Baumaßnahme zügig umzusetzen, auch nicht etwa als - unzulässiges – Baugebot zu verstehen, denn bereits in der Anhörung vom 9. Mai 2018 hat die Antragsgegnerin darauf hingewiesen, dass als Alternative zum erforderlichen Umbau auch eine Ausnahmegenehmigung nach § 13 WTG beantragt werden könne, die die Übergangsfrist zur Erreichung der gesetzlich bestimmten Einzelzimmerquote bis zum 31. Juli 2023 verlängern würde.

Gesonderte Gründe, die für eine Rechtswidrigkeit der unter Punkt 3 angeordneten Berichtspflicht oder der Zwangsgeldandrohung sprechen könnten, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

Lässt sich nach alledem eine offensichtliche Rechtswidrigkeit der angefochtenen Wiederbelegungssperre nicht feststellen, so führt auch eine allgemeine erfolgsunabhängige Interessenabwägung zu keinem anderen Ergebnis. Die Antragstellerin hat keine besonderen und gewichtigen Gründe vorgetragen, aufgrund derer hier ihrem Interesse an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung ausnahmsweise der Vorrang gegenüber dem öffentlichen Interesse an zeitnaher Umsetzung der Wiederbelegungssperre einzuräumen wäre. Insbesondere stellt die dargestellt finanzielle Belastung der Antragstellerin durch den Wegfall von 10 Pflegeplätzen keinen solchen Grund dar. Die vom Gesetzgeber geforderte Einzelzimmerquote von 80 % zum 1. August 2018 trifft die Antragstellerin nicht anders als alle anderen Einrichtungsträger, die in ihren Betreuungseinrichtungen weniger als 80 % Einzelzimmer vorgehalten haben. Die Antragstellerin ist auch frühzeitig (bereits 2013) von der Antragsgegnerin auf die veränderten Wohnanforderungen hingewiesen worden und hatte demnach hinreichend Gelegenheit, sich hierauf einzustellen. Dass die mit der Wiederbelegungssperre verbundenen finanziellen Belastungen für die Antragstellerin existenzgefährdend sind, hat sie selber nicht vorgetragen. Angesichts des gesetzlich angeordneten Ausschlusses der aufschiebenden Wirkung von Rechtsmitteln gegen Maßnahmen der behördlichen Qualitätssicherung im stationären Pflegebereich und dem erheblichen Gewicht, das diesem Ausschluss im Interesse der pflegebedürftigen Bewohner generell zukommt, dürften rein monitäre Interessen der Heimträger im Rahmen der Interessenabwägung nach § 80 Abs. 5 VwGO generell eine eher untergeordnete Rolle spielen. Dies gilt erst recht, wenn zwischen Heimträger und Aufsichtsbehörde – wie hier – in erster Linie streitig ist, wer für eingetretene zeitliche Verzögerungen bei der Verwirklichung von Bauprojekten und dadurch verursachte Zusatzkosten verantwortlich ist. Zur Realisierung solcher Kosten bedarf es keines verwaltungsgerichtlichen Eilverfahrens, sondern hier reicht eine gegebenenfalls zu erhebende zivilrechtliche Schadensersatzklage.

Sollte die streitgegenständliche Anordnung tatsächlich Auswirkungen auf die Unterbringungsmöglichkeiten für pflegebedürftige Menschen aus dem örtlichen Umfeld des O. C. Seniorenzentrums haben, handelt es sich hier jedenfalls um kein Recht, das die Antragstellerin für sich in Anspruch nehmen könnte.

Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Die Kammer legt für das Hauptsacheverfahren den Auffangstreitwert von 5.000,- Euro zugrunde. Dieser Betrag ist wegen des vorläufigen Charakters des vorliegenden Verfahrens zu halbieren, so dass 2.500,- Euro in Ansatz gebracht werden.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen Ziffer 1 dieses Beschlusses kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.

Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) erfolgen.

Die Beschwerdefrist wird auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, eingeht.

Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.

Die Beteiligten müssen sich bei der Einlegung und der Begründung der Beschwerde durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

Gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde eingelegt werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist schriftlich, zur Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.