Verwaltungsgericht Köln, 3 K 791/16

T a t b e s t a n d

Die Beteiligten streiten um die Gewährung einer Erschwerniszulage.

Der Kläger verfügt aufgrund seiner Aus- und Fortbildungen über den gültigen Nachweis über eine erfolgreich abgeschlossene Ausbildung zum Sprengstoffentschärfer und ist als sog. operativ taktischer Entschärfer bei den Spezialeinheiten des Polizeipräsidiums L. beschäftigt

Nach Erlass vom 08.05.2009, Az.: 41-60.06-VS-NfD, stellen sich Einsatzzweck und Aufgaben der taktischen Entschärfer wie folgt dar: Zur Abwehr der von unkonventionellen Spreng- und Brandvorrichtungen (USBV) ausgehenden Gefahren werden (vorrangig) USBV-Entschärfer des Landeskriminalamtes (LKA) eingesetzt. Diese werden allerdings ausschließlich in vollständig gesicherten Bereichen zur statischen Überprüfung bzw. Entschärfung sprengstoffverdächtiger Gegenstände tätig. Ihr Einsatz in einem vorrückenden Sondereinsatzkommando (SEK) und/oder unter möglicher Tätereinwirkung ist ausgeschlossen. Zum Erkennen, Prüfen und erforderlichenfalls Entschärfen sprengstoffverdächtiger Gegenstände, die sich im Einwirkungsbereich von Störern befinden, sind die operativ taktischen Entschärfer der SEK einzusetzen. Im Rahmen von SEK-Einsätzen werden die taktischen Entschärfer selbstständig tätig. Ist dabei der Einsatz von USBV-Entschärfern erforderlich, sind diese vom LKA anzufordern. Sie unterstützen die taktischen Entschärfer der SEK und übernehmen die Entschärfung vorhandener USBV verantwortlich, soweit und sobald die Gefährdungssituation dies zulässt. Bei Einsätzen der USBV-Entschärfer des LKA prüft das eingesetzte Entschärferteam, ob taktische Entschärfer der SEK hinzugezogen werden können.

Nach dem genannten Erlass sind als taktische Entschärfer ausschließlich Beamte einzusetzen, die über Einsatzerfahrungen in einem SEK von mindestens fünf Jahren und eine Qualifikation zum Sprengtechniker verfügen.

Mit Formanträgen vom 28.06.2013 und 10.03.2014 beantragte der Kläger beim Polizeipräsidium Köln die Gewährung einer Zulage gem. § 11 Abs. 1 EZulV NRW für insgesamt vier Einsätze, an denen er am 25. und 26.06.2013 in Bonn und am 07.03.2014 in Aachen beteiligt war. Diesen Einsätzen lagen folgende Sachverhalte zugrunde:

Am 25.06.2013 war im Außenbereich einer Tankstelle ein verdächtiger schwarzer Aktenkoffer gefunden worden. Der Kläger war mit dem Absperren, Röntgen und Räumen dieses Koffers betraut, bei dem sich durch das Röntgen gezeigt hatte, dass keine Gefährdung vorlag.

Später am gleichen Tag war der Kläger in einem chemischen Labor einer britischen Militärschule eingesetzt. Die britische Militärkaserne stand zu diesem Zeitpunkt kurz vor ihrer Schließung. Im Zuge der Räumung waren in dem Labor Chemikalien aufgefunden worden, hinsichtlich derer die Verantwortlichen von einer potentiellen Gefährlichkeit ausgingen und deshalb die Entschärfer des SEK hinzuzogen. Der Kläger phlegmatisierte die chemischen Reagenzien mit Wasser.

Am 26.06.2013 war der Kläger mit dem Sichten und Öffnen eines Einmachglases betraut. Dieses war im Rahmen eines Einsatzes des SEK zur Verhaftung eines potentiell bewaffneten Verdächtigen in einer Kleingartenanlage gefunden worden und enthielt Flüssigkeiten. Dabei bestand der Verdacht, dass der Verhaftete Chemikalien zur Hervorrufung einer Explosion oder eines Brandes präpariert habe. Eine vom Kläger durchgeführte Brennprobe führte zu einem negativen Ergebnis.

Am 07.03.2014 wurde eine Weste auf einem Feuerlöscher, zusammen mit Dynamit und einem Wecker in einer Tiefgarage aufgefunden. Der Kläger war hierbei wiederum mit der Sichtung betraut, außerdem röntgte er das Objekt und führte eine Brennprobe durch. Es ergab sich daraus, dass keine Explosionsgefahr bestand.

Mit Schreiben vom 22.05.2015 setzte das beklagte Land den Kläger unter Bezugnahme auf einen Erlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales vom 13.05.2015 über die beabsichtigte Ablehnung des Antrags in Kenntnis und gab ihm Gelegenheit zur Stellungnahme. In dem zitierten Erlass heißt es, Voraussetzung für die Gewährung einer Zulage nach § 11 EZulV NRW sei es, dass das Prüfen, Entschärfen und Beseitigen von unkonventionellen Spreng- und Brandvorrichtungen als ständige Aufgabe zugewiesen sein müsse. Schwerpunkt der Entschärfer der SEK sei aber die Beurteilung der Lage und Beratung über die taktische Herangehensweise an eine Gefahrenlage. Als Berater aus sicherer Entfernung zur USBV sei es daher laut Aufgabenbeschreibung nur ausnahmsweise und nicht ständige Aufgabe der taktischen Entschärfer, USBV im unmittelbaren Gefahrenbereich zu prüfen, zu entschärfen oder zu beseitigen.

Mit Bescheid vom 14.08.2015, dem Bevollmächtigten des Klägers zugegangen am 20.08.2015, erfolgte schließlich die angekündigte Ablehnung des Antrags unter Wiederholung der Argumentation aus dem Erlass vom 13.05.2015.

Hiergegen legte der Kläger mit Schriftsatz vom 17.09.2015 Widerspruch ein. Die im Bescheid vorgenommene Differenzierung zwischen den Entschärfern des LKA und den taktischen Entschärfern der SEK überzeuge nicht. Die Gefährdungslage der taktischen Entschärfer sei sogar höher einzustufen als die der USBV-Entschärfer des LKA. Sie begäben sich noch vor Eintreffen der LKA-Beamten in den Gefährdungsbereich und hätten ggf. mit weiteren Gefährdungspunkten, wie etwa bewaffneten Störern/Tätern, zu tun. Zwar übernähmen die LKA-Entschärfer die Entschärfung, sobald die Gefährdungssituation dies zulasse. Sei dies aber nicht der Fall, blieben die taktischen Entschärfer der SEK eigenverantwortlich zuständig. Im Übrigen habe der Verordnungsgeber das Tatbestandsmerkmal „ständige Aufgabe“ nicht an eine konkrete Einsatzzahl gebunden. Es komme darauf an, dass die entsprechenden Beamten in ihrer Organisationseinheit ständig mit der möglichen Aufgabe der Prüfung bzw. Entschärfung von USBV betraut sein müssten.

Das beklagte Land wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 13.01.2016 zurück. Nach der Systematik der EZulV sei von einer ständigen Aufgabenzuweisung nur dann auszugehen, wenn die entsprechende Aufgabe dauerhaft bzw. ausschließlich ausgeübt werde. Das Prüfen, Entschärfen oder Beseitigen von USBV im unmittelbaren Gefahrenbereich sei aber nur gelegentliche bzw. ausnahmsweise (Zusatz-)Aufgabe der Entschärfer der SEK. Im Übrigen sei ihre erhöhte Gefährdung bereits durch die Zulage nach § 22 EZulV NRW abgedeckt.

Der Kläger hat am 12.02.2016 Klage erhoben.

Er ist der Ansicht, die Einschätzung des beklagten Landes gebe die tatsächliche Einsatzbearbeitung und Verantwortung im Zusammenhang mit dem Prüfen, Entschärfern und Beseitigen von USBV nicht wieder. Da die Entschärfer des LKA nur tätig würden, sofern es die Einsatzlage zulasse, sei es der Regelfall, dass die taktischen Entschärfer der SEK eigenverantwortlich eine Entschärfung vornähmen. Der Kläger sei mithin ständig mit der möglichen Prüfung und/oder Entschärfung von USBV betraut, und werde tätig, sobald eine Einsatzlage dies erfordere. Allein der Umstand, dass diese Einsatzlagen bei den SEK zahlenmäßig nicht den Umfang der Einsatzzahlen der Entschärfer des LKA erreichten, sei für die Einordnung als „ständige Aufgabe“ irrelevant. Der Verordnungsgeber habe allein darauf abgestellt, dass die entsprechenden Beamten in ihrer Organisationseinheit ständig mit der – möglichen – Aufgabe einer Prüfung oder Entschärfung von USBV betraut sein müssten. Im Übrigen werde auch den GSG-9-Entschärfern – deren Tätigkeit mit der der SE-Entschärfer zumindest eng vergleichbar sei – eine Zulage gem. § 11 EZulV gewährt.

Der Kläger beantragt,

das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides vom 14.08.2015 und des Widerspruchsbescheides vom 13.01.2016 zu verurteilen, ihm eine Erschwerniszulage in Höhe von 102,24 Euro zu zahlen.

Das beklagte Land beantragt,

die Klage abzuweisen.

Es bezieht sich zur Begründung auf die Ausführungen im Ablehnungs- und Widerspruchsbescheid.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die zulässige Klage ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Der Kläger hat für drei der vier in Streit stehenden Einsätze einen Anspruch auf Gewährung der beantragten Erschwerniszulage. Der entgegenstehende Bescheid des beklagten Landes vom 14.08.2015 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 13.01.2016 ist insoweit rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten.

Gem. § 11 Abs. 1 EZulV NRW erhalten Beamte und Soldaten mit gültigem Nachweis über eine erfolgreich abgeschlossene Ausbildung zum Sprengstoffentschärfer, deren ständige Aufgabe das Prüfen, Entschärfen und Beseitigen unkonventioneller Spreng- und Brandvorrichtungen ist, eine Zulage. Die Zulage beträgt 25,56 Euro für jeden Einsatz im unmittelbaren Gefahrenbereich, der erforderlich wird, um verdächtige Gegenstände einer näheren Behandlung zu unterziehen. Unmittelbarer Gefahrenbereich ist der Wirkungsbereich einer möglichen Explosion oder eines Brandes.

Gemessen daran ist dem Kläger für drei der vier Einsätze am 25. und 26.06.2013 in Bonn und am 07.03.2015 in Aachen eine solche Zulage zu gewähren.

I. 1. Der als taktischer Entschärfer bei dem Polizeipräsidium L. tätige verbeamtete Kläger verfügt zum einen aufgrund seiner Aus- und Fortbildungen über den gültigen Nachweis über eine erfolgreich abgeschlossene Ausbildung zum Sprengstoffentschärfer.

2. Zum anderen ist das Prüfen, Entschärfen und Beseitigen von USBV auch „ständige Aufgabe“ des Klägers.

a) Nach verständiger Auslegung des § 11 Abs. 1 Satz 1 EZulV NRW setzt das Tatbestandsmerkmal „ständige Aufgabe“ weder eine festzusetzende Anzahl von Mindesteinsätzen noch eine Kategorisierung als „Hauptzuständigkeit“ voraus; es ist vielmehr im Sinne einer dauerhaften Aufgabenzuweisung und daraus folgender ständiger Einsatzmöglichkeit zu verstehen. Dies ergibt sich – mangels einer gesetzlichen Definition – aus einer Auslegung der Norm nach Wortlaut, Systematik sowie Sinn und Zweck.

Der Wortlaut der Norm legt es nahe, dass mit „ständiger Aufgabe“ nicht die konkrete Durchführung, sondern die abstrakt-dauerhafte Verpflichtung gemeint ist. Für diese Auslegung sprechen auch systematische Erwägungen. Gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 EZulV NRW wird die Zulage anlassbezogen gewährt (25,56 Euro pro Einsatz) und umfasst damit auch bloß gelegentliche Tätigkeiten. Dieses Ergebnis wird von der Erlasslage untermauert. Gemäß Ziffer 1.1 der Verwaltungsvorschriften zur Durchführung der Verordnung über die Gewährung von Erschwerniszulagen NRW sind Erschwerniszulagen monatlich nachträglich, und damit abrechnungsgenau zu zahlen. Nur für den Fall, dass die zulageberechtigende Tätigkeit nicht nur gelegentlich ausgeübt wird, sieht Ziffer 1.2 des zitierten Erlasses die Zahlung eines monatlichen Abschlags im Voraus vor.

Auch Sinn und Zweck des § 11 Abs. 1 EZulV NRW sprechen dafür, dass eine entsprechende abstrakte Aufgabenzuweisung für die Anspruchsberechtigung dem Grunde nach ausreichend ist. Über die Erschwerniszulage sollen Aufgaben und Arbeitsbedingungen der Beamten abgegolten werden, die in ihrer Tätigkeit stets wiederkehrenden, besonderen, durch die Besoldung nicht abgegoltenen Belastungen ausgesetzt sind, wobei diese Belastungen im spezifischen Zusammenhang mit der Tätigkeit des Sprengstoffentschärfers bzw. -ermittlers stehen müssen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 03.01.1990 – 6 C 11/87 –, juris, Rn. 21.

Diese besondere Belastung – und damit die Anspruchsberechtigung dem Grunde nach – liegt bereits dann vor, wenn die Beamten ständig damit rechnen müssen, zum Prüfen, Entschärfen und Beseitigen von USBV herangezogen zu werden. Lediglich die konkrete Höhe des Anspruchs richtet sich nach der Verordnungskonzeption danach, wie häufig sich die abstrakte, mit der bloßen Dienstpostenbesetzung einhergehende Gefahr durch konkrete Einsatzlagen konkretisiert hat.

b) In Anwendung dieser Grundsätze obliegt dem Kläger als taktischem Entschärfer die Prüfung, Entschärfung und Beseitigung als „ständige Aufgabe“ im Sinne des § 11 Abs. 1 EZulV NRW. Gemäß dem Erlass v. 08.05.2009, Az.: 41-60.06-VS-NfD, stellt sich die Aufgabenaufteilung zwischen den Entschärfern des LKA und den taktischen Entschärfern der SEK wie folgt dar: Die Entschärfer des LKA sind für die Überprüfung und Entschärfung von USBV immer dann zuständig, wenn der entsprechende Bereich vollständig gesichert ist bzw. gesichert werden kann. In diesen Konstellationen obliegen den taktischen Entschärfern lediglich vorbereitende Maßnahmen sowie die Einsatzplanung und -beratung. Der Einsatz der LKA-Entschärfer in nicht hinreichend gesicherten Lagen, also insbesondere im Falle einer möglichen Täter- oder Störereinwirkung ist hingegen ausgeschlossen. In diesen Fällen sind die taktischen Entschärfer der SEK neben den Erstmaßnahmen auch für das Entschärfen und Beseitigen der USBV zuständig. Wem die Aufgabe des Entschärfens obliegt, bemisst sich mithin an der konkreten Einsatzlage; es liegen abgrenzbare, nebeneinander bestehende Zuständigkeitsbereiche vor. Zwar mögen die Fälle, in denen die taktischen Entschärfer der SEK konkret auch mit der Aufgabe des Entschärfens betraut sind, zahlenmäßig deutlich geringer ausfallen, weil in der Regel eine Absicherung des betroffenen Bereichs möglich ist. Dies schließt nach dem oben Gesagten die Einordnung des Entschärfens als ständige Aufgabe indes nicht aus, weil die SEK für das Entschärfen von USBV in nicht gesicherten Bereichen originär – und nicht etwa nur vertretungs- oder ausnahmsweise – zuständig sind. Diese Kompetenz der taktischen Entschärfer für ungesicherte Einsatzlagen stellt eine dauerhafte Aufgabenzuweisung dar. Mit dem Eintritt einer solchen Lage und der daraus folgenden Zuständigkeit müssen die betroffenen Beamten jederzeit rechnen.

Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang auch, dass die statistische Häufigkeit solcher Fälle, in denen die taktischen Entschärfer anstelle der LKA-Beamten tätig werden müssen, jeweils an die faktischen Verhältnisse gebunden ist und insofern Schwankungen unterliegt. Insoweit ist es durchaus möglich, dass die Anzahl dieser Fälle in Zukunft ansteigt.

c) Entgegen der Auffassung des beklagten Landes steht dem Anspruch auf Gewährung einer Erschwerniszulage gem. § 11 Abs. 1 EZulV NRW auch nicht die Tatsache entgegen, dass taktische Entschärfer bereits nach § 22 Abs. 2 EZulV NRW eine entsprechende Zulage erhalten. Danach erhält eine Zulage in Höhe von 153,39 Euro monatlich u.a., wer als Polizeivollzugsbeamter in einem Spezialeinsatzkommando eines Landes für besondere polizeiliche Einsätze verwendet wird.

Es handelt sich um dem Zweck nach zu unterscheidende Zulagenregelungen. Durch § 22 EZulV soll den SEK für die allgemein mit dem Sondereinsatz verbundenen Gefahren eine gesonderte Abgeltung gewährt werden. Die spezifischen Gefahren im verantwortlichen Umgang mit USBV werden hingegen von § 11 Abs. 1 EZulV NRW erfasst. Taktische Entschärfer haben insofern eine zusätzliche – im Hinblick auf explosionsgefährdete Objekte – besondere Erschwernis hinzunehmen.

II. Im Hinblick auf die vom Kläger geltend gemachten konkreten Einsätze liegen in drei Fällen die weiteren Voraussetzungen der Zulagengewährung vor; in einem Fall hingegen nicht.

Gem. § 11 Abs. 1 Satz 2 EZulV NRW ist die Zulage für jeden Einsatz im unmittelbaren Gefahrenbereich zu zahlen, der erforderlich wird, um verdächtige Gegenstände einer näheren Behandlung zu unterziehen. Durch den systematischen Zusammenhang mit § 11 Abs. 1 Satz 1 EZulV NRW wird deutlich, dass sich dieser „Verdacht“ auf das Vorliegen einer unkonventionellen Spreng- und Brandvorrichtung beziehen muss. Eine USBV ist nach allgemeinem Verständnis eine nicht industriell, häufig von Experten hergestellte Brand- oder Sprengladung (bzw. Brand- oder Sprengfalle).

Wikipedia, „Unkonventionelle Spreng- und Brandvorrichtung“, im Internet abrufbar unter <https://de.wikipedia.org/wiki/Unkonventionelle_Spreng-_und_Brandvorrichtung> (Stand: 26.01.2017).

Der Begriff „Vorrichtung“ spricht dabei dafür, dass es sich um ein Objekt handeln muss, das zielgerichtet und absichtlich zur Herbeiführung einer Sprengung oder eines Brandes hergestellt wurde. Unter „Vorrichtung“ versteht man im allgemeinen Sprachgebrauch etwas für einen bestimmten Zweck, für eine bestimmte Funktion (als Hilfsmittel) Hergestelltes, eine Mechanik, Apparatur o.Ä.,

siehe Duden Online-Wörterbuch, abrufbar unter <http://www.duden.de/rechtschreibung/Vorrichtung> (Stand: 31.01.2017).

Damit schließt der Wortlaut des § 11 Abs. 1 EZulV NRW einen Anspruch auf Gewährung der Zulage aus, wenn explosions- oder brandgefährliche Substanzen bzw. Objekte durch einen Unfall oder jedenfalls fahrlässige menschliche Handlungen und ohne eine entsprechende, dahinter stehende Absicht entstehen. Dafür spricht auch die historische Auslegung. In der bis zum 30.06.1998 geltenden Fassung des § 11 Abs. 1 Satz 1 EZulV (Bund) hieß es: „Beamte und Soldaten, denen als Sprengstoffentschärfern oder -ermittlern die Beseitigung von insbesondere für Attentatszwecke verwendeten Sprengkörpern unkonventioneller Bauart oder ähnlichen Gegenständen, die den Verdacht rechtfertigen, explosionsgefährliche Stoffe zu enthalten, als ständige Aufgabe obliegt, erhalten für jeden Tag, an dem sie im unmittelbaren Gefahrenbereich tätig werden, eine Zulage (Einsatzzulage).“ Dieser Wortlaut, der ersichtlich weiter gefasst war als die aktuelle Formulierung, wurde durch die Verordnung zur Änderung besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 17.06.1998 (BGBl I, S. 1378) geändert. Mit der Neufassung war die genauere Abgrenzung des begünstigten Personenkreises bezweckt.

Siehe BR-Drucks. 187/98, S. 18.

Es sollte insbesondere erreicht werden, routinemäßige Maßnahmen der Gefahrenabwehr, wie etwa Posteingangskontrollen, vom Regelungsrahmen auszuschließen, und nur noch Situationen mit hinreichend konkreter Gefährdung zu erfassen.

BR-Drucks. 187/98, S. 18.

Die Gefährdungslage eines Sprengstoffentschärfers hängt zwar nicht davon ab, ob ein brand- oder explosionsgefährlicher Gegenstand absichtlich hergestellt wurde oder zufällig entstanden ist. Gleichwohl wird aus den Materialien deutlich, dass der Verordnungsgeber mit der Neufassung der Vorschrift nicht lediglich redaktionelle Änderungen, sondern eine inhaltliche Begrenzung bzw. Präzisierung vornehmen wollte. Wenn dabei als gefährdende Objekte nunmehr nur noch „unkonventionelle Spreng- und Brandvorrichtungen“ aufgeführt und insbesondere die Wortgruppe „ähnliche[n] Gegenstände[n], die den Verdacht rechtfertigen, explosionsgefährliche Stoffe zu enthalten“ gestrichen wurde, so muss der entsprechende Wortlaut der Norm Beachtung finden.

a) Bei den Einsätzen am 26.06.2013, 07.03.2014 und bei dem zeitlich ersten Einsatz am 25.06.2013 an der Tankstelle bestand jeweils der konkrete Verdacht, dass eine solche (speziell präparierte) Spreng- oder Brandfalle vorlag. Der Kläger begab sich auch jeweils in den unmittelbaren Gefahrenbereich, um die jeweiligen Gegenstände (optisch) zu prüfen (vgl. § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 EZulV NRW).

b) Bei dem Einsatz am 25.06.2013 im chemischen Labor der britischen Militärschule fehlte es hingegen am Verdacht des Vorliegens einer USBV. Es bestand kein Anhaltspunkt, die dort vorhandenen, explosionsgefährlichen chemischen Reagenzien seien absichtlich zum Zwecke der Herbeiführung eines Brandes oder einer Explosion hergestellt worden. Die Chemikalien wurden vielmehr im Zuge der Räumung des Labors aufgefunden und es bestand die Befürchtung, dass von diesen eine Gefährdung ausgehen könne. Sie stellten daher nach dem oben Gesagten keine unkonventionelle Spreng- oder Brandvorrichtung i.S.d. § 11 Abs. 1 EZulV NRW dar.

III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.