Verwaltungsgericht Köln, 7 K 2617/14

Tatbestand

Die Klägerin ist Inhaberin der am 24.05.2004 erteilten arzneimittelrechtlichen Zulassung für das Arzneimittel „Erkältungssalbe 10%/10% T. , Salbe“. Dieses enthält als Wirkstoffe 10 g Eucalyptusöl und 10 g Kiefernnadelöl in 100 g Salbe. Mit Änderungsanzeige vom 10.01.2005 wurde die Arzneimittelbezeichnung in „Q. Erkältungsbalsam mild Eucalyptusöl Kiefernnadelöl“ geändert.

Am 10.11.2008 beantragte die damalige Zulassungsinhaberin die Verlängerung der Zulassung gemäß § 31 Abs. 2 AMG. In den eingereichten Texten für die äußere Umhüllung, das Behältnis sowie die Gebrauchs- und Fachinformation wurde nach der Arzneimittelbezeichnung „Q. Erkältungsbalsam mild Eucalyptusöl Kiefernnadelöl“ der Zusatz „10/10g / 100g Salbe“ aufgeführt. Die Verlängerung der Zulassung wurde durch Bescheid des Bundesamtes für Arzneimittel und Medizinprodukte – BfArM – vom 17.06.2013 erteilt.

Mit dem Bescheid war die Auflage F1 verbunden. Diese lautet:

„In den Texten ist die Angabe der Stärke mit „10/10g/100g“ in Verbindung mit der Arzneimittelbezeichnung zu streichen.

Begründung:

Auch wenn es sich um eine gesetzlich vorgeschriebene Angabe handelt, ist diese für pflanzliche Arzneimittel auch in Verbindung mit der europäischen diesbezüglichen Bewertung nicht als sinnhaft anzusehen. Es wird auf die Guideline EMEA/HMPC/CHMP/CVMP/287539/05 Rev. 1 verwiesen.“

Am 11.07.2013 legte die damalige Zulassungsinhaberin Widerspruch gegen die Auflage F1 ein und wies darauf hin, dass es sich bei der streitgegenständlichen Angabe um eine Pflichtangabe gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AMG handele und dass die genannte Leitlinie eine rechtlich unverbindliche Empfehlung sei, die die gesetzlichen Vorgaben an die Texte eines zugelassenen Arzneimittels nicht außer Kraft setzen könne.

Der Übergang der Zulassung auf die Klägerin wurde dem BfArM mit Änderungsanzeige vom 16.07.2013 angezeigt.

Der Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid vom 14.04.2014 zurückgewiesen. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass die Angabe der Stärke bei pflanzlichen Arzneimitteln nicht sinnvoll sei. Denn es handele sich – im Gegensatz zu chemisch definierten Wirkstoffen – nicht um einen exakt definierten Einzelstoff, sondern um ein „Wirkstoffpaket“, welches alle in der pflanzlichen Zubereitung enthaltenen Inhaltsstoffe umfasse. Bei den pflanzlichen Zubereitungen handele es sich meist um Extrakte (= Wirkstoffe), die durch das spezifische Herstellungsverfahren, die verwendete Ausgangsdroge und das verwendete Auszugsmittel definiert seien. Die durch verschiedene Herstellungsverfahren hergestellten Extrakte enthielten eine unterschiedliche Zusammensetzung der Inhaltsstoffe und seien daher untereinander nicht vergleichbar. Der Wirksamkeitsnachweis beziehe sich daher immer nur auf den spezifischen Extrakt. Ein Vergleich der Extrakte hinsichtlich der Wirkstärke sei daher nur zwischen den unterschiedlichen Stärken desselben Extraktes möglich. Ein Vergleich von Wirkstärken verschiedener Extrakte sei wegen der unterschiedlichen Inhaltsstoffe nicht möglich und daher nicht sinnvoll.

Aus diesem Grunde stelle auch die „Guideline on Declaration of Herbal Substances and Herbal Preparations in Herbal Medicinal Products/Traditional Herbal Medicinal Products in the SPC“ (EMEA/HMPC/CHMP/CVMP/ 287539/05 Rev. 1 vom 11.03.2010) im Annex I “Declaration in the package leaflet and labelling” klar, dass die Angabe der Stärke nicht der Arzneimittelbezeichnung nachfolgen solle.

Gegen die Angabe der Stärke bei pflanzlichen Arzneimitteln spreche auch die unterschiedliche Art von Extrakten im Hinblick auf den oder die wirksamkeitsbestimmenden Inhaltsstoffe. Bei den „standardisierten Extrakten“ seien die therapeutisch aktiven Inhaltsstoffe bekannt. Die Mengen dieser Stoffe (Standardisierungsgröße) würden in der Deklaration des Extraktes angegeben (z.B. 20 mg Triterpenglykoside in „Trockenextrakt aus Rosskastaniensamen“). Bei den „quantifizierten Extrakten“ seien nur die pharmakologisch wirksamen Inhaltsstoffe bekannt, die mit einer bestimmten Spanne angegeben würden (z.B. 52,8 – 64,8 mg Flavonoidglykoside und 12,0 – 16,8 mg Terpenlactone in „Trockenextrakt aus Gingko-biloba“). Daher sei es fraglich, ob bei der Angabe der Stärke die Menge des Extraktes oder auch die Standardisierungs- oder Quantifizierungsgrößen anzugeben seien.

Bei der dritten Gruppe von Extrakten („other extracts“) seien weder die wirksamkeitsmitbestimmenden noch die pharmakologisch relevanten Substanzen bekannt. Zu dieser Gruppe gehöre auch der vorliegende Baldrianwurzeltrockenextrakt. Hier sei allein das Inhaltsstoffgemisch in seiner Gesamtheit wirksam.

Schließlich entspreche die Streichung der Stärkeangabe (als Bestandteil der Bezeichnung oder Zusatz zur Bezeichnung) bei pflanzlichen Arzneimitteln der aktuellen Verwaltungspraxis.

Am 05.05.2014 hat die Klägerin Klage auf Aufhebung der Auflage F1 erhoben. Zur Begründung der Klage trägt sie vor, die Voraussetzungen der allein in Betracht kommenden Ermächtigungsgrundlage in § 28 Abs. 1 Satz 4 i.V.m. § 28 Abs. 2 AMG lägen nicht vor. Denn die Auflage diene nicht dazu, sicherzustellen, dass die Kennzeichnung des Arzneimittels auf Behältnis, äußerer Umhüllung und in den Informationstexten den gesetzlichen Vorschriften der §§ 10, 11 und 11 a AMG entspreche. Vielmehr sei die von der Klägerin beantragte Angabe der Menge der als Wirkstoffe enthaltenen ätherischen Öle („10/10g / 100g“) im Zusammenhang mit der Arzneimittelbezeichnung in den gesetzlichen Regelungen auch für pflanzliche Wirkstoffe vorgeschrieben. Dies ergebe sich aus § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 a und § 11 a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1. Danach sei im Anschluss an die Arzneimittelbezeichnung die Stärke anzugeben. Unter „Stärke“ sei gemäß Art. 1 Nr. 22 der RL 2001/83/EG „je nach Verabreichungsform der Wirkstoffanteil pro Dosierungs-, Volumen- oder Gewichtseinheit“ zu verstehen. Die Pflichtangabe zur Stärke entspreche den Vorgaben der Arzneimittelrichtlinie 2001/83/EG in Art. 11 Nr. 1, Art. 54 Buchstabe a und Art. 59 Abs. 1 Buchstabe a) i), die insoweit abschließend sei.

Die angefochtene Auflage führe demnach gerade dazu, dass die angeordnete Kennzeichnung gegen die gesetzlichen Bezeichnungsvorschriften verstoße. Dies könne auch nicht unter Berufung auf die EMEA-Leitlinie „Guideline on declaration of herbal substances“ gerechtfertigt werden. Zum einen handele es sich dabei nicht um Rechtsnormen, die die in §§ 10, 11 und 11 a AMG enthaltenen gesetzlichen Vorgaben erweitern oder abändern könnten. Vielmehr enthielten die Leitlinien nur Empfehlungen wissenschaftlicher Gremien, die nur dort eine Bedeutung hätten, wo sie den aktuellen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse wiedergäben, soweit diese für die arzneimittelrechtliche Zulassung erheblich seien. Da die Kennzeichnung aber gesetzlich eindeutig geregelt sei, sei für die Berücksichtigung vermeintlicher wissenschaftlicher Erkenntnisse kein Raum. Die Leitlinie sei insoweit ihrerseits rechtswidrig.

Zum anderen sei die Leitlinie für die im streitgegenständlichen Arzneimittel enthaltenen ätherischen Öle nicht einschlägig. Die bei der Angabe der Stärke bei verschiedenen pflanzlichen Extrakten entstehenden Probleme bestünden bei ätherischen Ölen nicht. Die Empfehlung der Leitlinie sei daran geknüpft, dass in der SPC eines Arzneimittels mehrere Masseangaben hinsichtlich des arzneilichen Wirkstoffs enthalten seien, wie dies bei den Extrakten gemäß Ziff. 6.2.1 bis 6.2.3 der Fall sei. Dies gelte aber nicht für ätherische Öle. Es sei vielmehr eindeutig, dass die Gesamtmenge des im Arzneimittel in Relation zur Gewichts- oder Volumeneinheit enthaltenen ätherischen Öls anzugeben sei (Ziff. 6.3.1).

Auch seien die ätherischen Öle keine „anderen Extrakte“ im Sinne der Leitlinie oder des Europäischen Arzneibuchs und fielen daher nicht unter die in Ziff. 6.2 enthaltenen Bezeichnungs-Empfehlungen für Extrakte.

Die Klägerin beantragt,

die Auflage F1 im Verlängerungsbescheid des BfArM vom 17.06.2013 (Zul.-Nr.: 56967.01.00) in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14.04.2014 (Gesch.-Z.: 64.2.01 V-15680) aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hält an ihrer Rechtsauffassung fest und trägt ergänzend vor, dass auch die im streitgegenständlichen Arzneimittel enthaltenen ätherischen Öle unter die Rubrik der „other extracts“ in der „Guideline on declaration of herbal substances“ fielen.

Es sei zwar einzuräumen, dass die ätherischen Öle nach dem Europäischen Arzneibuch nicht als Extrakte einzuordnen seien. Jedoch gebe es in der Leitlinie nur standardisierte, quantifizierte und andere Extrakte. Eine weitere Differenzierung werde nicht vorgenommen. Daher würden die ätherischen Öle den anderen Extrakten gleichgesetzt. Auch bei diesen sei Wirkstoff keine Reinsubstanz, sondern eine Mischung, die sich durch das Destillationsverfahren gewinnen lasse. Auch für dieses Vielstoffgemisch sei eine Angabe der Stärke nicht sinnvoll.

Insoweit werde auch auf die Guidelines CPMP/QWP/2819/00 Rev. 2 sowie CPMP/QWP/2820/00 Rev. 2 verwiesen.

Schließlich werde auch im EU-Verfahren die Streichung der Stärkeangabe regelmäßig gefordert und von den Antragstellern akzeptiert. Dies gelte ebenso für einen Großteil der pharmazeutischen Unternehmer im nationalen Verfahren.

Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, einschließlich der Anlagen, und die von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. Ergänzend wird auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge im Verfahren 7 K 1916/14 Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die Klage ist zulässig und begründet. Die Auflage F1 im Verlängerungsbescheid des BfArM vom 17.06.2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14.04.2014 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Für die Anordnung der Streichung der Stärkeangabe in Verbindung mit der Arzneimittelbezeichnung in den Informationstexten des streitgegenständlichen Arzneimittels fehlt es an einer Rechtsgrundlage.

Die Beklagte hat in ihren Bescheiden keine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage genannt. Eine solche ist auch nicht ersichtlich. Insbesondere kommt § 28 Abs. 1 Satz 4 i.V.m. Abs. 2 Nr. 1, 2 und 2a AMG nicht als Ermächtigungsgrundlage in Betracht.

Danach kann die zuständige Bundesoberbehörde den Zulassungsbescheid bzw. den Verlängerungsbescheid mit Auflagen verbinden, um sicherzustellen, dass die Kennzeichnung der Behältnisse und äußeren Umhüllungen, der Packungsbeilage und der Fachinformation den Vorschriften der §§ 10, 11 und 11 a AMG entspricht. Danach sind Auflagen also nur zulässig, wenn die beantragten Angaben mit den gesetzlichen Vorgaben nicht übereinstimmen. Das ist jedoch nicht der Fall.

Die von der Klägerin beantragte Kennzeichnung der Stärke im Anschluss an die Arzneimittelbezeichnung (10/10g/100g) in den Informationstexten entspricht den gesetzlichen Pflichtangaben in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 a), § 11 a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1. Danach muss in den Texten als erstes angegeben sein: „...die Bezeichnung des Arzneimittels, gefolgt von der Angabe der Stärke und der Darreichungsform...“.

Der Begriff der „Stärke“ wird in Art. 1 Nr. 22 der Richtlinie 2001/83/EG definiert. Danach handelt es sich um den Wirkstoffanteil pro Dosierungs-, Volumen- oder Gewichtseinheit, je nach Verabreichungsform. Die Stärke des vorliegenden Arzneimittels wird also zutreffend damit angegeben, dass die Menge der beiden Wirkstoffe Eucalyptusöl (10g) und Kiefernnadelöl (10g) genannt wird, die in der Gewichtseinheit 100 g Salbe enthalten sind (10/10g/100g).

Das BfArM ist nicht befugt, wegen der Besonderheiten von pflanzlichen Arzneimitteln eine Ausnahme von der Pflichtangabe der Stärke in Verbindung mit der Arzneimittelbezeichnung anzuordnen. Denn der nationale Gesetzgeber hat für diese Arzneimittelgruppe keine Ausnahme von der Angabe der Stärke vorgesehen, obwohl die Besonderheiten dieser Arzneimittel bekannt sind und in anderen Zusammenhängen Berücksichtigung finden (vgl. § 4 Abs. 29, § 25 Abs. 6 AMG). Auch die gesetzlichen Vorschriften über die Registrierung der traditionellen pflanzlichen Arzneimittel erlauben keine Abweichungen von der Pflichtangabe zur Stärke.

Derartige Ausnahmen wären auch deshalb nicht zulässig, weil es sich bei der Pflichtangabe zur Stärke um eine Umsetzung der Bestimmungen in der Arzneimittelrichtlinie 2001/83/EG zur Etikettierung in Art. 54 Buchstabe a) und Art. 59 Buchstabe a)i) handelt. Diese Vorschriften schreiben in wörtlicher Übereinstimmung mit den Regelungen des AMG ebenfalls die Angabe der Bezeichnung des Arzneimittels, gefolgt von der Stärke vor. Ausnahmen für pflanzliche Arzneimittel sind auch hier nicht vorgesehen.

Die Richtlinie ist hinsichtlich der Kennzeichnung abschließend, Art. 60 Richtlinie 2001/83/EG, es sei denn, dass einzelne Richtlinienbestimmungen eine Abweichung durch den nationalen Gesetzgeber ausdrücklich zulassen, wie z.B. Art. 69 Abs. 2 für homöopathische Arzneimittel. Bei pflanzlichen Arzneimitteln ist das jedoch nicht der Fall.

Auch die „Guideline on declaration of herbal substances and herbal preparations in herbal medicinal products/traditional herbal medicinal products“ vom 11.03.2010 (EMA/HMPC/CHMP/CVMP/287539/2005 Rev. 1) berechtigt das BfArM nicht, die Streichung der Pflichtangabe zur Stärke zu fordern.

In Annex 1, Ziff. 4 der Guideline wird ausgeführt, dass die Angabe der Stärke in Verbindung mit der Arzneimittelbezeichnung bei pflanzlichen Arzneimitteln normalerweise nicht sinnvoll sei („normally not appropriate“). Daraus wird abgeleitet, dass die Arzneimittelbezeichnung nicht mit der Angabe der Stärke verbunden werden soll; vielmehr solle eine ausführliche Beschreibung der quantitativen Zusammensetzung bei der Angabe der Wirkstoffe nach Art und Menge („declaration“; vgl. auch die „Definitions“ auf S. 14 der Guideline) erfolgen.

Bei dieser Anweisung handelt es sich aber lediglich um eine Empfehlung der wissenschaftlichen Ausschüsse der europäischen Arzneimittelagentur, die nicht rechtlich verbindlich ist, insbesondere keine Abweichung von Bestimmungen der Richtlinie und Streichung einer Pflichtangabe regeln kann. Die wissenschaftlichen Ausschüsse der EMA sind zwar befugt, den wissenschaftlichen Erkenntnisstand bei der Beurteilung von Arzneimitteln verbindlich festzulegen; eine Zuständigkeit zur Rechtsetzung ist ihnen aber nicht eingeräumt.

Abgesehen davon verkennt der zuständige Ausschuss die rechtliche Funktion der Stärkeangabe, die im Anschluss an die Arzneimittelbezeichnung in den Arzneimitteltexten vorgeschrieben ist. Hierbei handelt es sich nämlich nicht um eine Angabe, mit der eine detaillierte, wissenschaftlich korrekte Bezeichnung der Menge des Wirkstoffs unter Berücksichtigung seiner Besonderheiten bezweckt ist. Diese Funktion besitzt eine andere Angabe, nämlich die Angabe von Art und Menge des Wirkstoffs, die in allen Informationstexten als zusätzliche Angabe vorgeschrieben ist, vgl. § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8, § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 d), § 11 a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 AMG. Auf die Angabe von Art und Menge des Wirkstoffs beziehen sich auch die ausführlichen Regelungen der „Guideline on declaration“.

Dagegen handelt es sich bei der Angabe der Stärke in Verbindung mit der Arzneimittelbezeichnung und der Darreichungsform um eine Angabe zur „Identifizierung des Arzneimittels“, § 11 Abs. 1 Nr. 1 AMG. Sie steht in der Regel an erster Stelle in den Informationstexten und dient der Festlegung der wesentlichen Merkmale eines Arzneimittels, die dieses in seiner Eigenart charakterisieren und von anderen Arzneimitteln abgrenzen.

Daher ist es nicht erforderlich, dass die Stärkeangabe die in der Guideline auferlegten differenzierten Angaben zur Menge des Wirkstoffs je nach Art der pflanzlichen Zubereitung wiedergibt. Vielmehr genügt gemäß Art. 1 Nr. 22 der Richtlinie 2001/83/EG die einfache Angabe der Wirkstoffmenge pro Arzneimittelmenge, hier also die Menge des eingesetzten Extraktes bzw. des eingesetzten ätherischen Öls. Diese Angabe ermöglicht bereits die Unterscheidung des Arzneimittels von anderen Arzneimitteln des gleichen Herstellers oder der gleichen Serie oder von anderen Arzneimitteln mit dem gleichen Wirkstoff oder dem gleichen Extrakt. Dagegen ist es nicht Aufgabe der Stärkeangabe, die Unterschiede von verschiedenen pflanzlichen Extrakten hinsichtlich ihrer Zusammensetzung und Wirksamkeit zu verdeutlichen.

Hierbei verkennt die Kammer nicht, dass pflanzliche Zubereitungen sich von chemisch definierten Wirkstoffen unterscheiden, weil es sich um Vielstoffgemische handelt, deren Bestandteile, insbesondere deren wirksamkeitsbestimmenden Bestandteile, nur teilweise bekannt sind. Dies führt dazu, dass unterschiedliche Zubereitungen aus einem Pflanzenstoff hinsichtlich ihrer Zusammensetzung und ihrer Wirkstärke nicht miteinander vergleichbar sind. Es ist jedoch Sache des europäischen Gesetzgebers zu entscheiden, ob aus diesem Grund Ausnahmen von der Angabe der Stärke - im Sinne der Menge des Wirkstoffs – für alle oder gegebenenfalls nur bestimmte Gruppen von pflanzlichen Arzneimitteln geboten sind.

Da somit die von der Beklagten in Anspruch genommene Leitlinie grundsätzlich keine rechtliche Grundlage für die Streichung der Angabe der Stärke durch die angefochtene Auflage bietet, kommt es nicht darauf an, ob die Aussage und Begründung der Leitlinie auch für die hier streitgegenständlichen ätherischen Öle zutreffend ist und ob es sich hierbei um einen „anderen Extrakt“ im Sinne der Leitlinie handelt.

Nur ergänzend wird daher darauf hingewiesen, dass die in der Leitlinie enthaltene Begründung für die Streichung der Stärkeangabe auf die ätherischen Öle aus Pflanzenstoffen nicht anwendbar ist. In Annex 1, Ziff. 4. wird nämlich ausgeführt, es seien bei pflanzlichen Zubereitungen in der SmPC häufig mehrere Mengenangaben zu machen. Insbesondere bei quantifizierten Extrakten müsse die Menge der pharmakologisch relevanten Inhaltsstoffe, die Menge des nativen Extraktes und die entsprechende Menge der pflanzlichen Ausgangssubstanz angegeben werden (oder das DEV). Bei einer nicht näher bezeichneten Mengenangabe nach der Arzneimittelbezeichnung sei deren Bedeutung daher nicht eindeutig und könnte missverständlich sein.

Bei den hier streitgegenständlichen ätherischen Ölen ist bei der Angabe von Art und Menge der Wirkstoffe aber nur eine Mengenangabe vorgesehen, die in Ziff. 6.3.1 der Leitlinie beschrieben ist. Danach ist beispielsweise Pfefferminzöl wie folgt anzugeben:

„1 ml Flüssigkeit enthält 81 mg Pfefferminzöl“. Demnach ist die korrespondierende Stärkeangabe in Verbindung mit der Arzneimittelbezeichnung „81 mg/ml“ und damit eindeutig und unmissverständlich. Dies kann auf die hier eingesetzten ätherischen Öle übertragen werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 und § 711 ZPO.

Die Kammer hat die Berufung zugelassen, weil die Entscheidung grundsätzliche Bedeutung hat, § 124 a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Denn die Beklagte hat unter Berufung auf eine bestehende Verwaltungspraxis angekündigt, bei allen pflanzlichen Arzneimitteln künftig eine Streichung der Stärkeangabe im Anschluss an die Arzneimittelbezeichnung zu fordern.