Verwaltungsgericht Köln, 18 K 367/15

T a t b e s t a n d

Die Klägerin zu 1. ist Rechtsnachfolgerin des früheren Sondervermögens E. C. und erbringt u. a. Postdienstleistungen im Sinne von § 4 Nr. 1 b) PostG. Zu den von ihr erbrachten Postdienstleistungen zählen auch Universaldienstleistungen im Sinne von § 11 Abs. 1 Satz 1 PostG i. V. m § 1 Abs. 1 Nr. Post- Universaldienstleistungsverordnung (PUDLV), d. h. die Beförderung von adressierten Paketen, deren Einzelgewicht 20 Kilogramm nicht übersteigt. Zum Zweck der Zustellung setzt die Klägerin zu 1. u. a. auch Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit einer zulässigen Höchstmasse von 2,8 bis 3,5 t sowie von nicht mehr als 7,5 t ein, die von im einzelnen festgelegten Zustellbasen oder Zustellstützpunkten aus die Beförderung der Zustellsendungen durchführen. Gesteuert werden diese Fahrzeuge durch Zusteller, die neben der Ladung und der Zustellung der Sendungen auch die Lenkung der Fahrzeuge durchführen.

Der Kläger zu 2. ist als Verkehrsleiter im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1071/2009 der Niederlassung C. bei der Klägerin zu 1. beschäftigt. Ihm sind in dieser Funktion die Güterkraftverkehrsgeschäfte sowie die Halteraufgaben der Klägerin zu 1. übertragen.

Die Verfahrensbeteiligten sind unterschiedlicher Auffassung hinsichtlich der Frage, ob die Klägerin zu 1. verpflichtet ist, die in § 1 Abs. 5 Satz 1 und § 1 Abs. 6 Satz 7 Fahrpersonalverordnung (FahrpersV) vom 27.6.2005 (BGBl. I, S. 1882), zuletzt geändert durch Verordnung vom 9.3.2015 (BGBl. I, S. 243) vorgesehenen Maßnahmen zu ergreifen, wenn sie ihre Fahrzeuge zum Zweck der Zustellung von Sendungen im Rahmen des Universaldienstes i. S. von § 1 Abs. 1 PUDLV einsetzt und dabei neben den Sendungen des Universaldienstes auch Pakete mit einem Einzelgewicht von mehr als 20 Kilogramm zustellt. Dabei handelt es sich um Registrierungs-, Aufzeichnungs- und Aufbewahrungspflichten hinsichtlich des Fahrvorgangs betreffend die Lenkzeiten und Ruhezeiten der Fahrer. In die Sache geht es um die Frage, ob die Ausnahmevorschrift des § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV für die Fahrzeuge der Klägerin zu 1. dann Anwendung findet, wenn sie neben Sendungen des Universaldienstes auch Pakete mit einem Gewicht von mehr als 20 kg befördert.

Die Beklagte hat als zuständige Behörde für das Land Nordrhein-Westfalen die Fahrer und die Fahrzeuge der Klägerin zu 1. in der Vergangenheit mehrfach kontrolliert. Dabei ist sie – ebenso wie die zuständigen Behörden der anderen Bundesländer und des Bundes – der Auffassung, dass die Klägerin zu 1. verpflichtet ist, den Anforderungen des § 1 Abs. 5 Satz 1 und § 1 Abs. 6 Satz 7 FahrpersV zu genügen, wenn sie nicht nur Sendungen des Universaldienstes, sondern auch andere Sendungen befördert.

Diesbezüglich ist es auch schon zu Bußgeldverfahren – u.a. gegen den Kläger zu 2. – gekommen.

Die Kläger haben am 21.1.2015 Klage erhoben.

Die Kläger machen geltend, die Klage sei zulässig. Die begehrte Feststellung sei erforderlich, weil es zu einem unterschiedlichen Verständnis des § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV gekommen sei und bereits mehrfach Bußgeldbescheide – u. a. gegen den Kläger zu 2. – wegen Verstößen erlassen worden seien. Es sei vor allem den Verkehrsleitern nicht zuzumuten, weiterhin mit Bußgeldbescheiden überzogen zu werden. Vielmehr müsse die Frage der Reichweite des Ausnahmetatbestandes einer grundsätzlichen Klärung zugeführt werden. Auch das konkrete Feststellungsinteresse sei hier gegeben.

In dem Unternehmen der Klägerin zu 1. seien ca. 10.000 Fahrzeuge und ca. 12.500 Fahrer von der Regelung betroffen. Es entstünde für die Klägerin zu 1. ein ganz erheblicher zusätzlicher Aufwand, wenn sie die Fahrzeuge entweder mit elektronischen Fahrtenschreibern ausstatten oder aber die Fahrer anweisen müsste, selbst entsprechende Aufzeichnungen über die Fahrt zu machen.

Die Klägerin zu 1. ist der Auffassung, dass sie den Verpflichtungen aus § 1 Abs. 5 Satz 1 und § 1 Abs. 6 Satz 7 FahrpersV nicht genügen müsse. Dies leitet sie zum einen aus dem Wortlaut der Ausnahmevorschrift des § 18 Abs. 1 Nr. 4 der FahrpersV ab. Danach sind von dem Anwendungsbereich der FahrpersV Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit einer zulässigen Höchstmasse von nicht mehr als 7,5 Tonnen ausgenommen, die von Postdienstleistern, die Universaldienstleistungen i. S. d. § 1 Abs. 1 PUDLV erbringen, in einem Umkreis von 100 Kilometern vom Standort des Unternehmens zum Zwecke der Zustellung von Sendungen im Rahmen des Universaldienstes verwendet werden, soweit das Lenken des Fahrzeugs nicht die Haupttätigkeit des Fahrers darstellt. Dem Wortlaut lasse sich nicht entnehmen, dass die Privilegierung für den Universaldienst schon dann entfalle, wenn auch nur ein Paket außerhalb des Universaldienstes beigeladen werde. Denn maßgeblich sei nach dem Wortlaut, dass auf das Fahrzeug und nicht auf den einzelnen Zustellvorgang abgestellt werde.

Dieses Auslegungsergebnis folge auch aus dem rechtssystematischen Zusammenhang der Ausnahmetatbestände des § 18 Abs. 1 FahrpersV. In § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV sei nicht davon die Rede, dass die Fahrzeuge ausschließlich zum Zwecke der Zustellung von Sendungen im Rahmen des Universaldienstes verwendet werden müssten. Die Ausnahmevorschrift des § 18 Abs. 1 FahrpersV kenne in den Nummern 5, 9 und 15 durchaus die Einschränkung des ausschließlichen Verkehrs bzw. der ausschließlichen Nutzung im Rahmen eines Privilegierungstatbestandes. Davon sei aber im Rahmen des § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV gerade kein Gebrauch gemacht worden. Deshalb sei davon auszugehen, dass eine ausschließliche Nutzung zum Zweck der Zustellung von Sendungen im Rahmen des Universaldienstes hier nicht verlangt werden könne. Tatsächlich seien nach den Erhebungen der Klägerin zu 1. ca. 95 % der beförderten Sendungen solche des Universaldienstes. Lediglich ca. 5% bezögen sich auf andere Sendungen, nämlich Pakete mit einem Gewicht von mehr als 20 kg.

Auch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift gebe keinen Hinweis darauf, dass hier im Sinne des Normverständnisses der Beklagten davon auszugehen sei, dass von den Verpflichtungen nach § 1 Abs. 5 und § 1 Abs. 6 Satz 7 FahrpersV nur Fahrzeuge befreit seien, die ausschließlich Universaldienstleistungen erbrächten. Die genannte Vorschrift beruhe auf der gleichlautenden Bestimmung des Art 13 Abs. 1 d der Verordnung (EG) 561/2006 vom 15.3.2006, zuletzt geändert durch Verordnung (EU) 165/2014 vom 28.2.2014. Den Erwägungsgründen zu dieser Verordnung sei nicht zu entnehmen, dass hier das von der Beklagten vorgesehene enge Verständnis vorzuziehen sei. Vielmehr sei es hier gerade darum gegangen, die Universaldienstleister von weiterem bürokratischem Aufwand zu befreien. Hier sei jedenfalls der Auslegung der Vorzug zu geben, der eine Wirksamkeit des Ausnahmetatbestands in der Verordnung und damit eine Entlastung der Universaldienstleister sicherstelle. Dabei sei auch zu beachten, dass die Dokumentationspflichten des § 1 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 7 FahrpersV für sie einen ganz erheblichen zusätzlichen Aufwand mit sich brächten. Sinn und Zweck des § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV sei es gewesen, die Universaldienstleister von Bürokratiekosten zu befreien und Beeinträchtigungen bei der Erfüllung von Universaldienstleistungen zu vermeiden.

Auch eine unionsrechtskonforme Auslegung der Norm führe zu keinem anderen Ergebnis. Dabei haben die Kläger die unterschiedlichen Sprachfassungen des Art. 13 Abs. 1 d) der Verordnung (EG) 561/2006 herangezogen, der durch § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV ins E. Recht übertragen wurde. Auch die englische Sprachfassung

„to deliver items as part of the universal service“

spreche nicht gegen die von den Klägern für richtig gehaltene Auslegung.

Maßgeblich sei vor allem die Erwägung, dass eine weite Auslegung des § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV keine Beeinträchtigung der Verwirklichung der in Art. 1 der Verordnung (EG) 561/2006 genannten Ziele bewirke. Diese Ziele seien wie folgt beschrieben:

- Angleichung der Bedingungen für den Wettbewerb zwischen den Landverkehrsträgern

- Verbesserung der Arbeitsbedingungen im Straßenverkehr

- Verbesserung der Verkehrssicherheit

- Verbesserung der Kontrolle und der Durchsetzung der Bestimmungen der Verordnung.

Aufgrund der Besonderheiten des vorliegenden Sachverhalts könne jedes dieser Ziele auch dann erreicht werden, wenn § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV so verstanden werde, dass die Ausnahmeregelung auch dann Anwendung finde, wenn auch Sendungen außerhalb des Universaldienstes zugestellt würden. Die zulässigen Lenkzeiten würden von den Fahrern, die im Universaldienst eingesetzt seien, bei weitem nicht erreicht. Demgemäß seien auch Gefahren für die Verkehrssicherheit nicht zu besorgen, wenn bei einer Beiladung von Paketen außerhalb des Universaldienstes keine Dokumentationspflicht bestehe.

Die Kläger beantragen,

1. für die Klägerin zu 1.

festzustellen, dass die Klägerin zu 1. auch dann nicht verpflichtet ist und war, für diejenigen Fahrzeuge und Fahrzeugkombinationen mit einer zulässigen Höchstmasse von nicht mehr als 7,5 Tonnen, die von ihr in einem Umkreis von 100 km um die in Anlage K 1 aufgeführten Zustellbasen und Zustellstützpunkte eingesetzt werden, die in § 1 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 7 FahrpersV vorgesehenen Maßnahmen zu ergreifen, wenn diese Fahrzeuge dergestalt zum Zwecke der Zustellung von Sendungen im Rahmen des Universaldienstes im Sinne von § 1 Abs. 1 PUDLV verwendet werden, dass zu den in den Fahrzeugen beförderten Sendungen auch Pakete mit einem Einzelgewicht von mehr als 20 Kilogramm beigeladen sind.

2. für den Kläger zu 2.

festzustellen, dass die Klägerin zu 1. nicht gegen § 1 Abs. 6 Satz 7 FahrpersV verstoßen hat, indem sie den Fahrern ihrer Zustell-Basis I. -von-T. -Str. 0-00, 00000 M. , am 13.5.2014 und an den vorausgegangen 28 Arbeitstagen keine Tageskontrollblätter ausgehändigt hatte.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hält die Klage jedenfalls für unbegründet.

Sie ist der Auffassung, dass die Vorschrift des § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV als Ausnahmevorschrift eng auszulegen sei. Sobald die Fahrzeuge nicht zum Zweck der Zustellung von Sendungen im Rahmen des Universaldienstes verwendet würden, unterfielen sie nicht der Ausnahmevorschrift.

Der Sinn und Zweck der Vorschrift bestehe auch darin, dass kein – nicht gerechtfertigter – Wettbewerbsvorteil von Universaldienstleistern gegenüber anderen Marktteilnehmern entstehen solle, wenn sie Leistungen außerhalb des Universaldienstes erbrächten. Der Vorschrift seien bei dem von den Klägern für richtig gehaltenen Verständnis der Norm auch keine Höchstquoten zu entnehmen, die nicht überschritten werden dürften, um in den Genuss der Privilegierung zu kommen. So könnte es bei dem Verständnis der Kläger dazu kommen, dass ganz überwiegend Sendungen außerhalb des Universaldienstes transportiert würden, es aber dennoch bei der Privilegierung nach § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV bliebe. Dieses Verständnis führte zu einer Verzerrung des Wettbewerbs.

Im Rahmen des jüngsten Verordnungsänderungsverfahrens sei von der Universalpostdienstleistungsbranche vorgebracht worden, dass § 18 Abs. 1 Nr. 4 a FahrpersV a. F. häufig ins Leere gehe, weil bei der Beförderung von adressierten Paketen typischerweise einzelne Pakete die in § 1 Abs. 1 Nr. 2 PUDLV genannten Gewichtsgrenze von 20 kg überschritten. Auch die Universaldienstbranche vertrete damit die selbe Auffassung wie die Beklagte.

Bei ihren Kontrollen habe sie, die Beklagte, festgestellt, dass andere Universaldienstleister, die ebenfalls Sendungen mit einem Gewicht von mehr als 20 kg beförderten, den Pflichten nach § 1 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 7 FahrpersV freiwillig genügten.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den sonstigen Inhalt der Gerichtsakte und der von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die Klage hat mit beiden gestellten Anträgen keinen Erfolg.

Die Klage der Klägerin zu 1. ist als Feststellungsklage zulässig. Die Klägerin hat ein berechtigtes Interesse an der Klärung der Frage, ob sie auch dann in den Genuss der Ausnahmeregelung des § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV kommt, wenn neben den Sendungen des Universaldienstes auch andere Pakete mit ihren Fahrzeugen zugestellt werden. Der Klägerin zu 1. kann nicht zugemutet werden, ihre Betriebsleiter in einer Vielzahl von Fällen der Gefahr auszusetzen, eine Ordnungswidrigkeit zu begehen. Es ist auch nicht ersichtlich, dass für die Klägerin zu 1. ein vorrangiges einfacheres Mittel erreichbar wäre, diesbezüglich eine Klärung herbeizuführen. Im Übrigen hat die Klägerin zu 1. auch im Hinblick auf ihr Interesse an Dispositionssicherheit ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung.

Vgl. dazu Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 43 Rdnr. 34.

Die Klage der Klägerin zu 1. ist jedoch unbegründet.

Die Klägerin zu 1. hat keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung, weil sie nicht von den Verpflichtungen des § 1 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 7 FahrpersV gemäß § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV ausgenommen ist, wenn sie mit Fahrzeugen mit einer zulässigen Gesamtmasse von höchstens 7,5 t neben Sendungen des Universaldienstes auch Pakete mit einem Einzelgewicht von mehr als 20 kg zustellt. Denn die Voraussetzungen des Ausnahmetatbestandes des § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV sind in diesem Fall nicht erfüllt. Nach § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrPersV sind Fahrzeuge mit einer zulässigen Höchstmasse von bis zu 7,5 Tonnen, die von Postdienstleistern, die Universaldienstleistungen erbringen, in einem Umkreis von 100 Kilometern vom Standort des Unternehmens zum Zwecke der Zustellung von Sendungen im Rahmen des Universaldienstes verwendet werden, soweit das Lenken des Fahrzeugs nicht die Haupttätigkeit des Fahrers darstellt, von den Dokumentationspflichten ausgenommen.

Zwar ist der Klägerin zu 1. einzuräumen, dass der Wortlaut des § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV nicht auf den ersten Blick eindeutig erkennen lässt, ob die Fahrzeuge der Klägerin bei Beiladung von Paketen mit einem Gewicht von mehr als 20 kg der Ausnahmevorschrift unterfallen. Eine solche völlige Eindeutigkeit des Wortlauts wäre gegeben, wenn entweder das Wort „auch“ oder aber das Wort „ausschließlich“ in den Normtext aufgenommen worden wäre. Dies ist jedoch nicht der Fall.

Dennoch ergibt sich zur Überzeugung der Kammer bereits aus dem Wortlaut des § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV, dass die Klägerin zu 1. nur dann in den Genuss der Privilegierung kommt, wenn sie nur Pakete des Universaldienstes mit einem Fahrzeug zustellt. Für diese Auffassung spricht, dass in § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV der Begriff des Universaldienstes an zwei Stellen verwendet wird. Denn es muss sich um Fahrzeuge von Universaldienstleistern handeln, die zum Zweck der Zustellung von Sendungen im Rahmen des Universaldienstes verwendet werden. Wäre es dem Normgeber nicht darauf angekommen, allein die Zustellung von Sendungen im Rahmen des Universaldienstes zu privilegieren, hätte es ausgereicht, Fahrzeuge von Universaldienstleistern zu privilegieren, die in einem bestimmten Umkreis eingesetzt werden. Denn es kann davon ausgegangen werden, dass Universaldienstleister mit ihren Fahrzeugen üblicherweise jedenfalls auch Sendungen des Universaldienstes transportieren.

Auch die Tatsache, dass der Verordnungsgeber in § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV nicht den Begriff „ausschließlich“ eingeführt hat, obwohl sich dieser Begriff in § 18 Abs. 1 Nummern 5, 9 und 15 FahrpersV findet, rechtfertigt es nicht, bereits aufgrund des Wortlauts der Vorschrift und des systematischen Zusammenhangs zu dem von den Klägern für richtig gehaltenen Verständnis der Norm zu kommen. Denn bei den genannten Ausnahmevorschriften in § 18 Abs. 1 Nrn. 5, 9 und 15 FahrPersV handelt es sich um solche, in denen die Privilegierung der Fahrzeuge daran geknüpft ist, dass die Fahrzeuge ausschließlich auf kleinen Inseln, ausschließlich auf Straßen in Güterverteilzentren wie etwa Häfen verkehren oder ausschließlich zur nicht gewerblichen Nutzung verwendet werden. Den soeben genannten Ausnahmen liegt zur Überzeugung der Kammer die Vorstellung zugrunde, dass diese Fahrzeuge – jedenfalls für einen gewissen längeren Zeitraum – einem bestimmten Zweck gewidmet werden, und mit Rücksicht auf diesen Zweck privilegiert sind. Anders verhält es sich jedoch bei § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrPersV. Hier ist die Privilegierung an die konkrete Zweckbestimmung bei der konkreten Fahrt geknüpft. Der Verordnungsgeber hat Universaldienstleistern nach dem Normverständnis der Kammer damit die Freiheit eingeräumt, in den Genuss der Privilegierung zu kommen, wenn sie allein Sendungen des Universaldienstes befördern. Die Universaldienstleister sind allerdings nicht verpflichtet, Fahrzeuge – für einen gewissen längeren Zeitraum – allein der Zustellung von Sendungen des Universaldienstes zu widmen, wenn sie die Privilegierung in Anspruch nehmen wollen. Vielmehr können sie diese Zweckbestimmung täglich wechseln. Insoweit ist die Ausnahmevorschrift des § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrPersV weniger streng als die Ausnahmetatbestände des § 18 Abs. 1 Nrn. 5, 9 und 15 FahrPersV. Wäre das Wort „ausschließlich“ in § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV eingefügt worden, hätte sich dem gegenüber eine generelle Festlegung des Fahrzeugs ergeben, die offenbar nicht gewollt war. Diese Überlegung macht deutlich, warum in § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV von der Verwendung des Begriffs ausschließlich abgesehen wurde, ohne dass damit auch gemeint war, dass die Ausnahmeregelung auch Anwendung findet, wenn Pakete, die nicht dem Universaldienst zuzurechnen sind, beigeladen werden.

Für ein enges Verständnis des § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV spricht in zweifacher Weise auch die Entstehungsgeschichte der Norm. Zum einen zeigt der Blick auf die verschiedenen Sprachfassungen der Vorschrift des Art. 13 Abs. 1 d) der Verordnung (EG) 561/2006, die durch § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV ins E. Recht übertragen wurde, dass tatsächlich nur die Zustellung von Sendungen des Universaldienstes privilegiert werden sollte. Die Ausnahmevorschrift des Art. 13 Abs. 1 d) Verordnung (EG) 561/2006 ist im Wesentlichen mit § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV wortgleich. Die Ausnahme bezieht sich auf Fahrzeuge mit einer zulässigen Höchstmasse von nicht mehr als 7,5 t, die von Universaldienstanbietern zum Zweck der Zustellung von Sendungen im Rahmen des Universaldienstes benutzt werden. Die E. Textfassung „Sendungen im Rahmen des Universaldienstes“ ist in der englischen Fassung noch präziser. Dort heißt es „to deliver items as part of the universal service.” Diese Textfassung lässt erkennen, dass nicht – auch – andere Sendungen umfasst sind, die im Rahmen der Zustellung von Sendungen des Universaldienstes zusätzlich befördert werden, sondern dass es auf die Zustellung allein von Sendungen ankommt, die Teil des Universaldienstes sind. Die von den Klägern herangezogenen anderen Sprachfassungen des Art. 13 Abs. 1 d) der Verordnung (EG) 561/2006 sind in ihrer Struktur der deutschen Sprachfassung vergleichbar und geben deshalb keinen Anhaltspunkt für ein anderes Verständnis.

Zum anderen spricht für ein enges Verständnis des § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV in der – hier maßgeblichen – derzeit geltenden Fassung auch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift anlässlich der jüngsten Änderung. Nach den Materialien im Verordnungsgebungsverfahren zur Änderung der Fahrpersonalverordnung (BR-Drs. 653/14) S. 11, entspricht dieses Normverständnis auch dem Verständnis von Branchenvertretern. Denn diese hatten im Rahmen der Anhörung geltend gemacht, § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrPersV gehe häufig ins Leere, da bei Beförderungen von adressierten Paketen typischerweise einzelne Pakete die Gewichtsgrenze von 20 kg überträfen. Ausweislich der Materialien zum nationalen Verordnungsgebungsverfahren (BR-Drs. 653/14, S. 11) bezüglich der jüngsten Änderung des § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV hat sich die Bundesregierung in ihrer Begründung der Einschätzung der Branchenvertreter angeschlossen und ergänzend ausgeführt:

„Der Großteil der von den Postdienstleistern eingesetzten Lastkraftwagen mit einem zulässigen Gesamtgewicht von 2801 bis 7500 kg dürfte demnach bislang nicht von der Anwendung der Art. 5 bis 9 der Verordnung (EG) 561/2006 ausgenommen sein. Durch die Ausweitung des zulässigen Radius von 50 km auf 100 km ändert sich grundsätzlich hieran nichts.“

Die Tatsache, dass die Bundesregierung – anlässlich der jüngsten Änderung des § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV – davon ausging, dass diese Vorschrift nicht zur Anwendung komme, wenn einzelne Pakete außerhalb des Universaldienstes beigeladen seien, gibt einen eindeutigen Hinweis auf das Normverständnis des Normgebers. Außerdem ist zu berücksichtigen, dass die Bundesregierung aufgrund des Monitums der Branchenvertreter anlässlich dieser Änderung des § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV Anlass und Gelegenheit gehabt hätte, eine diesbezügliche Änderung entweder im Normtext vorzunehmen oder aber in der Begründung darauf hinzuweisen, dass das Verständnis der Branchenvertreter nach ihrer Auffassung unzutreffend sei. Statt dessen hat die Bundesregierung deutlich gemacht, dass sie das Normverständnis der Branchenvertreter teilt, und darauf hingewiesen, dass sich an der geschilderten Situation durch die jüngste Änderung des § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV hinsichtlich des zulässigen Radius nichts ändere.

Zur Überzeugung des Gerichts ergibt sich aber vor allem aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift, dass die in § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV geregelte Ausnahme nur dann Anwendung finden kann, wenn allein Sendungen des Universaldienstes zugestellt werden. Dies folgt zunächst aus der allgemeinen Zielsetzung der Fahrpersonalverordnung, die in wesentlichen Teilen mit der Verordnung (EG) 561/2006 identisch ist. Art. 1 dieser Verordnung und auch deren Erwägungsgrund 1 ist zu entnehmen, dass durch die Verordnung die Wettbewerbsbedingungen zwischen Binnenverkehrsträgern harmonisiert und die Arbeitsbedingungen sowie die Sicherheit des Straßenverkehrs verbessert werden sollten. Zur Überzeugung des Gerichts sind diese Zielsetzungen auch bei der Auslegung der Ausnahmevorschrift des § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV in den Blick zu nehmen. Die vorgenannte Vorschrift hat eindeutig das Ziel, die Fahrzeuge, die für die Zustellung von Sendungen im Rahmen des Universaldienstes eingesetzt werden, zu privilegieren. Dass darüber hinaus auch eine weitere Privilegierung bei einer gemischten Nutzung der Fahrzeuge – auch für die Zustellung von Paketen über 20 kg – gewollt gewesen sein könnte, ist deshalb nicht anzunehmen, weil in diesem Markt ein erheblicher Wettbewerbsdruck herrscht. Wie sich aus Art. 1 der Verordnung (EG) 561/2006 ergibt, war es aber gerade Ziel der Verordnung, die Arbeitsbedingungen und die Verkehrssicherheit in einem Markt zu verbessern, der durch einen erheblichen Wettbewerbsdruck gekennzeichnet ist.

In diese Richtung zielt auch der Erwägungsgrund 23 der Verordnung (EG) 561/2006. Denn dort ist bestimmt, dass nationale Abweichungen von der Verordnung sich auf jene Elemente beschränken sollten, die derzeit keinem Wettbewerbsdruck unterliegen. Daraus lässt sich ersehen, dass dem europäischen Gesetzgeber der Zusammenhang zwischen dem Wettbewerbsdruck auf der einen Seite und der Notwendigkeit der Verbesserung der Arbeitsbedingungen und der Verkehrssicherheit auf der anderen Seite sehr bewusst war. Auch dieses Argument spricht gegen ein weites Verständnis des Ausnahmetatbestands.

Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang geltend macht, die Ziele der Verordnung (EG) 56/2006, eine Angleichung der Wettbewerbsbedingungen herbeizuführen und die Arbeits- und die Verkehrssicherheit zu verbessern könnten aufgrund der spezifischen Situation bei der Zustellung von Sendungen des Universaldienstes gemeinsam mit anderen Sendungen ohne weiteres erreicht werden, vermag die Kammer diese Auffassung nicht zu teilen. Jedenfalls das mit der Verordnung verfolgte Ziel der Angleichung der Wettbewerbsbedingungen wäre in diesem Fall nicht erreicht. Denn die von der Klägerin zu 1. angestrebten bürokratischen Erleichterungen stellten sich – im Vergleich mit Wettbewerbern, die Sendungen außerhalb des Universaldienstes zustellen – als sachlich nicht gerechtfertigte Wettbewerbsvorteile dar. Es gibt keinen in § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV oder in Art. 13 Abs. 1 d) Verordnung (EG) 561/2006 angelegten sachlichen Grund dafür, dass die Klägerin zu 1. auch bei der Zustellung von Sendungen außerhalb des Universaldienstes privilegiert würde. Dabei ist auch zu beachten, dass es bei dem von den Klägern für richtig gehaltenen, weiten Normverständnis des § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV keine quotenmäßige Begrenzung für die Beiladung von Sendungen außerhalb des Universaldienstes gäbe. Im Extremfall reichte deshalb eine Sendung des Universaldienstes aus, um die Klägerin zu 1. in den Genuss der Privilegierung zu bringen. Damit würde der von § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV bezweckte Schutz der Universaldienstleister vor weiterem bürokratischem Aufwand weit überdehnt und das Ziel der Angleichung der Wettbewerbsbedingungen wäre in diesem Fall verfehlt. Gleiche Wettbewerbsbedingungen werden vielmehr geschaffen, wenn die Klägerin zu 1. Sendungen außerhalb des Universaldienstes zu den Bedingungen zustellen muss, die auch für ihre Wettbewerber in diesem Marktsegment gelten. In diesem Zusammenhang ist auch zu beachten, dass die Klägerin zu 1. es in der Hand hat, die Voraussetzungen zu schaffen, um in den Genuss der Privilegierung zu kommen, während die Wettbewerber der Klägerin bei der Zustellung von Sendungen außerhalb des Universaldienstes bei einem weiten Verständnis des § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV keine Möglichkeit hätten, dem dadurch für sie eintretenden Wettbewerbsnachteil zu entgehen.

Soweit es um das Ziel der Verbesserung der Arbeitsbedingungen geht und die Klägerin zu 1. darauf hingewiesen hat, dass die Fahrer des Universaldienstes in ihrem Unternehmen die zulässigen Lenkzeiten bei weitem nicht erreichten, kann unentschieden bleiben, ob dies tatsächlich zutrifft. Jedenfalls ist keineswegs davon auszugehen, dass dies auch für alle anderen Universaldienstleister gilt. Allein mit Rücksicht darauf kann ein allgemeines Verständnis des § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV nicht darauf gegründet werden, dass sich Probleme hinsichtlich der Qualität der Arbeitsbedingungen in diesem Bereich nicht stellten.

Auch das Argument der Kläger, Sinn und Zweck der Ausnahmevorschrift des § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV sei es, die Universaldienstleister von weiterem bürokratischen Aufwand freizustellen, und dieser Zweck werde fast vollständig verfehlt, weil ganz überwiegend Pakete außerhalb des Universaldienstes beigeladen würden, rechtfertigt nicht das von den Klägern für richtig gehaltene weite Normverständnis. Dabei geht die Kammer davon aus, dass die Tatsache, dass die Universaldienstleister die Privilegierung des § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV häufig nicht in Anspruch nehmen, nicht durch Sachzwänge bedingt ist, sondern allein aus ihrem Geschäftsmodell resultiert. Die Klägerin zu 1. hat sich dafür entschieden, die Pakete außerhalb des Universaldienstes gemeinsam mit Sendungen des Universaldienstes zuzustellen. Dies ist keineswegs zwingend. Vielmehr ließen sich bei einem Bestand von ca. 10.000 Fahrzeugen und bei einem Anteil von universaldienstfremden Sendungen von 5% logistische Lösungen denken, die es jedenfalls erlaubten, dass ein ganz erheblicher Teil der Fahrzeuge nur Sendungen des Universaldienstes beförderte und damit in den Genuss der Privilegierung käme. Auch die in der mündlichen Verhandlung anwesenden Bediensteten der Klägerin zu 1. haben nicht überzeugend darzulegen vermocht, dass solche Lösungen von vornherein ausgeschlossen wären. Sie waren vielmehr der Auffassung, dass Doppelstrukturen unwirtschaftlich sein könnten. Dabei handelt es sich aber um die wirtschaftliche Entscheidung der Klägerin, ob es ihr mehr wert ist, von bürokratischem Aufwand befreit zu werden oder ihre derzeitige Logistik beizubehalten.

Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass es der Klägerin zu 1. rechtlich möglich wäre, auf die Zustellung von Paketen außerhalb des Universaldienstes weitgehend zu verzichten. Soweit die Klägerin zu 1. in der der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen hat, dass sie aufgrund der Verpflichtungen aus dem Weltpostvertrag gehalten sei, auch Pakete außerhalb des Universaldienstes zuzustellen, trifft dies nur hinsichtlich solcher Pakete zu, die in mindestens zwei Mitgliedsländern des Weltpostvereins befördert werden. Denn die Verpflichtungen aus dem Weltpostvertrag in der Fassung vom 14.9.1994 beziehen sich nicht auf Sendungen, die nur in einem Mitgliedsland befördert werden, sondern nur auf die oben genannten internationalen Sendungen. Besteht mithin nur hinsichtlich internationaler Pakete die genannte Beförderungspflicht der Klägerin zu 1., wäre es ihr rechtlich möglich, auf die Beförderung nationaler Pakete außerhalb des Universaldienstes zu verzichten. In diesem Fall wäre es der Klägerin zu 1. umso eher möglich, ihre Logistik so zu gestalten, dass die überwiegende Anzahl ihrer Fahrzeuge allein für die Zustellung von Sendungen im Rahmen des Universaldienstes eingesetzt würde.

Diese Handlungsoptionen der Klägerin zu 1. machen deutlich, dass der Privilegierungstatbestand des § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV bei einem engen Normverständnis auch unter Berücksichtigung der Gegebenheiten des Marktes nicht von vornherein sinnentleert ist, sondern dass es von der unternehmerischen Entscheidung der Klägerin zu 1. abhängt, ob sie in den Genuss der Privilegierung kommt.

Gegen ein von der Klägerin zu 1. für richtig gehaltenes weites Normverständnis und auch gegen eine differenzierte Auslegung des § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV des Inhalts, dass eine Beiladung von Paketen außerhalb des Universaldienstes bis zu einem gewissen Prozentsatz unschädlich wäre, spricht ferner auch der Erwägungsgrund 4 der Verordnung (EG) 561/2006. Danach ist eine wirksame und einheitliche Durchführung dieser Bestimmungen wünschenswert, damit ihre Ziele erreicht werden und ihre Anwendung nicht in Misskredit gerät. Daher sind klarere und einfachere Vorschriften nötig, die sowohl vom Straßenverkehrsgewerbe als auch von den Vollzugsbehörden leichter zu verstehen, auszulegen und anzuwenden sind.

Zur Überzeugung der Kammer wird ein enges Normverständnis dem Erfordernis der Normenklarheit eher gerecht. Denn jeder Universaldienstleister kann sich nach dem Wortlaut des § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV darauf einstellen, dass er bei der Zustellung von Paketen, die nicht dem Universaldienst zugehören, der allgemeinen Dokumentationspflicht unterfällt. Wenn der Universaldienstleister solche Fahrten, die einer Dokumentationspflicht unterliegen, rein tatsächlich mit einer Zustellung von Sendungen des Universaldienstes verbindet, entfällt dadurch die Dokumentationspflicht nicht. Denn eine ausdrückliche rechtliche Grundlage für eine Privilegierung der Zustellung von Sendungen außerhalb des Universaldienstes – bei gemeinsamer Beförderung mit Sendungen des Universaldienstes - ist nicht gegeben. Ein oben beschriebenes differenziertes Verständnis des § 18 Abs. 1 Nr. 4 FahrpersV, das eine Beiladung von Paketen außerhalb des Universaldienstes bis zu einer gewissen Quote zuließe, stünde der vom europäischen Gesetzgeber angestrebten Normenklarheit und eindeutigen Kontrollierbarkeit vollends entgegen. Denn die Prozentzahlen der Beiladung von Sendungen außerhalb des Universaldienstes würden sich mit der Zustellung jeder einzelnen Sendung ändern.

Die Klage des Klägers zu 2. ist ebenfalls zulässig. Der Kläger zu 2. hat ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung. Angesichts der Tatsache, dass eine Klärung der zugrunde liegenden Rechtsfrage im Ordnungswidrigkeitenverfahren nicht zu erzielen war, besteht hier ein Rechtsschutzinteresse des Klägers zu 2.

Die Klage ist jedoch unbegründet. Diesbezüglich wird auf die Ausführungen zu dem Klageantrag der Klägerin zu 1. Bezug genommen.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 S.1 VwGO, § 100 Abs. 2 ZPO. Die Kostenquoten ergeben sich aus den unterschiedlichen Anteilen der Klageanträge an dem gesamten Streitwert.

Die Berufung wurde im Hinblick auf die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache zugelassen (§ 124 a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).