Verwaltungsgericht Köln, 9 L 1902/14

Gründe

Der Antragsteller vermittelt seit Dezember 2010 in seiner Betriebsstätte in Köln, A. Straße 000, Sportwetten an einen in Malta ansässigen Sportwettanbieter. In der von der A. Straße abzweigenden S.------straße - es handelt sich hierbei um die vom Betrieb des Antragstellers aus gesehen zweite Querstraße – befindet sich die Förderschule für Geistige Entwicklung S.------straße . Träger der Schule ist die Stadt Köln. Die Entfernung zwischen dem Betrieb des Antragstellers und dem Haupteingang der Schule beträgt 148 m Luftlinie. Die Schule wird von Schülern ab dem sechsten Lebensjahr besucht und bietet auch eine Oberstufe sowie eine Berufspraxisstufe. Ein Teil der Schüler wird von den Betreuern den gesamten Tag über begleitet, während andere ein weitgehend eigenständiges Leben führen können und auch Dinge außerhalb der Schule alleine regeln.

Mit Schreiben vom 07.04.2014 hörte die Antragsgegnerin den Antragsteller zu einer beabsichtigten Untersagung der Sportwettvermittlung an, da seine Wettvermittlungsstelle den Mindestabstand von 200 m Luftlinie zu dieser Schule nicht einhalte. Zudem sei die Wettvermittlungsstelle so zu gestalten, dass sie von außen gut einsehbar sei. Auch diese Voraussetzung sei nicht erfüllt.

Mit Ordnungsverfügung vom 03.09.2014 ordnete die Antragsgegnerin gegenüber dem Antragsteller in Nr. I. an, es nach Zustellung der Verfügung zu unterlassen:

in seinem Betrieb in der A. Straße 000 in Köln, der durch das Bekleben der Scheiben nicht gut einsehbar sei und einen Mindestabstand von 200 Metern Luftlinie zur Förderschule für geistige Entwicklung, S.------straße , unterschreite, Sportwetten zu bewerben, zu vermitteln oder in sonstiger Weise – z.B. durch Bereitstellen von Onlinewettautomaten – die Teilnahme an solchen Sportwetten zu ermöglichen (Nr. 1.1 des Tenors) und Dritten seine Betriebsräume ganz oder teilweise zum Zwecke der Vermittlung von Sportwetten miet-, pacht- oder in sonstiger Weise zu überlassen (Nr. 1.2 des Tenors).

In Nr. 2 des Tenors der Ordnungsverfügung fordert die Antragsgegnerin den Antragsteller auf zur Umsetzung der Forderungen gemäß Nr. 1.1, in seinen Betriebsräumen bereitgehaltene Informationsunterlagen, Wettprogramme, Wettscheine sowie innerhalb oder außerhalb der Betriebsräume vorhandene Werbung für Sportwetten der in Nr. 1.1 genannten Art sowie die der Vermittlung von oder der Teilnahme an solchen Sportwetten dienenden Einrichtungen/Geräte zu entfernen.

In Nr. 3 wird dem Antragsteller für den Fall, dass er Nr. 1.1 i.V.m. Nr. 2 (mit Ausnahme der Entfernung evtl. außen am Betrieb fest montierte Werbeanlagen) der Ordnungsverfügung nicht innerhalb einer Woche nach Zustellung nachkommt (Nr. 3.1), die Anwendung unmittelbaren Zwangs angedroht. Ferner wird für den Fall, dass er nicht innerhalb von zwei Wochen eventuell vorhandene, außen am Betrieb fest montierte Werbung entfernt, ein Zwangsgeld i.H.v. 5.000 € (Nr. 3.2) und für den Fall, dass er nach Zustellung der Ordnungsverfügung entgegen Nr. 1.2 seine Betriebsräume einem Dritten zum Betrieb eines Wettbüros für Sportwetten überlässt, für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld i.H.v. 10.000 € (Nr. 3.3) angedroht.

In Nr. 4 wird eine Verwaltungsgebühr in Höhe von insgesamt 500 € festgesetzt.

Der Antragsteller hat hiergegen Klage erhoben.

Zur Begründung seines Antrags im vorliegenden Verfahren trägt der Antragsteller im Wesentlichen vor, die Verordnungsermächtigung im Ausführungsgesetz decke die hier einschlägige Abstandsregelung nach § 22 Abs. 1 Glücksspielverordnung nicht. Im Übrigen sei die Entscheidung ermessensfehlerhaft, weil die Beklagte die Regelung schematisch angewandt habe, indem sie pauschal ohne Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalles auf die Luftlinienentfernung abgestellt habe.

Der Antragsteller beantragt,

die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 03.09.2014 mit den Ziffern 1. (1.1 und 1.2), 2., 3. (3.1, 3.2, 3.3) und Ziffer 4 anzuordnen,

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie verteidigt die angefochtene Ordnungsverfügung.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

II.

Der Antrag hat Erfolg.

Gemäß § 80 Abs. 5 VwGO kann das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung einer Klage anordnen, die – wie hier – gemäß § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 9 Abs. 2 Glücksspielstaatsvertrag in der Fassung des Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag – GlüStV) in der in Nordrhein-Westfalen seit dem 1. Dezember 2012 geltenden Fassung, Art. 1 und 4 des Gesetzes zum Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags in Deutschland vom 13. November 2012, GV NRW S. 524, entfallen ist. Die dabei im Rahmen des § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung zwischen dem individuellen Interesse des Antragstellers, von der sofortigen Vollziehung des in Rede stehenden Verwaltungsakts verschont zu bleiben, und dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes fällt hier zulasten der Antragsgegnerin aus.

Die Anordnungen in Nr. 1 und 2 des Tenors der angefochtenen Ordnungsverfügung finden ihre Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3 Nr. 3 GlüStV. Nach § 9 Abs. 1 S. 1 GlüStV hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach dem Glücksspielstaatsvertrag bestehenden oder aufgrund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Die Antragsgegnerin als zuständige Behörde kann gemäß § 9 Abs. 1 S. 2 GlüStV die hierfür erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Sie kann insbesondere die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen, § 9 Abs. 1 S. 3 Nr. 3 GlüStV. Die Entscheidung hierüber hat sie nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffen.

Der Antragsteller hat für die Vermittlung von Sportwetten keine Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV i.V.m. § 10 a Abs. 6 S. 2 GlüStV und § 3 Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (AG GlüStV NRW) vom 13.11.2012. Das Vermitteln ohne diese Erlaubnis stellt unerlaubtes Glücksspiel dar und ist verboten, § 4 Abs. 1 S. 2 GlüStV. Ermessensfehlerfrei hat die Antragsgegnerin jedoch hierauf ihre Anordnungen nicht gestützt, da sie diesbezüglich anerkennt, dass derzeit wegen des noch laufenden Konzessionsverfahrens keine entsprechenden Erlaubnisse erteilt werden können. Vielmehr hat die Antragsgegnerin im Rahmen ihrer Ermessensausübung darauf abgestellt, dass die vom Antragsteller ausgeübte Sportwettenvermittlung nach § 22 Abs. 1 GlüSpVO NRW nicht erlaubnisfähig ist, weil sich in etwa 148 m Luftlinie die Förderschule für geistige Entwicklung in der S.------straße befindet. Es ist jedoch zweifelhaft, ob diese Bestimmung, die in die Berufsfreiheit und gegebenenfalls auch in die Eigentumsgarantie eingreift,

vgl. VG Arnsberg, Beschluss vom 21. Oktober 2013 – 1 395/13 -, juris, Rz. 8 mit weiteren Nachweisen,

auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruht und damit dem Grundsatz des Gesetzesvorbehaltes genügt.

Danach bedürfen Eingriffe in Grundrechte einer den Eingriff tragenden gesetzlichen Grundlage, s. auch Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG. Die gesetzliche Grundlage muss das Wesentliche regeln und hinreichend bestimmt sein. Gesetze, die zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigen, müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung bestimmen, Art. 70 Satz 2 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen und Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Auch das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratieprinzip des Grundgesetzes verpflichten den Gesetzgeber, im Bereich der Grundrechtsausübung die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen und, sofern Einzelregelungen einer Verordnung überlassen bleiben, die Tendenz und das Programm schon so weit zu umreißen, dass sich der Zweck und der mögliche Inhalt der Verordnung bestimmen lassen. Dabei genügt es allerdings, wenn sich die gesetzlichen Vorgaben mit Hilfe allgemeiner Auslegungsgrundsätze erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte des Gesetzes.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. März 1989 - 1 BvR 1033/82 -, BVerfGE 80, 1, juris, Rn. 58; und vom 05. Mai 1965 – 2 BvL 4/63 – BVerfGE 19, 17, juris Rn.60.

Ob diese Anforderungen hier erfüllt sind, ist zweifelhaft. Nach § 22 Abs. 1 GlüSpVO NRW darf die Erlaubnis zum Vermitteln von Sportwetten in Wettvermittlungsstellen nur erteilt werden, wenn die Wettvermittlungsstelle einen Mindestabstand von 200 Metern Luftlinie zur nächstgelegenen Wettvermittlungsstelle und zu öffentlichen Schulen und öffentlichen Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe nicht unterschreitet. Die der GlüSpVO NRW zugrundeliegende Verordnungsermächtigung findet sich in § 22 Abs. 1 AG GlüStV NRW. Da § 22 Abs. 1 GlüSpVO NRW anders als die übrigen Absätze des § 22 GlüSpVO keine Verfahrensregelung, sondern eine materielle Genehmigungsvoraussetzung enthält, kommt als mögliche Rechtsverordnungsermächtigung hier nur § 22 Abs. 1 Nr. 3 AG GlüStV NRW in Betracht. Danach wird das für Inneres zuständige Ministerium ermächtigt, im Einvernehmen mit den fachlich zuständigen Ressorts durch Rechtsverordnung Vorschriften zu erlassen über die Zahl, die räumliche Beschaffenheit und das Einzugsgebiet der Wettvermittlungsstellen nach § 13 sowie nähere Bestimmungen zur Nutzung in den zur Wettannahme bestimmten Geschäftsräumen. § 13 Abs. 3 AG GlüStV NRW konkretisiert den Umfang der Rechtsverordnungsermächtigung näher. Danach ist vorgesehen, dass Zahl, Einzugsgebiet und räumliche Beschaffenheit der Wettvermittlungsstellen sowie Bestimmungen zur Nutzung in den dafür bestimmten Geschäftsräumen an den Zielen des § 1 AG GlüStV NRW auszurichten sind. Nach § 1 Abs. 1 AG GlüStV NRW sind Ziele des Gesetzes gleichrangig u.a. das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Spielsuchtbekämpfung zu schaffen (Nr. 1), durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken (Nr. 2) und den Jugend- und den Spielerschutz zu gewährleisten (Nr. 3). – § 13 Abs. 3 S. 3 AG GlüStV NRW bestimmt, dass bei den näheren Festlegungen die unterschiedlichen Gefährdungspotenziale der Glücksspiele, insbesondere auch die erhöhte Gefährdung durch Sportwetten nach § 21 Abs. 4 S. 3 Glücksspielstaatsvertrag, zu berücksichtigen sind.

Ob die Rechtsverordnungsermächtigung danach auch zu einer Regelung von Abstandsgeboten gegenüber öffentlichen Schulen und öffentlichen Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe ermächtigt, erscheint zweifelhaft. Nach dem Wortlaut des § 22 Abs. 1 Nr. 3 AG GlüStV NRW wird der Verordnungsgeber u.a. zum Erlass von Vorschriften über das Einzugsgebiet von Wettvermittlungsstellen ermächtigt. Der amtlichen Begründung zu § 13 AG GlüStV NRW, der die Verordnungsermächtigung näher konkretisiert, ist insoweit nur zu entnehmen, dass damit den Behörden die Möglichkeit eröffnet werden sollte, auf eine gleichmäßige Verteilung der Wettannahmestellen hinzuwirken und Abstandsregelungen vorzusehen.

Vgl. LT-Drucksache16/17, Seite 41.

Dass damit aber neben Abstandsregelungen für Wettannahmestellen untereinander auch Abstandsregelungen zu öffentlichen Schulen und öffentlichen Kinder- und Jugendhilfeeinrichtungen gemeint sein könnten, ergibt sich daraus nicht eindeutig. Vielmehr legt der Zusammenhang zur gleichmäßigen Verteilung der Wettannahmestellen nahe, dass Abstandsregelungen als Mittel zur Sicherung der gleichmäßigen Verteilung angesprochen werden.

Auch dem Hinweis in der amtlichen Begründung, dass insbesondere die der Konkretisierung der Rechtsverordnungsermächtigung dienende Bestimmung des § 13 Abs. 3 AG GlüStV an die die Annahmestellen betreffende Regelung des § 5 AG GlüStV NRW angelehnt sei, lässt sich eine Ermächtigung zum Erlass von Abstandsregelungen zu öffentlichen Schulen und öffentlichen Kinder- und Jugendhilfeeinrichtungen nicht entnehmen. Nach § 22 Abs. 1 Nr. 2 AG GlüStV NRW wird das zuständige Ministerium ermächtigt, Vorschriften zu erlassen über die Zahl und das Einzugsgebiet der Annahmestellen nach § 5 Abs. 5 AG GlüStV NRW unter Berücksichtigung der Einwohnerzahlen im Umkreis des jeweiligen Geschäftsraums. Die hierauf beruhende Bestimmung des § 17 Abs. 1 GlüSpVO NRW, die dem § 15 GlüSpVO in der Fassung vom 24. Juni 2009 (GV.NRW.S.395) entspricht, bestimmt hierzu:

Die Annahmestellen sollen bezogen auf die Bevölkerung in Nordrhein-Westfalen unter Berücksichtigung der Ziele des § 1 Satz 1 Glücksspielstaatsvertrag bedarfsgerecht verteilt sein. Von einem Bedarf ist in der Regel auszugehen, wenn die Zahl von 3 500 Einwohnerinnen und Einwohnern pro Annahmestelle bezogen auf eine Gemeinde nicht unterschritten wird. Bei Unterschreitung ist der Bedarf gesondert zu belegen. Dabei sind insbesondere

1. die räumliche Entfernung der Annahmestellen zueinander und

2. die unmittelbare Nachbarschaft der Annahmestellen zu öffentlichen Schulen und öffentlichen Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe zu berücksichtigen.

Wird im Falle der Nummer 1 eine räumliche Entfernung von 200 Metern Luftlinie unterschritten, ist für die Erteilung einer Erlaubnis der Nachweis der Erforderlichkeit anhand der prognostizierten Kundenströme und der übrigen Versorgung des Einzugsgebietes mit öffentlichen Glücksspielen zu erbringen. Im Falle der Nummer 2 sind zusätzlich zur Gewährleistung des Jugendschutzes gemäß § 1 Satz 1 Nummer 3 Glücksspielstaatsvertrag Vorkehrungen zur Vermeidung von Anreizwirkungen auf Kinder und Jugendliche zu treffen.

Die vom Gesetzgeber in der amtlichen Begründung in Bezug genommenen, existenten Bestimmungen zu den Annahmestellen im Sinne des § 5 AG GlüStV NRW sehen damit für öffentliche Schulen und öffentliche Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe keine Mindestabstandsregelungen vor. Eine solche existiert allein für die räumliche Entfernung der Annahmestellen zueinander. Die unmittelbare Nachbarschaft zu einer öffentlichen Schule oder zu öffentlichen Kinder- und Jugendhilfeeinrichtungen wird hingegen hingenommen und löst nur zusätzlich zum Jugendschutz nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 und § 4 Abs. 1 Nr. 2 a) AG GlüStV NRW i.V.m. § 4 Abs. 3 Glücksspielstaatsvertrag die Verpflichtung zu Vorkehrungen zur Vermeidung von Anreizwirkungen aus. Dass der Begriff des Einzugsgebietes damit seit jeher auch Abstandsregelungen zu Schulen und ähnlichen Einrichtungen umfasst, lässt sich hieraus nicht entnehmen.

Nach alledem bestehen erhebliche Zweifel, ob die gesetzliche Verordnungsermächtigung des § 22 AG GlüStV NRW die in § 22 GlüVO NRW vorgesehene Mindestabstandsregelungen zu öffentlichen Schulen und öffentlichen Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe trägt. Vor diesem Hintergrund kann die Frage, ob den Ländern überhaupt die Gesetzgebungskompetenz für glücksspielrechtliche Abstandsregelungen bezogen auf öffentliche Schulen und öffentlichen Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe zukommt und ob eine entsprechende gesetzliche Regelung mit Blick auf die anderweitigen Jugendschutzbestimmungen verhältnismäßig ist, offenbleiben.

In Abwägung aller Umstände ist dem Interesse des Antragstellers, seine Sportwettvermittlung in seiner Betriebsstätte in der A. Straße 000 in Köln bis zur Entscheidung in der Hauptsache fortzuführen, gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Einstellung der Sportwettvermittlung der Vorrang zu geben, weil erhebliche Zweifel daran bestehen, dass die Mindestabstandsregelung zu öffentlichen Schulen und öffentlichen Kinder- und Jugendhilfeeinrichtungen auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruht. Der in der vorliegenden Konstellation angesprochene Jugendschutz ist jedenfalls bis auf weiteres in ausreichendem Umfang gesichert. Denn zum einen bestimmt § 6 Abs. 1 JuSchG, dass Kindern und Jugendlichen die Anwesenheit in Spielhallen oder ähnlichen vorwiegend dem Spieltrieb dienenden Räumen nicht gestattet werden darf. Nach § 6 Abs. 2 JuSchG darf Kindern und Jugendlichen die Teilnahme an Glücksspielen in der Öffentlichkeit nur unter eingeschränkten Voraussetzungen gestattet werden, wobei beide Verbote bußgeldbewehrt sind. Zudem haben nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 a) AG GlüStV NRW i.V.m. § 4 Abs. 3 Glücksspielstaatsvertrag die Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme an Glücksspielen ausgeschlossen sind. Ein Verstoß gegen dieses Verbot kann gleichfalls als Ordnungswidrigkeit geahndet werden. Hinzu treten Werbebeschränkungen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 c) AG GlüStV NRW i.V.m. § 5 Glücksspielstaatsvertrag.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 3 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Sie orientiert sich mit dem – hier wegen der Vorläufigkeit des Eilverfahrens halbierten – festgesetzten Streitwert von 7.5000,00 Euro an der Streitwertpraxis des OVG NRW zu Klagen gegen Untersagungsverfügungen, die die Vermittlung von Sportwetten betreffen, vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Oktober 2011 – 4 A 1151/11.