1

T a t b e s t a n d:

2

Der Klägerin wurde mit Bescheid vom 01.07.2014 eine bis zum 31.07.2015 befristete Erlaubnis zur Betreuung von bis zu 5 Tagespflegekindern, jedoch nicht mehr als 4 Kinder gleichzeitig gem. § 43 SGB VIII erteilt.

3

Die Klägerin beantragte unter 17.05.2015 bei der Beklagten die Erteilung einer erneuten Pflegeerlaubnis für 5 Kinder für die Dauer von 5 Jahren.

4

Am 28.05.2015 nahm die in der Vermittlung von Tagespflegepersonen (Netzwerk) tätige Beschäftigte des Caritasverbandes für die Stadt C. e.V. Frau H.    zu dem Antrag der Klägerin Stellung. Nach Einschätzung der Frau H.    ist die Klägerin als Tagespflegeperson nicht geeignet. Sie weise Mängel in der Vertragsgestaltung auf. In den übersandten Vertragsformularen habe sie keine Angaben zur Dauer der Eingewöhnungsphase gemacht. Den Beschwerden der Eltern sei zu entnehmen, dass die Klägerin getroffene Absprachen nicht einhalte und intransparent agiere. Auf sachliche Kritik reagiere die Klägerin unangemessen emotional. Die von ihr in einem Beratungsgespräch vorgeschlagenen Spielsachen habe die Klägerin zwar angeschafft; ihre pädagogische Sinnhaftigkeit habe die Klägerin aber anscheinend noch nicht verstanden. Bei allen Hausbesuchen habe sie die erforderliche Zuwendung der Klägerin zu den Kindern vermisst.

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Die Beklagte lehnte den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer weiteren Pflegeerlaubnis mit Bescheid vom 03.08.2015 ab. Zur Begründung berief sie sich auf die in der Stellungnahme des Netzwerkes für die Vermittlung von Tagespflegepersonen vom 28.05.2015 dargelegten Gründe. Die Beklagte habe das Netzwerk seit Jahren mit der Qualifizierung, Beratung und Vermittlung von Tagespflegepersonen beauftragt.

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Am 17.08.2015 legte die Klägerin Widerspruch gegen den ablehnenden Bescheid und führte zur Begründung aus, dass die gegen sie erhobenen Vorwürfe der fehlenden Sachkompetenz und der mangelnden Kooperationsfähigkeit mit den Eltern haltlos seien. Sie stützten sich auf die Stellungnahme des „Netzwerks“ vom 28.05.2015, deren Fachberaterin H.    im fraglichen Zeitraum nur einen Hausbesuch, nämlich am 11.06.2015 durchgeführt habe. Dieser sei erfolgt, weil die Klägerin der Fachberatung telefonisch durch Herrn U.       Mitteilung von einem verletzten Kind gemacht habe. Soweit die Beklagte sich auf Elternbeschwerden berufe, hätten sich nur eine Frau L.       und eine Frau T.        negativ über die Klägerin geäußert. Das Kind der Frau T.        sei von der Klägerin nicht betreut worden, weil ein Betreuungsvertrag nicht zustandegekommen sei. Frau L.       sei nicht bereit gewesen, die von ihr telefonisch erhobenen Beschwerden in einem persönlichen Gespräch zu wiederholen.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 26.08.2015 hob die Beklagte den ablehnenden Bescheid vom 03.08.2015 auf und erteilte der Klägerin eine auf drei Jahre befristete Pflegeerlaubnis für 5 Kinder mit folgenden „Auflagen/Hinweisen“:

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              „Auflagen/Hinweise zur Pflegerlaubnis vom 26.08.2015

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-  Für neue Betreuungsverträge ist von Ihnen stets der Mustervertragdes Bundesverbandes Kindertagespflege zu verwenden. Dieser kann gegen eine Gebühr vom Netzwerk Kinderbtreuung in Familien oder direkt vom Bundesverband bezogen werden.

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- Verbesserung der Kooperation

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              - Mit den Eltern

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- insbesondere in Bezug auf klare Absprachen bei Vertragsanbahnungen hinsichtlich des Betreuungsfanges und finanzieller Aspekte

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- der Gestaltung und Dauer der individuellen Eingewöhnung des Kindes,

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- Verbesserung der Absprachen bei der Festlegung der Schließ/Urlaubszeiten (frühzeitig und verlässlich)

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                                          - Mit dem Netzwerk

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- Bei Aufnahme eines weiteren Tageskindes (die Eltern sind vor dem Abschluss eines Betreuungsvetrages an das Netzwerk zu verweisen). Hierzu können die Eltern auf die regelmäßigen Elterninformationsversanstaltungen des Netzwerks verwiesen werden.

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- Bei Änderungen des Betreuungsumfanges und Beendigung eines Betreuungsverhältnisses, auch wenn diese Kind nicht öffentlich gefördert wird.

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- Das Netzwerk ist in alle Anfragen an das Jugendamt einzubeziehen.

19

- Zur Verbesserung der Kooperation mit dem Netzwerk wird eine verstärkte fachliche Unterstützung in Form von Hausbesuchen des Netzwerks unter Beteiligung von Mitarbeitern des Amtes für Kinder, Jugend und Familie empfohlen/angeboten

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                                          - Mit dem Amt für Kinder, Jugend und Familie

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              -  Fehlende Fortbildungsstunden

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Für das Jahr 2015 sind von Ihnen noch 12 Fortbildungsstunden (davon 6 beim Netzwerk) wahrzunehmen. Hierbei werden Themen wie: Umgang mit Kleinkindern nach dem Konzept „Emmi Pickler“ und Kommunikation in Konfliktsituationen empfohlen.

23

- Die regelmäßige Teilnahme an den Gesprächskreisen ist ausdrücklich erwünscht.“

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Zur Begründung führte die Beklagte,  dass die gegen die Klägerin vorgebrachten Elternbeschwerden zwar Mängel in Bezug auf die Persönlichkeit und Kooperationsbereitschaft der Klägerin begründeten. Gleichwohl sei aber zu berücksichtigen, dass nicht jeder Mangel an persönlicher Integrität und Zuverlässigkeit die persönliche Ungeeignetheit der der Pflegeperson begründe. Die Nebenbestimmungen seien erforderlich, um die Kooperation der Klägerin mit den Eltern, dem Netzwerk und dem Jugendamt der Beklagten zu verbessern und sicherzustellen.

25

Die Klägerin hat am 25.09.2015 Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie vor, sie habe einen Anspruch auf Erteilung einer unbeschränkten Erlaubnis. Die Beklagte begründe die zur Erlaubnis ergangenen Nebenbestimmungen mit nicht belegten Behauptungen und Unterstellungen des von ihr beauftragten Netzwerkes. Das Netzwerk sei nicht objektiv.

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Die Klägerin beantragt,

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die Beklagte unter Änderung des Bescheides vom 03.08.2015 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 26.08.2015 zu verpflichten, ihr eine Pflegeerlaubnis für 5 Jahre, für 5 Kinder – fünf Plätze – in Vollzeit ohne die bisherigen Auflagen, hilfsweise mit den bisherigen Auflagen zu erteilen,

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hilfsweise,

29

die Beklagte unter Änderung des Bescheides vom 03.08.2015 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 26.08.2015 zu verpflichten, ihren Antrag vom 17.05.2015 erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

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Die Beklagte beantragt,

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              die Klage abzuweisen.

32

Sie meint, dass die Erlaubnis gem. § 43 Abs. 3 Satz 5 SGB VIII zu Recht mit Nebenbestimmungen versehen worden sei. Die Kooperationsbereitschaft der Klägerin mit den Eltern der betreuten Kinder und dem von der Beklagten Beauftragten Netzwerk sei verbesserungsbedürftig. Das Netzwerk habe mit Schreiben vom 28.05.2015 auf verschiedene Elternbeschwerden hingewiesen. Namentlich Frau L.       habe sich über nicht verlässliche Urlaubsabsprachen und unzuverlässiges Verhalten der Klägerin bei der Vertragsanbahnung und Vertragsabwicklung beschwert. Die Klägerin sei deshalb aufgefordert worden, zur Verbesserung der Vertragsgestaltung den Mustervertrag des Bundesverbandes Kindertagespflege zu verwenden. Im Übrigen verweigere die Klägerin die Kooperation mit dem von der Beklagten beauftragten Netzwerk. Sie sei zeitweise nicht in der Lage gewesen, selbst mit dem Netzwerk Kontakt aufzunehmen, sondern habe ihren Lebengefährten Herrn  U.       eingeschaltet.

33

Das Gericht hat Beweis erhoben zu den Umständen, die die Beklagte veranlasst haben, die auf drei Jahre befristete Tagespflegeerlaubnis mit den oben bezeichneten „Auflagen/Hinweisen“ zu versehen durch Vernehmung der Zeugin H.    . Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung Bezug genommen. Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:

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Die zulässige Verpflichtungsklage ist begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteeilung einer auf fünf Jahre befristeten Tagespflegerlaubnis für fünf Kinder – fünf Plätze – in Vollzeit ohne die bisherigen Auflagen.

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Die Voraussetzungen der Anspruchsgrundlage des § 43 Abs. 2 Satz 1 SGB VIII sind gegeben. Nach § 43 Abs. 1 SGB VIII bedarf eine Person, die ein Kind oder mehrere Kinder außerhalb des Haushalts des Erziehungsberechtigten während eines Teils des Tages und mehr als 15 Stunden wöchentlich gegen Entgelt länger als drei Monate betreuen will, der Erlaubnis. Die Erlaubnis ist gem. § 43 Abs. 2 Satz 1 SGB VIII zu erteilen, wenn die Person für die Kindertagespflege geeignet ist. Geeignet im Sinne des § 43 Abs. 2 SGB VIII sind Personen, die sich durch ihre Persönlichkeit, Sachkompetenz und Kooperationsbereitschaft mit Erziehungsberechtigten und anderen Tagespflegepersonen auszeichnen (§ 43 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 SGB VIII) und über kindgerechte Räumlichkeiten verfügen (§ 43 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 SGB VIII). Sie sollen zudem - so § 43 Abs. 2 Satz 3 SGB VIII - über vertiefte Kenntnisse hinsichtlich der Anforderungen der Kindertagespflege verfügen, die sie in qualifizierten Lehrgängen erworben oder in anderer Weise nachgewiesen haben. Der Begriff der Eignung der Tagespflegeperson ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, dessen Auslegung und Anwendung der vollen gerichtlichen Überprüfung unterliegt. Nicht jeder Mangel an persönlicher Integrität und Zuverlässigkeit begründet die persönliche Ungeeignetheit der Pflegeperson. Dieser Schluss ist vielmehr nur dann gerechtfertigt, wenn der festgestellte Mangel negative Auswirkungen von nicht unerheblichem Gewicht auf die betreuten Kinder hinreichend konkret befürchten lässt,

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vgl. OVG NRW, Beschluss vom 08.11. 2006 - 12 B 2077/06 -, juris m.w.N;

38

VG Freiburg, Urteil vom 11.11.2009 – 2 K 2260/08 -, juris.

39

Von einer Nichteignung der Klägerin in diesem Sinne geht auch die Beklagte nicht aus; sie hat der Klägerin die Erlaubnis für die Dauer von 3 Jahren erteilt. Die Beklagte hat die Erlaubnis allerdings nicht wie gesetzlich gem. § 43 Abs. 3 Satz 4 SGB VIII vorgesehen auf 5 Jahre, sondern auf 3 Jahre befristet. Zu einer Befristung der Pflegeerlaubnis war sie nicht berechtigt. Ein Verwaltungsakt, auf den wie im Falle der streitigen Pflegeerlaubnis ein Anspruch besteht, darf gem. § 32 Abs. 1 SGB X mit einer Nebenbestimmung – wie einer Befristung - nur versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden. § 43 Abs. 3 Satz 5 SGB VIII erlaubt zwar gesetzlich, dass die Pflegeerlaubnis mit Nebenbestimmungen versehen werden kann. Die kraft Gesetzes in § 43 Abs. 3 Satz 4 SGB VIII vorgesehene Gültigkeit der Erlaubnis von 5 Jahren verbietet allerdings die behördliche Befristung auf ein kürzere als die gesetzlich vorgesehene Gültigkeitsdauer von 5 Jahren. Hält die zuständige Behörde – wie hier die Beklagte – die Tagespflegeperson für geeignet, hat sie eine auf 5 Jahre befristete Erlaubnis zu erteilen. Sollte sich die Sachlage zukünftig ändern und etwa die von der Behörde angenommene Eignung der Tagespflegeperson nachträglich entfallen, bleibt es ihr unbenommen, die Pflegeerlaubnis nachträglich zu widerrufen,

40

              vgl. VG Minden, Urteil vom 06.01.2016 – 6 K 2411/15 -, juris.

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Mit anderen Nebenbestimmungen - wie etwa Auflagen – darf die Pflegeerlaubnis gem. § 43 Abs. 3 Satz 5 SGB VIII nur versehen werden, wenn diese verhältnismäßig sind. Dies ist bei Dauerverwaltungsakten wie der Pflegerlaubnis der Fall, wenn die Nebenbestimmungen dazu dienen, den künftigen Fortbestand der gesetzlichen Genehmigungsvoraussetzungen sicherzustellen. Erforderlich sind solche Nebenbestimmungen für Dauerverwaltungsakte erst dann, wenn im konkreten Einzelfall greifbare Anhaltspunkte bestehen, dass die Genehmigungsvoraussetzungen wieder wegfallen könnten,

42

              vgl. VG Freiburg, Urteil vom 11.11.2009 – 2 K 2260/08 -, juris.

43

Verbindliche Nebenbestimmungen zu einem Hauptverwaltungsakt müssen in Abgrenzung zu bloßen Hinweisen so formuliert sein, dass sie aus Sicht des Adressaten darauf gerichtet sind, eigenständige rechtlich verbindliche Vorgaben zu begründen.  Auflagen im Sinne von § 32 Abs. 2 Nr. 4 SGB X müssen so bestimmt verfasst sein, dass für den Adressaten erkennbar ist, dass ihm ein Tun, Dulden oder Unterlassen verbindlich vorgeschrieben wird. Der Betroffene muss erkennen können, dass es sich nicht um bloße rechtliche Hinweise der Behörde handelt, sondern um rechtsverbindliche Auflagen, die entweder selbständig vollstreckt werden können oder Grundlage eines Widerrufs gem. § 47 Abs. 1 Nr. 2 SGB X sein können.

44

Dies ist bei den streitigen Nebenbestimmungen zum Widerspruchsbescheid vom 26.08.2015 nicht der Fall. In nur wenigen Bestimmungen wird der Klägerin ein bestimmtes Tun vorgeschrieben. Teilweise wird nur stichwortartig zu einer nicht näher beschriebenen „Verbesserung der Kooperation mit den Eltern insbesondere in Bezug auf klare Absprachen bei Vertragsanbahnungen und hinsichtlich des Betreuungsumfanges und finanzieller Aspekte“ aufgefordert. Soweit - etwa hinsichtlich der Verwendung des Mustervertrages des Bundesverbandes Kindertagespflege oder der Wahrnehmung von Fortbildungsstunden - sprachlich bestimmte Vorgaben gemacht werden, ist durch die Überschrift „Auflagen/Hinweise zur Pflegeerlaubnis vom 26.08.2015“ nicht eindeutig, ob es sich auch bei diesen Regelungen um verbindliche Auflagen oder bloße Hinweise handelt.

45

Selbst wenn die streitigen Nebenbestimmungen als bestimmt genug angesehen werden könnten, konnte das Gericht auch nach Durchführung der Beweisaufnahme nicht die Überzeugung gewinnen, dass die Voraussetzungen vorlagen, die die Beklagte zur Beifügung der streitigen Nebenstimmungen berechtigten. Das Ergebnis der Beweisaufnahme ergab keinen Beleg dafür, dass greifbare Anhaltspunkte dafür bestanden, dass die Voraussetzungen für die Erteilung der Pflegeerlaubnis im Falle der Klägerin wieder wegfallen könnten.

46

Soweit die Beklagte die Nebenstimmungen auf das von ihr beanstandete Verhalten der Klägerin gegenüber den Eltern der von ihr betreuten Kinder gestützt hat, hat die Zeugin H.    zwar Vorfälle genannt, die Anlass für die Annahme des Wegfalls der Eignung der Klägerin begründen würden, wenn sie den Tatsachen entsprechen würden. So berichtete die Zeugin H.    davon, dass sich Eltern, namentlich eine Frau Lakatosowa darüber beschwert hätten, dass die Klägerin von den Eltern bereits unterschriebene Vertragsunterlagen absprachewidrig mit erhöhten Betreuungszeiten ausgefüllt habe, um eine höhere öffentliche Förderung beziehen zu können. Eine Frau T.        soll die Klägerin nach Angaben der Zeugin dazu gedrängt haben, eine vertragliche Vereinbarung über eine Vollzeitbetreuung abzuschließen, ihr Kind aber tatsächlich nur in einem Umfang von 20 Wochenstunden betreuen zu lassen. Die Angaben der Zeugin H.    bieten aber keine verlässliche Grundlage für die Annahme, dass das beanstandete Verhalten der Klägerin gegenüber den Eltern den Tatsachen entspricht. Die Zeugin H.    weiß um das beanstandete Verhalten der Klägerin gegenüber den Eltern nicht aus eigener Anschauung. Sie ist insoweit als Zeugin vom Hörensagen auf die Angaben der unmittelbar betroffenen Eltern angewiesen. Im Falle des Vorwurfs der Frau M.          musste die Zeugin einräumen, dass auch nach Durchführung des von ihr geschilderten Gesprächs im März 2016 im Verwaltungsverfahren nicht abschließend geklärt werden konnte, ob die von den Eltern erhobenen Vorwürfe zutreffen. Eine persönliche Befragung der Frau T.        haben weder die Zeugin H.    noch Vertreter der Beklagten durchgeführt. Gleiches gilt im Falle der von der Frau L.       erhobenen Vorwürfe. Diese hat ihre telefonisch und per Mail erhobenen Vorwürfe nicht im Rahmen einer persönlichen Einvernahme bei der Beklagten (vgl. § 21 Abs. 1 Nr. 2 SGB X) oder bei dem von der Beklagten eingeschalteten Netzwerk wiederholt und konkretisiert. Sie hat das von der Zeugin H.    für den 20.05.2015 angeregte persönliche Gespräch aus privaten Gründen abgesagt. Tatsachen, die den Bediensteten der Beklagten oder des Netzwerkes nicht aus eigener Anschauung bekannt sind, können grundsätzlich nur dann tragfähige Grundlage für die Beifügung von Nebenbestimmungen zu einer Tagespflegeerlaubnis oder auch für den Widerruf der Erlaubnis sein, wenn sie durch detaillierte Aussagen von durch die Beklagte gem. § 21 Abs. 1 Nr. 2 SGB X vernommenen Zeugen belegt werden, die das beanstandete Verhalten der Klägerin aus eigener Anschauung wahrgenommen haben und die es durch die Angabe ihrer ladungsfähigen Anschrift gegenüber der Behörde ermöglichen, dass sie auch in einem nachfolgenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren gegebenenfalls als Zeuge vernommen werden können. Dies ist bei den von der Zeugin H.    genannten Elternbeschwerden nicht der Fall.

47

Das von der Beklagten beanstandete Verhalten der Klägerin gegenüber dem Netzwerk oder ihrem Jugendamt bietet keine greifbaren Anhaltspunkte, dass die Genehmigungsvoraussetzungen im Falle der Klägerin wieder wegfallen könnten. Den Forderungen der Zeugin H.    nach der Einrichtung einer Zweitgarderobe für die betreuten Kinder sowie der Anschaffung einer kindgerechten Spielzeugausstattung ist die Klägerin – wenn auch erst nach mehrfacher Erinnerung – nachgekommen. Anderen Hinweisen und Verbesserungsvorschlägen kommt sie nach Angaben der Zeugin H.    „mehr oder weniger nach“.

48

Soweit die Zeugin H.    darauf hingewiesen hat, dass sich Hausbesuche bei der Klägerin schwierig gestalten, weil sie den Mitarbeitern des Netzwerks gegenüber misstrauisch eingestellt ist, ist dieser Vorwurf zu pauschal geblieben. Die von der Zeugin H.    in der mündlichen Verhandlung geschilderten Einzelheiten ihrer bei der Klägerin durchgeführten Hausbesuche bieten keinen tragfähigen Anlass für berechtigte Zweifel an der Eignung der Klägerin.

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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.