Verwaltungsgericht Köln, 16 K 3213/16

Tatbestand

Die Klägerin betreibt gewerblichen Güterkraftverkehr. Nach ihren eigenen Angaben werden ihre Gesellschaftsanteile zu 100 % durch die „I. & T. U. J. Gmbh“ gehalten, die wiederum zu 100 % der „G. GmbH & Co. KG“ zugehört. Deren Gesellschaftsanteile werden zu 100 % von der „T1. T2. & Co. KG“ gehalten, die wiederum zu 100 % zur „S. T2. & Co. KG“ gehört.

Die Klägerin beantragte unter dem 1. Oktober 2014 bei der Beklagten (Bundesamt für Güterverkehr) die Gewährung einer „De-minimis“-Beihilfe für die Förderperiode 2015 nach der Richtlinie des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur über die Förderung der Sicherheit und der Umwelt in Unternehmen des Güterkraftverkehrs mit schweren Nutzfahrzeugen vom 11. August 2014 (im Folgenden: Förderrichtlinie). Unter Ziff. 1 b) des Antrags erklärte die Klägerin, nicht Teil eines von einem anderen Unternehmen beherrschten Unternehmensverbundes im Sinne von Ziff. 3.3 der Förderrichtlinie zu sein, sondern selbst „Einzelunternehmen“ bzw. „Mutterunternehmen“ zu sein. Zu Ziff. 2 a) des Antrags erklärte die Klägerin zum Ort der Maßnahmendurchführung („Durchführungsort“), an dem die Zuwendungsvoraussetzungen nach Ziff. 3.1 der Förderrichtlinie erfüllt sein müssten, dass sämtliche Maßnahmen ausschließlich bei der Klägerin als Antragstellerin selbst durchgeführt werden, d.I. . beim „Einzelunternehmen“ bzw. „Mutterunternehmen“ selbst. Unter der Ziff. 3 a) erklärte die Klägerin sodann, zum Zeitpunkt der Antragstellung selbst zuwendungsberechtigt zu sein und gewerblichen Güterkraftverkehr zu betreiben; sie sei Inhaberin einer entsprechenden Lizenz. Sie erklärte ferner (Ziff. 5.4 des Antrags), die Förderrichtlinie zur Kenntnis genommen zu haben und als verbindlich anzuerkennen. Dem Antrag fügte die Klägerin die Pflichtanlage 2 bei, in welcher näher ausgeführt wurde, was als „relevant verbundenes Unternehmen“ und daher „ein einziges Unternehmen“ für die Zwecke von De-minimis-Beihilfen anzusehen sei. Diese Maßgaben entsprachen Ziff. 3.3.2 der Förderrichtlinie.

Den Zuwendungsantrag der Klägerin hatte die „T1. A/T. GmbH & Co. KG“ sowohl für die Klägerin als auch weitere Gesellschaften eingereicht. Die „T1. A/T. GmbH & Co. KG“ führte in ihrem Anschreiben vom 30. September 2014 aus, dass sie die Festlegung, was als „einziges Unternehmen“ anzusehen sei, für unwirksam halte. Es komme allein darauf an, dass die einzelnen Gesellschaften in ihren jeweiligen wirtschaftlichen Tätigkeiten vollkommen unterschiedlich seien. Dies treffe auch für die Klägerin und die genannten weiteren Gesellschaften zu, deren Unternehmensgegenstand sie erläuternd darlegte (für die Klägerin: Handel mit und Transport von Häuten und Fellen).

In einem internen Aktenvermerk vom 23. Februar 2015 vermerkte die Beklagte, dass die Klägerin als „Tochterunternehmen“ zu einem beherrschenden Unternehmen („T1. T2. & Co. KG“) gehöre. Es sei in den Anlagen verschiedener Anträge weiterer Tochterunternehmen für das Förderprogramm 2015 eine Mehrfachnennung diverser amtlicher Kennzeichen aufgefallen.

Mit hier streitgegenständlichem Bescheid vom 11. September 2015 lehnte die Beklagte den Förderantrag ab. Der Unternehmensbegriff sei für das hier gegebene Förderprogramm hinreichend deutlich schon in der Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 der Kommission vom 18. Dezember 2013 sowie in der einschlägigen Förderrichtlinie definiert. Danach bildeten alle Unternehmen, die unmittelbar oder über ein anderes Unternehmen in einer der unter Ziff. 3.3 der Förderrichtlinie genannten Beziehungen stünden, einen Unternehmensverbund und seien als einziges Unternehmen anzusehen. Antragsberechtigt sei nach Ziff. 8.1.2 der Förderrichtlinie jedoch ausschließlich das beherrschende Unternehmen. Nach diesen Grundsätzen sei die Klägerin nicht antragsberechtigt. Diese Handhabung entspreche der ständigen Ermessenspraxis der Beklagten.

Den am 29. September 2015 eingelegten und Mitte Oktober 2015 unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs begründeten Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 4. April 2016, zugestellt am 6. April 2016, zurück. Sie vertiefte ihre Ausführungen im Ablehnungsbescheid und verwies auf die Beherrschung der Klägerin durch die „S. T2. & Co. KG“. Die Prüfung der Eigenschaft des „einzigen Unternehmens“ sei durch die De-minimis-Verordnung eindeutig vorgegeben, dies zeichne die Förderrichtlinie in nicht zu beanstandender Weise nach.

Die Klägerin hat am 18. April 2016 Klage erhoben.

Sie hält die Einschätzung der Beklagten zur Bewertung der Klägerin als beherrschtes Unternehmen für rechtlich fehlerhaft. Die Klägerin sei kein Teil eines von einem anderen Unternehmen beherrschten Unternehmensverbundes. Sie sei vielmehr ein in rechtlicher Hinsicht selbstständiges Unternehmen und sei für sich genommen eine geschlossene selbstständige rechtliche Einheit, die auch antragsberechtigt sei. Die Klägerin und die bereits im Antragsanschreiben genannten weiteren Unternehmen seien organisatorisch vollkommen selbstständig und unabhängig voneinander wirtschaftlich tätig. Es existiere hingegen kein gesetzlich definierter Unternehmensbegriff, der die Auffassung der Beklagten stütze. Die Beklagte habe mithin ihr bestehendes Ermessen fehlerhaft ausgeübt. Bei rechtlich völlig getrennten Unternehmen müssten diese vielmehr separat betrachtet werden, wie schon aus Art. 3 Abs. 9 der VO (EU) Nr. 1407/2013 folge. Es bestehe auch nicht die Gefahr einer Kumulation von Subventionen.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 11. September 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 4. April 2016 zu verpflichten, der Klägerin auf ihren Antrag vom 1. Oktober 2014 die beantragte Zuwendung zu gewähren.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie verteidigt die angegriffenen Bescheide und führt ergänzend aus: Ihre Ermessensbetätigung sei nicht zu beanstanden. In der Förderrichtlinie sei eindeutig bestimmt, dass bei einer Mehrzahl von Unternehmen, die nach Ziff. 3.3 als einziges Unternehmen gälten, das beherrschende Unternehmen auch Antragsteller sein müsse. Angesichts der Tatsache, dass die Gesellschaftsanteile der Klägerin zu 100 % in der Hand der „S. T2. & Co. KG“ lägen, habe diese die Stimmrechtsmehrheit an der Klägerin; diese sei somit nicht unabhängig von ihrem Mutterunternehmen tätig. Aus Art. 3 Abs. 9 der De-minimis-Verordnung folge nichts anderes. Dort seien zwar Regelungen zur Aufspaltung von Unternehmen getroffen, die aber unergiebig seien, wenn wie hier ein Unternehmen die Mehrheit der Stimmrechte der Anteilseigner oder Gesellschafter eines anderen Unternehmens halte. Es widerspräche auch Art. 2 Abs. 2 a bis d der Verordnung, wenn man derartig beherrschte Unternehmen als selbstständig ansehen würde. Dies allein sei entscheidend, so dass es auf einen etwaig abweichenden Unternehmensbegriff des EuGH nicht ankomme.

Die Beteiligten haben ihr Einverständnis mit einer Entscheidung des Gerichts ohne mündliche Verhandlung erklärt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Entscheidung ergeht durch den Berichterstatter als Einzelrichter, weil die Kammer ihm den Rechtsstreit gemäß § 6 Abs. 1 VwGO zur Entscheidung übertragen hat.

Das Gericht kann ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung durch Urteil entscheiden, denn die Beteiligten haben gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ihr Einverständnis hiermit erklärt. Dieses Einverständnis blieb von der Übertragung des Rechtsstreits auf den Einzelrichter unberührt und wurde durch die Übertragungsentscheidung nicht verbraucht.

Die als Verpflichtungsklage in Form der Versagungsgegenklage zulässig erhobene Klage ist unbegründet. Der Ablehnungsbescheid vom 11. September 2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 4. April 2016 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf positive Entscheidung über ihren Förderantrag vom 1. Oktober 2014 (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Als Anspruchsgrundlage für das Begehren der Klägerin kommt mangels einer gesetzlichen Regelung nur die Bereitstellung der Mittel im Haushaltsplan des Bundes i.V.m. dem aus Art. 3 Abs. 1 GG folgenden Gebot der Gleichbehandlung gemäß geübter Verwaltungspraxis in Betracht;

vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 8. April 1997 – 3 C 6.95, BVerwGE 104, 220 = NVwZ 1998, 273, und vom 18. Juli 2002 – 3 C 54.01, Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 103 = NVwZ 2003, 92; OVG NRW, Beschluss vom 14. Mai 2009 – 12 A 605/08, juris.

Sind die Fördervoraussetzungen – wie hier – zulässigerweise in Richtlinien geregelt, müssen diese von der zuständigen Bewilligungsbehörde gleichmäßig angewendet werden. Die Verwaltungsgerichte haben sich auf die Prüfung zu beschränken, ob bei der Anwendung der jeweiligen Richtlinie im Einzelfall der Gleichheitssatz verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung im zugrunde liegenden Haushaltsgesetz/Haushaltsplan gezogen ist, nicht beachtet worden ist. Entscheidend ist dabei allein, wie die zuständige Behörde die Richtlinie in ständiger, zu einer Selbstbindung führenden Verwaltungspraxis handhabt, wobei eine solche Richtlinie nicht etwa wie Gesetze oder Rechtsverordnungen gerichtlicher Auslegung unterliegt, sondern nur dazu dient, eine dem Gleichheitsgrundsatz entsprechende Ermessensausübung der Behörde zu gewährleisten.

Vgl. hierzu auch die ständige Rechtsprechung der Kammer, etwa Gerichtsbescheid vom 6. Juli 2010 – 16 K 7907/09, unter Hinweis auf die Rechtsprechung des BVerwG, vgl. Urteil vom 26. April 1979 – 3 C 111.79, BVerwGE 58, 45, und des OVG NRW, vgl. Urteil vom 13. Oktober 1992 – 4 A 719/82; zuletzt nochmal BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015 – 10 C 15.14, BVerwGE 152, 211 Rn. 24 = NVwZ 2015, 1764.

Bei Anlegung dieser Maßstäbe ist die Ablehnung des Zuwendungsantrags der Klägerin mit der Begründung, dass sie als beherrschtes Unternehmen nicht antragsberechtigt sei, nicht zu beanstanden.

Nach Aktenlage – bezogen auf das Förderprogram DM / Förderperiode 2015 und den deshalb maßgebenden Zeitpunkt 1. Oktober 2014 (Tag der Antragstellung) – ist unter Zugrundelegung der zuletzt noch im Klageverfahren nachgereichten Unterlagen der Klägerin festzustellen, dass diese ein hundertprozentiges Tochterunternehmen der „S. T2. & Co. KG“ ist, jeweils verbunden über mehrere andere, jeweils zu 100 % der Gesellschaftsanteile gehaltene Gesellschaften. Über die Stimmrechtsmehrheit hat daher die „S. T2. & Co. KG“ letztlich die rechtliche Kontrolle über die Klägerin inne. Dies berechtigte die Beklagte zur Versagung der Zuwendung.

Im Einzelnen gilt: Antragsberechtigt sind nach Ziff. 8.1.2 Satz 1 der Förderrichtlinie nur die unter Ziff. 3.1 der Richtlinie genannten Unternehmen. Durch Ziff. 8.1.2 Satz 3 wird diese Bestimmung dahingehend konkretisiert, dass bei einer Mehrzahl von Unternehmen, die nach Ziff. 3.3 als ein einziges Unternehmen gelten, das beherrschende Unternehmen Antragsteller sein muss. In diesem Fall müssen die Zuwendungsvoraussetzungen auch nicht notwendigerweise beim beherrschenden Unternehmen, jedenfalls aber am Durchführungsort gegeben sein.

In der so in Bezug genommenen Ziff. 3.3 wird der Unternehmensbegriff in einer die gleichmäßige Ermessensausübung der Beklagten lenkenden Weise spezifiziert. Nach Ziff. 3.3.1 bezeichnet grundsätzlich der Begriff des „Unternehmens“ für die Zwecke dieser Richtlinie jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit, unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung (Satz 1). Jedoch sind alle Einheiten, die rechtlich oder de facto von ein und derselben Einheit kontrolliert werden, als ein einziges Unternehmen anzusehen (Satz 2). Diese Bestimmung ist identisch mit der maßgeblichen und unmittelbar anzuwendenden (Art. 288 Abs. 2 AEUV) Regelung der Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 der Kommission vom 18. Dezember 2013 über die Anwendung der Art. 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf De-minimis-Beihilfen (ABl. L [2013] Seite 352). Im dortigen vierten Erwägungsgrund wird der Begriff des Unternehmens unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs,

vgl. EuGH, Urteile vom 10. Januar 2006 – C-222/04, Ministero dell’Economia e delle Finanza/u.a., und vom 13. Juni 2002 – C-382/99, Niederlande/Kommission,

in mit Ziff. 3.3.1 der Förderrichtlinie wortlautidentischer Weise gefasst. Die Förderrichtlinie definiert sodann in Ziff. 3.3.2 Satz 1, dass für die Zwecke dieser Richtlinie alle Unternehmen, die zueinander in mindestens einer der nachfolgend genannten Beziehungen stehen, als ein einziges Unternehmen gelten: „a) Ein Unternehmen hält die Mehrheit der Stimmrechte der Anteilseigner oder Gesellschafter eines anderen Unternehmens“. Zudem gelten nach Satz 2 „auch Unternehmen, die über ein anderes Unternehmen oder mehrere andere Unternehmen zueinander in einer der Beziehungen gemäß Satz 1 stehen, (…) als ein einziges Unternehmen“. Diese Bestimmungen erfassen in ihrer Zusammenschau, wie die Beklagte richtigerweise annimmt, gerade eine Unternehmens- und Gesellschaftsstruktur wie die der Klägerin. Für die Zwecke der Förderrichtlinie muss danach angenommen werden, dass die Klägerin und die sie beherrschenden Unternehmen als „ein einziges Unternehmen“ gelten. Denn die „S. T2. & Co. KG“ hält über die weiteren Gesellschaften die Mehrheit der Stimmrechte der Anteilseigner oder Gesellschafter eines anderen Unternehmens, d.i. hier die Klägerin.

Entgegen der Auffassung der Klägerin ist diese auf der wortlautnahen Heranziehung der Förderrichtlinie beruhende Anwendungspraxis unionsrechtlich nicht zu beanstanden. Im Gegenteil hat der Richtliniengeber gerade auf die mit Regelungswirkung versehenen Begriffsbestimmungen der De-minimis-Verordnung zurückgegriffen, um den Rechtsterminus „ein einziges Unternehmen“ vor dem Hintergrund des oben genannten Erwägungsgrunds der Verordnung näher zu definieren. Nach Art. 2 Abs. 2 Buchst. a der De-minimis-Verordnung bezieht der Begriff „ein einziges Unternehmen“ im Anwendungsbereich der Verordnung alle Unternehmen mit ein, die zueinander in mindestens einer der nachfolgenden Beziehungen stehen: „Ein Unternehmen hält die Mehrheit der Stimmrechte der Anteilseigner oder Gesellschafter eines anderen Unternehmens (…). Auch Unternehmen, die über ein anderes Unternehmen oder mehrere andere Unternehmen zueinander in einer der Beziehungen gemäß (…) Buchstaben a bis d stehen, werden als einziges Unternehmen betrachtet.“

Damit kann kein Zweifel daran bestehen, dass die Beherrschungsstruktur von Personen- oder Kapitalgesellschaften ein maßgebliches Kriterium sein kann, um die Beihilfeberechtigung für De-minimis-Beihilfen nach Art. 3 der Verordnung zu bestimmen. Nichts anderes sieht die Förderrichtlinie in ihrer Bestimmung der Antragsberechtigung in Ziff. 8.1.2 i.V.m. Ziff. 3.3.2 vor.

Auch der durch die Klägerin herangezogene Art. 3 Abs. 9 der De-minimis-Verordnung legt keine andere Bewertung nahe. Diese Bestimmung regelt den Fall der Aufspaltung eines Unternehmens in zwei oder mehr separate Unternehmen. In diesem Fall werden die De-minimis-Beihilfen, die dem Unternehmen vor der Aufspaltung gewährt wurden, demjenigen Unternehmen zugewiesen, dem die Beihilfen zugutekommen. Schon die Ausgangslage dieser in Art. 3 Abs. 9 der Verordnung gefassten Konstellation, in der nämlich eine Aufspaltung nach der Zuwendungsgewährung eintritt, ist mit der hier zu entscheidenden Konstellation nicht zu vergleichen. Es geht nämlich nicht um die nachträgliche Zuweisung bereits bewilligter Zuwendungen innerhalb eines aufgespaltenen Unternehmensverbunds, sondern um die gleichsam vorgelagerte Frage der Antragsberechtigung in einem Unternehmensverbund. Auch die Förderrichtlinie lässt eine solche „Zuweisung“ in dem Sinne zu, dass das beherrschende Unternehmen die Zuwendung für das Unternehmen bzw. den Unternehmensteil beantragt, bei dem die Zuwendungsvoraussetzungen vorliegen (Durchführungsort), dem die Beihilfen im Sinne von Art. 3 Abs. 9 der De-minimis-Verordnung mithin gleichsam „zugutekommen“; das ist „grundsätzlich (das) Unternehmen, das die Geschäftsbereiche übernimmt, für die die De-minimis-Beihilfe verwendet“ wird.

Die durch die Beklagte geübte Auslegungs- und Anwendungspraxis wird schließlich durch Art. 3 Abs. 8 der De-minimis-Verordnung gestützt, der für die Fälle der Fusion oder Übernahme von geförderten Unternehmen bestimmt, dass für die Ermittlung, ob eine neue De-minimis-Beihilfe für das neue bzw. das übernehmende Unternehmen zu einer Überschreitung des einschlägigen Höchstbetrags führt, alle De-minimis-Beihilfen herangezogen werden müssen, die den beteiligten Unternehmen zuvor gewährt wurden.

Unter Zugrundelegung dieser schon durch den Verordnungsgeber eindeutig vorgegebenen Maßstäbe ist für eine Betrachtung anhand der jeweiligen Unternehmensgegenstände bzw. konkret ausgeübten Tätigkeiten kein Raum. Eine solche Betrachtung verlangt auch nicht die seitens der Klägerin angeführte Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs,

vgl. EuGH, Urteil vom 12. Juli 2002 – C-138/11, Compass-Datenbank GmbH, Rn. 35,

die vielmehr einerseits im Seitens der Klägerin herangezogenen Abschnitt nur den allgemeinen Unternehmensbegriff umreißt und insoweit identisch ist mit den oben zitierten Entscheidungen des Gerichtshofs, und andererseits in ihrem Aussagegehalt nur auf die Abgrenzung von wirtschaftlicher und hoheitlicher Tätigkeit zielt.

Die Nichtberücksichtigung der Fördermaßnahme wegen der fehlenden Eigenschaft der Klägerin selbst als beherrschendes Unternehmen verstößt schließlich nicht gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Es ist nicht ersichtlich, dass die Beklagte in der Vergangenheit über Förderanträge in stetiger Verwaltungspraxis trotz der genannten fehlenden Eigenschaft eines Antragstellers positiv entschieden hätte.

Die Kammer sieht bisher keinen Anlass, diese ständige Übung, die ausdrücklich an die formalen Umstände anknüpft, ob das antragstellende Unternehmen selbst als beherrschendes Unternehmen im Sinne der Förderrichtlinie anzusehen ist, förderungsrechtlich zu beanstanden. Bildet mithin allein die aus Art. 3 Abs. 1 GG abgeleitete Willkürgrenze den gerichtlichen Prüfungsmaßstab, ist es unerheblich, ob es zu der festgestellten Verwaltungspraxis Alternativen gibt, für die gute oder sogar bessere Gründe sprechen könnten. Die unterschiedliche Behandlung von Leistungsempfängern bei Zuwendungen ist bereits dann nicht zu beanstanden, wenn vernünftige Gründe für die Differenzierung bestehen und willkürliche Privilegierungen und Diskriminierungen vermieden werden. Sachbezogene Gesichtspunkte stehen dem Staat hierbei im weitesten Umfang zu Gebote. Solange die Regelung sich nicht auf eine der Lebenserfahrung geradezu widersprechende Würdigung der jeweiligen Lebensverhältnisse stützt, kann sie von der Verfassung her nicht beanstandet werden. Eine Verletzung des Willkürverbotes liegt mithin nur dann vor, wenn die maßgeblichen Kriterien unter keinem denkbaren Aspekt rechtlich vertretbar sind und sich daher der Schluss aufdrängt, dass sie auf sachfremden Erwägungen beruhen.

VG Köln, Urteil vom 21. Januar 2014 – 16 K 6734/12, juris, mit Nachweisen aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.

Danach erweist sich die Förderpraxis der Beklagten als willkürfrei. Durch die Einschränkung der Antragsberechtigung bei Unternehmensverbünden auf das beherrschende Unternehmen wird die Überprüfung der Einhaltung u.a. von Art. 3 Abs. 2 Unterabs. 2 der De-minimis-Verordnung erleichtert. Damit dient die Förderpraxis unter Orientierung an den maßgeblichen unionsrechtlichen Vorgaben dem subventionsrechtlich zulässigen Zweck der Verfahrensvereinfachung und Verfahrensklarheit, dem gerade in – wie hier – umfangreichen Förderprogrammen große Bedeutung zukommt, und knüpft die Entscheidung an objektiv eindeutig und einfach festzustellende formale Fakten als Fördervoraussetzung an.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Berufung liegen nicht vor. Solche ergeben sich auch nicht aus dem Schriftsatz der Klägerin vom 29. Juni 2016.