Verwaltungsgericht Köln, 15 K 24/15

Tatbestand

Der im Jahre 1969 geborene Kläger steht seit August 2008 bei dem Bundeszentralamt für Steuern im Dienste der Beklagten. Mit Eintritt in das Beamtenverhältnis zum 01.08.2009 – und der Ernennung zum Steuersekretär z. A. – erfolgte durch das Bundeszentralamt für Steuern (im Folgenden: Bundesamt) mit Bescheid vom 29.07.2009 eine „vorläufige Stufenfestsetzung“, mit der der Kläger in der Besoldungsgruppe A6m in die Stufe 5 eingruppiert wurde. Nach Ernennung zum Steuerobersekretär (August 2011) und Steuerhauptsekretär (August 2012) erfolgte mit Bescheiden des Bundesamtes vom 20.12.2013 eine „endgültige Stufenfestsetzung“:

 für die Zeit vom 01.08.2009 bis 28.02.2012: Stufe 4 mit Erfahrungszeit von einem Jahr,

 für die Zeit ab dem 01.03.2012: Stufe 5 mit Erfahrungszeit von 3 Jahren und 7 Monaten.

Mit Bescheid vom 20.12.2013 forderte das Bundesamt von dem Kläger einen überzahlten Betrag an Besoldung in Höhe von 768,81 € zurück. Zur Begründung wies es auf die Rückzahlungspflicht gemäß § 12 Abs. 2 BBesG i. V. m. §§ 812 ff. BGB sowie darauf hin, dass der Kläger im Zeitraum ab dem 01.08.2009 ungerechtfertigt höhere Bezüge erhalten habe. Für den Zeitraum August 2009 bis Juli 2011 sei ihm eine Besoldung nach Maßgabe der Stufe 5 statt der – richtigen – Stufe 4 gezahlt worden. Die Überzahlung für das Jahr 2009 werde wegen Verjährung nicht mehr geltend gemacht; im Übrigen verbleibe es bei einer Rückzahlungspflicht des Klägers. Der Kläger könne sich für den Zeitraum vom 01.01.2010 bis 31.07.2011 nicht auf einen Wegfall der Bereicherung berufen, weil die Besoldung nach Erfahrungsstufe 5 auf einer „vorläufigen Stufenfestsetzung“ gemäß Bescheid vom 29.07.2009 beruht habe und diese Besoldung wegen des Vorläufigkeitsvermerks kein Vertrauen hervorrufen könne. Allerdings sei aus Gründen der Billigkeit von einer Rückforderung in Höhe von 30% abzusehen, weil der Grund der Überzahlung in überwiegender behördlicher Verantwortung gelegen habe. Soweit für den Zeitraum Mai 2010 bis Juli 2012 Besoldung nach Maßgabe der Erfahrungsstufe 6 statt der – richtigen – Erfahrungsstufe 5 gezahlt worden sei, sei ein Wegfall der Bereicherung zu unterstellen, so dass eine Rückforderung nicht geltend gemacht werde.

Gegen diesen Bescheid legte der Kläger am 20.01.2014 Widerspruch ein: Für den Zeitraum Januar 2010 bis April 2010 anerkannte er einen Rückforderungsanspruch des Bundesamtes in Höhe von 161,50 €; im Übrigen sei der Bescheid rechtswidrig, weil er sich auf einen Wegfall der Bereicherung berufen könne. Er habe nämlich bezüglich der Überzahlung (Stufe 5 statt Stufe 4) davon ausgehen können, dass sich der Vorläufigkeitsvermerk auf dem Bescheid vom 29.07.2009 mit Zahlung aufgrund der Erfahrungsstufe 6 zu einem späteren Zeitpunkt erledigt habe. Im Übrigen liege die Zuvielzahlung deutlich unterhalb von 150 €.

Mit Schreiben vom 19.09.2014 bat das Bundesamt den Kläger um Stellungnahme zu einer möglichen Verböserung des Rückforderungsbescheides vom 20.12.2013; dieser sei zurück zu nehmen, soweit für den Zeitraum von Mai 2010 bis Juli 2012 eine Rückforderung der Differenz zwischen der Besoldung nach Erfahrungsstufe 6 statt der – richtigen Erfahrungsstufe 5 – unterblieben sei. Hierzu erläuterte der Kläger, dass er sich auch insoweit auf den Wegfall der Bereicherung berufe; es sei unerheblich, wenn das Bundesamt ausführe, dass er den Mangel des rechtlichen Grundes habe erkennen müssen. Bei Eintritt in das Beamtenverhältnis habe er alle notwendigen Unterlagen zur Berechnung der Erfahrungsstufen vorgelegt und auch die Rückmeldung erhalten, dass alles zutreffend erfasst und bei der Festsetzung der Erfahrungsstufe berücksichtigt worden sei. Dass die erste Stufenfestsetzung „vorläufig“ erfolgt sei, sei üblich. Bei Umstellung der Zahlung seiner Besoldung nach Maßgabe der Erfahrungsstufe 6 zum 01.05.2010 habe er daher von der Endgültigkeit ausgehen können und insoweit schützenswertes Vertrauen erworben.

Mit Widerspruchsbescheid vom 25.11.2014 wies das Bundesamt den Widerspruch des Klägers zurück, soweit es für den Zeitraum Mai 2010 bis Juli 2011 um die Differenz der Besoldungszahlung zwischen der Erfahrungsstufe 4 und 5 gehe: Die Stufenfestsetzung sei nur vorläufig erfolgt, so dass dem Kläger die Ungewissheit hierüber hätte bekannt sein müssen mit der Folge, dass über die Differenz der Besoldung keine freie Verfügbarkeit bestanden habe. Der Mangel des rechtlichen Grundes sei offenkundig gewesen, zumal der Kläger langjährige Kenntnisse im öffentlichen Dienst habe und auch für den gehobenen Dienst ausgebildet gewesen sei. Für den Zeitraum Mai 2010 bis Juli 2012 werde der Bescheid vom 20.12.2013 gemäß § 48 VwVfG zurückgenommen, soweit es die Besoldungszahlung der Differenz zwischen der – richtigen - Erfahrungsstufe 5 und der Erfahrungsstufe 6 betreffe. Dass zunächst auf eine Rückerstattung verzichtet worden sei, begründe kein schutzwürdiges Vertrauen. Die Rücknahme liege im Ermessen von dem zu Lasten des Klägers Gebrauch gemacht werde, weil ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Rücknahme eines rechtwidrigen Verwaltungsaktes schon im Interesse einer sparsamen Haushaltsführung bestehe. Eine Entreicherung des Klägers sei nicht eingetreten. Auch insoweit werde wegen eines überwiegenden behördlichen Fehlverhaltens ein Abschlag in Höhe von 30% gewährt.

Der Kläger hat am 15.12.2014 Klage bei dem Verwaltungsgericht Koblenz erhoben, das das Verfahren mit Beschluss vom 22.12.2014 an das erkennende Gericht verwiesen hat.

Er ist der Ansicht, dass ein Rückforderungsanspruch nicht bestehe. Die Beklagte übersehe, dass er zum 01.08.2009 in die Erfahrungsstufe 6 hätte eingeordnet werden müsse und er aber lediglich eine Besoldung nach der Stufe 5 erhalten habe. Dies sei eine Unterbesoldung, die die Beklagte nunmehr berücksichtigen müsse. Er sei nämlich nach der vorläufigen Stufenfestsetzung aufgefordert worden, weitere Nachweise zu seiner Soldatenlaufbahn vorzulegen. Dies habe er getan und es sei ihm von einer Mitarbeiterin bestätigt worden, dass er alles Notwendige für eine endgültige Stufenfestsetzung unternommen habe. Die vorläufige Stufenfestsetzung aus dem Jahre 2009 sei daher insgesamt fehlerhaft gewesen.

Der Vorläufigkeitsvermerk im Bescheid vom 29.07.2009 sei spätestens mit der Beförderung im August 2011 gegenstandslos geworden; die Beklagte verkenne, dass in sog. Überleitungsfällen die Beförderung die Endgültigkeit bewirke. Insoweit sei gar keine Überzahlung eingetreten.

Jedenfalls könne er sich auf den Wegfall der Bereicherung berufen, weil er bei der Gehaltszahlung habe davon ausgehen dürfen, dass sich die Stufenfestsetzung erledigt habe. Er müsse sich bei der Gehaltszahlung keine Gedanken über die Kompetenz der Gehaltsstelle machen und habe auch selbst keine weitergehende Verpflichtung zur Überprüfung.

Soweit die Beklagte in der mündlichen Verhandlung vom 25.08.2016 den Widerspruchsbescheid des Bundesamtes vom 25.11.2014 hinsichtlich eines Rückforderungsbetrages in Höhe von 311,69 € (überzahlte Bezüge für Mai bis Dezember 2010 [Differenz Besoldung der Erfahrungsstufe 6 statt 5]) aufgehoben hat, haben die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt.

Der Kläger beantragt,

den Rückforderungsbescheid des Bundeszentralamtes für Steuern vom 22.12.2013 in der Fassung des in der mündlichen Verhandlung vom 25.08.2016 geänderten Widerspruchsbescheides vom 25.11.2014 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie ist der Ansicht, dass ein Rückforderungsanspruch wie er im Bescheid und Widerspruchsbescheid geltend gemacht worden sei, nicht zu beanstanden sei. Insbesondere könne sich der Kläger für den Zeitraum ab Mai 2010 nicht auf den Wegfall der Bereicherung berufen. Dem stehe entgegen, dass die Stufenfestsetzung nur vorläufig gewesen sei und der Kläger die offenkundige Überzahlung hätte erkennen müssen.

Soweit der Kläger nunmehr geltend mache, dass die Stufenfestsetzung zu den jeweils vorgenommenen Zeitpunkten fehlerhaft gewesen sei, verkenne er, dass die Stufenfestsetzungsbescheide zwischenzeitlich bestandskräftig seien und daher verbindlich seien.

Entgegen der Ansicht des Klägers habe in seinem Fall eine Erfahrungsstufe festgesetzt werden müssen, so dass der Vorläufigkeitsvermerk erst durch die endgültige Stufenfestsetzung gegenstandslos geworden sei. Anders als bei den sog. echten Überleitungsfällen fehle es vorliegend an einem Automatismus. Im Übrigen habe der Kläger aufgrund seiner Vorbildung die Fehlerhaftigkeit der Besoldungszahlung erkennen müssen.

Wegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO eingestellt.

Die Klage im Übrigen, über die der Berichterstatter als Einzelrichter (§ 6 Abs. 1 VwGO) nach dem übereinstimmend erklärten Verzicht der Beteiligten ohne Durchführung einer (weiteren) mündlichen Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO) entscheiden kann, ist unbegründet. Der Rückforderungsbescheid des Bundesamtes vom 22.12.2013 in der Fassung des in der mündlichen Verhandlung vom 25.08.2016 geänderten Widerspruchsbescheides vom 25.11.2014 ist rechtmäßig (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rückforderung der überzahlten Besoldung der Besoldungsgruppe A 6 Stufe 4 zu Stufe 5 für den (noch streitigen) Zeitraum Mai 2010 bis Juli 2011 (607,31 €)

Rechtsgrundlage für den Rückforderungsanspruch ist § 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG. Nach dieser Vorschrift richtet sich die Rückforderung zu viel gezahlter Bezüge nach den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung (§§ 812 ff. BGB), soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist.

Nach § 812 Abs. 1 Satz 1 BGB ist derjenige, der durch die Leistung eines anderen etwas ohne rechtlichen Grund erlangt hat, diesem zur Herausgabe verpflichtet. Der Kläger hat den für den Zeitraum Mai 2010 bis Juli 2011 noch streitgegenständlichen Betrag (607,31 €) ohne Rechtsgrund durch Leistung der Beklagten erlangt, weil dem Kläger nach dem bestandskräftigen Stufenfestsetzungsbescheid vom 20.12.2013 für den o.g. Zeitraum nur Besoldung A 6 mit der Stufe 4 zustand.

In diesem Zusammenhang kann es – entgegen der Ansicht des Klägers – nicht darauf ankommen, ob er möglicherweise einen Anspruch auf Vergabe einer höheren Erfahrungsstufe hatte; der Bescheid vom 20.12.2013, der den vorläufigen Stufenfestsetzungsbescheid vom 29.07.2009 ersetzte, ist mangels Anfechtung durch den Kläger bestandskräftig und damit verbindlich.

Es bedarf keiner abschließenden Entscheidung, ob der Kläger ggf. entreichert ist (§ 12 Abs. 2 Satz 2 BBesG i. V. m. § 818 Abs. 3 BGB).

Nach § 818 Abs. 3 BGB ist die Verpflichtung zur Herausgabe ausgeschlossen, soweit der Empfänger nicht mehr bereichert ist. Dies mag zwar hier der Fall sein: Der Kläger hat die zu viel gezahlten Bezüge im Rahmen der normalen Lebensführung verbraucht. Bei geringfügigen Überzahlungen, die monatlich nicht mehr als 10 Prozent der an sich zustehenden Bezüge betragen, wird ein offenbarer Wegfall der Bereicherung unterstellt;

vgl. OVG NRW, Urteil vom 22.06.2016 – 1 A 2580/14 –, juris (Rdz. 26 ff.) unter Hinweis auf einen Erlass des Bundesministeriums des Innern vom 27.11.2013 - ZI1-30200/1#7 -.

Die Berufung auf Entreicherung ist dem Kläger aber deshalb verwehrt, weil die Zahlung der Bezüge ab dem 01.08.2009 unter einem Vorbehalt stand:

Der Stufenfestsetzungsbescheid vom 29.07.2009 war ein sog. vorläufiger Festsetzungsbescheid, stand also von vorneherein unter dem Vorbehalt einer Überprüfung; d.h. die nach Maßgabe dieses Bescheides gezahlte Besoldung stand unter dem Vorbehalt, dass sich noch etwas – zugunsten oder zu Lasten des Klägers – ändern konnte.

Leistungen, bei denen ein Vorbehalt anerkannt ist, zeichnen sich dadurch aus, dass sie aufgrund unsicherer Tatsachengrundlage (noch) nicht sicher zutreffend festgesetzt werden können, so dass nach abschließender Prüfung von der Behörde, aber auch von dem Leistungsempfänger mit einer Rückforderung gerechnet werden muss;

vgl. zur Unsicherheit als maßgebendem Kriterium des Vorbehalts: BVerwG, Urteil vom 25.11.1985 – 6 C 37/83 – DVBl. 1986, 472 = NVwZ 1986, 745 = juris (Rdz. 22); BayVGH, Urteil vom 13.02.2014 – 14 B 12.1682 – juris (Rdz. 23).

Diese „Unsicherheit“ bestand vorliegend darin, dass die Beklagte abschließend zu prüfen hatte, ob aufgrund der Tatsache, dass der Kläger insgesamt 13 Jahre im Soldatenverhältnis verbracht hatte, eine andere Erfahrungsstufe hätte festgesetzt werden müssen.

Anders als im Fall der Anwendung des § 2 Abs. 5 Satz 1 BesÜG

vgl. hierzu die vom Kläger zitierte Entscheidung des VG Augsburg vom 11.12.2014 – Au 2 K 14.686 –, juris (Rdz. 27 ff.) und im Übrigen OVG NRW, a.a.O., juris (Rdz. 31 ff)

bestand im vorliegenden Fall eine solche Unsicherheit über die zutreffende Festsetzung der Erfahrungsstufe, so dass es nicht darauf ankommt, ob, wann und wem der Kläger die erforderlichen Unterlagen über seine bisherige Laufbahn und seine Verwendungen ausgehändigt hat. Dass eine solche Unsicherheit nicht durch mündliche Äußerungen einer Sachbearbeiterin bzw. durch die Zahlung von Besoldung aufgelöst werden können, liegt auf der Hand.

Unabhängig von dem Vorstehenden kann der Kläger sich auch deshalb nicht auf den Wegfall der Bereicherung berufen, weil er der verschärften Haftung nach § 12 Abs. 2 BBesG i.V.m. § 819 Abs. 1, § 818 Abs. 4 BGB unterliegt.

Nach diesen Bestimmungen kann sich der zur Herausgabe Verpflichtete dann nicht auf den Wegfall der Bereicherung berufen, wenn er den Mangel des rechtlichen Grundes kannte. Gemäß § 12 Abs. 2 Satz 2 BBesG steht es der Kenntnis des Mangels des rechtlichen Grundes der Zahlung gleich, wenn der Mangel so offensichtlich war, dass der Empfänger ihn hätte erkennen müssen. Offensichtlichkeit des Mangels ist gegeben, wenn der Empfänger ihn nur deshalb nicht erkannt hat, weil er die im Verkehr erforderliche Sorgfalt in ungewöhnlich hohem Maße außer Acht gelassen hat oder er den Fehler etwa durch Nachdenken oder logische Schlussfolgerung hätte erkennen müssen. Dem Beamten muss aufgrund seiner individuellen Kenntnisse und Fähigkeiten auffallen, dass die ausgewiesenen Beträge nicht stimmen können. Nicht erforderlich ist es, dass die konkrete Höhe der Überzahlung offensichtlich ist. Zu den Sorgfaltspflichten des Beamten gehört es aufgrund seiner beamtenrechtlichen Treuepflicht auch, die Besoldungsmitteilungen auf ihre Richtigkeit zu überprüfen und auf Überzahlungen zu achten. Das gilt insbesondere bei besoldungsrelevanten Änderungen im dienstlichen oder persönlichen Bereich. Zwar genügt es für die Annahme der Offensichtlichkeit nicht, wenn (nur) Zweifel bestehen und es einer Nachfrage bedarf;

vgl. BVerwG, Urteile vom 26.04.2012 - 2 C 4.11 -, juris (Rdz. 10 f.), - 2 C 15.10 -, NVwZ-RR 2012, 930 = juris (Rdz. 16 f.) sowie vom 28.02.1985 - 2 C 31.82 -, NVwZ 1985, 907 = juris (Rdz. 25); OVG NRW, Urteile vom 02.05.2013 - 1 A 2045/11 -, juris (Rdz. 30 ff.) und 15.10.2014 – 1 A 2375/12 – NWVBl. 2015, 103 = juris (Rdz. 45 ff.), jeweils m. w. N..

Von jedem Beamten ist aber zu erwarten, dass er die Grundprinzipien des Beamtenrechts, sein eigenes statusrechtliches Amt nebst besoldungsrechtlicher Einstufung sowie die ihm zustehenden Besoldungsbestandteile wie Grundgehalt, Familienzuschlag und wohl auch die ihm zustehenden Zulagen kennt. Weitergehende Kenntnisse sind nur von juristisch vorgebildeten oder mit Besoldungsfragen befassten Beamten zu erwarten;

vgl. BVerwG, Urteil vom 29.04.2004 - 2 A 5.03 -, Buchholz 240 § 12 BBesG Nr. 31 = juris (Rdz. 15).

Es war für den Kläger – auch als Beamter des mittleren Dienstes (allerdings mit Kenntnissen aus der Zeit im Soldatenverhältnis [in der Soldatenlaufbahn des gehobenen Dienstes als „Hauptmann“] und während der Fachhochschulausbildung [mit dem Abschluss eines „Finanzwirts“]) – ohne Weiteres erkennbar, dass der Bescheid vom 29.07.2009 nur „vorläufiger“ Natur war und diese Vorläufigkeit nicht durch tatsächliche Besoldungszahlungen aufgelöst werden konnte. Der Kläger hätte den Fehler (Diskrepanz zwischen vorläufiger Stufenfestsetzung und Besoldung) erkennen und insoweit bei sorgfältigem Verhalten die Beklagte auf diesen Fehler hinweisen müssen. Sein Vertrauen in den Bestand der Auszahlungen wäre nur dann schützenswert gewesen, wenn die Beklagte trotz eines solchen Hinweises die Zahlung fortgesetzt hätte. Da er seinen Obliegenheitspflichten insoweit aber nicht nachgekommen ist, kann er sich auf den Wegfall der Bereicherung nicht berufen.

Rücknahme / Rückforderung der überzahlten Besoldung der Besoldungsgruppen A 6 / A 7 Stufe 5 zu Stufe 6 für den (nach Änderung des Widerspruchsbescheides in der mündlichen Verhandlung vom 25.08.2016 noch streitigen) Zeitraum Januar 2011 bis Juli 2012 (759,59 €)

Soweit die Beklagte in ihrem Widerspruchsbescheid vom 25.11.2014 den Bescheid vom 20.12.2013 zurückgenommen hat – die Rücknahme bezog sich auf das Absehen von einer Rückforderung für den o.g. Zeitraum, weil die Beklagte in diesem Bescheid von einem zulässigen Wegfall der Bereicherung zugunsten des Klägers (§ 12 Abs. 2 BBesG i.V.m. § 818 Abs. 3 BGB) ausgegangen war – kann sie ihre Entscheidung zutreffend auf § 48 VwVfG stützen.

Der Bescheid vom 20.12.2013 war allerdings insoweit rechtswidrig (§ 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG). Da dem Kläger bewusst sein musste, dass eine Besoldung nach A 6 / A 7 mit Stufe 6 fehlerhaft war, konnte er sich nicht auf den Wegfall der Bereicherung berufen, weil er der verschärften Haftung nach § 12 Abs. 2 BBesG i.V.m. § 819 Abs. 1, § 818 Abs. 4 BGB unterliegt. Wie zu 1. ausgeführt war der Stufenfestsetzungsbescheid nur vorläufiger Natur bzw. der Kläger hätte ohne Weiteres die Fehlerhaftigkeit der Besoldung erkennen können. Zur Besoldung nach Maßgabe der Erfahrungsstufe 6 bestand zu keiner Zeit Anlass.

Das Vertrauen des Klägers in den Bestand des (insoweit begünstigenden) Bescheides vom 20.12.2013 war nicht schutzwürdig (§ 48 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 VwVfG); der Kläger durfte nicht darauf vertrauen, dass der von der Beklagten – rechtswidrig – angenommene Wegfall der Bereicherung Bestand haben kann. In ihrem Widerspruchsbescheid vom 25.11.2014 hat die Beklagte in zutreffender und ausreichender Weise (vgl. § 114 VwGO) ein Interesse des Klägers gegenüber dem öffentlichen Interesse abgewogen und letzterem in nicht zu beanstandender Weise den Vorrang eingeräumt; hierauf wird zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen.

Die Rückforderung der zu Unrecht erfolgten Überzahlung der Besoldung der Besoldungsgruppen A 6 / A 7 Stufe 5 zu Stufe 6 für den (nach Änderung des Widerspruchsbescheides in der mündlichen Verhandlung vom 25.08.2016 noch streitigen) Zeitraum Januar 2011 bis Juli 2012 in Höhe von 759,59 € erfolgt gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG iVm §§ 812 ff. BGB

Auf einen Wegfall der Bereicherung kann sich der Kläger nicht berufen, weil er der verschärften Haftung unterliegt (§ 12 Abs. 2 BBesG i.V.m. § 819 Abs. 1, § 818 Abs. 4 BGB). Er hätte den Fehler der Überzahlung ohne Weiteres erkennen können; insoweit wird auf die Ausführungen zu 1. verwiesen. (s.o.); im Übrigen hat er selbst schon im Februar 2013 darauf hingewiesen, dass er seit Mai 2010 Besoldung ausgehend von Stufe 6 erhalten habe.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 1, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Da die Beklagte durch eine teilweise Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 25.11.2014 dem Begehren des Klägers entsprochen hat, waren ihr anteilig die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.