Verwaltungsgericht Köln, 13 K 13288/17

Tatbestand:

Die Klägerin ist selbständige Landwirtin mit Sitz im Bundesgebiet.

Mit am 14. Januar 2017 eingegangenem Antrag beantragte sie die Gewährung von Milchsonderbeihilfe. Dabei gab sie die beihilfefähige Menge mit 1.253.715 kg an. Die nachgewiesene Milchmenge im sog. Bezugszeitraum (Februar bis April 2016) betrug 327.579 kg. In dem unterschriebenen Antragsformular vom 12. Januar 2017 verpflichtete sich die Klägerin, die Kuhmilchanlieferungen im Beibehaltungszeitraum (1. Februar bis 30. April 2017) gegenüber dem Bezugszeitraum (1. Februar bis 30. April 2016) nicht zu steigern. Des Weiteren sagte sie zu, während des Beibehaltungszeitraums keine Milchkühe an andere Personen zu überlassen. Schließlich versicherte sie, dass sie zum Zeitpunkt der Antragstellung Erzeugerin von Kuhmilch sei und diese an Erstankäufer liefere. Ferner verpflichtete sie sich, im April 2017 Kuhmilch an Erstankäufer zu liefern. Mit der Unterschrift gab sie weiter an, das Merkblatt der Beklagten zur Milchsonderbeihilfe [https://www.ble.de/SharedDocs/Downloads/DE/Marktorganisation/Sondermassnahmen/MerkblattMilch.pdf;jsessionid=269722656E99213597E9D86B72C181A8.1_cid325?__blob=publicationFile&v=2] zur Kenntnis genommen zu haben. In dem Merkblatt hieß es, dass der Nachweis der Voraussetzungen im Beibehaltungszeitraum für den Erhalt der Beihilfe unter Verwendung des von der Beklagten dafür bereitgestellten Formulars zu erfolgen habe. In diesem sei u. a. die Gesamtmenge der im Beibehaltungszeitraum tatsächlich an Erstankäufer gelieferten Kuhmilch anzugeben. Dem Vordruck seien Abrechnungsbelege aller Erstankäufer der Rohmilch oder (Milchgeldabrechnungen) oder entsprechende Bestätigungen der jeweiligen Erstkäufer für die gesamte Liefermenge Rohmilch im Beibehaltungszeitraum beizufügen sowie gegebenenfalls bei Änderung der Betriebsinhaberschaft entsprechende Nachweise. Das Formular wurde von der Beklagten erstmals im 24. April 2017 auf ihrer Internetseite eingestellt und - nach deren Angabe - am 15. Juni 2017 um 00.05 Uhr wieder entfernt.

Unter dem 3. Februar 2017 teilte die Beklagte der Klägerin schriftlich mit, dass sie zum Beihilfeverfahren zugelassen sei. Weiter hieß es, „Wenn Sie im v. g. Zeitraum Ihre Kuhmilchanlieferungen verglichen zum Bezugszeitraum (Februar 2016 bis April 2016) so, wie von Ihnen in Ihrem Antrag vom 14.01.2017 angegeben, nicht steigern, und dies nach Abschluss des Beibehaltungszeitraums, also ab dem 01.05.2017 bis zum 14.06.2017 durch Vorlage entsprechender Milchgeldabrechnungen oder Bestätigung des jeweiligen Erstankäufers der Rohmilch i. S. d. § 5 Abs. 2 MilchSonBeihV nachweisen, können Sie mit der Gewährung einer Beihilfe in Höhe von mindestens 0,36 Cent bzw. 0,0036 € je Kilogramm der im Zeitraum von Dezember 2015 bis November 2016 von Ihnen an Erstankäufer nach Maßgabe des § 3 Abs. 1 MilchSonBeihV gelieferten Kuhmilch rechnen.“ Auf die Verpflichtung, jede Änderung der maßgeblichen Verhältnisse schriftlich mitzuteilen, wurde ausdrücklich hingewiesen.

Am 12. Juni 2017 ging die Bestätigung der I. N. eG über Milchanlieferungen seitens der Klägerin für den Beibehaltungszeitraum Februar bis April 2017 in Höhe von 296.673 kg bei der Beklagten ein. Die Bescheinigung wies für April 2017 eine Milchanlieferung von 94.150 kg aus.

Mit Bescheid vom 3. Juli 2017 lehnte die Beklagte den Antrag auf Bewilligung der Milchsonderbeihilfe mit der Begründung ab, dass das nach § 6 Abs. 1 MilchSonBeihV, zwingend vorzulegende Formular fehle; die Nachweise seien daher nicht vollständig.

Am 21. Juli 2017 legte die Klägerin Widerspruch ein und machte geltend, in der Bestätigung vom 3. Februar 2017 sei von einem Formular nicht die Rede gewesen. Alle maßgeblichen Angaben seien in dem Schreiben der Firma I. N. eG enthalten. Für die weiter geforderten Angaben gebe es keine Rechtsgrundlage; das Nachweisformular sei zum Zeitpunkt der Abgabe des Antrags noch gar nicht existent gewesen.

Mit Widerspruchsbescheid vom 29. August 2017 wies die Beklagte den Widerspruch zurück und führte an, die Voraussetzungen des § 6 Abs. 1, § 4 Abs. 2 MilchSonBeihV seien nicht erfüllt. Auf die Benutzung des - ab dem 24. April 2017 auf der Internetseite eingestellten - Formulars für den Nachweis nach § 6 Abs. 1 MilchSonBeihV sei in dem Merkblatt vom 27. Dezember 2016, dessen Kenntnisnahme die Klägerin bestätigt habe, ausdrücklich hingewiesen worden - ebenso in den FAQ. Die Klägerin habe die Nachweise übersandt, nicht jedoch das bereitgestellte und nach § 6 Abs. 1 Satz 1 MilchSonBeihV zwingend zu verwendende Formular, in welchem neben den Kopien der Milchgeldabrechnungen zusätzliche Angaben gefordert worden seien, insbesondere auch die nach § 6 Abs. 1 Satz 2 MilchSonBeihV abzugebende Erklärung, dass im letzten Monat des Beibehaltungszeitraums eine Milchanlieferung an Erstankäufer erfolgt sei. Ein Nachreichen der Unterlagen sei nach Ablauf der Frist nicht mehr möglich.

Am 29. September 2017 hat die Klägerin Klage erhoben.

Zur Begründung trägt sie unter Vertiefung ihrer Argumente aus dem Verwaltungsverfahren vor, die materiellen Voraussetzungen für die Gewährung der Milchsonderbeihilfe würden von ihr erfüllt; der in der Bestätigung der I. N. eG vom 7. Juni 2017 zu sehende Nachweis sei fristgerecht bei der Beklagten eingegangen. In diesem Nachweis seien alle im Sinne des § 6 Abs. 1 MilchSonBeihV erforderlichen Angaben enthalten. Die Forderung der Verwendung eines bestimmten Formulars und die darauf gestützte Ablehnung verstoße gegen den Grundsatz des § 10 VwVfG, wonach das Verwaltungsverfahren grundsätzlich formfrei zu gestalten sei. § 6 Abs. 1 Satz 2 MilchSonBeihV enthalte auch keine Ermächtigungsgrundlage für die Forderung nach einem bestimmten Formular. Jedenfalls sei die Norm unbestimmt, weil Satz 2 keinerlei Hinweise zu Art und Umfang resp. Ausgestaltung des zu verwendenden Formulars enthalte. Nichts anderes gelte für den in Bezug genommenen § 5 Abs. 4 MilchSonBeihV, weil die Vorschrift es faktisch in das Belieben der Beklagten stelle, welche weiteren Angaben und Nachweise sie verlange. Dies sei in entsprechender Anwendung des Maßstabs des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG unzulässig weit. Jedenfalls biete die Norm des § 6 Abs. 2 i.V.m. § 5 Abs. 4 MilchSonBeihV keine Grundlage dafür, die Vorlage der weiteren Nachweise und Angaben noch innerhalb der Frist des § 6 Abs. 1 Abs. 1 MilchSonBeihV zu verlangen. Des Weiteren - sollte die Norm eine entsprechende Ermächtigung enthalten - gingen die von der Beklagten geforderten Angaben über die nach § 6 MilchSonBeihV erforderlichen Nachweise hinaus. Solche über die in § 6 Abs. 1 Satz 2 MilchSonBeihV genannten Nachweise hinausgehenden Angaben dürfe die Beklagte jedenfalls nicht ohne konkrete Anhaltspunkte fordern und nicht wie geschehen formularmäßig in dem in Rede stehenden Formular vorsehen. Auch sei in dem Musterformular der Beklagten ausdrücklich geregelt, „Eine Unterschrift ist nicht erforderlich.“ - somit handele es sich um eine formlose Erklärung, die die Klägerin auch konkludent durch die Übersendung der entsprechenden Nachweise abgegeben habe. Ohnehin sei die Klägerin nach § 6 Abs. 2 i.V.m. § 5 Abs. 5 MilchSonBeihV verpflichtet, maßgebliche Änderungen mitzuteilen. Da eine solche Änderung nicht eingetreten sei und dementsprechend keine Mitteilung erfolgte, habe es auch keinen Anlass gegeben, diese Angaben quasi redundant wiederholend zu verlangen; vielmehr hätten der Beklagten seitens der Klägerin alle erforderlichen Angaben und Nachweise bei Fristablauf vorgelegen.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 3. Juli 2017 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 29. August 2017 zu verpflichten, ihr die unter dem 14. Januar 2017 beantragte Milchsonderbeihilfe in gesetzlicher Höhe gemäß § 3 MilchSonBeihV zu gewähren.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie wiederholt und vertieft ihr Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren und macht darüber hinaus geltend, die zwingende Verwendung des Formulars neben den gleichfalls zu übersendenden Nachweisen finde in § 6 Abs. 1 MilchSonBeihV eine deutliche Stütze und sei bindend vorgegeben. Dies komme auch in § 6 Abs. 2 MilchSonBeihV zum Ausdruck, der von „die Nachweise“ spreche, womit neben den eigentlichen Nachweisen das Formular gemeint sei. Das Formular sei als Nachweis der Fördervoraussetzungen zu verstehen. Dies folge auch aus der Funktion des Formulars, die eine persönliche Erklärung zu den - subventionsrechtlich im Sinne des § 264 StGB, § 2 SubvG erheblichen - Tatsachen durch den Antragsteller selbst verlange, nicht durch einen Dritten wie hier die I. N. eG und dazu noch im Wege des konkludenten Gegenschlusses. Dieser Verpflichtung sei die Klägerin trotz entsprechender Hinweise im Merkblatt und der Rubrik FAQ nicht nachgekommen. Das Formular habe auf der Internetseite der Beklagten bis zum 15. Juni 2017 um 00.05 Uhr zur Verfügung gestanden. Nach Ablauf dieser Frist sei ein Nachreichen nicht mehr möglich gewesen, weil es sich bei der Frist des § 6 Abs. 1 Satz 1 MilchSonBeihV um eine materiell-rechtliche Ausschlussfrist handele. Die Verwendung des Formulars sei erforderlich, weil die Antragsteller sich bei der Beantragung im Januar 2017 lediglich zur Einhaltung der Vorgaben verpflichtet hätten und nunmehr im Juni 2017 abgefragt worden sei, ob diese Verpflichtungen auch tatsächlich eingehalten worden seien. Die Einhaltung der Vorgaben sei dann mittels der Nachweise überprüft worden. Ein gesonderter Hinweis auf die Notwendigkeit, das Formular zu verwenden, sei angesichts der Angaben im Merkblatt nicht erforderlich gewesen. Auch sei das Verfahrensermessen nach § 10 VwVfG nicht fehlerhaft betätigt worden. Die Norm überlasse es der Beklagten als entscheidender Behörde, das Verfahren so zu gestalten, wie sie es für am zweckmäßigsten halte. Das danach bestehende weite Verfahrensermessen sei rechtsfehlerfrei betätigt worden; die Verwendung des Formulars diene der Verfahrensbeschleunigung, was nach § 10 Abs. 2 VwVfG ein zulässiger Zweck sei. Sie sei nicht gehindert gewesen, die Pflicht zur Verwendung von Vordrucken und Formularen vorzuschreiben; entgegenstehende Rechtsvorschriften seien nicht ersichtlich und der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sei gewahrt worden. Die Pflicht zur Verwendung des Formulars führe nicht zu einer unzumutbaren Belastung der Antragsteller, zumal es sich bei der Milchsonderbeihilfe um eine staatliche Wohltat im Sinne eines verlorenen Zuschusses handele. Insoweit bestehe schon auf der materiellen Ebene der Regelung der subventionswürdigen Tatbestände resp. Begünstigten weites gesetzgeberisches Ermessen, das erst recht auch auf ein weites Verfahrensermessen durchschlage. Die erforderlichen Ermächtigungen seien gegeben. Auch könne die Beklagte, wie sich aus dem Verweis in § 6 Abs. 2 MilchSonBeihV auf § 5 Abs. 4 der Norm ergebe, nicht nur die in § 6 Abs. 1 Satz 2 MilchSonBeihV geforderten Angaben und Nachweise fordern, sondern auch darüber hinausgehende. Dies gelte etwa für die in dem bis zum 14. Juni 2017 einzureichenden Nachweisformular vorhandene Frage, ob ein Betriebsinhaberwechsel nach Antragstellung im Januar 2017 stattgefunden habe.

Die Beteiligten haben auf die Durchführung der mündlichen Verhandlung verzichtet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Im Einverständnis der Beteiligten konnte das Gericht ohne mündliche Verhandlung entscheiden, § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO.

Die zulässige Klage hat auch in der Sache Erfolg. Der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 3. Juli 2017 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 29. August 2017 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Die Klägerin hat Anspruch auf die Bewilligung der beantragten Milchsonderbeihilfe, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.

Rechtsgrundlage für den Anspruch auf Milchsonderbeihilfe ist die ausgehend von der Delegierten Verordnung (EU) 2016/1613,

Delegierte Verordnung (EU) 2016/1613 der Kommission vom 8. September 2016 über eine außergewöhnliche Anpassungsbeihilfe für Milcherzeuger und Landwirte in anderen Tierhaltungssektoren, ABl. L 242 vom 9. September 2016, S. 10,

auf Grundlage von § 2 des Milchmarktsondermaßnahmengesetzes,

Gesetz zur Durchführung von Sondermaßnahmen der Europäischen Union im Milchmarktbereich (Milchmarktsondermaßnahmengesetz - MilchSonMaßG) vom 20. Dezember 2016 (BGBl. I, S. 3045),

erlassene Milchsonderbeihilfeverordnung,

Verordnung zur Durchführung einer Sonderbeihilfe im Milchbereich (Milchsonderbeihilfeverordnung – MilchSonBeihV) vom 27. Dezember 2016, BGBl. I, S. 3227.

Nach Maßgabe dieser Regelungen wird Milcherzeugern bei Nichterhöhung der Mengen in der Milchanlieferung eine Erstattung in Form einer Beihilfe gemäß der Milchsonderbeihilfenverordnung gewährt. Die Beihilfe in Höhe von 0,36 Cent/kg für die im maßgeblichen Zeitraum Dezember 2015 bis November 2016 erfolgte Milchanlieferung in kg (sog. beihilfefähige Menge, § 3 Abs. 1 MilchSonBeihV) wird nach § 4 Abs. 2 MilchSonBeihV nur gewährt, wenn der Antragsteller seinen Wohnsitz im Geltungsbereich der Verordnung hat (Nr. 1 Buchstabe a), seine Kuhmilchanlieferungen im Vergleich des entsprechenden Vorjahreszeitraums (sog. Bezugszeitraum - 1. Februar 2016 - 30. April 2017) mit dem Zeitraum vom 1. Februar 2017 bis zum Ablauf des 30. April 2017 (sog. Beibehaltungszeitraum) nicht steigert (Nr. 1 Buchstabe b), im letzten Monat des Beibehaltungszeitraums (April 2017) Kuhmilch an Erstankäufer liefert (Nr. 1 Buchstabe c) und die beihilfefähige Menge des Antragstellers 30.000 kg übersteigt (Nr. 2). Die Beihilfe wird nur auf Antrag gewährt (§ 4 Abs. 1 MilchSonBeihV), der nach Maßgabe des § 5 Abs. 3 MilchSonBeihV zu stellen ist. Nach § 5 Abs. 3 MilchSonBeihV ist der Antrag in einem zweistufigen Verfahren zu stellen, nämlich elektronisch sowie zusätzlich per Post mit den entsprechenden Nachweisen zu übersenden. Sowohl die elektronische als auch die schriftliche Fassung des Antrags mussten in der Zeit vom 30. Dezember 2016 bis zum Ablauf des 16. Januar 2017 bei der Beklagten eingegangen sein. Des Weiteren hat der Antragsteller als Nachweis über die Nichtsteigerung gemäß § 6 Abs. 1 und 2 MilchSonBeihV gegenüber der Beklagten innerhalb von 45 Tagen nach Ablauf des Beibehaltungszeitraums (30. April 2017), mithin bis zum 14. Juni 2017 nachzuweisen, dass er die Beihilfevoraussetzungen des § 4 Abs. 2 MilchSonBeihV erfüllt.

Die danach zu erfüllenden formellen wie materiellen Voraussetzungen hat die Klägerin gewahrt.

Die am 16. Januar 2017 abgelaufene Frist des § 5 Abs. 3 Satz 3 MilchSonBeihV hat die Klägerin eingehalten; ihr Antrag ist vollständig am 14. Januar 2017 bei der Beklagten eingegangen. Diesem Antrag waren auch die erforderlichen Nachweise beigefügt und die Klägerin hat die maßgeblichen Erklärungen verbindlich mit ihrer Unterschrift abgegeben. Dementsprechend ist sie auch mit Schreiben der Beklagten vom 3. Februar 2017 als grundsätzlich antragsberechtigt angesehen und zum Beibehaltungsverfahren, mithin zum Beihilfeverfahren, zugelassen worden.

Auch die Voraussetzungen der sozusagen „zweiten Stufe“ des § 6 MilchSonBeihV sind gewahrt. Nach § 6 Abs. 1 Satz 2 MilchSonBeihV sind zum Nachweis der Beihilfevoraussetzungen des § 4 Abs. 2 MilchSonBeihV anzugeben: 1. der Name und die Anschrift des Antragstellers; 2. die Gesamtmenge der im Beibehaltungszeitraum tatsächlich an Erstankäufer gelieferten Kuhmilch; 3. die Erklärung, dass im letzten Monat des Beibehaltungszeitraums eine Milchanlieferung an Erstankäufer erfolgt ist. Weitere Regelungen finden sich in Satz 2 der Verordnung nicht. Für die Nachweise gelten nach § 6 Abs. 2 MilchSonBeihV § 5 Abs. 2 , 4 und 5 MilchSonBeihV entsprechend.

Diesen nach § 6 Abs. 1 Satz 2 MilchSonBeihV erforderlichen Nachweis hat die Klägerin durch die Vorlage der Bestätigung der I. N. eG vom 7. Juni 2017 (Beiakte I Bl. 22) geführt: Name und Anschrift des Antragstellers (§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 MilchSonBeihV) ergeben sich aus dem Adressfeld bzw. dem Fließtext. Ausdrücklich sind dem Schreiben die tatsächlich im Beibehaltungszeitraum - Februar bis April 2017 - an die Firma I. eG als Erstankäuferin tatsächlich gelieferte Menge Kuhmilch im Einzelnen für jeden Monat und in der Summe, nämlich 296.673 kg, zu entnehmen (§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 MilchSonBeihV). Damit wird gleichzeitig erklärt (und nachgewiesen), dass im letzten Monat des Beibehaltungszeitraums - April 2017 - eine Milchanlieferung an Erstankäufer - hier in Höhe von 94.150 kg - erfolgt ist (§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 MilchSonBeihV).

Die Berechtigung der Klägerin, die Milchsonderbeihilfe zu erhalten, scheitert auch nicht daran, dass nach § 6 Abs. 1 Satz 1 MilchSonBeihV der Nachweis der Voraussetzungen des § 4 Abs. 2 MilchSonBeihV nicht „unter Verwendung des von der Bundesanstalt [Beklagten] nach Satz 2 bereitgestellten Formulars“ erfolgt ist, wie dies die Norm vorgibt. In der hier gegebenen Verpflichtungssituation sind neben einem zwingend erforderlichen und formgebundenen Antrag, den die Klägerin rechtzeitig und formgerecht gestellt hat, die materiellen Voraussetzungen für die Gewährung der Milchsonderbeihilfe zu erfüllen, die sich aus § 4 Abs. 2 MilchSonBeihV ergeben. Dass diese materiellen Voraussetzungen gegeben sind, ist zwischen den Beteiligten nicht streitig. Die Versagung der Gewährung der Beihilfe durch die Beklagte trotz der nachgewiesenen materiellen Voraussetzungen findet hingegen im materiellen Recht keine Stütze und ist jedenfalls unverhältnismäßig.

Zunächst ist mit dem zeitweilig auf der Internetseite der Beklagten vorhandenen Formular kein weiterer Erkenntnisgewinn verbunden, so dass es für die materielle Entscheidung über den Beihilfeantrag nicht erforderlich ist. In dem Formular ist - so jedenfalls in dem dem Gericht übersandten Abdruck - vorausgefüllt, dass die Nachweise der an Erstverkäufer gelieferten N. „diesem Schreiben“ beigefügt sind. Weiter ist ebenfalls vorgegeben die Bestätigung, dass während des Beibehaltungszeitraums keine Milchkühe an andere Personen überlassen worden sind und dass im April 2017 als letztem Monat des Beibehaltungszeitraums N. an Erstverkäufer geliefert worden ist. Die Verpflichtung, während des Beibehaltungszeitraums keine Milchkühe an andere Personen zu überlassen, hat die Klägerin wie jeder Antragsteller auch jedoch bereits bindend in dem Antragsformular aus dem Januar 2017 ebenso übernommen wie die Verpflichtung, jede Veränderung der für die Gewährung der Milchsonderbeihilfe maßgeblichen Tatsachen - so auch die Überlassung von Milchkühen an andere Personen - der Beklagten mitzuteilen. In dem Antragsformular aus dem Januar 2017 ist die Klägerin auch darauf hingewiesen worden, das es sich bei den Angaben um subventionsrechtlich erhebliche Tatsachen handelt und daher gegebenenfalls bei Falschangaben eine Strafbarkeit droht. Die verbindlichen Erklärungen hat die Klägerin im Januar 2017 auch mit ihrer Unterschrift versichert - eine solche Unterzeichnung ist hingegen für das Nachweisformular des Juni 2017 nicht vorgesehen, insofern handelt es sich bei den Angaben im Nachweisformular nur um unverbindliche Angaben, die keinen über die materiellen Voraussetzungen hinausgehenden Nachweiszweck erfüllen können und mangels rechtsverbindlicher Unterschrift auch keinen subventionserheblichen Wert haben. Insofern kann sich die Beklagte im hier maßgeblichen Zusammenhang auch nicht darauf berufen, dass sie nach der Verweisung des § 6 Abs. 2 auf § 5 Abs. 4 MilchSonBeihV berechtigt ist, zusätzliche Angaben und Nachweise zu verlangen, soweit dies zur Entscheidung über einen Antrag erforderlich ist. Denn nach ihrem Sinn und Zweck greift die Vorschrift erst, wenn die allein maßgeblichen materiellen Voraussetzungen des § 4 Abs. 2 MilchSonBeihV nach § 6 Abs. 1 Satz 2 MilchSonBeihV nachgewiesen sind und dann weiterer Aufklärungsbedarf entsteht; die Norm gibt aber angesichts der klar geregelten Anspruchsvoraussetzungen nicht die Berechtigung, quasi vorab und „ins Blaue hinein“ Angaben von allen Antragstellern zu fordern, für deren Notwendigkeit kein Anhaltspunkt besteht. Darüber hinaus wird aus dem Wortlaut des § 5 Abs. 4 MilchSonBeihV, „soweit dies zur Entscheidung über einen Antrag erforderlich ist“, deutlich, dass die nach der Vorschrift gegebenenfalls zu machenden Angaben und Nachweise nicht innerhalb der strikten Frist des § 6 Abs. 1 Satz 1 MilchSonBeihV, mithin bis zum 14. Juni 2017 beizubringen sind, weil die endgültige Entscheidung über die Anträge auf Gewährung von Milchsonderbeihilfe nicht an diesem Tag, sondern bis Ende September 2017 bzw. bei gerichtlichen Verfahren auch zu einem späteren Zeitpunkt erfolgen konnte, wie auch die Regelung der Geltungsdauer der Milchsonderbeihilfeverordnung in § 10 MilchSonBeihV erhellt.

Des Weiteren findet die Sanktionierung in Form der vollständigen Versagung der Milchsonderbeihilfe schon keine hinreichende Grundlage in den maßgeblichen Vorschriften. Zwar fordert § 6 Abs. 1 Satz 1 MilchSonBeihV verbindlich, dass der Nachweis der Beihilfevoraussetzungen unter Verwendung des von der Beklagten „nach Satz 2“ bereit gestellten Formulars erfolgen muss. Diese Ermächtigung des Satz 1 hat aber in Satz 2 der Vorschrift keine Ausfüllung erfahren, dort werden nur die Angaben aufgeführt, nicht aber eine Ermächtigung und erst recht keine Sanktion geregelt, ein solches Formular vorzusehen bzw. bei Nichtverwendung die Beihilfe vollständig zu versagen. Das Formular und dessen Verwendung ist allein in dem Merkblatt der Beklagten genauer dargelegt, dem allenfalls die Wirkung von Verwaltungsvorschriften beizumessen ist. Die Sanktionierung der Nichtverwendung des Formulars ist vor diesem Hintergrund unverhältnismäßig und mit dem Rechtsgedanken des § 10 VwVfG bzw. anderer Grundgedanken des Verwaltungsverfahrensrechts nicht vereinbar. Nach § 10 Satz 1 VwVfG gilt der Grundsatz der Nichtförmlichkeit des Verwaltungsverfahrens, nach Satz 2 ist das Verfahren einfach, zweckmäßig und zügig durchzuführen. Dies schließt nicht aus, dass zur zweckmäßigen Durchführung dem Gebot der Verwaltungseffizienz genügend,

vgl. Ramsauer, in Kopp/Ramsauer, VwVfG. Kommentar, 18. Aufl. 2017, § 10 Rn. 2,

auch Formulare vorgesehen werden, die der Behörde die Entscheidung erleichtern und sie beschleunigen. Dies gilt insbesondere im Bereich der gewährenden Verwaltung, erst recht wenn es sich wie bei der Milchsonderbeihilfe um eine „staatliche Wohltat im Sinne eines verlorenen Zuschusses“ handelt,

vgl. dazu das Urteil des erkennenden Gerichts vom 28. September 2017 im Verfahren 13 K 6120/17.

Die Grenze des Verfahrensermessens ist jedoch überschritten, wenn Verfahrensregelungen zum Selbstzweck werden und nur noch einseitig die Interessen der Verwaltung im Blick haben und das für den Bürger Erwartbare und Zumutbare vernachlässigen. Zwar ist im Hinblick auf den die Milchsonderbeihilfe begehrenden Antragsteller erneut zu konstatieren, dass er sich mit allen Regelungen für das „staatliche Geschenk“ Milchsonderbeihilfe vertraut machen und sie beachten muss. Über diese Anforderungen geht aber das hier von der Beklagten als zwingend für die materielle Beihilfegewährung geforderte Nachweisformular hinaus, das - wie aufgezeigt - keinen Rationalisierungsgewinn für die Feststellung der materiellen Voraussetzungen hat. Insofern ist zum einen tatsächlich in den Blick zu nehmen, dass die Antragsteller wie die Klägerin zwar auf die Verwendung des Formulars bei der Antragstellung durch den Verweis auf das Merkblatt „Milchsonderbeihilfe“ deutlich hingewiesen worden sind. Zum anderen ist aber zu beachten, dass zum einen das im Juni 2017 zu verwendende Formular zum Zeitpunkt der Antragstellung noch nicht auf der Internetseite der Beklagten eingestellt war, sondern dort erst im April 2017 abgerufen werden konnte. Zum anderen hat die Beklagte in ihrem Schreiben vom 3. Februar 2017 von der Klägerin nur die materiellen Angaben nach § 6 Abs. 1 Satz 2 MilchSonBeihV gefordert, ohne das Nachweisformular zu erwähnen, und für den Fall der Erfüllung der materiellen Voraussetzungen ausgeführt, dass die Klägerin bei Erfüllen der materiellen Voraussetzungen „mit der Gewährung einer Beihilfe … rechnen“ könne, was den Charakter einer Zusicherung (§ 38 VwVfG) trägt.

Unverhältnismäßig ist die Sanktionierung der Nichtverwendung des Nachweisformulars auch vor dem Hintergrund, dass das Verfahrensrecht nach traditionellem deutschen dogmatischen Verständnis „dienendes Recht“ ist: Verfahrensrecht dient der Durchsetzung des materiellen Rechts und der Ansprüche der Bürger,

Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 25. März 2011 ‑ 7 B 86/10 ‑, juris Rn. 9; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (VGH BW), Urteil vom 11. April 2014 ‑ 5 S 534/13 ‑, juris Rn. 39 m. w. Nachw.; VGH BW, Urteil vom 19. Februar 2014 ‑ 1 S 1335/13 ‑, juris Rn. 27; VGH BW, Urteil vom 3. Februar 2014 ‑ 9 S 885/13 ‑, juris Rn. 33; Verfassungsgericht Brandenburg, Urteil vom 25. Mai 2016 ‑ 51/15 ‑, juris Rn. 278; Bundessozialgericht (BSG), Urteil vom 17. Dezember 2013 ‑ B 1 KR 52/12 R ‑, juris Rn. 23; Bayerisches Landessozialgericht, Urteil vom 22. Juli 2015 ‑ L 1 LW 7/13 ZVW ‑, juris Rn. 53; Schmidt-Aßmann, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts. Band II: Informationsordnung - Verwaltungsverfahren - Handlungsformen, 2. Aufl. 2012 § 27 Rn. 4, Rn. 64 f.

Dies gilt nicht nur für Unbeachtlichkeitsregelungen wie § 45 und § 46 VwVfG zugunsten der Verwaltung, sondern auch im umgekehrten Verhältnis. Daher trägt auch das Argument der Beklagten, in § 6 Abs. 3 MilchSonBeihV sei ausdrücklich geregelt, dass bei nicht ordnungsgemäßer Erfüllung der Voraussetzungen des § 6 Abs. 1 MilchSonBeihV ein gegebenenfalls gewährter Vorschuss zurückzuzahlen sei, nicht.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO, § 709 ZPO.

Anlass, die Berufung zuzulassen, bestand nicht, § 124a Abs. 1 VwGO.