1

T a t b e s t a n d

2

Der Kläger stand bis zu seinem Eintritt in den Ruhestand zum 1. Juli 1998 – zuletzt im Dienstgrad eines Oberstleutnants – als Berufssoldat im Dienst der Beklagten. Seit dem 1. Juli 1998 bezieht der Kläger Versorgungsbezüge mit einem Ruhegehaltssatz von (zunächst) 75%. Bei der Festsetzung der Versorgungsbezüge führte die Beklagte nach § 94b Abs. 2 SVG eine Vergleichsberechnung durch, die gegenüber dem aktuellen Recht nicht zu einem höheren Ruhegehaltssatz führte.

3

Vom 1. April 1990 bis zum 30. Juni 1998 war der Kläger zur Wahrnehmung einer hauptberuflichen Tätigkeit bei der NAPMA, einer zwischen- bzw. überstaatlichen Einrichtung der NATO, beurlaubt. Als Abgeltung der dortigen Versorgungsbezüge erhielt der Kläger eine so genannte Leaving Allowance in Höhe von 191.794,41 DM (entspricht 98.062,92 EUR).

4

Mit Bescheid vom 24. Juli 1998 führte die Beklagte eine Ruhensregelung nach § 55b SVG durch. Nach § 94b Abs. 5 Satz 3 SVG wandte die Beklagte hierbei § 55b SVG in der ab dem 1. Januar 1992 geltenden Fassung an. Hieraus ergab sich ein Ruhensumfang von 15% (1,875% je vollem Jahr der Tätigkeit bei der überstaatlichen Einrichtung) der Versorgungsbezüge und 20% des kinderbezogenen Anteils im Familienzuschlag. Der anfängliche Ruhensbetrag betrug 1.199,37 DM (613,23 EUR), im Dezember 2014 betrug er 768,65 EUR. Inzwischen sind Versorgungsbezüge in Höhe von etwa 155.000 EUR zum Ruhen gebracht worden. Der von der NAPMA gezahlte Kapitalbetrag war nach Berechnungen des Klägers durch das teilweise Ruhen der Versorgungsbezüge bereits im Januar 2011 abgeschmolzen.

5

Im Dezember 2002 überprüfte die Beklagte auf der Grundlage des zum 1. Januar 2002 in Kraft getretenen Versorgungsänderungsgesetzes die bestehende Ruhensregelung. Unter dem 14. August 2003 teilte die Beklagte dem Kläger mit, dass es bei der bisherigen Berechnung des Ruhensbetrages verbleibe.

6

Am 12. September 2008 beantragte der Kläger, die Neufestsetzung des Ruhensbetrages ab dem 1. Januar 1999 und die Nachzahlung der seither zu viel einbehaltenen Versorgungsbezüge. Hierzu führte er aus, seine Versorgungsbezüge seien nach dem ab dem 1. Januar 1992 geltenden Recht nach der linearen Ruhegehaltsskala festgesetzt worden. Da die Ruhegehaltsfestsetzung mithin nicht auf einer Übergangsregelung beruhe, sei nunmehr § 96 Abs. 5 SVG anzuwenden und damit eine Günstigkeitsprüfung durchzuführen. Diese sei bislang unterblieben. Sollte diese Prüfung – wovon er ausgehe – für ihn positiv sein, müssten die Versorgungsbezüge ab 1. Januar 1999 neu festgesetzt werden.

7

Diesen Antrag lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 23. September 2008 ab. Zur Begründung führte sie aus, da der Bescheid vom 24. Juli 1998 bestandskräftig sei, sei der Antrag als Wiederaufnahmeantrag zu werten. Die Voraussetzungen des § 51 VwVfG lägen allerdings nicht vor. Insbesondere stelle das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. März 2008 – 2 C 30.06 – keine Änderung der Rechtslage dar.

8

Hiergegen legte der Kläger am 9. Oktober 2008 mit der Begründung Widerspruch ein, der Bescheid vom 24. Juli 1998 sei rechtswidrig und müsse aufgehoben werden. Die Rechtswidrigkeit folge schon daraus, dass es für die Anwendung des SVG 1992 keine rechtliche Grundlage gegeben habe.

9

Mit Widerspruchsbescheid vom 24. November 2008 wies die Beklagte den Widerspruch zurück und wiederholte und vertiefte die Gründe des Ablehnungsbescheides.

10

Am 14. April 2009 stellte der Kläger wegen des Inkrafttretens des Dienstrechtneuordnungsgesetzes einen neuen Antrag auf Neufestsetzung des Ruhensbetrages ab dem 1. März 2009.

11

Diesen Antrag lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 20. April 2009 ab und wies den hiergegen gerichteten Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 4. Juni 2009 zurück.

12

Mit Bescheid vom 10. Juni 2009 setzte die Beklagte auf der Grundlage des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes den Ruhensbetrag neu fest. Hierbei ergab sich ein Betrag von 706,24 EUR. Dem lag eine Günstigkeitsberechnung zugrunde, die nach dem Ergebnis der Beklagten dazu führte, dass weiterhin die Anwendung des SVG 1992 für den Kläger die günstigste Variante ist.

13

Hiergegen legte der Kläger am 25. Juni 2009 Widerspruch ein. Hierbei machte er geltend, die Berechnung der Verrentung sei fehlerhaft und nach der Rechtsprechung des OVG NRW müsse die Ruhensregelung enden, sobald der erhaltene Kapitalbetrag aufgezehrt sei.

14

Mit Widerspruchsbescheid vom 22. Juli 2009 – abgesandt am 23. Juli 2009 – wies die Beklagte auch diesen Widerspruch zurück. Sie führte aus, der Bescheid vom 10. Juni 2009 ändere nichts an der bestandskräftigen Ruhensregelung mit Bescheid vom 24. Juli 1998. Vielmehr handele es sich insoweit um eine wiederholende Verfügung, bei der lediglich die Beträge aktuell angepasst worden seien. Die Höhe des Ruhensbetrages sei vorliegend nicht zu beanstanden.

15

Am 19. August 2009 hat der Kläger Klage erhoben. Am 11. September 2012 stellte er zudem einen Antrag nach § 123 VwGO auf Verpflichtung der Beklagten zur vorläufigen Einstellung der Ruhensregelung – 9 L 1156/12 –. Diesen Antrag lehnte die 9. Kammer des erkennenden Gerichts mit Beschluss vom 8. November 2012 ab. Die hiergegen gerichtete Beschwerde zum Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen – 1 B 1316/12 – war erfolglos. Zur Begründung seiner Klage nimmt der Kläger Bezug auf seinen Antrag und seine Widerspruchsbegründung und trägt ergänzend vor, die Voraussetzungen für die Rücknahme des Bescheides über die Ruhensregelung lägen vor. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts könne der Kapitalbetrag nur verrentet und bis zum Erreichen der statistischen Lebenserwartung nach der Sterbetafel abgeschmolzen werden. Die Ruhensregelung sei hingegen kein Instrument zur dauerhaften Absenkung der Versorgungsbezüge. Mithin müsse die Ruhensregelung mit Erreichen der statistischen Lebenserwartung enden. Da die Beklagte keinen Endzeitpunkt bestimmt habe, sei die Ruhensregelung schon aus diesem Grund rechtswidrig. Das der Beklagten zustehende Ermessen bei der Entscheidung über die Rücknahme sei zu seinen Gunsten „auf Null“ reduziert. Bei Aufrechterhalten der Ruhensregelung würden seine Versorgungsbezüge lebenslang rechtswidrig gekürzt. Das sei nicht hinzunehmen, zumal das der Zahlung zugrundeliegende Soldatenverhältnis von der Pflicht zur gegenseitigen Treue und der Fürsorgepflicht des Dienstherrn geprägt sei. Beachte man ferner, dass der ihm ausgezahlte Kapitalbetrag durch das Ruhen schon seit Januar 2011 abgeschmolzen gewesen sei, sei eine weitere Kürzung seiner Versorgungsbezüge nicht hinnehmbar.

16

Der Kläger beantragt sinngemäß,

17

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 10. Juni 2009 und des Widerspruchsbescheides vom 22. Juli 2009 zu verpflichten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut über die Versorgungsbezüge zu entscheiden,

18

hilfsweise

19

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 10. Juni 2009 und des Widerspruchsbescheides vom 22. Juli 2009 zu verpflichten, den Bescheid vom 24. Juli 1998 aufzuheben und unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut über die Versorgungsbezüge zu entscheiden.

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Die Beklagte beantragt,

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Die Klage abzuweisen.

22

Sie verweist auf die angefochtenen Bescheide und trägt weiter vor, die Urteile der Kammer vom 28. Januar 2015 seien nicht bestandskräftig, vielmehr habe sie einen Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt, über den noch nicht entschieden sei. Zudem sei eine etwaige gesetzliche Neuregelung nach einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im anhängigen Normenkontrollverfahren abzuwarten.

23

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

24

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

25

Die Kammer konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten auf die Durchführung einer solchen verzichtet haben.

26

Die zulässige Klage ist mit dem Hauptantrag begründet. Der Ruhensbescheid der Beklagten vom 10. Juni 2009 und der hierauf bezogene Widerspruchsbescheid vom 22. Juli 2009 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten; der Kläger hat einen Anspruch auf Neuberechnung seiner Versorgungsbezüge (§ 113 Abs. 5 VwGO).

27

Entgegen der Auffassung der Beklagten, richtet sich die Klage unmittelbar gegen den Bescheid vom 10. Juni 2009 und den Widerspruchsbescheid vom 22. Juli 2009. Denn mit dem Bescheid vom 10. Juni 2009 hat die Beklagte eine neue selbständige Ruhensregelung getroffen und nicht – wie sie meint – lediglich eine wiederholende Verfügung erlassen. Unter einer wiederholenden Verfügung ist die Wiederholung einer (gegebenenfalls bereits unanfechtbaren) Entscheidung oder Maßnahme oder der Hinweis auf eine solche Entscheidung oder Maßnahme zu verstehen, ohne dass eine erneute Entscheidung ergeht. Ob ein Bescheid (ganz oder teilweise) als Zweitbescheid oder lediglich als wiederholende Verfügung anzusehen ist, bestimmt sich danach, ob und inwieweit die Behörde durch ihre Verlautbarung eine neue Sachentscheidung getroffen hat. Das ist durch Auslegung des Bescheids zu ermitteln.

28

Ständige Rechtsprechung, vgl. z.B. zuletzt BVerwG, Beschlüsse vom 12. August 2014 – 1 WB 53.13 – und vom 25. Februar 2016 – 1 WB 33.15 –.

29

Gemessen hieran stellt sich nach dem objektiven Erklärungsinhalt

30

vgl. hierzu Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 51, Rdn. 58,

31

der Bescheid vom 10. Juni 2009 als eine neue eigenständige Sachprüfung und Sachentscheidung und nicht lediglich als Wiederholung und betragsmäßige Anpassung des Ruhensbescheides vom 24. Juli 1998 dar. Der Ruhensbescheid vom 24. Juli 1998 ist auf der Grundlage des Soldatenversorgungsgesetzes 1992 ergangen. Dies ergibt sich eindeutig aus der Begründung des Bescheides, in der ausdrücklich auf § 94b Abs. 5 SVG und § 55b SVG in der ab dem 1. Januar 1992 geltenden Fassung hingewiesen wird. Hiervon abweichend enthält der Bescheid vom 10. Juni 2009 eine neue, eigenständige Prüfung der Ruhensregelung. Dies folgt etwas verklausuliert schon aus dem Wortlaut des Bescheides, indem die Beklagte hier auf das zum 1. Juli 2009 in Kraft tretende Dienstrechts-Neuordnungsgesetz und die Notwendigkeit, dass „der Kürzungsbetrag gem. § 55b SVG ... daher neu zu ermitteln“ ist, verweist. Dass in der Sache eine Neuentscheidung ergangen ist, ergibt sich letztlich eindeutig aus den dem Bescheid beigefügten Berechnungen, auf die im Bescheidtext ausdrücklich Bezug genommen wird. Nach der beigefügten Anlage hat die Beklagte nunmehr – und damit abweichend vom Bescheid vom 24. Juli 1998 – nicht nur weiterhin  nach § 55b SVG in der Fassung des bis zum 30. September 1994 geltenden Rechts (also nach dem SVG 1992), sondern im Rahmen einer Günstigkeitsberechnung auch nach § 55b SVG 1994 berechnet. Gerade durch die Günstigkeitsberechnung, die im Bescheid vom 24. Juli 1998 nicht enthalten war, hat die Beklagte verdeutlicht, dass sie von dem ursprünglichen Bescheid abweicht und die Ruhensregelung insgesamt neu prüft. Denn die Alternativberechnung mit dem Hinweis auf § 96 Abs. 5 Satz 2 SVG kann nur so verstanden werden, dass die Beklagte das SVG 1994 angewandt hätte, wenn dies für den Kläger günstiger gewesen wäre.

32

Der Ruhensbescheid vom 10. Juni 2009, der damit Gegenstand des Verfahrens ist, ist jedoch rechtswidrig. Die Beklagte hat die Ruhensregelung unter Anwendung der Übergangsbestimmung des § 96 Abs. 5 Satz 2 SVG auf der Grundlage eines Günstigkeitsvergleichs zwischen § 55b SVG in der bis zum 30. September 1994 geltenden Fassung und § 55b SVG in der bis zum 31. Dezember 1998 geltenden Fassung ermittelt. Ob dies vor dem Hintergrund, dass der Kläger zum 1. Juli 1998 in Ruhestand getreten und die Dienstzeiten bei der NAPMA zwischen April 1990 und Juni 1998 lagen, rechtmäßig ist, ist durchaus zweifelhaft. Geht man mit der Beklagten davon aus, dass § 94b Abs. 5 SVG anwendbar ist, so hätte für die Dienstzeiten bis zum 31. Dezember 1991 das SVG 1991 und ab dem 1. Januar 1992 das SVG 1992 mit den Modifikationen des § 94b Abs. 5 Satz 3 SVG angewandt werden müssen. Darüber hinaus ist äußerst zweifelhaft, ob § 94b Satz 5 SVG überhaupt anzuwenden war. Nach dem Verständnis der Kammer ist dieser Absatz des § 94b SVG nur dann anwendbar, wenn die Versorgungsbezüge – was vorliegend nicht der Fall ist – unter Anwendung von § 94b Abs. 1 oder Abs. 2 SVG festgesetzt wurden.

33

Vgl. Urteil der Kammer vom heutigen Tag, – 23 K 3098/14 – und zum Problemkreis insgesamt OVG NRW, Urteil vom 20. Januar 2016 – 1 A 2021/13 –.

34

Dies muss jedoch nicht abschließend bewertet werden, weil sich die Ruhensregelung schon aus einem anderen Grund als rechtswidrig erweist. Dabei ergibt sich die Rechtswidrigkeit schon bei Anwendung des einfachen Gesetzesrechts. Auf die – auch vom Bundesverwaltungsgericht aufgeworfene – Frage der Verfassungsmäßigkeit der verschiedenen Fassungen des § 55b SVG

35

vgl. BVerwG, Urteile vom 27. März 2008 – 2 C 30.06 –, vom 27. Januar 2011 – 2 C 25.09 – und vom 05. September 2013 – 2 C 47.11 –,

36

kommt es daher vorliegend nicht an.

37

Nach der von der Beklagten auf der Grundlage des Soldatenversorgungsgesetzes in der Fassung 1994 durchgeführten Günstigkeitsberechnung hätte die Beklagte das Ruhen der Versorgungsbezüge nach § 55b SVG 1994 und nicht in der Fassung des Gesetzes von 1992 durchführen müssen. Denn die Fassung des Gesetzes von 1994 ist für den Kläger günstiger als die 1992er Fassung. Dies folgt bereits daraus, dass die Beklagte bei Anwendung des § 55b SVG 1994 das vollständige Aufzehren des verrenteten Kapitalbetrages als Grenze der Ruhensregelung hätte bestimmen müssen.

38

Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat hierzu in seinem Urteil vom 20. Januar 2016 – 1 A 2021/13 – ausgeführt:

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„Das vollständige Aufzehren der verrenteten Kapitalabfindung muss – auch in zeitlicher Hinsicht – die prinzipiell maßgebliche Grenze für die Gesamtheit der in dem betreffenden Versorgungsfall anfallenden Ruhensbeträge nach § 55b SVG bilden. Das folgt bei Soldaten, für die – und sei es auch nur im Rahmen einer Vergleichsrechnung nach dem Günstigkeitsprinzip – das Soldatenversorgungsgesetz in den ab 1. Oktober 1994 geltenden Fassungen Anwendung findet, unmittelbar aus dem Gesetz, und zwar aus § 55 Abs. 4 Satz 1 SVG mit der dortigen Verweisung (u.a.) auf den Absatz 1 der Norm. Im Satz 3 des Absatzes 1 ist geregelt, dass der Ruhensbetrag die von der zwischenstaatlichen oder überstaatlichen Einrichtung gewährte Versorgung nicht übersteigen darf (Hervorhebung durch den Senat).

40

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts muss in den Fällen der Anrechnung einer Kapitalabfindung auf das Ruhegehalt der Ruhensbescheid den Zeitpunkt festlegen (und somit auch angeben), zu dem die Laufzeit des Ruhens eines Teils der Versorgungsbezüge eines Beamten oder Soldaten endet (Endzeitpunkt). Diese Festlegung hat regelmäßig auf den Zeitpunkt zu erfolgen, zu dem der Beamte oder Soldat die sich aus der Sterbetafel ergebende statistische Lebenserwartung erreicht. Ein anderer Zeitpunkt kann sich ausnahmsweise dann ergeben, wenn etwa infolge eines gesetzlich vorgegebenen Mindestruhebetrags der in Rede stehende Kapitalbetrag schon vor dem vorgenannten Zeitpunkt vollständig abgegolten sein wird.

41

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 - 2 C 47.11 -, ZBR 2014, 98 = juris, Rn. 18 und 22.

42

Die zeitliche Begrenzung von Ruhensregelungen entspricht deren Zweck, in Gestalt eines Auszahlungshindernisses (allein) zu verhindern, dass im Ruhestand befindliche Soldaten oder Beamte aus öffentlichen Kassen insgesamt mehr erhalten als die Versorgung, die sie erdient haben. Ruhensregelungen dürfen deswegen nicht dazu führen, dass ein Teilbetrag der festgesetzten Versorgung einbehalten wird, obwohl die so herbeigeführte Versorgungslücke nicht durch eine anderweitige Versorgungsleistung aus einer öffentlichen Kasse ausgeglichen wird. Ein Ruhen ohne eine vollständige Kompensation stellt sich nämlich als eine Kürzung der festgesetzten Versorgung dar, die nicht vom Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation gedeckt wird bzw. bei Soldaten – unter Anwendung entsprechender Maßstäbe – ohne Rechtfertigung in deren Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG eingreift.

43

Demgegenüber enthielt das Soldatenversorgungsgesetz in der Fassung 1992 (und davor) an der betreffenden Stelle eine Verweisung lediglich auf den § 55b Abs. 1 Satz 1. Wesentlich diesem Umstand hat das Bundesverwaltungsgericht entnommen, dass eine Auslegung des damaligen einfachen Gesetzesrechts – auch unter dem Gesichtspunkt der verfassungskonformen Auslegung – nicht auf die Geltung der in Abs. 1 Satz 3 enthaltenen Kappungsgrenze auch in der Fallgruppe der Anrechnung einer Kapitalabfindung auf das Ruhegehalt führen könne, vielmehr das damalige Gesetz in diesem Punkt verfassungswidrig sei.

44

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2011 - 2 C 25.09 -, Buchholz 449.4    § 55b SVG Nr. 1 = juris, Rn. 10 ff.

45

Daraus ergibt sich, dass – Fragen der Verfassungskonformität des einfachen Gesetzesrechts angesichts der noch fehlenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ausgeklammert – Betroffene erst ab der Fassung 1994 des § 55b SVG davon "profitieren" können, dass schon im Rahmen der Anwendung des einfachen Gesetzesrechts die (Summe aller) Ruhensbeträge die anderweitig gewährte Versorgung insgesamt nicht übersteigen darf. Soweit darauf aufbauend in dem Ruhensbescheid ein begrenzender Endzeitpunkt festzulegen ist, wirkt sich das bei wertender Betrachtung für den Betroffenen positiv, nämlich im Sinne einer Absicherung seiner Rechtsstellung, aus.“

46

Diesen Ausführungen, die die Auffassung der Kammer aus ihren Urteilen vom 28. Januar 2015

47

VG Köln, Urteile vom 28. Januar 2015 – 23 K 7126/11 –, – 23 K 4957/12 – und – 23 K 5399/12 –,

48

bestätigen, folgt die Kammer uneingeschränkt.

49

Ausgehend hiervon hätte die Beklagte im Rahmen ihrer Vergleichsberechnung nach der Fassung 1994 des § 55b SVG die Laufzeit der Ruhensbeträge von vornherein im Wege der Bestimmung eines Endzeitpunktes begrenzen müssen. Das hätte sich für den Kläger im Verhältnis zu der Fassung 1992 des § 55b SVG günstig ausgewirkt. Infolgedessen hätte die Fassung 1994 dem Ruhensbescheid einschließlich der dortigen Berechnung des Ruhensbetrags als hier im Sinne des § 96 Abs. 5 Satz 2 SVG maßgeblich zugrunde gelegt werden müssen. Das hätte - mit Blick auf die Mindestruhensbetragsregelung - zwar nicht zu einem abgesenkten Monatsbetrag des Ruhens, wohl aber zu einer Begrenzung des Gesamtruhensbetrages durch die Bestimmung eines Endzeitpunktes geführt. Da dies nicht geschehen ist, erweist sich der Ruhensbescheid vom 10. Juni 2009 als rechtswidrig.

50

Diese Rechtswidrigkeit wirkt sich vorliegend zu Lasten des Klägers aus. Nach überschlägiger Berechnung sind inzwischen Versorgungsbezüge in Höhe von rund 155.000,00 EUR zum Ruhen gebracht worden. Nach den Berechnungen des Klägers war der erhaltene Kapitalbetrag von 98.062,92 EUR durch das teilweise Ruhen der Versorgungsbezüge bereits im Januar 2011 aufgezehrt. Dies führt dazu, dass der Ruhensbetrag entgegen § 55b Abs. 4 Satz 1 und Abs. 1 Satz 3 SVG 1994 der Ruhensbetrag die von der zwischen- oder überstaatlichen Einrichtung gewährte Versorgung übersteigt. Dies führt zu einer den Kläger in seinem Recht aus Art. 14 GG verletzenden faktischen Kürzung der gesetzlich zustehenden Versorgungsbezüge.

51

Im Rahmen der nach Aufhebung des Bescheides vom 10. Juni 2009 gebotenen Neufestsetzung der Versorgungsbezüge hat die Beklagte die sich aus § 55b Abs. 1 Satz 3 SVG ergebende zeitliche/betragliche Begrenzung der Ruhensregelung

52

vgl. hierzu im Einzelnen BVerwG, BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 – 2 C 47.11 –,

53

zu beachten.

54

Da die Klage bereits mit dem Hauptantrag Erfolg hat, kam es auf den sinngemäß gestellten Hilfsantrag nicht mehr an.

55

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.