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Tatbestand

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Die Klägerin ist eine Gruppe von zwei Stadtverordneten im Rat der Stadt L., dem Beklagten. Dieser setzt sich aus insgesamt 90 Ratsmitgliedern (RM) zusammen, die sich auf sechs Fraktionen, drei Gruppen und ein Einzelmandat verteilen. Die AfD-Fraktion ist die kleinste Fraktion mit drei Mitgliedern, die FDP-Fraktion die nächstgrößere mit 5 Mitgliedern.

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Mit Beschlüssen vom 13. Dezember 2007 und 29. Oktober 2009 gestaltete der Beklagte die Zuwendungen an Fraktionen und Gruppen in Form eines 3-Säulen-Modells. Die finanziellen Mittel bestehen aus einem Zuschuss zu den personellen Aufwendungen, einer monatlichen Pro-Kopf-Zuweisung je Ratsmitglied und der Gewährung von Sachleistungen.

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Unter Fortsetzung des 3-Säulen-Modells beschloss der Beklagte in der Sitzung vom 30. September 2014 unter Tagesordnungspunkt 3.1.1, die Zuwendungen für Fraktionen und Gruppen zu erhöhen. Im Haushaltsplan sind die Mittelzuweisungen für das Jahr 2015 wie folgt ausgewiesen:

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-         Die Pro-Kopf-Pauschale beträgt 475,00 EUR pro Fraktionsmitglied (FM); Gruppenmitglieder (GM) erhalten je 317,00 EUR.

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-         Die Zuschüsse zu den personellen Aufwendungen inkl. Fortbildungspauschalen betragen für das Jahr 2015 für die Größenklassen:

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• 8

  3 RM:                            85.650,00 EUR

• 9

  4-6 RM:              212.934,00 bzw. 219.802,00 EUR

• 10

  15-19 RM:              572.520,00 EUR

• 11

  20-24 RM:              819.816,00 EUR

• 12

  25-29 RM:              898.700,00 EUR

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-         An Räumlichkeiten werden folgende zur Verfügung gestellt:

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• 15

  1 RM:                            1 Raum

• 16

  2 RM:                            1 Raum

• 17

  3 RM:                            2 Räume

• 18

  4-6 RM:              4 Räume und 1 Sitzungsraum

• 19

  15-19 RM:              10 Räume und 2 Sitzungsräume

• 20

  20-24 RM:              12 Räume und 2 Sitzungsräume

• 21

  25-29 RM:              14 Räume und 2 Sitzungsräume

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-          Als geldwerte Leistung werden für die Räumlichkeiten samt Büroausstattung folgende Beträge in Ansatz gebracht:

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• 24

  pro Köln:              13.189,00 EUR               (Räume: 8.567,00 EUR,

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Ausstattung: 4.622,00 EUR)

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• 27

  AfD:                            24.779,00 EUR               (Räume: 17.133,00 EUR,

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Ausstattung: 7.646,00 EUR)

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Für eine dreiköpfige Fraktion entsprechen die Personalkostenzuschüsse je einer halben Stelle eines Verwaltungsangestellten und eines Fraktionsassistenten. Fraktionen mit 4 bis 6 Mitgliedern erhalten über diese Zuwendungen hinaus Mittel für je eine Stelle eines Fraktionsassistenten und einer Bürosekretärin.

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Am 23. Oktober 2014 hat die Klägerin Klage erhoben und gleichzeitig einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt. Den Eilantrag lehnte das Gericht mit Beschluss vom 13. März 2015 (4 L 2000/14) ab. Die Beschwerde der Klägerin wies das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit Beschluss vom 16. April 2015 zurück (15 B 395/15).

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Zur Begründung der Klage trägt die Klägerin vor, dass sie durch den Beschluss vom 30. September 2014 gleichheitswidrig benachteiligt werde. Zum einen erhalte sie nicht zwei Drittel der Zuwendungen, die auf die kleinste Fraktion entfielen. Zum anderen werde sie dadurch benachteiligt, dass die kleinste Fraktion im Vergleich zu größeren Fraktionen gleichheitswidrig benachteiligt werde. Der Beklagte sei nicht von einer degressiven Steigerung der Personalkosten mit Zunahme der Fraktionsgröße ausgegangen. Entsprechendes gelte auch für die Zuteilung der Räume. Es sei nicht zu rechtfertigen, dass die kleinste Fraktion nur zwei Büroräume erhalte, eine Fraktion mit einem oder zwei weiteren Mitgliedern aber vier Büroräume und einen Sitzungsraum.

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Die Klägerin beantragt,

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festzustellen, dass der Beschluss des Rates der Stadt L. vom 30. September 2014 unter Tagesordnungspunkt 3.1.1 rechtswidrig ist.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er trägt vor, dass dem Finanzierungssystem das zulässige Modell zugrunde liege, einen Grund- oder Sockelbetrag durch Pro-Kopf-Zuweisungen zu ergänzen. Die Grundausstattung erfolge durch die Gewährung von Räumen, PCs, Internetanschlüssen, Kommunikationspauschalen und den Zuschüssen zu personellen Aufwendungen. Die Stufenbildung sei zulässig und unterliege seinem Gestaltungsspielraum, der nur auf Willkür zu überprüfen sei. Willkür sei aber nicht zu erkennen, da mit steigender Anzahl der Ratsmitglieder der Bedarf zunehme und Grenzen an gewissen Stufen gezogen werden müssten.

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Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beklagten.

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Entscheidungsgründe

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Das Gericht kann gemäß § 84 Abs. 1 VwGO ohne mündliche Verhandlung durch Gerichtsbescheid entscheiden, weil die Sache keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist und der Sachverhalt geklärt ist. Die Beteiligten sind hierzu gehört worden.

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Die Klage hat keinen Erfolg.

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Die zulässige Feststellungsklage ist unbegründet. Der angegriffene Beschluss des Beklagten vom 30. September 2014 zu TOP 3.1.1 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren organinternen Mitwirkungsbefugnissen.

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Der Beklagte hat die Zuwendungen an Fraktionen und Gruppen in rechtlich zulässiger Weise festgesetzt. Das Zuwendungssystem entspricht den Vorgaben des § 56 Abs. 3 Satz 1 und 4 GO NRW und steht auch nicht mit Art. 3 Abs. 1 GG in Widerspruch.

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§ 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW begründet für jede einzelne Fraktion und Gruppe einen Anspruch auf Zuwendungen aus Haushaltsmitteln. Eine Gruppe erhält nach § 56 Abs. 3 Satz 4 GO NRW mindestens eine proportionale Ausstattung, die zwei Dritteln der Zuwendungen entspricht, die die kleinste Fraktion erhält oder erhalten würde. Dabei steht die Bestimmung der Höhe der Zuwendungen, die den Fraktionen gewährt werden, im pflichtgemäßen Ermessen der Gemeinde.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 08.10.2002 - 15 A 4734/01 -, juris Rn. 25 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 09.09.2011 - 1 K 6855/10 -, juris Rn. 22.

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Bei der Festlegung des Finanzierungssystems hat die Gemeinde den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten und ist überdies an den allgemeinen Gleichheitssatz gebunden, der jenseits des Art. 3 Abs. 1 GG als objektivrechtliches Rechtsprinzip Geltung auch für die Rechtsbeziehungen zwischen kommunalen Organen und Organteilen beansprucht. Die Gewährung von Zuwendungen ist dabei nicht an den strengeren Maßstäben des formalisierten Gleichheitssatzes zu messen. Vielmehr ist der allgemeine Gleichheitssatz in seiner Ausprägung als Grundsatz der Chancengleichheit zu beachten.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22.01.2010 - 15 B 1797/09 -, juris Rn. 17; Urteil vom 08.10.2002 - 15 A 4734/01 -, juris Rn. 30 ff.; s. auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 09.06.2009 - 10 ME 17/09 -, juris Rn. 13 ff.; VG Arnsberg, Urteil vom 06.03.2009 - 12 K 2300/08 -, juris Rn. 57 ff.

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Ungeachtet dessen fällt bei allen Ratsfraktionen und -gruppen ein bestimmter Aufwand an, den die Ratstätigkeit, unabhängig von der konkreten Größe der Fraktion oder Gruppe, mit sich bringt. Für diese Konstante benötigen sämtliche Fraktionen und Gruppen eine gewisse Mindestausstattung. Hierfür ist ihnen ein bestimmter Sockelbetrag zu gewähren. Dabei ist eine lineare Verteilung der Zuwendungen weder die alleinige noch die zwingend vorrangige Variante.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19.01.2010 - 15 B 1810/09 -, juris Rn. 15; VG Düsseldorf, Urteil vom 09.09.2011 - 1 K 6855/10 -, juris Rn. 30.

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Das am 30. September 2014 beschlossene Finanzierungssystem genügt den von § 56 Abs. 3 GO NRW verlangten strukturellen Anforderungen. Die Stadt gewährt als Sockelbetrag für den Grundbedarf Sachmittel in Gestalt von Räumen, PCs und Kommunikationsmitteln und -pauschalen. Hinzu kommen Zuschüsse zu den personellen Aufwendungen. Diese Zuwendungen sind abhängig von der Mitgliederzahl der Fraktion bzw. Gruppe. Der Sockelbetrag wird ergänzt durch Pro-Kopf-Zuweisungen in Höhe von 475,00 EUR pro Fraktionsmitglied bzw. 317,00 EUR pro Gruppenmitglied, so dass die Finanzierung schließlich auf drei Säulen fußt. Es ist mit dem Grundsatz der Chancengleichheit vereinbar, wenn die Höhe der Zuwendungen in Abhängigkeit von der Mitgliederzahl der Fraktionen bzw. Gruppen bemessen wird und dabei Staffelungen vorgenommen werden. Eine Differenzierung nach der Anzahl der in einer Fraktion oder Gruppe zusammen geschlossenen Ratsmitglieder ist sachgerecht, weil sie sich an der typischerweise vorzufindenden Bedarfslage der Fraktionen oder Gruppen und an deren kommunalverfassungsrechtlicher Funktion orientiert. Diese Funktion besteht in der Bündelung und Koordinierung der Arbeit des Rates und seiner Ausschüsse. Sowohl der Sach- als auch der Personalaufwand, den diese Koordinierung erfordert, hängt zumindest zu einem erheblichen Teil von der Zahl der Ratsmitglieder ab, deren Meinungsbildung und Entscheidung in der geschilderten Weise zu bündeln ist. Nicht nur die Kosten für Papier, Porto, Telefon und Ähnliches (Sachaufwand), sondern auch der Zeitbedarf der Fraktionsangestellten für die Vor- und Nachbereitung von Sitzungen durch Erstellung und Übermitteln schriftlicher Beratungsvorlagen und Einladungen, die Protokollierung von Sitzungen, das Formulieren von Pressemitteilungen und deren Versenden usw. steigt und sinkt mit der Anzahl der Personen, deren Arbeit zu koordinieren ist.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 08.10.2002 - 15 A 4734/01 -, juris Rn. 41; VG Düsseldorf, Urteil vom 09.09.2011 - 1 K 6855/10 -, juris Rn. 28.

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Der Beklagte hat die Abstufungen bei den Zuschüssen zu den personellen Aufwendungen und den Sachleistungen sachgerecht ausgerichtet. Insbesondere die weite differenzierende Abstufung im zahlenmäßig unteren Segment der Fraktionen erweist sich nicht als sachwidrig. Es ist vom Ermessensspielraum des Beklagten gedeckt, ab einer zehnköpfigen Fraktion in Fünferschritten, darunter in Dreierschritten abzustufen und eine zusätzliche Stufe für dreiköpfige Fraktionen zu wählen. Die Steigerung von drei auf vier Mitglieder ist erkennbar prozentual größer als etwa die Steigerung von neun auf zehn oder von 14 auf 15 Mitglieder.

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Auch die konkreten Mittelzuweisungen genügen den Vorgaben des § 56 Abs. 3    Satz 4 GO NRW. Sie führen für die Klägerin zu einer proportionalen Ausstattung, die sogar zwei Drittel der Zuwendungen übersteigt, die die kleinste Fraktion erhält. Anders als die Klägerin vorträgt, steht einer Gruppe keine Ausstattung zu, die genau zwei Dritteln des Gesamtbetrages entspricht, den die kleinste Fraktion erhält. Nach dem Wortlaut der Norm handelt es sich vielmehr ausdrücklich nur um eine proportionale Ausstattung. Eine solche ist nach der zugrundeliegenden Bedeutung des Adjektivs „proportional“ anzunehmen, wenn die Zuwendungen im Verhältnis gleich sind. Dabei stehen die Zuwendungen, die die kleinste Ratsfraktion bezogen auf ihre drei Mitglieder erhält, im Verhältnis zu den Zuwendungen, die eine Gruppe für ihre zwei Mitglieder erhält. Zur Ermittlung der Mindestzuwendung an eine Gruppe ist die Fraktionsgesamtsumme auf ihre drei Fraktionsmitglieder (FM) zu verteilen, indem die Gesamtsumme durch drei dividiert wird. Ein Gruppenmitglied (GM) erhält in proportionaler Hinsicht zwei Drittel der Zuwendungen, die auf ein Fraktionsmitglied (FM) entfallen. Da die Gruppe aus zwei Gruppenmitgliedern besteht, wird der Betrag, der auf ein Gruppenmitglied entfällt, verdoppelt. Für die einzelnen Säulen führt diese Berechnung auf der Grundlage der Mittelzuweisungen im Haushaltsplan für das Jahr 2015 zu folgenden Ergebnissen:

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a)      Geldwerte Leistungen (Räume, Büroausstattung):

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Die AfD-Fraktion mit ihren drei Mitgliedern erhält Räume und Büroausstattung im Wert von insgesamt 24.779,00 EUR. Auf ein Fraktionsmitglied (FM) entfallen 8.259,667 EUR. Zwei Drittel davon sind 5.506,45 EUR. Dieser Betrag steht einem Gruppenmitglied (GM) zu. Ausgehend von zwei Gruppenmitgliedern kann die Klägerin den doppelten Betrag, d.h. 11.012,90 EUR, als Gruppe beanspruchen. Die Klägerin erhält indes 13.189,00 EUR.

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b)      Geldleistungen als Personalkostenzuschuss:

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Die AfD-Fraktion mit ihren drei Mitgliedern erhält Geldleistungen in Höhe von insgesamt 85.650,00 EUR. Auf ein Fraktionsmitglied entfallen 28.550,00 EUR. Zwei Drittel davon sind 19.033,34 EUR. Dieser Betrag steht einem Gruppenmitglied zu. Ausgehend von zwei Gruppenmitgliedern kann die Klägerin den doppelten Betrag, d.h. 38.066,68 EUR, als Gruppe beanspruchen. Der Beklagte weist der Klägerin sogar 52.892,00 EUR zu.

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c)      Pro-Kopf-Pauschale:

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Auch die Pro-Kopf-Pauschale ist im Verhältnis eines Fraktionsmitglieds zu einem Gruppenmitglied zu errechnen. Einem Gruppenmitglied stehen zwei Drittel von 475,00 EUR, demnach 316,67 EUR zu. Eine Gruppe kann den doppelten Betrag, d.h. 633,34 EUR, beanspruchen. Die Klägerin erhält 634,00 EUR.

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Bezogen auf das konkrete Zuwendungssystem wird die Klägerin auch nicht dadurch benachteiligt, dass größere Fraktionen gleichheitswidrig gegenüber kleinen Fraktionen begünstigt werden. Es ist nicht ermessensfehlerhaft, dass eine Fraktion mit drei Mitgliedern für die Geschäftsführung (Büroausstattung) und Personalausstattung mit 93.296,00 EUR ca. 41 % der Zuwendungen erhält, die Fraktionen mit 4 bis 6 Mitgliedern gewährt werden, nämlich 226.661,00 EUR. Der Verteilungsmaßstab des § 56 Abs. 3 Satz 4 GO NRW findet in dem Verhältnis einer drei- zu einer vier- oder fünfköpfigen Fraktion keine entsprechende Anwendung.

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Vgl. dazu VG Düsseldorf, Urteil vom 09.09.2011 - 1 K 6855/10 -, juris Rn. 32 f.

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Der Beklagte handelte auch nicht willkürlich, als er der dreiköpfigen AfD-Fraktion zwei Büroräume zuteilte, der fünfköpfigen FDP-Fraktion hingegen vier Büroräume und einen Sitzungsraum. Zwar erhält ein AfD-Mitglied rechnerisch mit 66%-Büroraumanteil weniger als ein FDP-Mitglied mit 80%-Büroraumanteil. Das AfD-Mitglied erhält jedoch den gleichen Büroraumanteil wie ein Mitglied einer sechsköpfigen oder einer neunköpfigen Fraktion. An den Randbereichen der Stufen kommt es systembedingt zu Sprüngen und unterschiedlichen Anteilen. Es ist aber nicht ersichtlich, dass die AfD-Fraktion durch die Zuteilung von vier Büroräumen im Vergleich zu der FDP-Fraktion willkürlich benachteiligt wird. Die Mitglieder der FDP-Fraktion müssen sich ebenso wie Mitglieder der AfD-Fraktion Büroräume teilen. Dass der FDP-Fraktion ein zusätzlicher Sitzungsraum zur Verfügung gestellt wird, unterliegt keinen rechtlichen Bedenken. Es ist sachgerecht, einer Fraktion ab vier Mitgliedern neben den Büroräumen die Möglichkeit zu eröffnen, Besprechungen in einem separaten Raum durchführen zu können. In einem normalen Büroraum wäre die Fraktionsarbeit in Form solcher Besprechungen erschwert. Insofern liegt eine Differenzierung nach der Größe der Fraktion im unterschiedlichen Bedarf verschieden großer Fraktionen begründet.

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Gleiches gilt für die Abstufungen bei der Anzahl und den Entgelt- bzw. Besoldungsgruppen der Personalkostenzuschüsse. Die Eingruppierung in Entgelt- bzw. Besoldungsgruppen hängt bei Angestellten im öffentlichen Dienst regelmäßig von Schwierigkeit und Bedeutung der ausgeübten Tätigkeiten sowie dem Umfang von Personalverantwortung ab. Da die Tätigkeiten als Geschäftsführer oder Assistent in einer großen Fraktion regelmäßig mehr Koordinierungsaufwand und Personalverantwortung mit sich bringen, ist die Abstufung der Entgelt- bzw. Besoldungsgruppen nicht sachwidrig. Im Hinblick auf den erhöhten Koordinierungsaufwand erscheint der zusätzliche Einsatz einer Bürosekretärin und eines Fraktionsassistenten bei einer vier- bis sechsköpfigen Fraktion gegenüber einer dreiköpfigen Fraktion ebenfalls sachgerecht.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.