Verwaltungsgericht Köln, 7 L 2483/15

Gründe

Die Antragstellerin ist Inhaberin der in den Jahren 2004 bis 2010 erteilten Zulassungen für die Fertigarzneimittel „J. I1. 10 %, Infusionslösung“, J. I1. 6 %, Infusionslösung“, „Q. S. , Infusionslösung“, „W. , Infusionslösung“. W. 10 %, Infusionslösung“, „W. 6 %, Infusionslösung“ und „W1. Infusionslösung“. Die Arzneimittel enthalten den Wirkstoff Hydroxyethylstärke (I1. ). Sie wurden zulassungsgemäß in der Notfall- und Intensivmedizin zur Behandlung und Vorbeugung von Hypovolämie (Volumenmangel, Blutverluste nach außen) und hypovolämischem Schock eingesetzt.

Im November 2012 befasste die Bundesrepublik Deutschland die Europäische Arzneimittelagentur (EMA) in einem Verfahren nach Art. 31 Abs. 1 der RL 2001/83/EG (sog. Referral-Verfahren) mit der Frage, ob die Zulassungen I1. -haltiger Infusionslösungen aufrechterhalten, geändert, ausgesetzt oder widerrufen werden sollten. Der Ausschuss für Risikobewertung im Bereich der Pharmakovigilanz der EMA gab hierzu am 13.06.2013 eine Empfehlung ab, die auf Antrag einzelner Zulassungsinhaber überprüft wurde. Mit einem an die Mitgliedstaaten gerichteten Durchführungsbeschluss vom 19.12.2013 - K(2013)9793 endg. - fasste die Kommission, gestützt auf Art. 34 Abs. 1 und Art. 107k Abs. 2, UA 3 der RL 2001/83/EG, den Standpunkt der Mehrheit der in der Koordinierungsgruppe vertretenen Mitgliedstaaten zusammen. Hiernach gelangte das Pharmacovigilance Risk Assessment Committee der EMA (PRAC) auf der Grundlage der verfügbaren Daten zu der Schlussfolgerung, dass I1. bei Patienten mit Sepsis, intensivpflichtigen Patienten und Patienten mit Verbrennungen mit einem erhöhten Mortalitätsrisiko und einem erhöhtem Risiko des Nierenversagens verbunden sei. Der Nutzen von I1. überwiege bei diesen Patientengruppen gegenüber den Risiken nicht. Allerdings seien bei anderen Patientengruppen, einschließlich chirurgischer und Traumapatienten, kurzfristige hämodynamische Verbesserungen beobachtet worden. Verfügbare Studien mit chirurgischen und Traumapatienten lieferten eine gewisse Bestätigung dafür, dass bei dieser Patientengruppe die befürchteten Risiken geringer seien als bei intensivpflichtigen Patienten und Patienten mit Sepsis. Auf dieser Grundlage vertrat das PRAC die Ansicht, der Nutzen I1. -haltiger Arzneimittel überwiege dann das Risiko, wenn zusätzliche Maßnahmen zur Risikominimierung, einschließlich Anwendungsbeschränkungen, beachtet würden. Zudem sei eine Verpflichtung der Zulassungsinhaber zur Durchführung zusätzlicher Studien bei Traumapatienten und Patienten, die sich nicht zwingend erforderlichen Eingriffen unterzögen, Voraussetzung. Dies bezog das PRAC auf die Indikation der Hypovolämie aufgrund von akutem Blutverlust, wenn Kristalloide allein als nicht ausreichend erachtet werden. In Bezug auf die vom PRAC für erforderlich gehaltenen zwei randomisierten klinischen Prüfungen der Phase IV, die gefordert wurden, um weitere Evidenz zur Wirksamkeit und Sicherheit bei perioperativen und Traumapatienten zu liefern, einschließlich des Risikos der Mortalität nach 90 Tagen und Nierenversagen, bat die Co-ordination Group for Mutual Recognition and Decentralised Procedures – Human (CMDh) die Zulassungsinhaber, gemeinsame Prüfpläne einzureichen.

Im Anhang III des Beschlusses ordnete die Kommission u.a. die Beschränkung des Anwendungsgebietes auf die Indikation „Behandlung einer Hypovolämie bei akutem Blutverlust, wenn Kristalloide alleine als nicht ausreichend erachtet werden“ an. Die Anwendung von I1. sollte auf die initiale Phase der hämodynamischen Stabilisierung und maximal 24 Stunden begrenzt werden. Ferner ordnete die Kommission zahlreiche Gegenanzeigen, Warnhinweise und Vorsichtsmaßnahmen für die Anwendung sowie Nebenwirkungsangaben an.

Mit an die Zulassungsinhaber – u.a. die Antragstellerin – gerichteten Bescheiden vom 05.02.2014 setze das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) den Kommissionsbeschluss um und änderte die betroffenen Zulassungen entsprechend. Den Bescheiden waren unter Ziff. 2 Auflagen wie folgt angefügt:

„

- Die Inhaber der Genehmigung für das Inverkehrbringen haben zwei randomisierte klinische Prüfungen der Phase IV mit einer angemessenen Kontrolle und klinisch bedeutenden Endpunkten zum Nachweis der Wirksamkeit und Sicherheit im perioperativen Rahmen sowie bei Traumen durchzuführen. Weitere Angaben zu den durchzuführenden Studien befinden sich im Annex IV des Durchführungsbeschlusses. Der Prüfplan der Studien ist bei den zuständigen Behörden innerhalb von 6 Monaten nach Durchführungsbeschluss, d.h. zum 19.06.2014, einzureichen. Der abschließende Studienbericht soll bis Ende 2016 eingereicht werden.

- Die Inhaber der Genehmigung für das Inverkehrbringen haben in verschiedenen Mitgliedstaaten eine Studie zur Anwendung des Arzneimittels durchzuführen, um die Wirksamkeit der unternommenen Maßnahmen zur Risikominimierung zu bewerten. Der Prüfplan der Studie ist innerhalb von 6 Monaten nach Durchführungsbeschluss, d.h. zum 19.06.2014, einzureichen. Der abschließende Studienbericht soll innerhalb von 24 Monaten nach Vereinbarung des Prüfplans eingereicht werden.

- Die Inhaber der Genehmigung für das Inverkehrbringen haben die Kernelemente (einschließlich des Prüfplans der Studie zur Arzneimittelanwendung und der Prüfpläne der randomisierten klinischen Prüfungen) eines Risikomanagementplans innerhalb von 6 Monaten nach Durchführungsbeschluss, d.h. zum 19.06.2014, im EU-Format einzureichen.“

Unter „Weiteres Vorgehen“ heißt es in den Bescheiden u.a.:

„Es wird den Zulassungsinhabern empfohlen, zusammen gemeinsame Prüfpläne einzureichen und die Studien gemeinsam durchzuführen.“

Zur Begründung der Bescheide verwies das BfArM auf § 30 Abs. 1a Satz 1 i.V.m. Abs. 2a und § 28 Abs. 3b Ziff. 1 und 2 AMG.

Die Antragstellerin erhob gegen den an sie gerichteten Bescheid keine Klage.

Die textlichen Änderungen der Zulassungen setzte die Antragstellerin zum 01.07.2014 um. Zur Durchführung der angeordneten Studien schloss sich die Antragstellerin mit den weiteren Zulassungsinhabern C. C1. N. AG und G. L. E. GmbH zusammen. In Zusammenhang mit einem wissenschaftlichen Beratungsverfahren bei der EMA wurde die Frist zur Einreichung der Studienpläne wiederholt, zuletzt bis 15.05.2015, verlängert. Die Zusammenarbeit der Antragstellerin mit den beiden anderen Zulassungsinhabern wurde jedoch nicht fortgesetzt. Nach Angabe der Antragstellerin führen beide jeweils allein klinische Prüfungen durch. Einen eigenen Prüfplan legte die Antragstellerin nicht vor.

Mit Bescheid vom 30.09.2015 ordnete das BfArM daraufhin das Ruhen der Zulassungen der Antragstellerin, vorläufig befristet bis zum 30.09.2016, an. In Ziffer 2 des Bescheidtenors erklärte es, dass die Anordnung sofort vollziehbar sei. Das Arzneimittel dürfe nach Zugang des Bescheides nicht mehr in den Verkehr gebracht werden. Zur Begründung verwies die Behörde auf § 30 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Satz 1 Nr. 2 AMG. Hiernach könne das Ruhen der Zulassungen befristet angeordnet werden, wenn eine nach § 28 AMG angeordnete Auflage nicht eingehalten und diesem Mangel nicht fristgemäß abgeholfen werde. Da die Antragstellerin erklärt habe, die Studien nicht vorzulegen, sei diese Voraussetzung erfüllt. Die Ruhensanordnung sei auch erforderlich, um den Durchführungsbeschluss der EU-Kommission effektiv durchzusetzen. Das Nutzen-Risiko-Verhältnis der Präparate sei von der Kommission nur vorbehaltlich der angeführten Beschränkungen, Gegenanzeigen, Warnhinweise, anderen Änderungen der Produktinformation und zusätzlichen Maßnahmen zur Risikominimierung als weiterhin positiv eingeschätzt worden. Würden die angeordneten Studien nicht durchgeführt, sei das Nutzen-Risiko-Verhältnis jedoch negativ. Die Ruhensanordnung könne aufgehoben werden, wenn die Antragstellerin die Auflagen erfülle, andernfalls sei beabsichtigt, sie zu verlängern. Die sofortige Vollziehbarkeit der Entscheidung ergebe sich aus § 30 Abs. 3 Satz 4 AMG, da ein Fall des § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG gegeben sei. Wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergebe, beruhe sie auf einem ungünstigen Nutzen-Risiko-Verhältnis.

Die Antragstellerin erhob gegen den Bescheid vom 30.09.2015 Widerspruch. Am 08.10.2015 hat sie um die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes gebeten. Sie ist der Auffassung, der Bescheid sei nicht auf Grund des § 30 Abs. 3 Satz 4 AMG sofort vollziehbar, bzw. eine sofortige Vollziehung rechtswidrig. Der Bescheid betreffe nicht Arzneimittel mit einem ungünstigen Nutzen-Risiko-Verhältnis. Ebenso wenig handele es sich um bedenkliche Arzneimittel im Sinne des § 5 AMG. Die Frage, ob Studienprotokolle eingereicht würden oder nicht, berühre nicht den für die Feststellung eines ungünstigen Nutzen-Risiko-Verhältnisses notwendigen Abwägungsprozess. Auch seien hierfür durchzuführende klinische Studien, für die Protokolle eingereicht oder im Rahmen eines Scientific Advice bei der EMA wissenschaftlich beraten werden, noch nicht von Relevanz. Die Kommission habe gerade beschlossen, dass das Nutzen-Risiko-Verhältnis der Präparate grundsätzlich positiv sei und weitere Studien nur deshalb durchzuführen seien, um Gewissheit über Wirksamkeit und Sicherheit zu gewinnen. Die Antragsgegnerin erweitere den Begriff des ungünstigen Nutzen-Risiko-Verhältnisses um formale Aspekte, was unzulässig sei. Auch bleibe die Indikation, für die Studien durchzuführen seien, hinter den zugelassenen Anwendungsgebieten zurück. Die angesprochenen chirurgischen und Traumapatienten seien nur ein Teil derjenigen Patientengruppen, die von der Indikation in der Fassung des Durchführungsbeschlusses erfasst seien. Es sei daher nicht nachvollziehbar, dass die Antragsgegnerin allein aus dem Umstand, dass Studienprotokolle nicht eingereicht worden seien, ein ungünstiges Nutzen-Risiko-Verhältnis ableite, Zudem hätten zwei Unternehmen Prüfprotokolle eingereicht, deren Ergebnisse auf in der Stärke und Molekulargewicht abweichende I1. -Lösungen extrapoliert werden könnten. Bei den durchzuführenden Phase IV-Studien handele es sich nicht um Maßnahmen der Risikominimierung. Die Auflage entspreche vielmehr der Erkenntnis des PRAC, dass Anhaltspunkte für einen Nutzen bei bestimmten Patientengruppen bestehen. Diesen habe man mit den Studien nachgehen wollen. Das PRAC beschreibe das Ziel der Studien ausdrücklich damit, eine „weitere Evidenz für die Wirksamkeit und Sicherheit, einschließlich des Risikos für Mortalität nach 90 Tagen und Nierenversagen, bei perioperativen und Traumapatienten zu liefern“. Maßnahmen der Risikominimierung seien hingegen die angeordneten Änderungen der Fach- und Gebrauchsinformation sowie die zusätzlichen Mitteilungspflichten.

Die Antragstellerin beantragt,

die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 06.10.2015 gegen den Bescheid des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte vom 30.09.2015 anzuordnen, hilfsweise wiederherzustellen

hilfsweise,

festzustellen, dass der Bescheid vom 30.09.2015 nicht vollziehbar ist und ihr Widerspruch aufschiebende Wirkung hat.

Die Antragstellerin wendet sich zudem gegen eine Veröffentlichung des BfArM auf seiner Internet-Seite folgenden Inhalts:

„Risikobewertungsverfahren

I. (I1. ): Umsetzung des Durchführungsbeschlusses der Europäischen Kommission

Datum 26.10.2015

Wirkstoff: I.

Das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) hat mit Bescheid vom 30.09.2015 das Ruhen der Zulassungen für I1. -haltige Arzneimittel der Firma T. C2. AG bis zum 30.09.2016 angeordnet. Gemäß Punkt 2 des Bescheides ist die Ruhensanordnung sofort vollziehbar, d.h. die Arzneimittel dürfen nach Zugang dieses Bescheides nicht mehr in Verkehr gebracht werden. Der Bescheid ist nicht bestandskräftig.

Ruhensbescheid vom 30. September 2015 (PDF, 289 KB, Datei ist barrierefrei/barrierearm)

Zum vorherigen Stand des Verfahrens

...“

Diese Veröffentlichung habe u.a. bereits dazu geführt, dass ihre Präparate in der sog. Großen Deutschen Spezialitätentaxe („Lauer-Taxe“) als nicht verkehrsfähig ausgewiesen seien.

Die Antragstellerin beantragt in diesem Zusammenhang im Wege der einstweiligen Anordnung,

die Antragsgegnerin zu verpflichten, die Mitteilung vom 26.10.2015 von der Homepage des BfArM zu entfernen.

Die Antragsgegnerin beantragt,

die Anträge abzulehnen.

Sie hält den Hauptantrag für unstatthaft, da die Antragstellerin selbst von einer aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs ausgehe.

Der Hilfsantrag sei unbegründet, da die sofortige Vollziehbarkeit nach § 30 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. Satz 2 und § 30 Abs. 1a Sätze 1 und 3 AMG von Gesetzes wegen eingetreten sei. Die Ruhensanordnung sei erfolgt, nachdem die Antragstellerin angekündigt habe, die mit dem bestandskräftigen Bescheid vom 05.02.2014 angeordneten Studien nicht durchzuführen und keine entsprechenden Studienprotokolle vorzulegen. Die Anordnung der Studien habe auf den wissenschaftlichen Schlussfolgerungen beruht, wonach das Nutzen-Risiko-Verhältnis der Arzneimittel nur dann weiterhin als positiv bewertet werden könne, wenn u.a. als risikominimierende Maßnahmen die zusätzlichen Studien durchgeführt werden. Die Antragsgegnerin verweist in diesem Zusammenhang auf Anhang II des Kommissionsbeschlusses, in welchem ausgeführt ist:

„Angesichts der Gesamtheit der im Verfahren gemäß Art. 107i der Richtlinie 2001/83/EG verfügbaren Evidenz gelangte der PRAC zu der Ansicht, dass Hydroxyethylstärke auf die Behandlung von Hypovolämie aufgrund von akutem Blutverlust, wenn Kristalloide allein als nicht ausreichend erachtet werden, vorbehaltlich der vereinbarten Beschränkungen, Gegenanzeigen, Warnhinweise, anderen Änderungen an den Produktinformationen und zusätzlichen Maßnahmen der Risikominimierung, beschränkt werden sollte.“

Die auf nationaler Ebene getroffene Maßnahme beruhe damit auf einem – ansonsten – ungünstigen Nutzen-Risiko-Verhältnis. Wenn sich ein Zulassungsinhaber weigere, die geforderten Maßnahmen der Risikominimierung zu ergreifen, müsse die nationale Behörde entsprechend reagieren, um dem Kommissionsbeschluss zur Durchsetzung zu verhelfen. Die Antragsgegnerin verweist in diesem Zusammenhang auf den Grundsatz des „effet utile“.

Es treffe auch nicht zu, dass die Auflagen nur einen Teil des zugelassenen Anwendungsgebiets beträfen. Für Patienten mit Sepsis, intensivpflichtige Patienten und Patienten mit Verbrennungen, bei denen I1. ebenfalls angewendet worden sei, habe man nach wissenschaftlicher Bewertung ein positives Nutzen-Risiko-Verhältnis verneint. Deshalb seien sie nunmehr als absolute Gegenanzeigen aufgeführt. Somit verbleibe als Ergebnis des Risikobewertungsverfahrens im Wesentlichen der Anwendungsbereich Chirurgie (perioperativ) und Trauma. Eine Begrenzung der Ruhensanordnung auf einen Teil der Zulassung sei damit nicht in Betracht gekommen. Umgekehrt folge daraus, dass die Durchführung der Studien notwendig sei, um das Nutzen-Risiko-Verhältnis insgesamt als positiv aufrecht zu erhalten. Darauf, dass andere Zulassungsinhaber auflagengemäß die Studien durchführten, komme es nicht an. Denn die Verpflichtung treffe jeden der Zulassungsinhaber gleichermaßen.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung bleibe ebenfalls ohne Erfolg. Bei der gesetzlich vorgeschriebenen Veröffentlichung des Ruhensbescheides handele es sich nicht um eine Vollziehungsmaßnahme, die mit keiner zusätzlichen Rechtsbeeinträchtigung der Antragstellerin verbunden sei.

II.

Die Anträge haben in dem aus dem Beschlusstenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Im Übrigen sind sie teils unzulässig, teils unbegründet:

Der Antrag, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 06.10.2015 gegen den Bescheid des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte vom 30.09.2015 anzuordnen, hilfsweise wiederherzustellen, ist unzulässig.

Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache auf Antrag die aufschiebende Wirkung in den gesetzlich vorgeschriebenen Fällen des Sofortvollzuges nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1-3 VwGO ganz oder teilweise anordnen und im Fall einer behördlichen Vollzugsanordnung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO ganz oder teilweise wiederherstellen. An einer gesetzlich vorgeschriebenen sofortigen Vollziehbarkeit fehlt es vorliegend (nachfolgend unter 3.). Eine behördliche Vollzugsanordnung liegt ebenfalls nicht vor. Sie ist insbesondere nicht der Formulierung unter Ziffer 2 des Bescheidtenors zu entnehmen, wonach die Anordnung sofort vollziehbar sei. Diese Angabe ist aus der Sicht eines verständigen Empfängers nur als Hinweis auf die Rechtsauffassung der Antragsgegnerin zur gesetzlichen Vollziehbarkeit des Bescheides zu verstehen. Dem entspricht auch dessen Begründung. Hiervon gehen nunmehr auch beide Beteiligte aus. Die Antragsgegnerin hat in ihrer Antragserwiderung vom 26.10.2015 ausdrücklich erklärt, die sofortige Vollziehung sei nicht angeordnet worden.

Der Antrag, die Antragsgegnerin zu verpflichten, die Mitteilung vom 26.10.2015 über das befristete Ruhen der Zulassungen von der Homepage des BfArM zu entfernen, ist zwar als Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO statthaft. Er ist jedoch nicht begründet, da ein Anordnungsgrund – also eine Gefahr, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustandes die Rechtsverwirklichung vereitelt oder erschwert, bzw. eine Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile notwendig ist – nicht besteht. Die Mitteilung des BfArM über die Anordnung des Ruhens der Zulassungen ist Teil des Informationshandelns der Behörde im Rahmen des Pharmakovigilanzsystems. Dieses schließt nach § 67a AMG die Weitergabe des aktuellen Zulassungsstatus eines Arzneimittels in den hierfür errichteten Datenbanksystemen ein. Es unterliegt wie andere amtliche Verlautbarungen auch dem Richtigkeitsgebot,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 03.04.2014 - 13 C. 1309/13 - und Beschluss der Kammer vom 14.10.2013 - 7 L 936/13 -.

Zwar trifft die Angabe, gemäß Punkt 2 des Bescheides sei die Ruhensanordnung sofort vollziehbar, d.h. die Arzneimittel dürften nach Zugang dieses Bescheides nicht mehr in Verkehr gebracht werden, sachlich nicht zu (nachfolgend unter 3.). Jedoch bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass diese Angabe auch nach der gerichtlichen Feststellung der aufschiebenden Wirkung aufrecht erhalten wird. Die Rechte der Antragstellerin sind mithin durch die feststellende Entscheidung hinreichend gewahrt. Dem entspricht es, dass die für die „Lauer-Taxe“ zuständige Informationsstelle für Arzneispezialitäten - IFA GmbH - in ihrer e-mail vom 28.10.2015 die Angabe „NV“ = nicht verkehrsfähig unter den Vorbehalt anderweitiger gerichtlicher Entscheidung stellt. Einer gesonderten gerichtlichen Anordnungsentscheidung bedarf es bei diesem Sachstand derzeit nicht.

Der hilfsweise Antrag festzustellen, dass der Bescheid vom 30.09.2015 nicht vollziehbar ist und ihr Widerspruch aufschiebende Wirkung hat, ist hingegen in seiner aus dem Beschlusstenor ersichtlichen Auslegung zulässig und begründet. Nimmt die Behörde entgegen § 80 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1-3 VwGO die gesetzliche Vollziehbarkeit einer Entscheidung an, kann das Gericht analog § 80 Abs. 5 VwGO feststellen, dass ein Rechtbehelf aufschiebende Wirkung hat. Eine Interessenabwägung findet in diesen Fällen nicht statt. Der Streitgegenstand beschränkt sich auf die Frage, ob dem Rechtsbehelf aufschiebende Wirkung zukommt oder nicht.

Vgl. VGH Mannheim, Beschluss vom 22.02.2010 - 10 S 2702/09 -, NVwZ-RR 2010, 463; Kopp/Schenke, VwGO, 21. Auflage 2015, § 80 Rn 181 m.w.N.

Ein feststellender Ausspruch ist im Interesse eines effektiven Rechtsschutzes auch dann geboten, wenn die Behörde – wie hier – nicht selbst Vollzugsbehörde ist. Zwar obliegt die Umsetzung der regulatorischen Entscheidung im Verwaltungsvollzug gemäß § 69 Abs. 1 AMG der zuständigen Landesbehörde. Jedoch ist das Inverkehrbringen eines Arzneimittels, dessen Zulassung (vollziehbar) ruht, gemäß § 96 Nr. 7 i.V.m. § 30 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 AMG strafbar. Auch basiert das unter 2. angesprochene Informationshandeln des BfArM auf dem aktuellen Zulassungsstatus der Arzneimittel. Angesichts dessen kann der Antragstellerin ein weiteres Zuwarten nicht zugemutet werden.

Der Hilfsantrag ist begründet, weil der Widerspruch der Antragstellerin gegen den Bescheid des BfArM vom 30.09.2015 gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufschiebende Wirkung hat. Die aufschiebende Wirkung entfällt nicht kraft Bundesrechts nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO. Nach der gesetzlichen Konzeption des § 80 Absätze 1 und 2 VwGO ist die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs der Regelfall, die sofortige Vollziehung hingegen die Ausnahme. Diese Ausnahmen betreffen Fälle, in denen aus der Sicht des Gesetzgebers das öffentliche Interesse an einer Vollziehung abstrakt-generell das Individualinteresse an einem Vollzugsaufschub bis zur Bestandskraft des Verwaltungsaktes überwiegt. Dies gebietet eine enge Auslegung dieser Ausnahmebestimmungen. Erforderlich ist eine ausdrückliche und hinreichend eindeutige Regelung.

Vgl. VGH Kassel, Beschluss vom 05.09.2006 - 10 TG 1915/06 -, NJW 2007, 241-243; Kopp, VwGO/Schenke, VwGO, 21. Auflage 2015, § 80 Rn. 65; Puttler, in Sodan/Ziekow, VwGO-Großkommentar, 3. Auflage 2010, § 80 Rn. 54 ff.; Redeker/v. Oertzen, VwGO, 16. Auflage 2014, § 80 Rn. 4 ff.

Eine solche Regelung ist für den Fall einer auf die Nichtumsetzung einer Auflage gestützten Ruhensanordnung dem § 30 Abs. 3 Satz 4 AMG nicht zu entnehmen.

Gemäß § 30 Abs. 3 Satz 4 AMG ist die Entscheidung über die Rücknahme, den Widerruf oder das Ruhen einer Zulassung „in den Fällen des § 25 Abs. 2 Nr. 5“ sofort vollziehbar. Die Norm schließt erkennbar an die in Absatz 3 insgesamt in Bezug genommenen Entscheidungen an. Dies sind nicht nur die in Absatz 3 Satz 1 in Bezug genommenen Entscheidungen nach den Absätzen 1 bis 2a, sondern auch die Konsensentscheidungen der Koordinierungsgruppe im Rahmen des Pharmakovigilanzsystems nach Art. 107g, 107k und 107q der RL 2001/83/EG, die damit in verfahrensrechtlicher Hinsicht den Entscheidungen oder Beschlüssen der Union nach Art. 34 der Richtlinie gleichgestellt sind. Ein Vorverfahren findet in beiden Fällen nicht statt (§ 30 Abs. 1a Satz 2, Abs. 3 Satz 3 AMG). In all diesen Fällen können innerstaatliche Umsetzungsentscheidungen von Gesetzes wegen sofort vollziehbar sein. Materielle Voraussetzung ist jedoch, dass die Entscheidung über die Rücknahme, den Widerruf oder das Ruhen einer Zulassung auf § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 AMG gestützt ist. Der Sinn des Sofortvollzuges erschließt sich hier aus der besonderen Gefahr, die mit dem Inverkehrbringen eines Arzneimittels verbunden ist, dessen Nutzen-Risiko-Verhältnis ungünstig ist. Die sofortige Vollziehbarkeit trägt hier dem regelmäßig bestehenden öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung von Maßnahmen zur Risikoabwehr Rechnung,

Amtl. Begründung zum 2. AMG-Änderungsgesetz (BT-Drs. 10/4144, abgedruckt bei Kloesel/Cyran, AMG-Kommentar (Losebl. Stand. Dezember 2014) § 30 AMG.

Sofort vollziehbar sind damit Entscheidungen, die auf einem ungünstigen Nutzen-Risiko-Verhältnis beruhen.

Kloesel/Cyran, a.a.O., § 30 Erl. 30.

Nur bei diesen Entscheidungen rechtfertigt die mit dem Inverkehrbringen des Arzneimittels verbundene Gefahr für die öffentliche Gesundheit den Sofortvollzug der Entscheidung.

Gemäß § 4 Abs. 28 AMG umfasst das Nutzen-Risiko-Verhältnis eine Bewertung der positiven Wirkungen des Arzneimittels im Verhältnis zu seinem Risiko. Risiko ist hierbei nach § 4 Abs. 27 lit. a AMG jedes Risiko im Zusammenhang mit der Qualität, Sicherheit oder Wirksamkeit des Arzneimittels für die Gesundheit der Patienten oder die öffentliche Gesundheit. Dabei ist der Begriff des Risikos selbst nicht gesetzlich definiert. Es besteht bei Vorliegen einer arzneimittelrechtlichen Gefahr. Diese Gefahrprognose ist ein Element der Abwägungsentscheidung im Nutzen-Risiko-Verhältnis. Dieses wiederum entspricht bei negativem Ergebnis dem Begriff des bedenklichen Arzneimittels in § 5 AMG. Nach Absatz 2 der Vorschrift sind Arzneimittel bedenklich, bei denen nach dem jeweiligen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse der begründete Verdacht besteht, dass sie bei bestimmungsgemäßen Gebrauch schädliche Wirkungen haben, die über ein nach den Erkenntnissen der medizinischen Wissenschaft vertretbares Maß hinausgehen. Die Forderung eines begründeten Verdachts verweist dabei auf den Grad der Konkretisierung der verdachtsbegründenden Tatsachen.

Vgl. Hofmann, in: Kügel/Müller/Hofmann, AMG-Kommentar, 1. Auflage 2012, § 5 Rn. 24-36.

Der Versagungsgrund des § 25 Abs. 2 Satz 1 AMG erfordert dabei die positive Feststellung eines ungünstigen Nutzen-Risiko-Verhältnisses. Bloße Mutmaßungen oder Vermutungen genügen nicht. Es müssen ernst zu nehmende Erkenntnisse den Schluss nahelegen, dass ein Präparat unvertretbare Risiken hat.

OVG NRW, Urteil vom 17.09.2009 - 13 A 1428/08 -, PharmR 2010, 85.

Solche Risiken sind in Bezug auf die nunmehr verbliebene Indikation „Behandlung einer Hypovolämie bei akutem Blutverlust, wenn Kristalloide alleine als nicht ausreichend erachtet werden“ bei Beachtung der angeordneten Gegenanzeigen, Warnhinweise und Vorsichtmaßnahmen nicht dargelegt. Mit der Empfehlung des Ausschusses für Risikobewertung der EMA sollte I1. bei Patienten mit Sepsis, intensivpflichtigen Patienten und solchen mit Verbrennungen nicht angewendet werden, weil der Ausschuss hier von einem erhöhten Risiko des Nierenversagens und insgesamt auch von einem höheren Mortalitätsrisiko ausging. Insoweit ging auch das PRAC unzweideutig von einem ungünstigen Nutzen-Risiko-Verhältnis aus. Hieraus rechtfertigten sich auch die nationalen Umsetzungsentscheidungen vom 05.02.2014 zur Änderung der erteilten Zulassungen. Im Gegensatz hierzu erfolgte eine solche Aussage hinsichtlich des verbliebenen Anwendungsgebietes nicht. Vielmehr sah das Fachgremium kurzfristige hämodynamische Verbesserungen und verwies auf die angeordneten Maßnahmen zur Risikominimierung. Weder das Ergebnis des PRAC noch die Anordnung der Kommission enthält eine Aussage dahingehend, dass das Nutzen-Risiko-Verhältnis ungünstig ist. Es spricht Überwiegendes dafür, dass das Nutzen-Risiko-Verhältnis insoweit als ungewiss angesehen wurde. Hieraus erklärt sich die Anordnung randomisierter klinischer Prüfungen der Phase IV zum Nachweis von „Wirksamkeit und Sicherheit“, die als solche nicht der Bekämpfung eines Risikos, sondern seiner Erforschung dienen. Gefahrerforschungseingriffe rechtfertigen indes keinen gesetzlichen Sofortvollzug. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO obliegt der Behörde in diesen Fällen im Einzelfall und bedarf einer besonderen Rechtfertigung.

§ 30 Abs. 3 Satz 4 AMG bedarf auch keiner erweiternden Auslegung nach den Grundsätzen des „effet utile“. Dieser ist europarechtlich in dem Sinne anerkannt, dass nationale Normen zur Umsetzung von Unionsentscheidungen so auszulegen sind, dass diese praktische Wirksamkeit entfalten. Er ist nunmehr aus Art. 4 Abs. 3, UA 2 EUV herleitbar und steht mitgliedstaatlichen Regelungen entgegen, die eine Umsetzung des Unionsrechtsrechts verhindern oder wesentlich erschweren.

Vgl. Potacs, EuR 2009, S. 465 ff.; König, in: Schulze/Zuleeg/Kadelbach, Handbuch Europarecht, 2. Auflage 2010, § 2 Rn. 51-61 (zur Umsetzung von Richtlinien).

Dies können im Einzelfall auch verfahrensrechtliche Vorschriften sein,

vgl. EuGH, Urteil vom 20.03.1997 - C-24/95 -, Slg. 1997, I-1591-1625 zu § 48 Abs. 4 VwVfG.

Ist der nationalen Behörde jedoch eine effektive Umsetzung der unionsrechtlichen Entscheidung möglich, besteht kein Anlass zu einer erweiternden Auslegung der mitgliedstaatlichen Vollzugsregelung.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Kostenquote berücksichtigt, dass die Antragstellerin im Wege des Hilfsantrages mit ihrem Antragsbegehren überwiegend Erfolg hatte.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 GKG. Hierbei bemisst die Kammer das wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin an der Durchführung der beauflagten Studien pauschal mit 25.000,00 Euro je Arzneimittel. Der so ermittelte Wert von 7 x 25.000,00 Euro = 175.000 Euro ist für das Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes auf 87.500,00 Euro zu halbieren. Dieser Wert umfasst Haupt- und Hilfsantrag gleichermaßen. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist demgegenüber mit der Hälfte des gesetzlichen Auffangstreitwertes gemäß § 52 Abs. 2 GKG zu bemessen, sodass sich ein Wert von 2.500,00 Euro und ein Gesamtwert von 90.000,00 Euro ergibt.