Verwaltungsgericht Köln, 10 K 561/15

Tatbestand:

Der 1995 in T. geborene Kläger ist deutscher und marokkanischer Staatsangehörigkeit. Mit Ordnungsverfügung der Beklagten vom 27.12.2013 wurde ihm sein Reisepass einbezogen, der Geltungsbereich seines Personalausweises auf das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland beschränkt und die Passentziehung sowie die Beschränkung des Geltungsbereichs im polizeilichen Grenzfahndungsbestand gespeichert. Die Verfügung war befristet bis zum 31.12.2014. Zugrunde lag dieser Verfügung ein Behördenzeugnis des Bundesamtes für Verfassungsschutz vom 27.12.2013, in dem es heißt:

Dem Bundesamt für Verfassungsschutz liegen glaubhafte Erkenntnisse vor, nach denen der Kläger zeitnah eine Ausreise nach Syrien plant. Aufgrund der Radikalisierung des N. kann mit Sicherheit davon ausgegangen werden, dass diese Ausreise der Teilnahme am bewaffneten Jihad auf Seiten einer terroristischen Organisation dienen soll.

Die Staatsanwaltschaft C. teilte der Beklagten unter dem 14.3.2014 mit, dass das gegen den Kläger eingeleitete Ermittlungsverfahren mit dem Tatvorwurf der Aufnahme von Beziehungen zur Begehung einer schweren staatsgefährdenden Gewalttat gemäß § 170 Abs. 2 StPO eingestellt wurde.

Mit Schreiben vom 15.12.2014 erhielt die Beklagte erneut ein Behördenzeugnis des Bundesamtes für Verfassungsschutz. In diesem Behördenzeugnis vom 10.12.2014 heißt es:

Dem Bundesamt für Verfassungsschutz liegen aktuelle, glaubhafte Informationen vor, wonach L. N. , geb. 0. April 0000 in T. /NRW, nach wie vor plant, nach Syrien auszureisen, um sich dort dem bewaffneten Kampf auf Seiten einer jihadistischen Gruppierung anzuschließen.

N. engagierte sich im Laufe des Jahres 2014 zunehmend für den Verein „Medizin ohne Grenzen e. V.“, welcher regelmäßig sogenannte Hilfskonvois in das türkisch-syrische Grenzgebiet organisiert. N. zog in Betracht, einen dieser Hilfskonvois zu nutzen, um nach Syrien reisen zu können. Mitte 2014 wurde die zunehmende Radikalisierung des N. sowie sein starkes Interesse an einer Ausreise nach Syrien mit dem Ziel der Teilnahme am bewaffneten Jihad erneut deutlich.“

Nach Anhörung des Klägers erließ die Beklagte unter dem 29.12.2014 eine Ordnungsverfügung, mit der dem Kläger gemäß § 8 i.V.m. § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG der Reisepass entzogen (Nr. 1), der Geltungsbereich des Personalausweises auf das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland gemäß § 6 Abs. 7 PAuswG i.V.m. § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG beschränkt (Nr. 2) und die Passentziehung sowie die Beschränkung des Geltungsbereichs des Personalausweises im polizeilichen Grenzfahndungsbestand gem. § 9 PassG, § 6 Abs. 8 PAuswG gespeichert wurde (Nr. 3). Die Verfügung wurde befristet bis zum 31.12.2015 (Nr. 4).

Der Kläger hat am 29.01.2015 Klage erhoben.

Er trägt vor, er habe sich für den Verein „Medizin ohne Grenzen e. V.“ engagiert und in der ersten Jahreshälfte 2013 tatsächlich geholfen, Container zu befüllen, die sodann in notdürftige Bereiche verbracht worden seien. Bei dem Verein „Medizin ohne Grenzen e. V.“ handele es sich um eine humanitäre Organisation, die Not leidenden Menschen in Krisengebieten, in denen die medizinische Infrastruktur zusammengebrochen sei, helfe. Die Hilfe gehen in alle Gebiete der Welt, in denen Naturkatastrophen, Hungersnöte und Kriege einen entsprechenden Bedarf auslösten. Er habe seit Sommer 2013 nicht mehr geholfen, da er seit August 2013 eine Ausbildung bei Aldi begonnen und daher keine Zeit mehr gehabt habe, sich an der humanitären Arbeit zu beteiligen.

Er meint, die gesetzlichen Voraussetzungen für den Erlass der Ordnungsverfügung seien nicht gegeben. Der Passversagungstatbestand nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG setze voraus, dass konkrete Tatsachen vorlägen, die die Begründetheit der behördlichen Gefahreneinschätzung nachvollziehbar rechtfertigten. Die Anknüpfungstatsachen für Gefahrenprognose müssten nach Zeit, Ort und Inhalt so konkret gefasst sein, dass sie einer Überprüfung im gerichtlichen Verfahren zugänglich seien. Die bloße Möglichkeit, eine reine Vermutung oder ein durch konkrete Tatsachen nicht belegbarer Verdacht genügten nicht, um eine konkrete Gefährdungslage im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG zu begründen. In seinem Fall habe die Beklagte derartige nach Zeit, Ort und Inhalt konkretisierte Anknüpfungstatsachen noch nicht einmal im Sinne einer bloßen Behauptung benannt. Sie stütze ihre Maßnahme lediglich auf die allgemein formulierte Befürchtung, er plane nach Syrien auszureisen, um sich dort dem bewaffneten Jihad anzuschließen. Die Beklagte stütze ihre Befürchtung ausschließlich auf das Behördenzeugnis des Bundesamtes für Verfassungsschutz vom 10.12.2014, wonach dem Bundesamt „glaubhafte Informationen aus zuverlässigen Quellen“ vorlägen, welche diese Befürchtung angeblich „belegten“. Das Bundesamt für Verfassungsschutz gebe damit keine auf Tatsachen gestützte positive Gefahrenprognose wieder sondern lediglich eine Vermutung, welche nicht durch konkrete, belegbare Tatsachen untermauert werde. Eine solche Vermutung genüge für eine konkrete Gefahrenprognose im Sinne des §§ 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG nicht.

Der Kläger hat beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung ihrer Ordnungsverfügung vom 29.12.2014 zu verpflichten, dem Kläger den Reisepass Nr. 0000000000 zurückzugeben, und zu verpflichten, das Bundespolizeipräsidium unverzüglich zu ersuchen, die Ausschreibung des Antragstellers im Geschützten Grenzfahndungsbestand und seiner Identitätsdokumente im nationalen Sachfahndungsbestand und im Schengener Informationssystem zu löschen.

Die Beklagte teilte mit Schreiben vom 29.12.2015 mit, der Rechtsstreit habe sich aufgrund der Befristung der Ordnungsverfügung zum 31.12.2015 erledigt.

Der Kläger beantragt nunmehr,

festzustellen, dass der Bescheid der Beklagten vom 29.12.2014 rechtswidrig gewesen ist.

Er habe ein Interesse an der Feststellung, dass die angefochtene Ordnungsverfügung seine Rechte verletzt habe. Insbesondere bestehe eine Wiederholungsgefahr, da die hinreichend konkrete Wahrscheinlichkeit bestehe, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen ein vergleichbarer Verwaltungsakt ergehen werde. Die Beklagte habe ohne konkreten Grund behauptet, er plane eine Ausreise nach Syrien zwecks Teilnahme am bewaffneten Jihad. Dies könne die Beklagte zu jederzeit wieder behaupten. Denn seit dem Erlass der Ordnungsverfügung und der jetzigen Nichtverlängerung hätten sich keine Veränderungen beim Kläger ergeben. Ebenso sei ein Rehabilitationsinteresse gegeben, da die diskriminierende Behauptung der Beklagten, er sei vollständig radikalisiert und wolle in den bewaffneten Jihad ziehen, dazu geführt hätten, dass er auffällig verfolgt worden sei. Seine Weiterbildung bei der Bundeswehr sei aufgrund der Ordnungsverfügung der Beklagten versagt worden.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie trägt vor, die Ordnungsverfügung sei aufgrund des Ersuchens des Bundesamtes für Verfassungsschutz erfolgt. Ausweislich des Behördenzeugnisses vom 10.12.2014 hätten aktuelle, glaubhafte Informationen vorgelegen, wonach der Kläger sich im Laufe des Jahres 2014 zunehmend für den Verein Medizin ohne Grenzen e. V. engagiert habe. Dieser habe regelmäßig so genannte Hilfskonvois in das türkisch-syrische Grenzgebiet organisiert. Nach Auffassung des Bundesamtes für Verfassungsschutz habe der Kläger in Betracht gezogen, einen dieser Hilfskonvois zu nutzen, um nach Syrien ausreisen zu können. Mitte 2014 sei die zunehmende Radikalisierung des Klägers sowie sein starkes Interesse an einer Ausreise nach Syrien mit dem Ziel der Teilnahme am bewaffneten Jihad erneut deutlich geworden. Einzelheiten aus den Ermittlungen des Verfassungsschutzes könnten nicht preisgegeben werden, um nicht die Ermittlungsergebnisse zu gefährden. Diese seien auch der Beklagten gegenüber nicht weitergegeben worden. Der Kläger müsse nicht jederzeit erneut mit einer Einziehung seines Reisepasses rechnen. Das Bundesamt für Verfassungsschutz habe im Dezember 2015 mitgeteilt, dass zurzeit keine Anhaltspunkte vorlägen, die eine Ausreiseabsicht des Klägers begründen könnten. Eine Gefahr der jederzeitigen erneuten Entziehung des Reisepasses liege demnach nicht vor. Diese Gefahr hänge in Zukunft alleinig vom Verhalten des Klägers und der darauf gründenden Einschätzung des Bundesamtes für Verfassungsschutz ab. Es sei daher kein Feststellungsinteresse zu erkennen.

Das Gericht hat mit Schreiben vom 28.03.2017 das Bundesamt für Verfassungsschutz gebeten, die Tatsachen, aufgrund derer eine Gefährdung der Belange der Bundesrepublik Deutschland durch den Kläger beruhe, näher darzulegen. Mit Schreiben vom 5.04.2017 und vom 28.09.2017 teilte das Bundesamt für Verfassungsschutz mit, die Informationen, die in den Jahren 2013 und 2014 zu der hiesigen Gefahreneinschätzung und zu der Erstellung der entsprechenden Behördenzeugnisse geführt hätten, stammten aus einem sensiblen und unverändert bis heute besonders schützenswerten nachrichtendienstlichen Aufkommen. Art, Umfang und Details der nachrichtendienstlichen Vorgehensweise in diesem Fall seien komplex und unterlägen nach wie vor der Geheimhaltung, so dass eine Freigabe weiterer Informationen auch nach reiflicher Abwägung der widerstreitenden Interessen nicht möglich sei. Auf den weiteren Inhalt der Schreiben wird im Übrigen Bezug genommen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Über die Klage kann die Berichterstatterin nach § 6 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) als Einzelrichterin entscheiden, da die Sache keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist und die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung hat.

Die Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ist zulässig, nachdem sich die ursprünglich zulässige Anfechtungsklage im Sinne von § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO mit Ablauf der zeitlichen Beschränkung zum 31.12.2014 während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens erledigt hat. Der Kläger hat ein berechtigtes Interesse im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO an der gerichtlichen Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung. Dieses ergibt sich aus der nicht auszuschließenden Wiederholungsgefahr, nachdem bereits vorher aufgrund der Ordnungsverfügung vom 27.12.2013 und eines entsprechenden Behördenzeugnisses dem Kläger der Pass entzogen und der Geltungsbereich des Personalausweises beschränkt worden ist und diese Maßnahmen im Grenzfahndungsbestand gespeichert worden sind.

Als Rechtsgrundlage für die in Nr. 1 des angefochtenen Bescheides verfügte Passentziehung kommt nur § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG i.d.F. vom 30.07.2009 in Betracht.

Zu den Voraussetzungen der Passentziehung nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) in einem ähnlichen Fall mit

Beschluss vom 16.04.2014 – 19 B 59/14 -, juris,

ausgeführt:

„Danach kann ein Pass dem Inhaber entzogen werden, wenn „Tatsachen bekanntwerden“, die nach § 7 Abs. 1 PassG die Passversagung rechtfertigen würden. § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG setzt tatbestandlich voraus, dass „bestimmte Tatsachen“ die Annahme begründen, dass der Passinhaber die innere oder äußere Sicherheit oder sonstige erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährdet. Unter dieser Voraussetzung kann die zuständige Behörde nach § 6 Abs. 7 PAuswG auch die Ausweisbeschränkung in Nr. 2 der Ordnungsverfügung gegenüber dem Antragteller anordnen. Im vorliegenden Fall ist die 3. Alternative des § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG einschlägig (Gefährdung sonstiger erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland). Solche Belange gefährdet der Passinhaber insbesondere, wenn bestimmte Tatsachen die Prognose rechtfertigen, er werde sich im Ausland an Gewalttätigkeiten beteiligen, die geeignet sind, die auswärtigen Beziehungen oder unter besonderen Umständen auch das internationale Ansehen der Bundesrepublik zu schädigen.

BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2007 ‑ 6 C 39.06 ‑, BVerwGE 129, 142, juris, Rdn. 28 (G-8-Gipfel Genua); VGH Bad-Württ., Urteil vom 7. Dezember 2004 ‑ 1 S 2218/03 ‑, VBlBW 2005, 231, juris, Rdn. 21.

Der Passversagungstatbestand in § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG setzt lediglich voraus, dass konkrete Tatsachen vorliegen, die die Begründetheit der behördlichen Gefahreneinschätzung nachvollziehbar rechtfertigen. Die Anknüpfungstatsachen für die Gefahrenprognose müssen nach Zeit, Ort und Inhalt so konkret gefasst sein, dass sie einer Überprüfung im gerichtlichen Verfahren zugänglich sind. Hingegen erfordert § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG keine eindeutigen Beweise für diese Gefahreneinschätzung. Ausreichend ist eine auf Tatsachen gestützte positive Gefahrenprognose. Eine bloße Möglichkeit, eine reine Vermutung oder ein durch konkrete Tatsachen nicht belegbarer Verdacht genügen nicht, um eine konkrete Gefährdungslage im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG zu begründen.

Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drs. 14/2726 vom 18. Februar 2000, S. 6; VG Berlin, Urteil vom 6. März 2012 ‑ 23 K 59.10 ‑, juris, Rdn. 18; VG Braunschweig, Beschluss vom 27. Oktober 2011 ‑ 5 B 164/11 ‑, juris, Rdn. 22; VG Aachen, Urteil vom 26. August 2009 ‑ 8 K 637/09 ‑, juris, Rdn. 46; entsprechend zur Passentziehung wegen Steuerflucht nach § 7 Abs. 1 Nr. 4 PassG OVG Bremen, Beschluss vom 25. Januar 2013 ‑ 1 B 297/12 ‑, NordÖR 2013, 217, juris, Rdn. 5.

Hierin liegt eine Herabstufung des anzulegenden Wahrscheinlichkeitsmaßstabs in Bezug auf die vorausgesetzte Gefährdung. Der Passversagungsgrund des § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG liegt nicht erst dann vor, wenn der Betreffende Belange der Bundesrepublik Deutschland tatsächlich gefährdet, sondern schon dann, wenn der begründete Verdacht einer solchen Gefährdung besteht. Diese Herabstufung ergibt sich aus dem Wortlaut des § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG, der lediglich verlangt, dass Tatsachen „die Annahme“ einer Gefährdung im Sinne der Nr. 1 begründen, ohne dass die Gefährdung selbst vorliegen muss. Insofern führt der Passversagungstatbestand in § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG zu einer ähnlichen Vorverlagerung des Gefährdungsschutzes wie auch der Ausschlusstatbestand des § 11 Satz 1 Nr. 1 StAG im Rahmen der Einbürgerung.

Dazu allgemein BVerwG, Beschluss vom 16. Juli 2003 ‑ 6 VR 10.02 ‑, juris, Rdn. 13 (Vereinsverbot); zu § 11 Satz 1 Nr. 1 StAG: BVerwG, Beschluss vom 8. Juni 2011 ‑ 5 B 55.10 ‑, juris, Rdn. 3; Urteil vom 2. Dezember 2009 ‑ 5 C 24.08 ‑, BVerwGE 135, 302, juris, Rdn. 15, 18 (IGMG); Urteil vom 22. Februar 2007 ‑ 5 C 20.05 ‑, BVerwGE 128, 140, juris, Rdn. 19 f. (PKK-Selbsterklärung).

In diesem herabgestuften Wahrscheinlichkeitsmaßstab unterscheidet sich der Passversagungstatbestand in § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG ebenso wie der Ausschlusstatbestand des § 11 Satz 1 Nr. 1 StAG von Vereinsverboten sowie von Behauptungen in einem Verfassungsschutzbericht, für die keine Verringerung des Regelbeweismaßes der vollen richterlichen Überzeugungsgewissheit nach § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO eingreift. Bei diesen Maßnahmen ist eine Herabstufung des Wahrscheinlichkeitsmaßstabs insbesondere nicht wegen des sachtypischen Beweisnotstandes gerechtfertigt, in dem sich die handelnde Behörde befindet, weil der Verfassungsschutz seine Erkenntnisquellen und Arbeitsweisen schützen, Vertraulichkeitszusagen an Informanten einhalten muss und deshalb oftmals die Vorlage seiner Akten nach § 99 VwGO verweigert. Denn eine solche Beweisregel ist weder in § 99 VwGO noch an anderer Stelle der Verwaltungsgerichtsordnung vorgesehen.

BVerwG, Urteil vom 21. Mai 2008 ‑ 6 C 13.07 ‑, BVerwGE 131, 171, juris, Rdn. 25, 29 (VS-Bericht BW 2001); Urteil vom 3. Dezember 2004 ‑ 6 C 10.02 ‑, NVwZ 2005, 1435, juris, Rdn. 16 (Vereinsverbot).

Nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG erstreckt sich die Herabstufung des Wahrscheinlichkeitsmaßstabs auf die von dieser Vorschrift vorausgesetzte Gefährdung, nicht aber auch auf die einzelnen „bestimmten Tatsachen“ im Sinne dieses Eingriffstatbestandes. Für diese Indiztatsachen verbleibt es vielmehr bei dem Regelbeweismaß der vollen richterlichen Überzeugungsgewissheit nach § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Als ausschließlich auf diese Indiztatsachen bezogen versteht der Senat die Aussage der Vorinstanz, ein geheimhaltungsbedingter Beweisnotstand führe nicht zu einer Herabstufung des Regelbeweismaßes der vollen richterlichen Überzeugungsgewissheit nach § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO (Seite 9 unten des Beschlussabdrucks).

Bei einer Passentziehung wegen befürchteter Ausreise zur Teilnahme am bewaffneten Jihad kommen als Anknüpfungstatsachen vor allem konkrete Äußerungen des Passinhabers und seine Einbindung in einen Personenkreis von gewaltbereiten Islamisten sowie deren bisherige Aktivitäten und politische Ziele in Betracht (z. B. Teilnahme an regelmäßigen Zusammenkünften, bei denen Koransuren mit zentralen Leitsätzen des militanten Jihad besprochen werden; Teilnahme an einem Ausbildungscamp für Terroristen im Ausland; missglückte Ausreiseversuche; Auffinden eines USB-Speichersticks mit demokratiefeindlichen digitalisierten Büchern; eigene Äußerungen des Passinhabers über einen konkret geplanten Grenzübertritt nach Syrien mit Sprengstoffübergabe).

OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 7. März 2011 ‑ 5 S 22.10, 5 M 34.10 ‑, NVwZ-RR 2011, 500, juris, Rdn. 4, 6; VG Hamburg, Beschluss vom 23. November 2012 ‑ 2 E 2951/12 ‑, juris, Rdn. 18 ff.; VG Berlin, Urteil vom 6. März 2012, a. a. O., Rdn. 18; Urteil vom 6. März 2012 ‑ 23 K 58.10 ‑, juris, Rdn. 20; VG Braunschweig, a. a. O., Rdn. 20; OVG NRW, Beschluss vom 11. September 2013 ‑ 18 B 866/13 ‑ (Ausreiseverbot nach § 46 Abs. 2 AufenthG).“

Diesen Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts schließt sich die Kammer an; danach liegen die gesetzlichen Voraussetzungen einer Passentziehung hier nicht vor.

Das vorgelegte Behördenzeugnis des Bundesamtes für Verfassungsschutz vom 10.12.2014 reicht nach dem dargelegten Maßstab als Grundlage für die in der Ordnungsverfügung angeordneten Maßnahmen nicht aus, da in ihm keine bestimmten Tatsachen benannt worden sind, die eine gerichtliche Überprüfung ermöglichen. Die Feststellungen im Behördenzeugnis sind äußerst vage gehalten -

und zeigen eher Vermutungen als Tatsachen auf. Soweit dieses Behördenzeugnis auf dem Behördenzeugnis vom 27.12.2013 beruht und dieses bestätigt, ist festzustellen, dass auch das erste Behördenzeugnis keine Indiztatsachen benennt, anhand derer sich ein begründeter Verdacht der Gefährdung ergibt. Ein damals eingeleitetes Ermittlungsverfahren der Staatsanwaltschaft C. ist mangels Tatverdachts gem. § 170 Abs. 2 StPO eingestellt worden. Die Beklagte hat keine weiteren nach Zeit, Ort und Inhalt konkretisierten Anknüpfungstatsachen benennen können, aus denen sich die „zunehmende Radikalisierung“ des Klägers und sein Interesse an einer Teilnahme am Jihad ergibt. Die Bemühungen des Gerichts, vom Bundesamt für Verfassungsschutz nähere Einzelheiten zwecks Nachvollziehbarkeit der Gefahrenprognose zu erhalten, sind ohne Erfolg geblieben. Auf die Schreiben des Bundesamtes vom 5.04.2017 und vom 28.09.2017 wird verwiesen.

Da die Beschränkung des Personalausweises nach § 6 Abs. 7 PAuswG i.d.F. vom 18.06.2009 und die Speicherung der Maßnahmen im Grenzfahndungsbestand nach § 9 PassG, § 6 Abs. 8 PAuswG auf das Vorliegen der Voraussetzungen des § 7 Abs. 1 PassG abstellen, ist der Bescheid vom 29.12.2014 auch insoweit rechtswidrig gewesen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.