Verwaltungsgericht Köln, 21 K 5529/15

Tatbestand

Die Klägerin betreibt die ehemals von der Deutschen Bundespost aufgebauten V. -Sendeanlagen in Deutschland und bietet Radioveranstaltern die Übertragung analoger V. -Hörfunksignale an.

Mit Regulierungsverfügung vom 19. Dezember 2014 ( ) unterwarf die Bundesnetzagentur die für solche Übertragungen von der Klägerin erhobenen Endnutzerentgelte teils einer ex-ante-Genehmigungspflicht, teils einer nachträglichen Regulierung, nachdem diese Entgelte zuvor insgesamt lediglich nachträglich reguliert worden waren. In Bezug auf Entgelte für laufende Endnutzerleistungen, welche nicht der nachträglichen Regulierung unterworfen wurden, heißt es in der Regulierungsverfügung, diese würden „der Genehmigung nach Maßgabe des § 31 TKG entsprechend unterworfen (Ziffer 1.2 Satz 1). Satz 2 von Ziffer 1.2 lautet: „Die Entgelte werden auf der Grundlage der auf die einzelnen Dienste entfallenden Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nach § 32 TKG entsprechend genehmigt.“ Darüber hinaus verpflichtete die Bundesnetzagentur die Klägerin mit der Regulierungsverfügung, anderen Unternehmen Zugang zu ihren V. -Antennenanlagen zu gewähren (Ziffern 2.1 und 2.2). Entgelte für Zugangsleistungen wurden „der Genehmigung nach Maßgabe des § 31 TKG unterworfen“ (Ziffer 2.6). Die Sätze 2 und 3 von Ziffer 2.6 lauten: „Die laufenden Entgelte für die Gewährung des Zugangs nach Ziffer 2.1 werden genehmigt durch Gewährung eines Abschlags auf den Endnutzerpreis, der es einem effizienten Anbieter von Telekommunikationsdiensten ermöglicht, eine angemessene Verzinsung des eingesetzten Kapitals auf dem Endnutzermarkt zu erzielen. Die einmaligen Entgelte für die Gewährung des Zugangs nach Ziffer 2.1 sowie die Entgelte für die Gewährung des Zugangs nach Ziffer 2.2 werden auf der Grundlage der auf die einzelnen Dienste entfallenden Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nach § 32 TKG genehmigt.“

Mit Schreiben vom 20. Januar 2015 legte die Klägerin der Bundesnetzagentur im Rahmen der nachträglichen Regulierung bestimmte Endnutzerentgelte für V. -Übertragungen vor und beantragte ferner für weitere Endnutzerentgelte sowie für die Vorleistungsentgelte für eine V. -Antennen(mit)benutzung die Erteilung einer Genehmigung. In dem Schreiben führte sie unter anderem aus, in Reaktion auf die Regulierungsverfügung vom 19. Dezember 2014 gebe sie ihr bislang praktiziertes Mischpreissystem auf und ersetze dieses durch eine Preissystem, bei dem jeweils für die Ausstrahlung einer bestimmten V. -Frequenz an einem konkreten Standort ein Einzelpreis erhoben werde. Es gebe 1.640 solcher Frequenz-Standort-Kombinationen, für die sie nunmehr genehmigungs- oder anzeigepflichtige Entgeltmaßnahmen vorsehe. In die von ihr vorgenommene Entgeltberechnung bezog die Klägerin unter anderem so genannte Aktivierte Eigenleistungen (AEL) sowie Produkt- und Angebotskosten (PAK) ein. AEL sind nach ihrer Darstellung bilanzrechtlich aktivierungsfähige Tätigkeiten (Senderaufbauplanung, Aufbau und Inbetriebnahme, Inventarisierung), welche bei einer fiktiven Neuerstellung der Sendeanlagen zu erbringen wären. Bei PAK handele es sich um Kosten für turnusmäßig anfallende Aktivitäten etwa in den Bereichen Frequenzplanung und -management. Zur Berechnung der AEL und der PAK multiplizierte die Klägerin die von ihr für eine bestimmte Tätigkeit jeweils veranschlagte Arbeitszeit (sog. Prozesszeit) mit einem bestimmten Stundensatz.

Mit Schreiben vom 5. Februar 2015 bat die Bundesnetzagentur die Klägerin um Auskunft darüber, wie die veranschlagten Prozesszeiten ermittelt worden seien. Weil die Bundesnetzagentur daraufhin eingereichte Unterlagen für nicht prüffähig hielt, bat sie die Klägerin mit Schreiben vom 3. März 2015 erneut um Auskunft.

Unter dem 15. April 2015 veröffentlichte die Bundesnetzagentur den Konsultationsentwurf zu dem im vorliegenden Verfahren angegriffenen Entgeltbeschluss. Darin führte sie unter anderem aus, die von Klägerin zur Berechnung der AEL und der PAK veranschlagten Prozesszeiten seien jeweils um die Hälfte zu kürzen, weil die Klägerin keine Nachweise vorgelegt habe, welche den Zeitaufwand nachvollziehbar begründen könnten. Ferner legte die Bundesnetzagentur für die Ermittlung des Investitionswerts der V. -Antennenanlagen Bruttowiederbeschaffungswerte zugrunde. Dies begründete sie damit, dass sie die Fortentwicklung der DAB+-Technologie nicht durch zu niedrige V. -Entgelte behindern wolle, die sich bei der Zugrundelegung historischer Kosten ergeben könnten. Zudem wolle sie der Gefahr entgegenwirken, dass sich die Klägerin angesichts ihrer Renditeerwartungen bei zu niedrigen Entgelten jedenfalls von bestimmten Standorten zurückziehe und in der Folge eine volkswirtschaftlich unsinnige Demontage von V. -Antennen mit anschließendem Neuaufbau stattfinden würde.

Im Mai 2015 übersandte die Bundesnetzagentur der Klägerin einen internen Vermerk über das Vorgehen bei der Prüfung der AEL und PAK. In Telefonaten betreffend die Vorlage weiterer Unterlagen erklärte die Bundesnetzagentur der Klägerin, sie würde versuchen, solche Unterlagen bei der Entgeltregulierung zu berücksichtigen, sofern sie bis zum 12. Juni 2015 eingingen. Am 30. Juni 2015 übersandte die Klägerin der Bundesnetzagentur per E-Mail ein externes Gutachten zu den Prozesszeiten bei den AEL und PAK.

Mit dem hier angegriffenen Beschluss vom 17. August 2015 ( ) genehmigte die Bundesnetzagentur der Klägerin laufende Entgelte für die Übertragung analoger V. -Hörfunksignale (Ziffer 1) und für die Gewährung der analogen V. -Antennen(mit)benutzung (Ziffer 3) sowie einmalige Entgelte für die Gewährung der analogen V. -Antennen(mit)benutzung (Ziffer 4). Ferner stellte sie bezüglich der nicht genehmigungspflichtigen laufenden Entgelte für die Übertragung analoger V. -Hörfunksignale fest, dass die von der Klägerin zur Kenntnis gegebenen Entgelte für bestimmte Frequenz-Standort-Kombinationen nicht den Maßstäben des § 28 TKG genügten, erklärte diese Entgelte für unwirksam und ordnete abweichende Entgelte an (Ziffer 2). Für die Höhe der jeweils genehmigten bzw. angeordneten Entgelte nahm sie Bezug auf im Beschlusstenor näher benannte Anlagen. Die Entgeltgenehmigungen und die Entgeltanordnungen befristete die Bundesnetzagentur bis zum 31. März 2017 (Ziffer 5). Soweit die Klägerin die Genehmigung höherer Entgelte beantragt hatte, wurde der Antrag abgelehnt (Ziffer 8).

Zur Begründung heißt es in dem Beschluss, die Entgelte für die laufenden Endnutzerleistungen (Ziffer 1) würden auf der Grundlage der auf die einzelnen Dienste entfallenden Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung (§ 31 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG) genehmigt, weil diese Vorschrift unter Ziffer 1.2 der Regulierungsverfügung vom 19. Dezember 2014 für anwendbar erklärt worden sei. Für die – ebenfalls laufende Endnutzerleistungen betreffende – Missbrauchsentscheidung (Ziffer 2), die im Rahmen der nachträglichen Regulierung ergehe, bilde § 28 TKG den Maßstab. Für die Frage, ob ein von der Klägerin erhobenes Entgelt missbräuchlich im Sinne dieser Vorschrift sei, sei ein wettbewerbsanaloger Preis zugrunde zu legen. Es sei hier allerdings nicht möglich, diesen Preis durch die im Gesetz primär vorgesehene Vergleichsmarktbetrachtung zu ermitteln. Denn eine Analyse der Vergleichsmärkte, in die 26 EU-Länder einbezogen worden seien, habe gezeigt, dass ein belastbarer Vergleich an sehr unterschiedlichen Preisstrukturen in den einzelnen Ländern scheitere. Auch für die Missbrauchskontrolle werde daher auf die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung abgestellt, die im vorliegenden Fall zugleich dem wettbewerbsanalogen Preis entsprächen. Sicherheitszuschläge seien nicht zu gewähren, da ausgleichsbedürftige Unsicherheiten bei der Preisermittlung nicht ersichtlich seien. Angesichts des mit dem Missbrauchsvorwurf verbundenen negativen Werturteils werde auf die wettbewerbsanalogen Preise aber ein Erheblichkeitszuschlag von 10 Prozent addiert.

Die Ermittlung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung stütze sich auf die von der Klägerin vorgelegten Kostenunterlagen. Diese seien im Wesentlichen zum Nachweis der ansatzfähigen Kosten geeignet. Nachweismängel seien allerdings bei der Prüfung der AEL und PAK festgestellt worden. Die Klägerin habe trotz mehrfacher Nachfrage innerhalb der ihr eingeräumten Frist keine Unterlagen vorgelegt, welche die einzelnen Prozesse und die hierfür veranschlagten Zeiten nachvollziehbar und plausibel gemacht hätten. Diese beruhten vielmehr ausschließlich auf überschlägigen Schätzwerten. Die Nachweismängel führten aus Gründen der Verhältnismäßigkeit zwar nicht zur Ablehnung der beantragten Genehmigung. Die insofern veranschlagten Zeiten seien jedoch um die Hälfte zu kürzen. Bei Vor-Ort-Überprüfungen von Prozesszeiten, die für Entgelte für einmalige Leistungen von der Klägerin in Ansatz gebracht worden seien, habe sich nämlich gezeigt, dass diese Zeiten im Schnitt um die Hälfte zu kürzen seien. Diese Erkenntnisse könnten auf die Entgelte für laufende Endnutzerleistungen übertragen werden.

Der Investitionswert der V. -Sender werde anhand von Bruttowiederbeschaffungswerten auf Tagesneupreisbasis ermittelt. Der Investitionswert der V. -Antennen werde dagegen – abweichend vom Konsultationsentwurf – durch eine Mittelung von Restbuchwert und Tagesneuwert bestimmt. Eine Überprüfung anhand der im Konsultationsverfahren eingegangenen Stellungnahmen habe nämlich gezeigt, dass der Ansatz von Bruttowiederbeschaffungswerten die zunächst angenommenen positiven Wirkungen im Bereich DAB+ nicht haben dürfte; der Einfluss der Entgeltentscheidung auf die Weiterentwicklung in diesem Bereich dürfte vielmehr insgesamt nur schwach ausgeprägt sein. Die Weiterentwicklung des stärker politisch denn ökonomisch angetriebenen Digitalisierungsprozesses sei nach wie vor unsicher. Zwar sei es möglich, dass Radioveranstalter bei günstigen V. -Entgelten kein Interesse an DAB+ hätten. Ebenso sei aber denkbar, dass sie wegen der schlechten Ausstattung der Haushalte mit DAB+-Empfangsgeräten und den Beschränkungen des Versorgungsgebiets ohnehin noch eine Reihe von Jahren bei der Verbreitung mittels analoger V. -Technik bleiben müssten und ihnen daher niedrige V. -Entgelte die zusätzliche Ausstrahlung über DAB+ während der „medienpolitisch eingeführten“ Simultcast-Phase erleichtern würden. Ausschlaggebend für die Nachfrage von Radioveranstaltern nach DAB+ dürfte letztlich nicht die Höhe der V. -Entgelte seien, sondern vielmehr das Kosten-Nutzen-Verhältnis im Bereich DAB+ als solchem. Hier verhalte es sich wie mit anderen komplementären Verbreitungstechnologien (etwa Satellit, Kabel, IPTV, Internet) auch. Insofern unterscheide sich die Lage fundamental von jener im TAL-Bereich, wo Unternehmen jedenfalls derzeit mit Kupfer- und NGA-Anschlüssen in einheitlichen Märkten um die Gunst der Endkunden konkurrierten. Unter dem Aspekt der Nutzerinteressen komme auch der von der Klägerin angeführten Option, bei zu geringen Entgelten den gesamten V. -Geschäftsbetrieb einzustellen, keine maßgebliche Bedeutung zu. Denn es sei davon auszugehen, dass die Klägerin in einem solchen Fall ihre Antennenanlagen nicht demontieren, sondern vielmehr verkaufen würde und sie von anderen Unternehmen weiterbetrieben würden.

Als kalkulatorischer Zinssatz für das eingesetzte Kapital werde ein Wert von 6,38 Prozent angesetzt. Im Rahmen der Zinssatzermittlung nach dem Modell des Weighted Average Cost of Capital (WACC) sei auf die so genannte Capital-Asset-Pricing-Methode (CAPM) zurückgegriffen und diese um eine exponentielle Glättung ergänzt worden. Die Methodik sowie die Parameterauswahl fußten auf Empfehlungen des wissenschaftlichen Gutachtens von Prof. T. . Die Bundesnetzagentur sei verpflichtet, bei der Festlegung der anzuwendenden Methode zur Zinssatzbestimmung deren – hier zu bejahende – grundsätzliche Eignung zu Erfüllung der Regulierungsziele in den Blick zu nehmen. Es bestehe hingegen keine Verpflichtung, auch ihre bessere Eignung im Vergleich zu anderen denkbaren Methoden - wie etwa die Bilanzwertmethode - festzustellen. Zwar bestehe nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts L. eine Pflicht, die unterschiedlichen Auswirkungen verschiedener Zinssatzbestimmungsmethoden auf die Regulierungsziele zu berücksichtigen. Es sei jedoch nicht ersichtlich, welchen Mehrwert eine solche Berücksichtigungspflicht für die Zinssatzbestimmung bieten solle. Die insofern maßgeblichen Kriterien würden vom Gesetz in § 32 Abs. 3 TKG in Form von Regelbeispielen aufgeführt. Anders als im Fall der Kalkulationsbasis gehe es hier auch nicht darum, Einfluss auf das Verhalten unterschiedlicher Marktteilnehmer zu nehmen und dabei unter Umständen multidimensionale Auswirkungen auf die verschiedenen Regulierungsziele zu berücksichtigen. Ziel der Zinssatzbestimmung sei es vielmehr allein, diejenige Rendite zu ermitteln, die den Kapitalgebern geboten werden müsse, damit das Unternehmen Investitionskapital überlassen erhalte. Überdies sei es nicht möglich, weitgehend eindeutige methodenbedingte Ergebnisse zu erzeugen, die einer Abwägung von Regulierungszielen zugrunde gelegt werden könnten. Es gebe nicht „die“ Bilanzwertmethode und „die“ CAPM. Bei diesen Methodenarten handele es sich vielmehr um relativ abstrakte Konzepte, die in jedem Fall einer weiteren Konkretisierung bedürften und deren Ergebnisse wesentlich von der Auswahl weiterer Parameter bestimmt seien, die jeweils für sich gut begründbar seien und zu ganz unterschiedlichen Ergebnissen führen könnten.

Ferner sei bei der Zinssatzbestimmung entgegen dem Vorgehen der Antragstellerin keine Anpassung der Vergleichsgruppe („Peer group“) gegenüber anderen Entgeltentscheidungen der Bundesnetzagentur vorzunehmen. Denn die Bestimmung einer Vergleichsgruppe, deren Leistungsangebot den Tätigkeitsfeldern der Antragstellerin entspreche, sei nicht möglich gewesen, weil es innerhalb der EU keine ausreichende Zahl vergleichbarer börsennotierter Anbieter gebe. Daher seien als Vergleichsgruppe die zehn größten EU-Telekommunikationsunternehmen herangezogen worden. Im Festnetz- und Mobilfunkbereich würden nämlich ebenso wie bei der Übertragung von Rundfunksignalen Sprache und Daten mittels einer Netzinfrastruktur übertragen und es werde Wettbewerbern Zugang zu der betreffenden Infrastruktur gewährt. Auch sei die Risikostruktur der Unternehmen vergleichbar.

Im Anschluss an eine zusammenfassende Übersicht über die zur Ermittlung des Zinssatzes gewählten Eingangsparameter heißt es in der Beschlussbegründung schließlich, nachrichtlich sei festzuhalten, dass die Bilanzwertmethode unter Beibehaltung der in der Vergangenheit (bis 2010) in Mobilfunk- und Festnetzentscheidungen verwendeten Methodik und unter Aktualisierung und Anpassung der Eingangsparameter (so insbesondere der Aktualisierung von Kapitalquoten, Inflationsrate, Eigen- und Fremdkapitalkosten sowie der Modifikation des berücksichtigungsfähigen und verzinslichen Fremdkapitals) zu einem mit dem zuvor mittels CAPM ermittelten Ergebniswert der Höhe nach nahezu identischen Wert geführt hätte.

Als Nutzungsdauer für die V. -Antennenanlagen seien 15 Jahre zugrunde zu legen. Denn nach den von der Klägerin vorgelegten Unterlagen seien im Geschäftsjahr 2013/14 weit über die Hälfte der Antennenanlagen schon abgeschrieben, jedoch weiter in Betrieb gewesen. Es führte daher zu einer wesentlichen Überschätzung der maßgeblichen Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung, wenn auf eine Nutzungsdauer von nur zehn Jahren abgestellt würde.

Die laufenden Entgelte für Zugangsleistungen, nämlich die V. -Antennen(mit)benutzung, seien durch Gewährung eines Abschlags auf den Endnutzerpreis zu genehmigen. Dies sei in der Regulierungsverfügung vom 19. Dezember 2014 so geregelt worden.

Am 18. September 2015 hat die Klägerin Klage gegen den Beschluss der Bundesnetzagentur vom 17. August 2015 erhoben. Am 18. November 2015 suchte sie ferner um Eilrechtsschutz nach und beantragte, die vorläufige Zahlung höherer Entgelte anzuordnen (Az. 21 L 2822/15). Diesen Antrag lehnte die Kammer mit Beschluss vom 11. August 2016 ab.

Zur Begründung ihrer Klage trägt die Klägerin im Wesentlichen vor, die Bundesnetzagentur habe die geltend gemachten AEL- und PAK-Prozesszeiten zu Unrecht um die Hälfte gekürzt. Die Annahme, die Zeiten beruhten ausschließlich auf überschlägigen Schätzwerten, sei unzutreffend. Ihnen lägen vielmehr Beobachtungen aus langjähriger Praxis zugrunde. Da es sich um etablierte Regelprozesse handele, sei es auch unzulässig, die Erkenntnisse aus den Vor-Ort-Prüfungen zu übertragen. Denn diese beträfen Tätigkeiten der Klägerin zur Gewährung von Zugang zu ihren Sendeanlagen, die sie infolge der mit der Regulierungsverfügung auferlegten Zugangsverpflichtung erstmalig habe aufsetzen müssen und die dementsprechend mangels tatsächlicher Erfahrungen zwangsläufig auf Schätzwerten hätten beruhen müssen. Sie, die Klägerin, habe zudem mit der am 30. Juni 2015 vorgelegten Studie einen ausreichenden Nachweis der Prozesszeiten erbracht. Dieser sei zu Unrecht als verspätet zurückgewiesen worden. Sie sei im Verwaltungsverfahren stets in vollem Umfang ihren Mitwirkungspflichten nachgekommen; erst aufgrund des Konsultationsentwurfs habe sie von der hälftigen Kürzung der Prozesszeiten erfahren und daraufhin unverzüglich die Studie in Auftrag gegeben. Die Voraussetzungen für eine Präklusion hätten demgemäß nicht vorgelegen.

Ferner beruhe die in dem angegriffenen Beschluss erfolgte Abkehr von der im Konsultationsentwurf gewählten Methode zur Berechnung des Investitionswerts der V. -Antennen auf einer unvollständigen und unzutreffenden Ermittlung des erheblichen Sachverhalts, sei wegen Fehlens jeglicher sachlichen Grundlage willkürlich und lasse eine plausible und erschöpfende Argumentation vermissen, welche diese Abkehr tragen könnte. So habe es die Beschlusskammer unterlassen, diejenigen neuen Erkenntnisse konkret zu bezeichnen, die sie im Konsultationsverfahren aufgrund von Stellungnahmen der Beteiligten gewonnen habe und die zu veränderten Sachverhaltsannahmen und Bewertungen geführt hätten. Dies gelte beispielsweise für die Einschätzung, dass nach genauerer Betrachtung die Höhe der V. -Entgelte für den Umstellungsprozess von analogem Hörfunk auf DAB+ von allenfalls schwacher Bedeutung zu sein scheine. Entsprechendes gelte für die von der Beschlusskammer gehegte Annahme, dass die ökonomischen Aussichten des Digitalisierungsprozesses nach wie vor unsicher seien und dass medienpolitische Impulse gefragt seien, um die Digitalisierung voranzutreiben. Auch enthalte der in diesem Zusammenhang erfolgte Verweis der Beschlusskammer auf eine Studie des Instituts für Rundfunktechnik zur Entwicklung der Hörfunkmärkte („Terrestrischer Hörfunk: Zukünftige Entwicklungen im Hinblick konkurrierender Übertragungswege“; nachfolgend: IRT-Studie) keine Aussage dazu, welche als abwägungsrelevant gewerteten Inhalte und Erkenntnisse dieser Studie verwertet worden seien. In der Begründung des Beschlusses fehlten jegliche auf Tatsachen fußende Gründe für das Abweichen von der dem Konsultationsentwurf u.a. zugrunde liegenden Erkenntnis, dass aufgrund der Konkurrenzbeziehungen zwischen V. und DAB+ die Preise der über die eine Übertragungstechnologie (V. ) erbrachten Dienste stets auch Einfluss auf die Nachfrage nach den über die konkurrierende Technologie (DAB+) angebotenen Leistungen habe.

Ohne nachvollziehbare Tatsachenbasis habe die Beschlusskammer im angegriffenen Beschluss in Abkehr von ihrer gegenteiligen Einschätzung im Konsultationsentwurf zudem angenommen, dass aus dem telekommunikationsrechtlichen Grundsatz der Technologieneutralität kein Argument für oder wider den Ansatz einer wertmindernden Berechnungsmethode der Investitionswerte abzuleiten sei. Entsprechendes gelte für die Behauptung der Beschlusskammer, der Prozess des Umstiegs von analogem Hörfunk auf digitalen Hörfunk sei stärker politisch denn ökonomisch angetrieben.

Das Fehlen einer hinreichenden Tatsachengrundlage und plausiblen Begründung für den Wechsel der Methode zur Berechnung der Investitionswerte werde auch in den Ausführungen der Beschlusskammer deutlich, es könne darauf abgestellt wer-den, dass niedrige V. -Entgelte den Radioveranstaltern eher die zusätzliche Aus-strahlung auf dem DAB+-Weg während der Simulcast-Phase erleichterten. Die dieser Einschätzung zugrunde liegende These, es gebe eine medienpolitisch eingeführte und telekommunikationsrechtlich zu fördernde Simulcast-Phase für V. und DAB+, werde von der als Beleg angeführten IRT-Studie gerade nicht gestützt. Im Dunkeln bleibe auch, aufgrund welcher eigenen tatsächlichen Erkenntnisse die Beschlusskammer im angegriffenen Beschluss implizit angenommen habe, dass etwaige Ersparnisse bei den V. -Entgelten von V. -Anbietern in einen weiteren DAB+-Ausbau investiert würden. Die von der Beschlusskammer in Bezug genommene IRT-Studie trage diese Schlussfolgerung jedenfalls nicht. Im Gegenteil habe die Beschlusskammer angesichts der darin als unsicher bezeichneten ökonomischen Aussichten von DAB+ davon ausgehen müssen, dass es für die Anbieter bei einer weiteren Absenkung der V. -Entgelte durch eine Abweichung von der im Konsultationsentwurf getroffenen Methodenwahl erst recht keinen Grund für einen Technologiewechsel geben würde.

Des Weiteren bleibe die Beschlusskammer eine plausible Darlegung der tatsächlichen Umstände schuldig, die sie zu der Einschätzung gebracht habe, dass die Höhe der V. -Entgelte letztlich für die Entscheidung eines Radioveranstalters für einen Umstieg auf DAB+ nicht ausschlaggebend seien. Der Darlegung der insoweit maßgeblichen tatsächlichen Umstände habe es umso mehr bedurft, als sie – die Klägerin – und die im Verwaltungsverfahren Beigeladenen in ihren Stellungnahmen im Konsultationsverfahren das Vorhandensein eines wettbewerblichen und ökonomischen Wirkungszusammenhangs von Entgelten für die V. -Übertragung und die Weiterentwicklung von DAB+ ausdrücklich hervorgehoben hätten. Darüber hinaus werde in der Begründung des angegriffenen Beschlusses nicht ansatzweise erläutert, aufgrund welcher nach dem Erlass des Konsultationsentwurfes veränderten Tatsachenbasis die ursprünglich von der Beschlusskammer erkannte deutliche Parallele zur Entgeltregulierung im TAL-Bereich nunmehr in einen „fundamentalen Unterschied“ verkehrt werde.

Die Abwägung im angegriffenen Beschluss beruhe zudem auf einer fehlerhaften Priorisierung der Nutzerinteressen an möglichst niedrigen Preisen – auch unterhalb eines Wettbewerbsniveaus. Den Nutzerinteressen werde der Regulierungsgrundsatz der Förderung effizienter Investitionen und Innovationen im Bereich neuer und verbesserter Infrastrukturen ohne jede plausible Begründung und insoweit in Widerspruch zur sonstigen, konsistenten Entgeltregulierungspraxis der Bundesnetzagentur sowie in Abweichung von der im Konsultationsentwurf vorgenommenen Abwägung untergeordnet. Letztlich sei es der Beschlusskammer um eine umsatzorientierte anstelle einer kostenorientierten Entgeltfestsetzung gegangen.

Fehlerhaft sei auch die Bestimmung der angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals. Der Beschluss beruhe insofern bereits auf einem Abwägungsausfall, als die Beschlusskammer ausdrücklich zugrundelege, sie sei nicht verpflichtet, sich der Frage zu stellen, von welcher Methode für die Berechnung der Verzinsung des eingesetzten Kapitals zunächst vorzugsweise auszugehen sei. Jedenfalls aber sei die Zinssatzermittlung auch in der Sache beurteilungsfehlerhaft. Es fehle an einer plausiblen und erschöpfenden Argumentation im Hinblick auf die in § 2 Abs. 2 und 3 TKG zum Ausdruck kommenden Aspekte Nutzerinteressen, chancengleicher Wettbewerb sowie effiziente Infrastrukturinvestitionen und Innovationen. Auch im Hinblick auf § 30 Abs. 3 TKG lägen Beurteilungsfehler vor. Die Beschlusskammer habe die von ihr, der Klägerin, im Rahmen der Antragstellung zu Grunde gelegte Vergleichsgruppe abgelehnt, weil keine „Vergleichbarkeit in hohem Maße“ gegeben sei, dann als Kreisgruppe jedoch zehn Telekommunikationsunternehmen herangezogen. Diese seien indes mit der Klägerin nicht vergleichbar. Überdies habe die Beschlusskammer auf die Risikostruktur der konkret zu erbringenden Leistung abgestellt und nicht auf jene des Unternehmens als solchem. Damit weiche sie ohne Begründung von ihrer bislang in der Regulierungspraxis vertretenen Position ab, wonach die Kapitalmärkte bei der Bewertung des Zinsrisikos auf das gesamte Unternehmen abstellen und nicht auf einzelne Aktivitäten.

Schließlich hätte die Beschlusskammer bei den Antennen eine Nutzungsdauer von 10 anstelle von 15 Jahren zugrunde legen müssen. Eine Nutzungsdauer von 10 Jahren sei für sie, die Klägerin, aus steuerlichen sowie aus konzerninternen Gründen verpflichtend. Zudem erkläre sie sich aus einer Koppelung an die Dauer der medienrechtlichen Zuweisung von Übertragungskapazitäten, die ihrerseits die Laufzeit der Frequenzzuteilung vorgebe.

Da die Vorleistungsentgelte durch Gewährung eines Abschlags auf den Endbenutzerpreis genehmigt worden seien, seien auch diese aus den bereits dargelegten Gründen rechtswidrig. Die bereits benannten Fehler bei der Ermittlung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung wirkten sich ferner auch auf die Missbrauchsentscheidung aus. Darüber hinaus sei aber auch die Missbrauchskontrolle nach § 28 TKG selbst fehlerhaft. Die Beschlusskammer habe zu Unrecht die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung als wettbewerbsanalogen Preis angesetzt. Jener Preis sei jedoch nicht gleichzusetzen mit dem Preis, der sich in einem funktionierenden Wettbewerb ergeben würde. Richtigerweise sei Kontrollmaßstab der höchste unverzerrte Wettbewerbspreis. Schließlich sei rechtswidrig, dass die Beschlusskammer keinen Sicherheitszuschlag angewendet habe. Indem sie einen solchen nur bei Vergleichsmarktbetrachtungen für zulässig erachtet, verkenne sie den Zweck des Sicherheitszuschlags. Er sei gerade dann angezeigt, wenn – wie vorliegend – Preise aus einzelnen Faktoren errechnet würden und damit ein Ausgleichsbedarf bestehe, da nicht auszuschließen sei, dass der nach den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung ermittelte Wert eben doch nicht mit dem fiktiven Wettbewerbspreis übereinstimme.

Die Klägerin hat zunächst angekündigt, zu beantragen, den Beschluss der Beklagten vom 17. August 2015 aufzuheben. Im Hinblick auf den Ablauf der Entgeltperiode hat die Klägerin in der mündlichen Verhandlung ihren Antrag umgestellt.

Die Klägerin beantragt nunmehr,

festzustellen, dass die Beklagte unter Aufhebung von Ziffer 1 bis 3 ihres Beschlusses vom 17. August 2015 (Az.: ) verpflichtet war, ihren Entgeltgenehmigungsantrag vom 20. Januar 2015 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie tritt dem Vorbringen der Klägerin im Einzelnen entgegen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten und des vom Gericht beigezogenen Verwaltungsvorgangs (8 Ordner).

Entscheidungsgründe

Die Klage hat Erfolg. Sie ist zulässig (dazu I.) und begründet (dazu II.).

I. Die Klage ist mit dem in der mündlichen Verhandlung gestellten Fortsetzungsfeststellungsantrag zulässig. Die Klägerin konnte von ihrem zunächst schriftsätzlich angekündigten Anfechtungsantrag auf einen Fortsetzungsfeststellungsantrag gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO übergehen, nachdem sich ihr Entgeltgenehmigungsantrag durch Ablauf der Entgeltperiode am 31. März 2017 erledigt hatte. Für den ursprünglichen Klageantrag bestand infolge dieser Erledigung kein Rechtsschutzbedürfnis mehr, weil die Klägerin ihr zunächst verfolgtes wirtschaftliches Ziel einer Entgelterhöhung nicht mehr erreichen konnte. Denn eine gerichtliche Verpflichtung zu einer rückwirkenden Neubescheidung des Entgeltantrags ist durch die Regelung in § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG ausgeschlossen, nachdem die Klägerin in dem von ihr angestrengten, auf vorläufige Anordnung höherer Entgelte nach § 35 Abs. 5 Satz 2 TKG i. V. m. § 123 VwGO gerichteten Eilverfahren (Az. 21 L 2822/15) ohne Erfolg geblieben ist. Das erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresse der Klägerin hat seine Grundlage in den Maßgaben, die das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 22. November 2016 (Az. ) im Rahmen der durch Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gebotenen Auslegung der Regelung in § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG vorgegeben hat.

Vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 29. März 2017 – 6 C 1.16 –, juris, Rn. 17 bis 30.

Dass die Klägerin schriftsätzlich zunächst einen Anfechtungsantrag angekündigt hat, was für die Bestimmung des Streitgegenstands der Klage bereits von entscheidender Bedeutung war,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. August 2010 – 18 A 2928/09 –, juris, Rn. 3; VGH B.W., Urteil vom 26. Oktober 2016 – A 9 S 908/13 –, juris, Rn. 31,

steht der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen. Zwar hätte die Klägerin ihr Begehren seinerzeit allein mit einer Verpflichtungs- bzw. Bescheidungsklage erfolgreich verfolgen können.

Vgl. VG L. Urteil vom 22. Januar 2014 – 21 K 2807/09 –, juris, Rn. 33 bis 38.

Die zunächst gegen den Entgeltbeschluss insgesamt erhobene Anfechtungsklage hat jedoch verhindert, dass dieser in Bestandskraft erwächst. Vor diesem Hintergrund scheitert die Zulässigkeit der nunmehr zur Entscheidung stehenden Fortsetzungsfeststellungsklage auch nicht an der für den ursprünglichen Antrag maßgeblichen Klagefrist des § 74 VwGO.

II. Die Klage hat auch in der Sache Erfolg. Die Beklagte war bis zur Erledigung des Entgeltgenehmigungsantrags der Klägerin verpflichtet, diesen Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2, Abs. 1 Satz 4 VwGO analog). Denn die Beklagte hatte den Antrag mit dem Beschluss der Bundesnetzagentur vom 17. August 2015 nicht in rechtmäßiger Weise beschieden, weil bei der für die Bestimmung der Entgelthöhe maßgeblichen Berechnung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung die Ermittlung des kalkulatorischen Zinssatzes für das von der Klägerin eingesetzte Kapital unter einem Abwägungsdefizit litt.

Die fehlerhafte Zinssatzermittlung wirkte sich auf sämtliche laufenden Endnutzer- und Vorleistungsentgelte in dem angegriffenen Beschluss aus. Für die unter Ziffer 1 genehmigten Endkundenentgelte gilt dies, weil die Bundesnetzagentur diese gemäß § 39 Abs. 1 Satz 3 TKG und dem nach dieser Vorschrift entsprechend anwendbaren § 35 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 31 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TKG auf der Grundlage der auf die einzelnen Frequenz-Standort-Kombinationen entfallenden Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung genehmigt hat. Demgemäß durften nach § 31 Abs. 1 Satz 2 TKG die genehmigten Entgelte die Summe der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung, zu denen auch eine angemessene Verzinsung des eingesetzten Kapitals gehört (vgl. § 32 Abs. 1 Satz 1 TKG), und der Aufwendungen nach § 32 Abs. 2 TKG nicht überschreiten. Für die unter Ziffer 2 auf der Grundlage von § 39 Abs. 3 Satz 1 TKG und dem nach dieser Vorschrift entsprechend anwendbaren § 38 Abs. 4 Satz 2 i. V. m. § 28 TKG angeordneten Endkundenentgelte waren die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung maßgeblich, weil die Bundesnetzagentur diese als wettbewerbsanalogen Preis zugrunde gelegt hat. Die unter Ziffer 3 genehmigten Vorleistungsentgelte schließlich wurden auf der Grundlage von § 35 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 31 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 TKG durch Gewährung eines Abschlags auf die Endnutzerpreise genehmigt (sog. Retail-Minus-Methode).

Im Rahmen der Bestimmung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung im Sinne des § 32 Abs. 1 Satz 1 TKG steht der Bundesnetzagentur für die Bestimmung der angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals ein Beurteilungsspielraum zu. Die Methodik für die Berechnung der Verzinsung des eingesetzten Kapitals gibt das Unionsrecht ebenso wenig vor wie das nationale Recht. Die Berechnung wird gemeinhin auf Grund eines gewogenen Kapitalkostenansatzes vorgenommen. Dabei werden die jeweiligen Zinssätze für Eigenkapital und Fremdkapital mit dem Eigenkapitalanteil bzw. Fremdkapitalanteil am Gesamtkapital gewichtet und zum Gesamtzinssatz addiert. Für die Bestimmung der Gewichte und Zinssätze kommen im Wesentlichen die sog. Bilanzwertmethode und die sog. Kapitalmarktmethode in Betracht. Beide Methoden stellen allerdings nur den konzeptionellen Ausgangspunkt für die Kapitalkostenberechnung dar. Es bedarf für ihre Anwendung jeweils zusätzlich der Bestimmung einer unterschiedlichen Zahl von Parametern. Zudem kann sich nach beiden Methoden die Frage nach einem Bedürfnis für eine sog. exponentielle Glättung ergeben, um starke Ausschläge bei den Zinssätzen auf Grund einer Zeitreihenanalyse abzuschwächen. Die Auswahl der im Ausgang anzuwendenden Methode, die Bestimmung der jeweils zugehörigen Parameter und die Durchführung oder Nichtdurchführung einer exponentiellen Glättung können insgesamt oder auch jeweils für sich genommen die Höhe der im Rahmen der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung als angemessen anzusetzenden Verzinsung des eingesetzten Kapitals und damit die Höhe der Entgelte wesentlich beeinflussen. Die Bundesnetzagentur muss sich für die Bestimmung der angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals in einer komplexen Prüfung vor allem den Fragen stellen, von welcher Methode konzeptionell vorzugsweise auszugehen ist, wie die jeweils erforderlichen Parameter zu bestimmen sind und ob eine exponentielle Glättung durchzuführen ist. Hintergrund dieser Prüfung sind insbesondere die auf Nutzerinteressen, Wettbewerb und effiziente Investitionen und Innovationen bezogenen Regulierungsziele und Regulierungsgrundsätze des § 2 Abs. 2 und 3 TKG. Dies erfordert eine abwägende Entscheidung, die sich nicht nur auf Gegebenheiten in der Vergangenheit beziehen darf, sondern auch zukünftige Anforderungen prognostisch in den Blick nehmen muss, insgesamt von ökonomischen Einschätzungen bzw. Wertungen abhängt und auch gestaltende Elemente enthält. Diese Würdigung kann deshalb nicht allein durch die Kategorien von falsch und richtig erfasst werden.

Grundlegend BVerwG, Urteil vom 17. August 2016 – 6 C 50.15 –, juris, Rn. 31 ff.

Für die gerichtliche Kontrolle der Zinssatzbestimmung gelten die Maßstäbe für die gerichtliche Überprüfung der Ausfüllung von regulierungsbehördlichen Beurteilungsspielräumen. Danach ist zunächst zu überprüfen, ob die Behörde die gültigen Verfahrensbestimmungen eingehalten hat, von einem richtigen Verständnis des anzuwendenden Gesetzesbegriffs ausgegangen ist, den erheblichen Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt hat und sich bei der eigentlichen Beurteilung an allgemeingültige Wertungsmaßstäbe gehalten hat. Insbesondere ist ferner zu prüfen, ob die Begründung der Entgeltgenehmigung eine plausible und erschöpfende Argumentation der Bundesnetzagentur im Hinblick auf eine Abwägung der in den Regulierungszielen und Regulierungsgrundsätzen des § 2 Abs. 2 und 3 TKG zum Ausdruck kommenden Aspekte der Nutzerinteressen, des chancengleichen Wettbewerbs sowie der effizienten Infrastrukturinvestitionen und Innovationen enthält.

BVerwG, Urteil vom 17. August 2016 – 6 C 50.15 –, juris, Rn. 38; vgl. ferner Hölscher, in: Scheurle/Mayen, TKG, 3. Aufl. 2018, § 32, Rn. 41.

Die genannten gerichtlichen Kontrollmaßstäbe müssen und können dabei nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts allerdings nicht gleichsam uniform gehandhabt werden. So ist anerkannt, dass sich der erforderliche Umfang der Begründung einer Entgeltgenehmigung, soweit diese sich auf die Abwägung der durch die Regulierung betroffenen Belange bezieht, danach richtet, ob für die Behörde bei ihrer Entscheidung eine abwägungsbeachtliche Betroffenheit erkennbar war. Auch darüber hinaus sind die gerichtlichen Kontrollmaßstäbe entsprechend der Struktur der von der Bundesnetzagentur im Rahmen der Bestimmung der angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals zu treffenden Vorentscheidungen – was etwa die Auswahl des konzeptionellen Ausgangspunkts der Zinsberechnung, die Bestimmung der jeweils erforderlichen einzelnen Parameter und übergreifend die Ausfüllung der Kriterien des § 32 Abs. 3 TKG anbelangt – einer bereichsspezifisch angepassten Anwendung zugänglich und bedürftig.

BVerwG, Urteil vom 17. August 2016 – 6 C 50.15 –, juris, Rn. 24 und 38 f.

Ausgehend von diesen Maßstäben ist die Ermittlung des kalkulatorischen Zinssatzes in dem angegriffenen Beschluss fehlerhaft. Die Bundesnetzagentur hat bei der Wahl der Methode zur Zinssatzbestimmung ausdrücklich davon abgesehen, die Folgen einer Zinssatzbestimmung nach der Kapitalmarktmethode (CAPM) einerseits und der Bilanzwertmethode andererseits für die in den Regulierungszielen und -grundsätzen des § 2 Abs. 2 und 3 TKG zum Ausdruck kommenden Aspekte der Nutzerinteressen, des chancengleichen Wettbewerbs sowie der effizienten Infrastrukturinvestitionen und Innovationen gegeneinander abzuwägen und ihre Entscheidung im Hinblick darauf nachvollziehbar zu begründen. Zwar heißt es in dem Beschluss, die Kapitalmarktmethode sei im Hinblick auf das Kriterium der Verhältnisse auf den nationalen und internationalen Kapitalmärkten besser geeignet als ein ausschließliches Vorgehen nach der Bilanzstruktur. Denn die Höhe der Börsenkapitalisierung, die hier für die Eigenkaptalquote maßgeblich sei, gebe Auskunft darüber, welchen Wert der Eigenkapitalgeber einem Unternehmen gegenwärtig zuspreche (S. 75 der öffentlichen Fassung). Damit werden die weiteren in die Abwägung einzustellenden Belange aber erkennbar nicht erfasst. Auch war der Umfang der Begründungsanforderungen hier nicht mangels abwägungsbeachtlicher Betroffenheit herabgesetzt. Es trifft zwar zu, dass auch die Klägerin ihrem Entgeltantrag bei der Zinssatzberechnung die Kapitalmarktmethode zugrunde gelegt hat. Zum Kreis der Betroffenen gehörten hier zum einen – da es um Endkundenentgelte ging – alle Endnutzer. Längst nicht alle Endnutzer der von der Klägerin angebotenen Leistungen waren aber am Verfahren beteiligt worden. Zum anderen gehörten zum Kreis der mittelbar Betroffenen – wie die derzeitige Diskussion über die drohende Abschaltung von V. – Sendeanlagen deutlich zeigt – auch die Rezipienten von V. -Hörfunkprogrammen als Endnutzer. Diese alle waren in das Entgeltgenehmigungsverfahren indes gar nicht einbezogen und demzufolge nicht in der Lage, ihre abwägungsrelevanten Belange geltend zu machen.

Eine Einschätzung und Abwägung der Folgen, die sich aus der Anwendung der verschiedenen Methoden zur Zinssatzberechnung ergeben, hätte hier umso näher gelegen, als auch die Anwendung der von der Bundesnetzagentur gewählten Kapitalmarktmethode nicht ohne Schwierigkeiten war. So waren die Daten der von der Klägerin herangezogenen Vergleichsgruppe, die zur Festlegung des so genannten Beta-Werts, der Kapitalquoten sowie des Fremdkapitalzuschlagssatzes erforderlich sind, nach Auffassung der Bundesnetzagentur nicht verwertbar. Da es nach Untersuchungen ihrer Fachabteilung indes innerhalb der EU keine ausreichende Zahl börsennotierter Unternehmen gab, deren Geschäftsmodell mit jenem der Klägerin vergleichbar wäre, griff die Beschlusskammer als Vergleichsgruppe auf die zehn größten EU-Telekommunikationsunternehmen zurück, deren Daten bereits für die Herleitung des kalkulatorischen Zinssatzes in zahlreichen Entscheidungen im Festnetz- und Mobilfunkbereich verwendet worden waren. Zur Begründung führte sie aus, die Geschäftstätigkeit dieser Unternehmen und das damit verbundene wirtschaftliche Risiko seien mit der Situation der Klägerin erheblich besser vergleichbar, als das bei den von dieser angeführten Unternehmen der Fall sei. Im Festnetz- und Mobilfunkbereich würden ebenso wie bei Rundfunkübertragungsleistungen Sprache und Daten mittels einer Netzinfrastruktur übertragen und Wettbewerbern würde Zugang zur Netzinfrastruktur gewährt. Vergleichbar sei ferner, dass nur die technische Plattform für die Übertragung der Signale zur Verfügung gestellt werde und die Unternehmen die übertragenen Inhalte nicht selbst herstellten. Zudem seien die Risikostrukturen jeweils vergleichbar und schließlich seien die Unternehmen auf ihren jeweiligen Heimatmärkten vergleichbaren Regulierungsmaßnahmen unterworfen. Diese Ausführungen sind zwar plausibel und lassen – worauf es hier nicht entscheidend ankommt – die von der Bundesnetzagentur gewählte Vergleichsgruppe gegenüber jener, die die Klägerin ihrem Antrag zugrunde gelegt hatte, als besser geeignet erscheinen. Sie belegen aber zugleich praktische Schwierigkeiten bei der Anwendung der Kapitalmarktmethode, die im Rahmen der erforderlichen Abwägung für eine Anwendung der Bilanzwertmethode hätten sprechen können.

Das Erfordernis einer Abwägung der Folgen der Methodenwahl im Hinblick auf die Aspekte des Nutzerinteresses, des chancengleichen Wettbewerbs sowie der effizienten Infrastrukturinvestitionen und Innovationen begegnet schließlich keinen praktischen Schwierigkeiten, die im Ergebnis eine Freistellung von den daraus resultierenden Argumentations- und Begründungsanforderungen rechtfertigen könnten. Insofern ist zu berücksichtigen, dass diese Anforderungen gerichtliche Kontrolle überhaupt erst ermöglichen und damit ihren Rechtsgrund in Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG finden. Dass es möglich war, mit vertretbarem Aufwand den Zinssatz zu bestimmen, der sich aus der Anwendung der alternativen Berechnungsmethode für den Zinssatz ergäbe, belegen die Ausführungen in dem angegriffenen Beschluss selbst. Danach hatte die Beschlusskammer auch den sich auf der Grundlage der Bilanzwertmethode ergebenden Zinssatz unter Aktualisierung und Anpassung der Eingangsparameter, insbesondere der Aktualisierung von Kapitalquoten, Inflationsrate, Eigen- und Fremdkapitalkosten sowie der Modifikation berücksichtigungsfähigen unverzinslichen Fremdkapitals, berechnet und (allein) nachrichtlich festgehalten, es handele sich um einen „nahezu identischen Wert“ (S. 79 der öffentlichen Fassung). Diese kursorischen Ausführungen genügen zwar nicht den Anforderungen an eine nachvollziehbare Begründung einer Abwägungsentscheidung bei der Wahrnehmung eines Beurteilungsspielraums; namentlich lassen sie nicht erkennen, von welchen Eingangsparametern die Bundesnetzagentur insofern jeweils ausgegangen ist. Sie zeigen aber, dass es möglich war, die Folgen einer Anwendung der Bilanzwertmethode zu ermitteln und in eine Abwägung einzustellen. Inwieweit insofern die Abwägungs- und Begründungspflichten im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereichsspezifisch anzupassen sind, bedarf hier keiner Vertiefung. Jedenfalls das gänzliche Absehen von einer Abwägung im Hinblick auf die Regulierungsziele und -grundsätze ist von den rechtlichen Vorgaben nicht gedeckt.

Darauf, ob auch die weiteren von der Klägerin erhobenen Einwände zur Rechtswidrigkeit des angegriffenen Beschlusses führen, kommt es nach alledem nicht an.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Revision war nicht zuzulassen, weil Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen, § 135 VwGO i V m § 137 Abs. 3 TKG.