Verwaltungsgericht Köln, 13 K 3600/16

Tatbestand:

Die Klägerin ist Eigentümerin der durch sie selbst genutzten Wohnung Moltkestraße 0 in Köln. Bei der mit Grünflächen versehenen Moltkestraße handelt es sich um eine Zuwegung zum Brüsseler Platz. Mit Schreiben vom 29. April 2015 wandte sich die Klägerin – gemeinsam mit Anwohnern des Brüsseler Platzes und der Brüsseler Straße - an die Beklagte und forderte diese u.a. (Ziffer 1 des Schreibens) auf, durch geeignete Maßnahmen auf dem Brüsseler Platz und den Zuwegungen Moltkestraße und Brüsseler Straße umgehend eine geordnete Nachtruhe nach den gesetzlichen Lärmrichtwerten wiederherzustellen. Die von der Beklagten im sog. „modus vivendi“ vom 23. August 2013 eingegangene Verpflichtung, „darauf hinzuwirken, dass der Platz an Freitagen, Samstagen sowie an Tagen vor gesetzlichen Feiertagen um 24.00 Uhr geräumt ist“, sei bislang nicht umgesetzt worden. Von April bis Oktober 2014 seien um 0.30 Uhr bis zu 300 bzw. 500 Personen dokumentiert worden. Die Lärmbelästigungen auf dem Platz lägen nach wie vor bei 65 - 74 dB(A), in Spitzenpegeln bei 81 - 91 dB(A). Ab 0.30 bzw. 1.00 Uhr befänden sich keine Ordnungsamtkräfte mehr auf dem Platz. An anderen als den genannten Tagen seien die Anwohner schutzlos, obwohl sich dort an halbwegs warmen Nächten große Menschenmengen versammelten. Die Lärmbelästigungen durch die umherwandernden lärmenden Gruppen strahlten auch in die Moltke- und Brüsseler Straße aus. Auch vor den Alkoholverkaufsstätten bildeten sich Trauben lärmender Menschen; die Lärmbelästigungen durch die Außengastronomie würden ab 22.00 Uhr nicht mehr kontrolliert.

Die Beklagte teilte der Klägerin unter dem 19. Mai 2015 formlos mit, der Ordnungsdienst sei auch in diesem Jahr regelmäßig auf dem Brüsseler Platz und seinem Umfeld im Einsatz. Hierbei würden insbesondere Verstöße wie lautes Grölen und Johlen, Straßenmusik mit Verstärkern und Straßenmusik zu unzulässigen Zeiten aber auch unzulässige Verunreinigungen und „Wildpinkeln“ sowie Verkauf von Alkohol zu unzulässigen Zeiten oder ein zu spätes Beenden der Außengastronomie geahndet. Jedoch könnten nur vereinzelt ahndungsfähige Verstöße Einzelner festgestellt werden. Das zentrale Problem liege darin, dass die einzelnen Personen in der Regel keine Störungen begingen, sondern die Störung vielmehr von der sich zusammenfindenden größeren Menschenmenge ausgehe, die dem Einzelnen nicht zugerechnet werden könne. Dies gelte insbesondere für die Lärmbelästigungen und die damit verbundene Störung der Nachtruhe. Erfahrungsgemäß unterhielten sich die feiernden Menschen in angemessener Lautstärke; erst die Summe der Gespräche führe zu einer Lärmbelästigung des Umfeldes. Jeder Einzelne überschreite bei einer normalen Unterhaltung für sich genommen nicht die für die Annahme einer Beeinträchtigung im Sinne des LImschG notwendige Gefahrenschwelle. Die Störung der Nachtruhe werde also durch ein im Grundsatz legitimes Verhalten der Besucher verursacht. Das Vorgehen gegen ein Störerkollektiv, in dem jeder mit seiner - an sich nicht störenden - Unterhaltung einen Beitrag zur Lärmbelästigung leiste, sei rechtlich nicht zulässig. Somit könnten weder Platzverweise noch Bußgelder verhängt werden. Ein Einschreiten nach dem Straßen- und Wegegesetz scheide ebenfalls aus, da die kommunikativen Treffen durch den Gemeingebrauch gedeckt seien.

Am 14. September 2015 hat die Klägerin Klage erhoben.

Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor:

Sie werde in jeder Nacht, in der sich Menschenansammlungen auf dem Platz bildeten, in ihrer Nachtruhe erheblich gestört. Ebenso werde die Aufenthaltsqualität in der Wohnung durch die hohen Lärmpegel stark beeinträchtigt. Zu berücksichtigen sei, dass sich durch die enge Bebauung erhebliche Schallreflexionen zwischen den Häusern und der auf dem Platz stehenden Kirche ergäben, weshalb sich der Lärm nach oben hin sogar noch verstärke. Seit dem „modus vivendi“ hätten sich keine relevanten Verbesserungen eingestellt. Zu einer deutlichen Entlastung des Platzes sei es mitnichten gekommen: Trotz schlechteren Wetters im Jahre 2014 sei die durchschnittliche Zahl der Personen nur ganz marginal gegenüber 2013 gesunken. Ab Außentemperaturen von 13 - 14 Grad Celsius versammelten sich Personen auf dem Platz. Dies gelte für alle Wochentage, weshalb es nicht ausreiche, nur an Freitagen, Samstagen und vor Feiertagen Maßnahmen zu ergreifen, wie im „modus vivendi“ vereinbart. Die von der Beklagten vorgelegten Besucherzahlen um 24.00 Uhr aus dem Jahr 2015 belegten Ansammlungen auf Platz 1 und 2 von 1.180 bzw. 850 Personen. Beides liege über dem Spitzenwert für 2014 (822). Hinzu kämen 700 Außengastronomieplätze, von denen ebenfalls Lärm erzeugt werde.

Die im Auftrag der Beklagten vorgenommene Lärmmessung im Jahre 2011 habe - selbst unter Zugrundelegung eines Gebietscharakters als Mischgebiet -Überschreitungen der Richtwerte von 15 - 28,8 dB(A) ergeben. Da es sich bei dem Brüsseler Platz jedoch um ein besonderes Wohngebiet handele, sei von Überschreitungen von 18 - 33,8 dB(A) auszugehen. Eigene Messungen belegten weiterhin viel zu hohe Lärmpegel. Lärm ab einem Dauerschallpegel von 65 dB(A) tagsüber bzw. nachts zwischen 55 und 60 dB(A) sei aber gesundheitsgefährdend. Ein von den Klägern zu 1. und 2. des Verfahrens 13 K 5410/15 in Auftrag gegebenes Gutachten, dessen Messung an einem Freitag im September stattgefunden habe, habe einen Beurteilungspegel nachts von 71 dB(A) ergeben. Damit liege eine erhebliche Gesundheitsgefahr für die Anwohner vor. Soweit die Beklagte darauf verweise, auch bei leerem Platz liege bereits eine Geräuschvorbelastung von 53,8 dB(A) vor, sei anzumerken, dass eine bedeutende Lärmquelle als Hintergrundgeräusch (Zugverkehr) nach Durchführung der Nullmessung durch Errichtung von Lärmschutzwänden erheblich reduziert worden sei. Zudem ändere dies nichts an der gesundheitsgefährdenden Situation. Zugleich werde die enteignungsrechtliche Zumutbarkeitsschwelle überschritten.

Ein Einschreiten gegen die Besucher des Brüsseler Platzes sei schon aufgrund der Kölner Stadtordnung (KSO), gegen deren § 11 verstoßen werde, möglich. Häufige große Ansammlungen von Menschen über einen längeren Zeitraum von mehreren Stunden stellten eine genehmigungspflichtige Sondernutzung dar. Über den Gemeingebrauch hinaus gingen auch Nutzungen, die - wie hier - unzumutbare Störungen auslösten. Der Platz sei ferner als Anlage im Sinne des Bundesimmissionsschutzgesetzes zu betrachten. Eine Nutzung als permanente Partyzone könne nicht als bestimmungsgemäße Nutzung qualifiziert werden. Die Lärmbelästigungen jenseits der einschlägigen TA-Lärm-Werte nachts seien als schädliche und vermeidbare Umwelteinwirkungen zu betrachten, für die die Beklagte als Anlagenbetreiberin, die im Laufe der Jahre eine Aufenthaltsqualität geschaffen habe, die gerade die Menschenmengen anziehe, verantwortlich sei. Weiterhin sei ein Einschreiten auf der Basis des § 8 KSO (Ruhestörung) in Betracht zu ziehen. Wenn einem Einzelnen keine Ruhestörung angelastet werden könne, stelle sich die grundsätzliche Frage - auch hinsichtlich der weiteren in Betracht zu ziehenden Normen wie § 117 OWiG, § 14 Abs. 1 OBG NRW, § 9 Abs. 1 LImschG NRW -, ob eine Rechtsfortbildung für solche bundesweit zu beobachtenden Phänomene geschaffen werden müsse. Jedenfalls sei die Beklagte gehalten, gemäß § 19 Abs. 1 Nr. 1 OBG NRW gegen Nichtstörer vorzugehen.

Bei nächtlichen Ruhestörungen sei das Ordnungsamt nicht telefonisch erreichbar, man gelange lediglich in eine Warteschleife. Nach Dienstschluss des Ordnungsamtes sei die Polizei zuständig, die oft erst nach Stunden komme, wenn die Störer oft schon weiter gezogen seien. Mitarbeiter des Ordnungsamtes, die ohnehin nur an den Wochenenden und dann nur bis 1.00 Uhr präsent seien, sprächen bestenfalls Verwarnungen aus. Platzverweise könnten ohne die Polizei nicht vollzogen werden. Diese aber lehne eine Ordnungspartnerschaft ab, weil der Brüsseler Platz kein Kriminalitätsschwerpunkt sei.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte zu verurteilen, durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, dass nachts (22.00 bis 06.00 Uhr) keine die einschlägigen Lärmschutzvorschriften überschreitenden Geräuscheinwirkungen an der Wohnung der Klägerin entstehen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie ist der Ansicht, ausreichende Maßnahmen zur Eindämmung der Lärmbelästigung – insbesondere im Rahmen des „modus vivendi“ - ergriffen zu haben. Der Trend, die Freizeit in Gesellschaft Gleichgesinnter im Freien zu verbringen, sei kein kölnspezifisches Phänomen; es handele sich nicht um eine überlaute Partykultur, sondern um Kommunikationskultur. Die im Auftrag der Beklagten im Juni bis Oktober 2011 (Messtage: 2. – 4. Juni, 22. – 23., 24. – 26. Juni, 19. – 21. August und 24. Oktober 2011) an zwei verschiedenen Wohnhäusern (Brüsseler Platz 0 und Brüsseler Straße 00) durchgeführten Lärmmessungen hätten – unstreitig - u.a. ergeben, dass an Tagen ohne Menschen im Bereich des Brüsseler Platzes mit Immissionspegeln zu rechnen sei, die von 6,2 dB(A) bis zu 15,6 dB(A) geringer seien als an Tagen mit Aufenthalt einer nennenswerten Zahl von Personen auf dem Platz. Es habe sich allerdings bei einer Nullmessung im Oktober 2011 auch gezeigt, dass sogar nachts bei einem völlig leeren Platz ein Beurteilungspegel von 53,8 dB(A) erreicht werde. Weitere Messungen seien nicht beauftragt worden, da unbestritten sei, dass die gesetzlich vorgegebenen Werte mit und ohne Besucheraufkommen – unabhängig vom Gebietscharakter als besonderes Wohngebiet oder Mischgebiet - überschritten würden. Die von den Klägern zu 1. und 2. des Verfahrens 13 K 5410/15 2016 beauftragte Messung an nur einem Tag in einer einzigen Wohnung sei nicht repräsentativ und begegne vor dem Hintergrund zurückgegangener Besucherzahlen erheblichen Bedenken in Bezug auf die Richtigkeit. Am Tag der Messung, dem 9. September 2016, hätten sich laut ihrer Einsatzdokumentation um 23.00 Uhr 400 Personen, um 24.00 Uhr 250 Personen auf dem Platz aufgehalten.

Der Ordnungsdienst sei stets vom 1. April bis zum 31. Oktober eines Jahres in allen Nächten von Freitag auf Samstag und Samstag auf Sonntag sowie an Vorabenden eines Feiertages präsent, kontrolliere die Platzfläche und das Umfeld und ahnde etwaige Ordnungsverstöße wie zum Beispiel Straßenmusik, Grölen, Lärm oder Verunreinigungen, soweit diese individualisierbaren Personen oder Gruppen zugeordnet werden könnten. Dabei ende die Einsatzzeit des Ordnungsdienstes je nach Lage zwischen 0.30 und 1.30 Uhr. Eine Ausdehnung der Schichten ließen die vorhandenen Kapazitäten nicht zu. 2015 sei ein deutlicher Besucherrückgang zu verzeichnen gewesen. Die Beklagte habe gezielt erweiterte Außengastronomieflächen genehmigt, um die Platzfläche für den allgemeinen Gebrauch zu verkleinern. Auch habe man Maßnahmen zur Einschränkung des Alkoholverkaufs in einem Radius von 200 m um den Brüsseler Platz herum realisiert. Ein Alkoholkonsumverbot aufgrund ordnungsbehördlicher Verordnung sei rechtlich nicht haltbar.

Eine Pflicht zu weiterem ordnungsbehördlichen Einschreiten bestehe mangels Ermessensreduktion auf Null nicht; einer solchen stünden die Gesichtspunkte unzumutbaren Aufwandes und der Kollision mit anderen Aufgaben entgegen. Eine erhebliche Gesundheitsgefahr liege nicht vor, wenn man von einem lautesten Beurteilungspegel von 65 dB(A) ausgehe, der nicht einem Dauerschallpegel entspreche.

Zudem fehle es an einem in Anspruch zu nehmenden Störer. Eine Inanspruchnahme der Platzbesucher als Verhaltensstörer scheitere daran, dass für den Ordnungsdienst praktisch nicht erkennbar sei, wer letztlich im Sinne der unmittelbaren Gefahrverursachung den Übertritt der Lärmpegelgrenze durch den Lärmteppich verursache. Auch ein Vorgehen gegen einen möglichen Zweckveranlasser scheide aus, da es keinen übergeordneten Veranstalter gebe, der die Zusammentreffen organisiere. Die Beklagte sehe auch keine Möglichkeit, gegen Platzbesucher als Nichtstörer vorzugehen. Insofern fehle es schon an der erforderlichen gegenwärtigen erheblichen Gefahr. Im Übrigen stellten die im Rahmen des „modus vivendi“ ergriffenen Maßnahmen mildere, gleich wirksame Mittel dar, um nächtliche Ruhestörungen zu beenden.

Auch eine Umwidmung/Entwidmung des Brüsseler Platzes, der – unstreitig - für den öffentlichen Verkehr gewidmet sei, in eine Grünfläche sei rechtlich nicht möglich. Ein öffentliches Verkehrsbedürfnis für Fußgänger bestehe nämlich fort.

Im Oktober 2011 ergab die von der Beklagten in Auftrag gegebene (Null-)Messung zwischen 22.00 und 23.00 Uhr einen Dauerschallpegel von 53,8 dB(A). Am Messpunkt Brüsseler Straße 00 waren laut Gutachter Geräusche durch den Straßenverkehr auf den umliegenden Straßen deutlich wahrnehmbar und pegelbestimmend. Zeitweise wirkten Geräusche aus dem Schienenverkehr sowie Flugverkehr ein. Innerhalb der ersten Messstunde zeitweise wahrnehmbare menschliche Stimmen im Bereich der Außengastronomie wurden ausgeblendet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den sonstigen Inhalt der Gerichtsakten – auch im Verfahren 13 K 5410/15 - sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Klage ist begründet.

Der Klägerin steht gegen die Beklagte ein Anspruch auf Einschreiten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes (GG) zu.

Ein solcher ergibt sich zwar nicht aus § 24 Nr. 13 des Gesetzes über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden – Ordnungsbehördengesetz – (OBG NRW) i.V.m. § 34 Abs. 1 Satz 1 des Polizeigesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen (PolG NRW).

Nach diesen Vorschriften kann die Ordnungsbehörde zur Abwehr einer Gefahr eine Person vorübergehend von einem Ort verweisen oder ihr vorübergehend das Betreten eines Ortes verbieten.

Eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit in Form eines Verstoßes gegen § 11 der Kölner Stadtordnung (KSO) liegt hier nicht vor.

Gemäß § 11 Abs. 1 KSO ist jedes über den Gemeingebrauch hinausgehende Verhalten untersagt, das geeignet ist, Andere zu gefährden, mehr als nach den Umständen vermeidbar zu behindern oder zu belästigen sowie Sachen zu beschädigen, insbesondere wiederkehrende Ansammlungen von Personen, von denen Störungen ausgehen, wie z.B. Verunreinigungen oder Belästigung von Passanten (lit. b) und Störungen in Verbindung mit Alkohol- oder Drogenkonsum (z.B. Verunreinigungen, Grölen, Belästigung von Personen, Gefährdung Anderer durch Herumliegenlassen von Flaschen) (lit. c).

Die Schutzrichtung dieser Vorschrift zielt nicht auf die Belästigung oder die Nachtruhe der Anwohner, sondern auf die Ungestörtheit des Straßenverkehrs. Dies ergibt sich daraus, dass auf eine Überschreitung des straßenrechtlichen Gemeingebrauchs und Passanten abgestellt wird. Auch der Umstand, dass in der Kette der Ermächtigungsgrundlagen der KSO § 10 Abs. 4 des Gesetzes zum Schutz vor Luftverunreinigungen, Geräuschen und ähnlichen Umwelteinwirkungen – Landes-Immissionsschutzgesetz – (LImschG NRW), der die Benutzung von Tongeräten regelt, zitiert wird und nicht etwa § 5 Abs. 1 LImschG NRW, spricht dagegen, dass Schutzzweck des § 11 KSO die Nachtruhe der Anwohner ist. Dann aber kann die Klägerin sich für ihr Anliegen eines Schutzes vor Lärm auf diese Vorschrift nicht berufen.

Einschlägig ist allerdings § 8 KSO, wonach im Geltungsbereich der Verordnung übermäßiges und vermeidbares Erzeugen von Lärm, welcher geeignet ist, die Allgemeinheit, die Nachbarschaft oder Einzelne zu belästigen oder zu stören, untersagt ist.

Soweit Einzelne in diesem Sinne Lärm erzeugen, geht die Beklagte – im Rahmen ihrer Möglichkeiten – hiergegen allerdings vor, wie sie durch Vorlage entsprechender Vermerke, zuletzt betreffend die Einsätze betreffend das Jahr 2017, belegt hat.

Dass die Beklagte angesichts des damit verbundenen zu hohen Aufwandes bzw. der aufgrund der begrenzten personellen Ressourcen ansonsten drohenden Vernachlässigung sonstiger, wenigstens gleichgewichtiger Aufgaben von einer noch intensiveren Überprüfung absieht, ist im Rahmen des Opportunitätsprinzips nicht zu beanstanden.

Eine Handhabe, gegen ein „Störerkollektiv“, also gegen einzelne Personen, die mit einer normalen Unterhaltung keinen übermäßigen Lärm erzeugen, sondern nur mit einer nichtstörenden Unterhaltung einen Beitrag zur - in der Summe sich ergebenden - Lärmbelästigung leisten, einzuschreiten, bietet § 8 KSO ebenso wenig wie § 9 Abs. 1 i.V.m. § 15 Abs. 1 LImschG NRW.

Ungeachtet der Einzelheiten der Frage, wann eine Störung der Nachtruhe im Sinne der letztgenannten Vorschriften vorliegt (dazu siehe unten), ist ein Störer im Rechtssinne in der in Rede stehenden Konstellation nicht ersichtlich.

Nach § 17 Abs. 1 OBG NRW sind Maßnahmen gegen die Person zu richten, die die Gefahr verursacht.

Nach der herrschenden Theorie der unmittelbaren Verursachung ist ein Verhalten dann ursächlich, wenn es für sich gesehen die polizeirechtliche Gefahrenschwelle überschreitet und dadurch die hinreichende Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts (mit-)begründet. Bei der Beteiligung mehrerer Verursacher kommt es nicht darauf an, wer die zeitlich letzte Ursache gesetzt hat. Als Störer in Anspruch genommen werden kann derjenige nicht, dessen Verhalten ein von der Rechtsordnung toleriertes Risiko darstellt oder wenn mit dem fraglichen Verhalten ein Recht ausgeübt wird,

Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Auflage, 2018, Rdn. 242ff., Denninger in Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 4. Auflage, 2007, E Rdn. 77ff.

Die sich nicht überlaut unterhaltenden Personen auf dem Brüsseler Platz nehmen indes lediglich jeweils ihr (Grund-)Recht auf kommunikativen Verkehr aus Art. 2 Abs. 1 GG in Anspruch.

Auch die Figur des Zweckveranlassers - so man sie überhaupt für zulässig hält,

zweifelnd etwa Schönenbroicher/Heusch, Ordnungsbehördengesetz Nordrhein-Westfalen Kommentar, § 19 Rdn. 12ff. –

führt nicht weiter.

Davon wird gesprochen, wenn ein Dritter das störende Verhalten des Störers subjektiv oder objektiv bezweckt hat, wenn das Verhalten des unmittelbaren Verursachers sich als Folge des Verhaltens des Veranlassers zwangsläufig einstellt oder bei objektiver Betrachtung ein enger Wirkungs- und Verantwortungszusammenhang, eine natürliche Einheit zwischen dem Verhalten des Zweckveranlassers und der Gefahr oder Störung besteht,

vgl. Schönenbroicher/Heusch, § 19 Rdn. 12ff., Schenke, Rdn. 244 ff.

Hier gibt es indes keinen Dritten oder Hintermann, der Personen zum Feiern auf den Brüsseler Platz schickte; sie kommen vielmehr ohne „Veranstalter“ oder dergleichen zusammen.

Nach § 19 Abs. 1 OBG NRW schließlich kann die Ordnungsbehörde Maßnahmen gegen andere Personen, als die nach den §§ 17 oder 18 Verantwortlichen richten, wenn eine gegenwärtige erhebliche Gefahr abzuwehren ist (Nr. 1), Maßnahmen gegen die nach den §§ 17 oder 18 Verantwortlichen nicht oder nicht rechtzeitig möglich sind oder keinen Erfolg versprechen (Nr. 2), die Ordnungsbehörde die Gefahr nicht oder nicht rechtzeitig selbst oder durch Beauftragte abwehren kann (Nr. 3) und die Personen ohne erhebliche eigene Gefährdung und ohne Verletzung höherwertiger Pflichten in Anspruch genommen werden können (Nr. 4).

Bei der gegenwärtigen erheblichen Gefahr handelt es sich um eine deutlich höhere Eingriffsschwelle als im Falle der konkreten Gefahr nach § 14 OBG NRW, die zum Erlass einer Ordnungsverfügung ermächtigt, bzw. im Falle der abstrakten Gefahr nach § 25 OBG NRW, welche die Zulässigkeit des Erlasses einer ordnungsbehördlichen Verordnung eröffnet. Bei der Gegenwärtigkeit der Gefahr geht es um das Risiko der Realisierung, bei der Erheblichkeit um den Rang des betroffenen Rechtsgutes und um die Größe des zu erwartenden Schadens. Die Störung der öffentlichen Sicherheit muss unmittelbar bevorstehen, d.h. in allernächster Zeit mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zu erwarten sein. An die zeitliche Nähe eines Schadens und an die Wahrscheinlichkeit seines Eintritts sind strenge Anforderungen zu stellen,

vgl. Schönenbroicher/Heusch, § 19 Rdn. 4.

Hier steht eine regelmäßig auftretende bzw. sich wiederholende Dauergefahr in Rede, auf die das Telos des § 19 OBG NRW nicht abzielt.

Zudem können im Rahmen der Nr. 2 zwar Maßnahmen gegen den Störer tatsächlich oder rechtlich - etwa wegen Verstoßes gegen das Übermaßverbot - unmöglich sein,

vgl. Schenke, Rdn. 315, Schönenbroicher/Heusch, § 19 Rdn. 5.

Unzulässig ist jedoch eine gleichsam vorbeugende Verfügung an einen Nichtstörer, bestimmte Schutzmaßnahmen zu ergreifen, damit er a limine nicht in die Störereigenschaft abrutschen kann,

vgl. Schönenbroicher/Heusch, § 19 Rdn. 6.

Auf Derartiges aber liefe eine Inanspruchnahme der sich auf dem Brüsseler Platz Aufhaltenden als Nichtstörer letztlich hinaus.

Jedoch war die Beklagte zum Einschreiten zu verurteilen, weil die Klägerin nachts unzumutbaren Lärmbelästigungen gesundheitsgefährdenden Ausmaßes ausgesetzt sind.

In Betracht als Mittel der Umsetzung kommt insoweit insbesondere der Erlass einer – bußgeldbewehrten - ordnungsbehördlichen Verordnung nach § 5 Abs. 1 lit. c) LImschG NRW, die zwischen 22.00 Uhr und 06.00 Uhr ein Verweilverbot auf dem Brüsseler Platz regelt und deren genaue Ausgestaltung im Ermessen der Beklagten steht.

Nach dieser Vorschrift können die Gemeinden unter Beachtung der Ziele und Erfordernisse von Raumordnung und Landesplanung durch ordnungsbehördliche Verordnung vorschreiben, dass im Gemeindegebiet oder in Teilen des Gemeindegebiets im Hinblick auf die besondere Schutzbedürftigkeit des Gebiets bestimmte Tätigkeiten nicht oder nur beschränkt ausgeübt werden dürfen, soweit und solange das zur Vermeidung schädlicher Umwelteinwirkungen geboten ist.

Diese Regelung steht selbständig neben der – ebenfalls in Betracht zu ziehenden - Verordnungsermächtigung des § 27 OBG NRW. Da in § 5 Abs. 1 LImschG NRW als Regelungszweck ordnungsbehördlicher Verordnungen die Vermeidung schädlicher Umwelteinwirkungen (vgl. § 2 LImschG NRW i.V.m. § 3 Abs. 1 BImSchG) genannt ist und dieser Begriff nicht nur Gefahren, sondern auch erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen unterhalb der Gefahrenschwelle beinhaltet, ist die Ermächtigung des § 5 LImschG NRW gegenüber derjenigen des § 27 OBG NRW, welche nur Verordnungen zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung zulässt, weitergehend,

Boisserée, § 5 LImschG, Rdn. 2.

Das LImschG NRW enthält für die Abwehr von Gefahren durch Immissionen keine abschließenden Regelungen, wie § 1 Abs. 3 LImschG NRW klarstellt. Neben dem LImschG NRW sind das OBG NRW und das PolG NRW anwendbar, soweit ihre materiellen und formellen Eingriffsvoraussetzungen im Einzelfall vorliegen. Soweit sich die Ermächtigungen überschneiden, kann ein Ermessensspielraum für ihre Inanspruchnahme bestehen; eine beabsichtigte Regelung kann dann sowohl auf die eine wie auch auf die andere Vorschrift gestützt werden,

vgl. Boissereé, § 1 LImschG Rdn. 11.

Ordnungsbehördliche Verordnungen nach § 5 LImschG NRW setzen voraus, dass das ganze Gemeindegebiet oder Teile desselben wegen der Art der Nutzung des Gebietes (z.B. als Kurgebiet, als Erholungsgebiet oder als – reines – Wohngebiet) oder wegen der hohen Immissionsbelastung eines besonderen Schutzes bedürfen, die Beschränkungen nach Umfang und Dauer zur Vermeidung schädlicher Umwelteinwirkungen in den betroffenen Gebieten geboten sind und die Ziele und Erfordernisse von Raumordnung und Landesplanung beachtet werden,

Boisserée, § 5 LImschG Rdn. 3.

Regelungen für die Ausübung umweltschädlicher Tätigkeiten nach § 5 Abs. 1 lit. c) LImschG NRW dürfen nicht die Grundrechte einschränken. Ordnungsbehördliche Verordnungen, die sich im Rahmen der Ermächtigung halten, gehören jedoch zur verfassungsmäßigen Ordnung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 GG,

Boisserée, § 5 LImschG, Rdn. 8.

Vorliegend steht zur Überzeugung des Gerichts fest, dass hier sogar eine abstrakte Gefahr für die öffentliche Sicherheit besteht.

Das Schutzgut der öffentlichen Sicherheit umfasst die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung, der subjektiven Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen sowie der Einrichtungen und Veranstaltungen des Staates oder sonstiger Träger der Hoheitsgewalt. Eine ab-strakte Gefahr meint die hinreichende Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts. Dabei hängt der zu fordernde Wahrscheinlichkeitsgrad von der Bedeutung der gefährdeten Rechtsgüter sowie dem Ausmaß des möglichen Schadens ab. Geht es um den Schutz besonders hochwertiger Rechtsgüter, wie etwa Leben und Gesundheit von Menschen, so kann auch die entferntere Möglichkeit eines Schadenseintritts ausreichen. Auch die Feststellung einer abstrakten Gefahr verlangt in tatsächlicher Hinsicht eine genügend abgesicherte Prognose. Es müssen bei abstrakt-genereller Betrachtung hinreichende Anhaltspunkte vorhanden sein, die den Schluss auf den drohenden Eintritt von Schäden rechtfertigen. Dabei liegt es im Wesen von Prognosen, dass die vorhergesagten Ereignisse wegen anderer als der erwarteten Geschehensabläufe ausbleiben können,

vgl. Verwaltungsgerichtshof (VGH) Baden-Württemberg, Urteil vom 28. Juli 2009 – 1 S 2200/08 -, juris m.z.w.N.; Schönenbroicher/Heusch, § 27 Rdn. 8f.

Danach ist hier sogar eine abstrakte Gefahr in Gestalt eines drohenden Verstoßes gegen § 9 Abs. 1 LImschG NRW zu bejahen.

Nach dieser Vorschrift sind von 22 bis 6 Uhr Betätigungen verboten, welche die Nachtruhe zu stören geeignet sind.

Wann eine Störung der Nachtruhe vorliegt, hängt vor allem von der Intensität des Lärms und vom Gebietscharakter ab, in dem sich der Lärm auswirkt. Ein Verstoß liegt vor, wenn zumindest eine unbeteiligte Person nicht unerheblich vom Lärm belästigt wird. Dabei kommt es nicht auf das bloß subjektive „Sich-gestört-Fühlen“ an; vielmehr ist auf das objektive Empfinden einer verständigen, durchschnittlich empfindlichen Person abzustellen. Für die Beurteilung der Störung der Nachtruhe können die TA Lärm bzw. der Freizeitlärmerlass – jedoch nicht schematisch – herangezogen werden,

Boisserée, Oels, Hansmann, Immissionsschutzrecht, Band I, § 9 LImschG Rdn. 6ff.

Der Freizeitlärmerlass sieht in Mischgebieten Immissionsrichtwerte von 45 dB(A) nachts (Ziffer 3.1 lit. c)) und in allgemeinen Wohngebieten von 40 dB(A) nachts (Ziffer 3.1 lit. d)) vor. Dasselbe gilt für die TA Lärm.

Zur Feststellung einer Störung der Nachtruhe sind zudem nicht in jedem Fall Schallpegelmessungen erforderlich. Bereits eine Beschwerde eines Anwohners oder entsprechende Beobachtungen von Behördenvertretern oder Polizeibeamten – deren hier zahlreiche vorliegen - können ein Indiz für eine Nachtruhestörung sein,

Boisserée, § 9 LImschG Rdn. 8; Oberverwaltungsgericht (OVG) Lüneburg, Urteil vom 30. November 2012 – 11 KN 187/12 -, juris, Rdn. 74.

Bei der von der Beklagten veranlassten Messung, an deren Richtigkeit zu zweifeln das Gericht keinen Anlass hat, am 24. Juni 2011 – an diesem Tag wurde die geringste Besucherzahl der Messtage gezählt - waren 268 Personen auf dem Brüsseler Platz anwesend. In der lautesten Nachtstunde ergab sich dabei ein Beurteilungspegel von 65 dB(A) (Seite 15 des Gutachtens) bzw. ein Dauerschallpegel von 60 dB(A), Seite 10 des Gutachtens). 2016 haben sich bei Temperaturen über 20 Grad um 22.00 Uhr durchschnittlich 258 Personen auf dem Platz befunden, um 24.00 Uhr noch 192 (16/Bericht 2016). Im selben Jahr schwankte an den 20 Abenden mit den höchsten Besucherzahlen um 24.00 Uhr die Zahl zwischen 500 und 290, 19/Bericht 2016. 2017 hielten sich bei Temperaturen über 20 Grad um 22.00 Uhr sogar durchschnittlich 425 Personen auf dem Brüsseler Platz auf, um 24.00 Uhr 424 (gegenüber 192 im Jahr 2016). 2017 schwankte an den 20 Abenden mit den höchsten Besucherzahlen um 24.00 Uhr die Zahl zwischen 550 und 200. Auch im laufenden Jahr ist weiterhin eine hohe Besucherzahl auf dem Brüsseler Platz zu verzeichnen. So befanden sich ausweislich der von den Beklagtenvertretern in der mündlichen Verhandlung mitgeteilten Zahlen für 2018 - jeweils um 22.00 Uhr – am 6. April 311, am 7. April 523, am 13. April 417, am 14. April 373, am 20. April 1.363, am 21. April 1.600, am 27. April 526, am 28. April 235, am 4. Mai 580, am 5. Mai 580, am 9. Mai 770, am 11. Mai 660 und am 12. Mai 520 Personen auf dem Brüsseler Platz. Um 24.00 Uhr hielten sich 2018 am 6. April 63, am 7. April 270, am 13. April 217, am 14. April 164, am 20. April 1.200, am 21. April 2.000, am 27. April 318, am 28. April 123, am 4. Mai 360, am 5. Mai 310, am 9. Mai 440, am 11. Mai (nach einer polizeilichen Räumung) 0 und am 12. Mai noch 340 Personen auf dem Brüsseler Platz auf.

Damit ergibt die Prognose, dass der Beurteilungspegel von 65 dB(A) bzw. der Dauerschallpegel von 60 dB(A) bei hohen Temperaturen weiterhin häufig erreicht bzw. überschritten werden wird. Dies gilt auch für das Wohnhaus der Klägerin. Dieses ist zum einen näher zur Bahnlinie gelegen als der Messpunkt der Nullmessung (Brüsseler Straße 55) mit der Folge, dass Zuglärm dort stärker wahrnehmbar ist. Zum anderen ist gerichtsbekannt, dass sich die Menge der auf dem Brüsseler Platz Anwesenden regelmäßig auch auf die Grünflächen vor dem Wohnhaus der Klägerin verteilt. Selbst wenn man eine „Vorbelastung“ von 53,8 dB(A) in Rechnung stellen wollte, wobei (jedenfalls bei der Ermittlung einer Vorbelastung nach TA Lärm) Straßen-, Schienen- und Fluglärm (wie er hier in Rede steht) ohnehin nicht berücksichtigt wird,

Feldhaus/Tegeder in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht Kommentar, Band 4, B 3.6, TA Lärm Nr. 2 Rdn. 39,

ist hier eine Gefahr im obigen Sinne zu bejahen.

Denn auch marginale Lärmerhöhungen können unzumutbar sein, wenn bereits die Lärmvorbelastung so hoch ist, dass die Gesamtbelastung sich der Schwelle der Gesundheitsgefährdung nähert oder diese Grenze überschreitet,

Feldhaus/Tegeder, Nr. 3 Rdn. 25.

Diese Schwelle wird in Wohngebieten bei einem Dauerschallpegel von etwa 70 dB(A) tags und etwa 60 dB(A) nachts angesetzt,

Feldhaus/Tegeder, Nr. 2 Rdn. 37; OVG für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) Urteil vom 13. März 2008 – 7 D 34/07.NE -, juris, Rdn. 136ff., 142, m.z.w.N. – vgl. im Übrigen auch Ziffer 3.2 des Freizeitlärmerlasses, der für seltene Ereignisse nachts als Höchstwert 55 dB(A) vorsieht – lit. a) -, wobei einzelne kurzzeitige Geräuschspitzen diesen Wert nachts um nicht mehr als 10 dB(A) überschreiten dürfen.

Damit ist eine abstrakte Gefahr gegeben. Insbesondere steht nicht nur ein Gefahrenverdacht in Rede,

vgl. zum „Freiburger Bermudadreieck“: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28. Juli 2009, a.a.O., Rdn. 35ff.

Dass die Unterhaltungen der Anwesenden auf dem Brüsseler Platz mit kausal werden für die Gesundheitsgefährdung in Form der Immissionsrichtwertüberschreitung ist durch die Messungen aus 2011 belegt.

Eine solche zu erlassende Verordnung verstößt auch nicht gegen die Regelung / den Gedanken des § 29 Abs. 1 Satz 2 OBG NRW, der zu Folge ordnungsbehördliche Verordnungen nicht lediglich den Zweck haben dürfen, die den Ordnungsbehörden obliegende Aufsicht zu erleichtern,

a.A. wohl VGH Hessen, Urteil vom 10. April 2014 - 8 A 2421/11 -, Rdn. 30.

Es ist nämlich unschädlich, wenn die Verordnung – wie hier - auch die ordnungsbehördliche Aufsicht erleichtert. Der Verordnungsgeber darf diese Erleichterung auch bezwecken. Es darf lediglich nicht der ausschließliche Zweck sein; primär muss die Verordnung auf die Gefahrenabwehr ausgerichtet sein,

Schönenbroicher/Heusch, § 29 Rdn. 13,

was hier der Fall ist.

Eine Verordnung nach § 5 Abs. 1 LImschG NRW unterliegt nicht den Beschränkungen des § 24 Nr. 13 OBG NRW, der den Ordnungsbehörden die Anwendung des § 34 Abs. 2 PolG NRW (Aufenthaltsverbot) nicht eröffnet. Ungeachtet der Frage, ob es sich bei einem Verweilverbot im beschriebenen Sinne um ein Aufenthaltsverbot im Sinne des § 34 Abs. 2 PolG NRW handelte, ist die Ermächtigung des § 5 LImschG jedenfalls weitergehend als diejenige des § 27 Abs. 1 OBG NRW.

Eine solche Verordnung, die ein nächtliches „Verweilverbot“ statuiert, ist auch geeignet; ein milderes, aber gleich wirksames Mittel zur gebotenen nächtlichen Beruhigung ist auch nicht gegeben, wie sich schon daraus ergibt, dass der „modus vivendi“ nicht zu einer wirksamen nächtlichen Beruhigung geführt hat, wie die jüngst erhobenen Besucherzahlen nochmals eindrucksvoll belegen. Schließlich ist ein Verbot, nachts auf dem Brüsseler Platz zu verweilen, auch angemessen und beschränkt die Betroffenen nicht unzumutbar in ihrem Recht auf allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG. Der Eingriff ist insoweit nur geringfügig. Demgegenüber wiegt der nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistete Schutz der Gesundheit der Anwohner, konkret insbesondere ihr Recht auf Nachtruhe, schwerer.

Zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit besteht zudem die Möglichkeit, im Einzelfall Ausnahmen vom Verweilverbot zuzulassen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Die Berufung war wegen grundsätzlicher Bedeutung der Sache zuzulassen, § 124a Abs. 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

Von einer Zulassung der Sprungrevision hat das Gericht abgesehen, da in erster Linie die Auslegung nicht revisiblen Landesrechts in Rede steht.