1

T a t b e s t a n d

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Der Kläger wohnt unter der Adresse Hasseler Straße 00 in 51580 Reichshof. Dort betreibt er seit 25 Jahren das Restaurant „C.             “,                 S.          - und U.                (u.a. N.        , H.     N1.      , B.    T.         B1.     , W.     )        . Der Kläger beschäftigt insgesamt 18 Arbeitnehmer in seinem Gastronomiebetrieb.

3

Da im Gemeindegebiet Reichshof 123 Straßen doppelte Bezeichnungen trugen, entschloss sich die Beklagte, 70 Straßen umzubenennen, um eine ausreichende Identifizierbarkeit der jeweiligen Adressen zu erreichen, insbesondere für Anfahrten mit Rettungseinsatzkräften und für die Postzustellung.

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Am 28.01.2015 stellte der Kläger ausdrücklich den Antrag, die Hasseler Straße in Reichshof-Hespert nicht umzubenennen und teilte der Beklagten mit, welche Folgen eine Straßenumbenennung für ihn haben würde. Im Wesentlichen führte er an, dass seine Adresse in vielen überregionalen Restaurantführern verzeichnet sei, die zwar jährlich neu erschienen, aber nicht immer neu gekauft würden. Die gegenwärtige Adresse habe sich zudem im Internet verbreitet, ohne dass er direkten Einfluss darauf habe; hier würde noch lange diese Adresse zu finden sein. Auch auf Printwerbung wie beispielsweise  Wander- und Tourismusführer könne er nicht Einfluss nehmen, eine geänderte Adresse zu korrigieren. Außerdem sei sein S.          unter einer neuen Adresse auch per Navigationsgerät schwerer zu finden. Seit Mitte 2013 habe er die Ausrichtung des Restaurants durch kostenintensives Marketing unter der bestehenden Adresse an den Tourismus in der Region angepasst. Schließlich habe er anders als Freizeiteinrichtungen nicht die Möglichkeit, das S.          an Straßen auszuschildern.

5

Der Bau-, Planungs-, Verkehrs- und Umweltausschuss des Rats der Beklagten fasste in seiner Sitzung vom 10.03.2015 u.a. einen Beschluss über die anzulegenden Kriterien zur Änderung der Straßenbezeichnungen. Danach sollten folgende Kriterien zugrunde gelegt werden:

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   „ -               Anzahl der betroffenen Personen, die mit Hauptwohnsitz gemeldet sind

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-          Anzahl der betroffenen Gewerbebetriebe und freien Berufe und sonstigen Institutionen (wie Schulen, Altenheime, etc.)

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-          ggf. in Zweifelsfragen Ortszugehörigkeit des Straßennamens“.

9

Hiernach fasste der Ausschuss in öffentlicher Sitzung den Beschluss, verschiedene Straßen im Gemeindegebiet umzubenennen. Die Hasseler Straße in Reichshof-Hespert sollte nicht umbenannt werden, sondern die Hasseler Straße in Hassel. Seiner Entscheidung legte der Ausschuss die Anzahl der mit Hauptwohnsitz gemeldeten Personen zugrunde (jeweils 18 in beiden Ortschaften) und die Anzahl der ansässigen Gewerbebetriebe (zwei in Hespert und keiner in Hassel). Die Beschlussfassung wurde im Amtsblatt der Gemeinde Reichshof am 26.03.2015 mitgeteilt (Reichshofkurier - Woche 13, Nr. 6, Seite 10).

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In seiner Sitzung am 23.09.2015 fasste der Bau-, Planungs-, Verkehrs- und Umweltausschuss u.a. den Beschluss (Beschlussvorlage 2014/00147, wegen des Inhalts wird auf Bl. 48-67 des Verwaltungsvorgangs verwiesen), die Hasseler Straße in Reichshof-Hespert zu ändern und in Reichshof-Hassel zu belassen (Abstimmungsergebnis: 15 dafür, 3 dagegen, keine Enthaltung). In der bezeichneten Beschlussvorlage waren u.a. die veränderten Bewohnerzahlen angegeben (21 Personen in Hassel, 16 in Hespert).

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Dieses Ergebnis teilte die Beklagte dem Kläger mit Schreiben vom 29.09.2015 mit. Hierbei wies sie im Wesentlichen auf die angewandten Kriterien hin, die am 10.03.2015 beschlossen worden waren. In Hespert seien mehr Gewerbetreibende, in Hassel dagegen mehr Privatpersonen betroffen. Darüber hinaus sei der in Hassel ansässige Golfclub Oberberg e.V. überregional bekannt.

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Hiergegen wandte sich der Kläger schriftlich über den Verband DEHOGA Nordrhein e.V. Er wiederholte seine Darlegungen im Schreiben vom 28.01.2015 und ergänzte diese dahingehend, dass die wirtschaftlichen Folgen einer Umbenennung für ihn schwerer seien als für den Golfclub, der im Übrigen nicht in die Abwägungsentscheidung einzubeziehen sei. Aufgrund zu erwartender Umsatzeinbußen bei einer Umbenennung seien auch Arbeitsplätze seiner Mitarbeiter gefährdet.

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Der Ausschuss fasste am 01.12.2015 in öffentlicher Sitzung erneut den Beschluss (Beschlussvorlage 2014/00181, wegen des Inhalts wird auf Bl. 96-117 des Verwaltungsvorgangs verwiesen), die Hasseler Straße in Hassel zu belassen und die Hasseler Straße in Hespert umzubenennen (Abstimmungsergebnis: 9 dafür, 5 dagegen, 5 Enthaltungen). Dieses Ergebnis teilte die Beklagte dem Kläger mit Schreiben vom 10.12.2015 mit.

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Die Beschlussfassung des Bau-, Planungs-, Verkehrs- und Umweltausschuss vom 01.12.2015 wurde im „Reichshofkurier“ vom 17.12.2015 mitgeteilt.

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Gegen die Beschlüsse vom 23.09.2015 und vom 01.12.2015 hat der Kläger am 30.12.2015 Klage erhoben.

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Zur Begründung wiederholt und vertieft er sein bisheriges Vorbringen. Die Beschlüsse vom 23.09.2015 und vom 01.12.2015  seien – entgegen der Auffassung der Beklagten - als angreifbarer Verwaltungsakt anzusehen. Die Beschlüsse entfalteten unmittelbare Rechtswirkung nach außen, da sie keines besonderen Vollzugsakts durch den Bürgermeister bedürften. Die Beschlüsse seien rechtswidrig und verletzten ihn in seinen Rechten, da sie ermessensfehlerhaft erfolgt seien. Bei der Umbenennung einer Straße handele es sich zwar um eine Ermessensentscheidung, die nur im öffentlichen Interesse ergehe, dennoch seien die Interessen der betroffenen Bürger und Gewerbetreibenden hierbei zu berücksichtigen. Durch die Aufstellung der Kriterien, anhand derer die Beklagte die Straßenumbenennungen durchführen wollte, habe sie sich hinsichtlich ihrer Ermessensausübung gebunden. Diese Bindung habe sie jedoch nicht eingehalten und gegen die selbst festgelegten Änderungskriterien verstoßen, indem sie die Interessen des in Reichshof-Hassel ansässigen Golfclubs P.        e.V. überhaupt in die Entscheidung einbezogen und diese dann auch noch höher als seine Interessen gewichtet habe. Denn Vereine seien bei Entscheidungen über Straßenumbenennungen bisher nie berücksichtigt worden und seien von den zu beachtenden Änderungskriterien auch nicht erfasst, da sie keine „sonstige Institution“ in diesem Sinne seien. Die Interessen des Klägers seien durch den Beschluss stärker betroffen als die des Golfclubs. Denn dieser sei nicht auf Gewinnerzielung ausgerichtet, sondern diene dessen Mitgliedern als Ort zur Ausübung des Golfsports; im Übrigen die würden die Mitglieder den Vereinsstandort ohnehin sicher kennen. Für den Golfclub hätte eine Straßenumbenennung in Reichshof-Hassel keine wirtschaftlichen Einbußen zur Folge. Demgegenüber stünde das Interesse des Klägers, weiterhin unter der alten Adresse auffindbar zu bleiben, da sich diese Adresse für sein S.          allgemein im Internet, in Print-Veröffentlichungen, Restaurantführern, Kochbüchern oder Reiseberichten etabliert habe, ohne dass er die dort vorhandenen Adressangaben korrigieren lassen könne. Es sei zu erwarten, dass eine veränderte Adresse das kostenintensive Marketing wirkungslos lassen werde und  zu Umsatzeinbußen führe, da u.a. zahlreiche Nutzer von Navigationsgeräten sein S.          nicht mehr würden finden können. Die hiermit verbundenen Probleme müssten auch in die Interessenabwägung mit einfließen. Auch der Verweis auf die Eigenschaft des Golfclubs als privater Arbeitgeber könne dessen Interessen nicht gewichtiger erscheinen lassen, denn es handele sich bei den ungefähr 15 Arbeitskräften wohl überwiegend um Saisonarbeiter.

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Der Kläger beantragt,

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den Beschluss des Bau-, Planungs-, Verkehrs- und Umweltausschusses vom 23.09.2015 in Gestalt des Beschlusses vom 01.12.2015, die Hasseler Straße in Reichshof-Hespert endgültig umzubenennen, aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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                            die Klage abzuweisen.

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Sie hält die Klage für unzulässig, da der streitgegenständliche Beschluss keine Regelung mit Außenwirkung entfalte. Dies sei erst dann der Fall, wenn ein neuer Straßenname vergeben worden sei.

22

In der Sache trägt sie im Wesentlichen Folgendes vor: Der Beschluss vom 10.03.2015, die Hasselstraße in Hassel umzubenennen, sei deshalb erfolgt, weil die Anzahl der betroffenen Personen gleich gewesen sei (jeweils 18 Personen), in Hespert jedoch zwei Gewerbebetriebe (das des Klägers sowie eine Autolackiererei) ansässig waren und für diese die Folgen einer Straßenumbenennung mit höherem Kostenaufwand verbunden seien. Der abändernde Beschluss vom 23.09.2015 sei gefasst worden, weil sich die Einwohnerzahl zugunsten von Hassel verändert habe (21 Personen zu 16 Personen in Hespert). Im Übrigen sei die überregionale Bekanntheit des Golfclubs sowie seine Funktion als Arbeitgeber zu berücksichtigen sowie die für die Bewohner in Hassel aufgrund einer Straßenumbenennung zu erwartende höhere Belastung. Zudem macht sie geltend, dass eine Adressänderung auch für den Golfclub erhebliche Kosten verursachen würde, da die Anschrift in sämtlichen Golfführern, bei Golfverbänden sowie Golfclubs geändert werden müsse, was Jahre dauern würde. Die vom Kläger und anderen Anwohnern der Hasseler Straße in Hespert schriftlich vorgetragenen Bedenken seien in der Sitzung vom 01.12.2015 zur Kenntnis genommen und gewichtet worden.

23

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang ergänzend Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

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Die Klage ist zulässig und begründet.

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Die vom Kläger erhobene Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO ist statthaft

27

Die angefochtene (Grund-)Entscheidung zur Straßenumbenennung ist ein adressatloser dinglicher Verwaltungsakt in der Gestalt einer Allgemeinverfügung. Es liegt eine Regelung mit Außenwirkung vor, auch wenn noch kein neuer Straßenname in den in Rede stehenden Beschlüssen des Bau-, Planungs-, Verkehrs- und Umweltausschuss des Rats der Beklagten benannt worden ist. Der Beschluss enthält die Regelung, dass der Name der Hasseler Straße in Reichshof-Hespert geändert werde und es wird damit gleichzeitig der entgegenstehende Beschluss des Ausschusses vom 10.03.2015 aufgehoben. Eines besonderen Vollziehungsakts bedarf es nicht.

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Die Klagebefugnis des Klägers als Anlieger folgt aus einer möglichen Verletzung seines subjektiven Rechts auf ermessensfehlerfreie Entscheidung dahingehend, dass die Gemeinde die sich aus der Änderung ergebenden nachteiligen Folgen für die Straßenanlieger in die Ermessensentscheidung einzubeziehen hat. § 4 Abs. 2 Satz 3 StrWG NRW betraut die Gemeinden mit der in ihr Ermessen gestellten Entscheidung über die Straßenbenennung; dies geschieht allein im öffentlichen Interesse der ordnungsrechtlich motivierten Identifizierbarkeit und Unterscheidbarkeit der Straße und der gemeindlichen Selbstdarstellung. Anders liegt es bei einer Umbenennung, weil dadurch die Anlieger im Hinblick auf die ausgelösten nachteiligen Folgen tatsächlicher (Notwendigkeit der Benachrichtigung Dritter von der Anschriftenänderung, gegebenenfalls Änderung von Briefköpfen, Visitenkarten, Stempeln, Schildern) und rechtlicher Art (vgl. § 7 Nr. 8 des Personalausweisgesetzes für das Land NRW im Hinblick auf die Vorlage des Personalausweises, § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der Fahrzeug-Zulassungsverordnung für die Vorlage der Zulassungsbescheinigung Teil I) besonders betroffen werden. Insoweit haben die Anlieger durch die Erstbenennung einer Straße einen Status erlangt, der durch die Änderung in rechtlich relevanter Weise berührt wird und deshalb die Gemeinde verpflichtet, die sich aus der Änderung ergebenden nachteiligen Folgen für die Anlieger in die Ermessensentscheidung einzubeziehen,

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so ausdrücklich OVG NRW, Beschluss vom 29.10.2007 – 15 B 1517/07 –, juris und www.nrwe.de; vorgehend VG Köln, Beschluss vom 17.08.2007 – 20 L 531/01 -, juris; VG Arnsberg, Urteil vom 14.01.2010 – 7 K 1682/09 –, juris;

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vgl. hierzu auch:

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BayVGH, Urteil vom 02.03.2010 – 8 BV 08.3320 -, nachgehend BVerwG, Beschluss vom 17.12.2010 – 9 B 60/10 - sowie BayVerfGH, Beschluss vom 25.09.2012 – Vf. 17-VI-11 -; sämtlich: juris; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 17.04.2008 – 1 N 63.07 -, juris; VG Bayreuth, Urteil vom 10.10.2014 – B 1 K 14.248 -, juris.

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Der Beschluss ist auch wirksam geworden (§ 43 Abs. 1 VwVfG NRW). Eine Bekanntgabe der Allgemeinverfügung in Form des Beschlusses zur Straßenumbenennung gemäß § 41 Abs. 1, 3, 4 VwVfG NRW ist erfolgt. Allerdings bestehen Zweifel dahingehend, ob die Mitteilung der in der Ausschusssitzung vom 01.12.2015 gefassten Beschlüsse zur Umbenennung von Straßen in Reichshof am 17.12.2015 im Amtsblatt der Gemeinde Reichshof, dem „Reichshofkurier“, den Erfordernissen einer öffentlichen Bekanntmachung im Amtsblatt genügt, denn die Beschlüsse sind – ebenso wie der frühere und nunmehr konkludent aufgehobene, entgegenstehende Beschluss des Ausschusses vom 10.03.2015 – nicht in Form einer ausdrücklichen amtlichen Bekanntmachung im Reichshofkurier abgefasst, sondern eher als nachrichtliche Übermittlung des Ergebnisses der Ausschusssitzung. Jedenfalls aber ist der Beschluss, die Hasseler Straße in Hespert umzubenennen, zusätzlich auch allen Anliegern der Hasseler Straße in Reichshof-Hespert vom Bürgermeister der Gemeinde per Brief mitgeteilt worden.

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Die Klage ist auch begründet.

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Der Beschluss vom 23.09.2015 in der Gestalt des Beschlusses vom 01.12.2015 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Rechtliche Grundlage für die Umbenennung einer Straße ist § 4 Abs. 2 Satz 3 StrWG NRW, wonach die Gemeinden die öffentlichen Straßen mit einem Namen bezeichnen oder nummerieren können. Von dieser Befugnis umfasst ist auch die Entscheidung über die Änderung von Straßenbezeichnungen.

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Die Beklagte hat vorliegend das ihr durch diese Vorschrift eingeräumte Ermessen fehlerhaft ausgeübt.

37

Zu Recht wendet der Kläger ein, die Beklagte habe die selbst gesetzten Kriterien zur Änderung von Straßennamen nicht eingehalten. Sie hat durch die mit Beschluss vom 10.03.2015 aufgestellten Kriterien zur Änderung von Straßenbenennungen Maßstäbe gebildet, anhand derer eine Entscheidung für oder gegen eine Umbenennung der jeweils in Rede stehenden Straße getroffen werden sollte. Zweck dieser Kriterien ist, dass die tatsächlichen Folgen, die für die jeweils Betroffenen mit der Bezeichnungsänderung der Straße einhergehen, bei der Entscheidung mitberücksichtigt werden. Aus diesem Grund wollte der Ausschuss zunächst die Anzahl der betroffenen, mit Hauptwohnsitz gemeldeten Anwohner in ihre Entscheidung einbeziehen und hiernach die Anzahl der Gewerbetreibenden und freien Berufe und schließlich sonstige Institutionen.

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Diese Kriterien stellen zwar kein wirksames Außenrecht dar, sondern sollen dem handelnden Ausschuss des Rates der Gemeinde Leitlinien an die Hand geben, anhand derer er die von einer Straßenumbenennung jeweils betroffenen Interessen der Anwohner gewichten und abwägend gegenüber stellen soll. Solche ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften können durch Art. 3 Abs. 1 GG mittelbare Außenwirkung erlangen (im Sinne einer sog. Selbstbindung der Verwaltung), wenn sie zumindest auch dem Schutz des Klägers zu dienen bestimmt sind. Dies ist vorliegend zu bejahen.

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Das erste Kriterium sieht vor, dass die Anzahl der betroffenen, mit Hauptwohnsitz gemeldeten Anwohner in die Entscheidung über die Umbenennung einbezogen werden soll. Hiergegen hat der zuständige Ausschuss nicht verstoßen. Zwar hat der Ausschuss bei seiner Entscheidung die nunmehrige, von der im Zeitpunkt seiner Entscheidung vom 10.03.2015 veränderte Anzahl von Personen, die von einer Umbenennung in der jeweiligen Ortschaft betroffen wären, zugrunde gelegt, aber er hat durch die Einbeziehung der durch eine Umbenennung betroffenen Interessen des Golfclubs P.        e.V. und deren Höhergewichtung gegenüber den beiden in Hespert befindlichen Gewerbebetrieben gegen die zweite Leitlinie verstoßen. Der Golfclub kann insbesondere nicht als berücksichtigungsfähige „sonstige Institution“ im Sinne des vorbezeichneten Kriteriums verstanden werden. Dort werden als sonstige Institutionen beispielhaft Schulen und Altenheime genannt, was dagegen spricht, dass hierunter auch privatrechtliche Vereine verstanden würden (die ihren Mitgliedern zur Ausübung der jeweiligen Vereinsaktivitäten dienen). Dementsprechend ist der Golfclub In den Unterlagen betreffend die Beschlussfassung vom 10.03.2015 und auch in den Mitteilungsschreiben des Bürgermeisters an die Anlieger der Hasseler Straße in Hassel vom 01.04.2015 gar nicht erwähnt. In der Beschlussvorlage 2014/00147 wird er im Textteil ebenfalls nicht erwähnt, lediglich in der anschließenden Übersicht unter der Rubrik „Art“ mit dem Wort „Golfclub“. Der voranstehende Textteil wiederum verhält sich ausschließlich zur Frage einer neuen Durchnummerierung der Häuser in Hassel mit der Schlussfolgerung, dass es nicht sinnvoll sei, hier die Häuser neu durchzunummerieren, sondern es folgerichtiger wäre, die Hasseler Straße in Hassel umzubenennen.

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Hingegen wird in der Beschlussvorlage 2014/00181 für die Sitzung am 01.12.2015 ausgeführt, dass in der Sitzung vom 23.09.2015 vorgeschlagen worden sei, „aufgrund der überregionalen Bekanntheit des Golfclubs die Bezeichnung in Hespert umzubenennen. (In der Vergangenheit wurde bei einer Umbenennung ein Verein bisher nicht berücksichtigt.)“ Dies spricht dafür, dass die dann vom Ausschuss getroffene Entscheidung in einer nicht gerechtfertigten Weise von einer bestehenden Verwaltungspraxis abweicht und sich angesichts des maßgeblichen Abstellens auf die überregionale Bekanntheit des Golfclubs als ermessensfehlerhaft darstellt.

41

Des Weiteren sprechen die folgenden Aspekte für die Annahme, dass der Entscheidung keine sachgerechten Erwägungen zugrunde lagen:

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In der Beschlussvorlage 2014/00147 wird auf eine erforderliche neue Durchnummerierung der Häuser in Hassel hingewiesen, so dass es folgerichtig wäre, die Hasseler Straße in Hassel umzubenennen. Dies erweist sich angesichts der im Verwaltungsvorgang enthaltenen Planunterlagen auch als zutreffend, denn die Hausnummerierung in Hassel stellt sich als völlig ungeordnet dar, während diejenige in Hespert strukturiert ist und der herkömmlichen Ordnung entspricht (bei den Grundstücken durchgehende gerade Hausnummern auf der einen Straßenseite und ungerade Hausnummern auf der anderen Straßenseite). Im Hinblick auf die Zielsetzung der Straßenumbenennungen in Reichshof, nämlich eine ausreichende Auffindbarkeit der jeweiligen Adressanschriften zu erreichen, insbesondere für Anfahrten mit Rettungseinsatzkräften und für die Postzustellung, hätte eine Umbenennung und neue Durchnummerierung der Hasseler Straße in Hassel nahegelegen. Es ist indes nicht erkennbar, dass dieser Gesichtspunkt in die Abwägung bei der Entschlussfassung eingeflossen wäre.

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Soweit die Beklagte des Weiteren vorträgt, dass die überregionale Bekanntheit des Golfclubs sowie seine Funktion als Arbeitgeber zu berücksichtigen sei, ist bereits zweifelhaft, ob dies ein sachgerechtes Kriterium im Hinblick auf den mit der Änderung von Straßenbezeichnungen verfolgten Zweck darstellt. Jedenfalls aber rechtfertigt dieser Aspekt nicht die Gewichtung zu Lasten einer Umbenennung der Hasseler Straße in Hespert, denn ausweislich der Klageerwiderung beschäftigt der Golfclub 15 Personen (überwiegend als Teilzeitkräfte bzw. geringfügig Beschäftigte), der Kläger in seinem Gewerbebetrieb nach seinen Angaben 18 Personen (davon 2 Vollzeitkräfte). Hinzu kommt, dass der Golfsport nicht ganzjährig ausgeübt werden kann.

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Nach alledem steht im Hinblick auf den sich bietenden Ablauf der Beratungen zur Straßenumbenennung mit dem angesichts der bis dahin vorhandenen Meinungsbildung etwas überraschenden Ergebnis der Umbenennung der Hasseler Straße in Hespert zur Überzeugung der Kammer fest, dass diese Entscheidung in rechtlich relevantem Umfang nicht auf ermessensgerechten Erwägungen beruht.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.