Verwaltungsgericht Köln, 22 K 3555/14

Tatbestand

Die Beteiligten streiten um eine in den angefochtenen Bescheiden ausgesprochene Verpflichtung der Klägerin zur Vorlage von Verträgen mit ihren Kunden, mit denen sie sich zur Erbringung von Postdienstleistungen verpflichtet, die die spätere Einlieferung der von den Kunden übernommenen Briefsendungen in den Briefzentren Eingang bzw. Ausgang (BZE oder BZA) der Deutschen Post AG zur Weiterbeförderung zum Empfänger ermöglichen sollen.

Die vormals unter der Bezeichnung X. M. J. T. GmbH firmierende Klägerin ist seit dem 25.1.2007 über einen Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag mit der E. Q. F. -Q. T. GmbH als dem sie beherrschenden Unternehmen verbunden. Die F. . Q. F. -Q. T. GmbH wird ihrerseits seit dem 30.1.2007 von der F. . Q. C. I. GmbH über einen mit dieser abgeschlossenen Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag beherrscht. In beiden Verträgen finden sich Vereinbarungen, wonach das jeweils beherrschte Unternehmen den Weisungen des herrschenden Unternehmens Folge zu leisten hat. Schließlich besteht zwischen der F. . Q. C. I. GmbH und der Deutschen Post AG (DP AG) als herrschendem Unternehmen ebenfalls ein Ergebnisabführungsvertrag.

Die Klägerin verfügt seit dem 12.8.1999 über die postrechtliche Lizenz mit der Nummer 0 00/000 und betätigt sich im lizenzpflichtigen Bereich des Briefmarktes. Nach eigenen Angaben sammelt sie die Briefsendungen unterschiedlicher Absender, bereitet sie den von der DP AG aufgestellten Bedingungen für die Einlieferung an deren Briefzentren (BZE oder BZA) entsprechend auf, insbesondere indem sie sie auf Leitregionen vorsortiert, und liefert sie im Rahmen eines von ihr mit der DP AG abgeschlossenen Teilleistungsvertrags bei dieser zur weiteren Beförderung ein. Der wirtschaftliche Hintergrund dieses Angebots liegt nach Angaben der Klägerin darin, durch dieses Vorgehen größere Sendungsvolumina zu erreichen, die entsprechend höhere Rabatte durch die DP AG für die eingelieferten Briefsendungen ermöglichten. Hiervon profitierten auch die Absender, die regelmäßig die entsprechenden Mindestmengen für die höchsten Teilleistungsrabatte bei der DP AG mit ihrem eigenen gesonderten Sendungsvolumen nicht erreichen könnten. Die erzielten Rabatte würden zwischen der Klägerin und ihren Kunden nach vorher vereinbarten Schlüsseln aufgeteilt.

In einem in den vorgelegten Verwaltungsvorgängen hinsichtlich des Absenders geschwärzten Schreiben vom 25.1.2012 wurde gegenüber der Beklagten beanstandet, dass die seinerzeit noch unter X. M. J. T. GmbH firmierende Klägerin postrechtswidrige Entgelte für die von ihr erbrachte teilleistungsrelevante Sendungsaufbereitung erhebe. Zugleich wurde um Klärung gebeten, ob die Klägerin als in den Konzern der DP AG vollständig integriertes Unternehmen überhaupt selbst konsolidieren und über dieses Konstrukt die Maximalrabatte für große Mengen von Kleinstversendern anbieten dürfe. Bei der Klägerin handele es sich weder um einen Kunden noch um einen Wettbewerber der DP AG.

Die Beklagte forderte die Klägerin daraufhin mit Schreiben vom 12.4.2012 auf, ihr gemäß § 30 PostG bis zum 14.05.2012 alle Verträge mit Kunden vorzulegen, in denen Postdienstleistungen als Teilleistungen vereinbart worden seien. Mit Schreiben vom 14.5.2012 meldete sich daraufhin die in dem Konzern F. Q. E4. für Regulierungsfragen zuständige Organisationseinheit „Zentrale Regulierungsmanagement Konzern“ und teilte mit, dass die Klägerin inzwischen nicht mehr unter ihrer bisherigen Firma, sondern jetzt unter dem Namen „F. Q. J1. T1. GmbH“ tätig sei. Zugleich wurde eine Verpflichtung zur Vorlage von Kundenverträgen bestritten. Zur Begründung verwies das Schreiben auf die fehlende marktbeherrschende Stellung der Klägerin auf dem von ihr wahrgenommenen Markt. Als Konsolidierer erbringe sie nur postvorbereitende Leistungen. Hier stehe sie jedoch ebenso wie die DP AG mit einer Reihe von Wettbewerbern in Konkurrenz, deren Marktanteile in der Summe die der DP AG und der Klägerin bei weitem überstiegen. Zudem handele es sich bei den von ihr mit ihren Kunden abgeschlossenen Verträgen nicht um Teilleistungsverträge im Sinne des § 28 PostG. Ausgehend von dem von ihr angebotenen Grundprodukt erbringe sie sämtliche in der Wertschöpfungskette anfallenden Leistungen. Ein gesondertes Angebot von einzelnen Teilleistungen finde nicht statt.

Nachdem auch im Verlauf weiterer Verhandlungen keine gemeinsame Lösung gefunden werden konnte, forderte die Beklagte nach vorheriger Anhörung der Klägerin diese mit Bescheid vom 3.4.2013 auf, sämtliche Verträge über Teilleistungen, die sie mit Konzerngesellschaften, Beteiligungsgesellschaften und nicht zum Konzern der DP AG gehörenden natürlichen und juristischen Personen abgeschlossen habe, bis zum 17.5.2013 entweder als physische Kopie des jeweiligen Teilleistungsvertrags vorzulegen oder als Dateien auf einem geeigneten Datenträger zu übermitteln. Die gesetzliche Grundlage für die Vorlageverfügung ergebe sich aus den §§ 30 Abs. 1, 28 Abs. 1 S. 1 PostG. Die Klägerin treffe die gesetzliche Vorlagepflicht aus § 30 Abs. 1 PostG. Sie verfüge auf der Grundlage ihrer Konzernverbundenheit mit der DP AG auf dem hier in Rede stehenden Markt für die gewerbsmäßige, für andere erfolgende Beförderung von Briefsendungen mit einem Einzelgewicht von nicht mehr als 1.000 g über eine marktbeherrschende Stellung. Sie sei mit ihrer Konzernmutter aufgrund von Beherrschungs- und Ergebnisabführungsverträgen verbunden und müsse sich daher deren marktbeherrschende Stellung über § 36 Abs. 2 GWB zurechnen lassen. Im Rahmen ihrer Geschäftstätigkeit schließe die Klägerin auch Teilleistungsverträge im Sinne von § 28 PostG ab, denn sie verlange von den Kunden regelmäßig jedenfalls eine Vorbehandlung ihrer Briefsendungen, die für die Einspeisung dieser Sendungen an den Zugangspunkten Briefzentrum Eingang bzw. Briefzentrum Ausgang der DP AG verlangt werde.

Die Klägerin legte hiergegen am 16.4.2013 Widerspruch ein, zu dessen Begründung sie ausführte: Die ihr gegenüber verfügte Vorlageverpflichtung sei rechtswidrig. Dies ergebe sich zum einen daraus, dass eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage für die Verfügung nicht angegeben werde. Zudem sei unklar, welche Produkte der Klägerin nach den Ausführungen im Bescheid als „Teilleistungen“ zu qualifizieren sein sollten. Schließlich lege die Beklagte ihrer Entscheidung offensichtlich eine unzutreffende Definition des von ihr erbrachten Grundprodukts zu Grunde.

Am 17.5.2013 legte die Klägerin eine Reihe von Ablichtungen über von ihr mit Kunden abgeschlossenen Verträgen in physischer Form vor, „die nach Ihren Ausführungen als Teilleistungsverträge im Sinne des § 28 PostG zu bewerten wären“. Zugleich wies sie darauf hin, dass die Vorlage nur mit Rücksicht auf die sofortige Vollziehbarkeit der gegen sie gerichteten Anordnung erfolge. Ihre Rechtsauffassung, wie sie sich aus der Widerspruchsbegründung ergebe, werde weiterhin aufrecht erhalten.

Mit Widerspruchsbescheid vom 10.6.2014 wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin als unbegründet zurück. Entgegen der Auffassung der Klägerin ergebe sich eine Ermächtigungsgrundlage für den angefochtenen Verwaltungsakt unmittelbar aus § 30 Abs. 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 S. 1, den §§ 44 PostG und 71 TKG 1996. Dies gehe bereits daraus hervor, dass die Lizenz eines Lizenznehmers widerrufen werden könne, wenn er seinen Verpflichtungen nach diesem Gesetz nicht nachkomme (§ 9 Abs. 1 PostG). Möglich sei das aber erst, nachdem gemäß § 9 Abs. 2 PostG der Lizenznehmer seine Verpflichtungen auch nicht nach einer weiteren, mit einer Frist versehenen Aufforderung der Regulierungsbehörde erfülle. Der angefochtene Bescheid sei auch hinreichend bestimmt, denn jedenfalls aus der Begründung gehe mit hinreichender Nachvollziehbarkeit für die Klägerin hervor, welche ihrer Verträge sie danach vorzulegen habe. Die Klägerin schließe auch Verträge über Teilleistungen im Sinne des § 28 PostG ab. Im Rahmen ihres Geschäftskonzepts verlange sie von ihren Kunden als teilleistungsrelevante Vorleistung in jedem Fall den Transport zu den Annahmestellen der Klägerin und damit den Arbeitsschritt des Einsammelns der Briefsendungen. Als Grundprodukt sei auch nicht nur die allein von der Klägerin erbrachte Dienstleistung der Konsolidierung und des Transports der konsolidierten Sendungen zu den Briefzentren der DP AG anzusehen, sondern die gesamte Beförderungskette vom Absender bis zum Empfänger. Hinsichtlich der marktbeherrschenden Stellung der Klägerin könne wie bereits im Ausgangsbescheid auf die Konzernverbundenheit der Klägerin mit der DP AG verwiesen werden.

Am 1.7.2014 hat die Klägerin unter Vertiefung und Ergänzung ihres bisherigen Vortrags Klage erhoben. Sie weist darauf hin, dass für Konsolidierungsprodukte wie die Dienstleistungen, die sie erbringe, sich in den letzten Jahren ein eigener lebhaft umworbener Markt herausgebildet habe. In diesem Rahmen schließe sie mit ihren Kunden als den Absendern von Briefsendungen Verträge über die Beförderung, bei denen sie die Verpflichtung übernehme, die Sendungen beim Empfänger zuzustellen. Dabei führe sie die Briefsendungen ihrer Kunden zu größeren Volumina zusammen, bereite sie teilleistungsrelevant auf und lasse sie dann durch die DP AG als ihre Subunternehmerin im Rahmen eines mit dieser abgeschlossenen Teilleistungsvertrags an die Adressaten ausliefern. Weitere Leistungen, etwa die Abholung der Sendungen beim Absender oder aber einen Frankierservice, biete die Klägerin als von ihrem Grundprodukt unabhängige Zusatzleistungen an. Der Beklagten stehe keine Befugnis zu, die in diesem Rahmen abgeschlossenen Kundenverträge im Zusammenhang mit der Vorlagepflicht des marktbeherrschenden Anbieters von Teilleistungen nach § 30 PostG anzufordern. Aus den §§ 30 Abs. 1, 28 Abs. 1 S. 1 PostG ergäben sich lediglich Verpflichtungen des marktbeherrschenden Lizenznehmers, nicht aber Befugnisse der Bundesnetzagentur als Regulierungsbehörde. Für das Vorliegen einer ungeschriebenen Annexkompetenz fehlten die rechtlichen Grundlagen. Auch die von der Beklagten ausdrücklich bisher nicht in Anspruch genommene Befugnisnorm in § 45 PostG scheide als Ermächtigungsgrundlage aus, weil die Beklagte hier nicht zunächst die Erteilung von Auskünften, sondern unmittelbar die Vorlage von Verträgen fordere. Ob insofern eine möglicherweise bestehende Auskunftspflicht bereits in eine Vorlagepflicht umgeschlagen sei, habe die Beklagte nie geprüft. Letztlich leide der Bescheid auch an fehlender Bestimmtheit. Es lasse sich ihm nicht hinreichend deutlich entnehmen, was unter der Bezeichnung Teilleistungsverträge zu verstehen sei.

Im Termin zur mündlichen Verhandlung haben die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache für erledigt erklärt, soweit bisher auch die Vorlage von Verträgen zwischen der Klägerin und anderen zum Konzern der DP AG gehörenden Unternehmen verlangt worden war, nachdem die Beklagte auf gerichtlichen Hinweis diese Forderung nicht mehr aufrechterhalten hat.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 3.4.2013 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 10.6.2014 und der Abänderungserklärung vom 1.12.2015 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie verweist erneut darauf, dass ihr unmittelbar aus § 30 PostG die Befugnis zum Erlass des angefochtenen Verwaltungsakts zugestanden habe. Zumindest hilfsweise lasse sich die Aktualisierung der hieraus resultierenden gesetzlichen Vorlagepflicht durch Bescheid aber auch auf § 45 S. 1 Nr. 1 PostG stützen, wie das Bundesverwaltungsgericht bereits in einer früheren Entscheidung festgestellt habe. Die hinreichende Bestimmtheit ihres Verwaltungsaktes ergebe sich daraus, dass der Klägerin jedenfalls unter Heranziehung der Begründung des Ausgangsbescheides klar vermittelt worden sei, dass die Vorlagepflicht sich auf alle Verträge der Klägerin mit ihren Kunden über die von ihr angebotene Konsolidierung von Sendungen und die Einlieferung dieser Sendungen bei der DP AG sowie etwaige Zusatzleistungen beziehen sollte. Eine konkretere Bezeichnung sei der Beklagten mangels Kenntnis des Inhalts der Verträge nicht möglich gewesen. Schließlich handele es sich bei den von der Klägerin erbrachten Dienstleistungen auch um Teilleistungen im Sinne des § 28 PostG. Insofern sei auf das durch den Marktbeherrscher, also das durch das gemeinsame Verbundunternehmen der Klägerin mit ihrer Konzernmutter DP AG erbrachte Grundprodukt abzustellen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Verfahrensakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, war es in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.

Im Übrigen ist die Klage zulässig. Dem steht insbesondere nicht entgegen, dass die Klägerin inzwischen eine Reihe der von ihr vor dem 3.4.2013 mit verschiedenen Kunden abgeschlossenen Verträge vorgelegt hat. Eine Erledigung des angefochtenen Bescheides ist dadurch nicht eingetreten. Zum einen ist nach Auffassung der Beklagten nicht gesichert, dass es sich hierbei um alle von ihr zur Vorlage angeforderten Verträge gehandelt hat. Möglicherweise kommt auch eine zumindest teilweise nachträgliche Rückgängigmachung der Aushändigung der zwischen der Klägerin und ihren Kunden abgeschlossenen Verträge etwa durch körperliche Rückgabe oder aber durch die Vernichtung der überlassenen Exemplare sowie die Löschung etwaiger digital übermittelter Daten hierzu in Betracht. Ein solcher eventueller Folgenbeseitigungsanspruch (§ 113 Abs. 1 S. 2 VwGO) setzt jedoch regelmäßig voraus, dass der belastende Verwaltungsakt zuvor aufgehoben worden ist.

Vgl. Kopp/Schenke, Kommentar zur VwGO, 21. Aufl. 2015, Rn. 85 zu § 113.

Die Klage ist jedoch unbegründet. Die angefochtene Auskunftsanordnung der Beklagten vom 3.4.2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 10.6.2014 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Die Beklagte war befugt, die Klägerin zu verpflichten, alle von ihr mit Drittunternehmen abgeschlossenen Verträge über Teilleistungen vorzulegen.

Entgegen der Auffassung der Klägerin verfügt die Beklagte über eine hinreichende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage, um die gemäß § 30 PostG bereits unmittelbar aus dem Gesetz folgende Vorlageverpflichtung des Marktbeherrschers durch Verwaltungsakt zu aktualisieren. Die Befugnis der Beklagten zur Anordnung der Überlassung der angeforderten Teilleistungsverträge folgt hier aus § 9 Abs. 2 PostG. Danach ist der Widerruf einer Lizenz im Sinne von Abs. 1 erst zulässig, wenn der Unternehmer einer Aufforderung der Regulierungsbehörde, seinen Verpflichtungen nachzukommen, nicht innerhalb der ihm gesetzten Frist Folge geleistet hat. Weil ein Widerruf der Lizenz nach § 9 Abs. 1 PostG insbesondere dann in Betracht kommt, wenn der Lizenznehmer seinen Verpflichtungen nach dem Postgesetz oder den aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen nicht nachkommt, folgt hieraus, dass die Regulierungsbehörde den Lizenznehmer vorab mittels einer – ebenso wie bei §§ 24 Abs. 3 S. 1, 25 Abs. 2 S. 1 und 32 Abs. 2 S. 2 PostG als Verwaltungsakt zu qualifizierenden – Aufforderung zur Erfüllung seiner Verpflichtung anzuhalten hat. Als eine gesetzliche Pflicht in diesem Zusammenhang ist auch die Verpflichtung zur Vorlage von Teilleistungsverträgen nach § 30 PostG anzusehen,

Vgl. Wojtek in Gröbel/Katzschmannn/Koenig/Lemberg Postrecht, Praxisbuch für Regulierungsfragen, 2014, Kap. D, Rn. 202.

Ob eine Ermächtigungsgrundlage sich hier zudem unmittelbar aus den §§ 30 Abs. 1 i.V.m. 28 Abs. 1 S. 1 Postgesetz, aus §§ 44 PostG, 71 TKG 1996 oder aber aus § 45 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 S. 1 Postgesetz ergeben kann, bedarf daher keiner abschließenden Entscheidung. Jedenfalls aus der letztgenannten Vorschrift folgt für die Beklagte jedoch auch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Befugnis, die in § 30 PostG geregelte Pflicht, Verträge über Teilleistungen nach § 28 PostG der Regulierungsbehörde vorzulegen, per Verwaltungsakt gegenüber dem marktbeherrschenden Lizenznehmer durchsetzen zu können,

vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 20. Mai 2009 – 6 C 14/08 – Buchholz 442.041 PostG Nr. 10.

Der angefochtenen Verfügung in der Fassung des Widerspruchsbescheides fehlt auch nicht die notwendige Bestimmtheit. Ein Verwaltungsakt ist hinreichend bestimmt, wenn der Inhalt der getroffenen Regelung entweder aus dem Entscheidungssatz, gegebenenfalls im Zusammenhang mit den Gründen und den sonstigen bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen, für die Beteiligten gemäß § 13 VwVfG, insbesondere für die Adressaten des Verwaltungsakts, so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass sie ihr Verhalten danach richten können, und dass auch die mit dem Vollzug betrauten oder sonst mit der Angelegenheit befassten Behörden und deren Organe den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen oder sonstigen weiteren Entscheidungen zugrundelegen können. Unklarheiten und Mehrdeutigkeiten gehen dabei zu Lasten der Behörde. Im Einzelnen richtet sich der Maßstab für die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach dem jeweiligen Regelungsgehalt und den Besonderheiten des anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts sowie nach den konkreten Umständen des Einzelfalls.

Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Auflage 2015, Rn. 5 ff. zu § 37.

Jedenfalls im Zusammenhang mit der Begründung der beiden angefochtenen Verwaltungsentscheidungen sowie unter Berücksichtigung der bei der Klägerin vorhandenen besonderen Sachkenntnis auf dem Feld der von ihr entfalteten unternehmerischen Betätigung ist ihr danach hinreichend klar vor Augen geführt worden, welche Verträge mit Kunden sie der Beklagten vorzulegen hat. Dies hat sie nicht zuletzt auch selbst im Rahmen des Übersendungsschreibens vom 17.5.2013 zu erkennen gegeben, soweit sie hierin auf die von der Beklagten vorgenommene Interpretation von vorlagepflichtigen Teilleistungsverträgen Bezug nimmt. Dass sie in der Sache eine rechtliche Verpflichtung zur Vorlage dieser Verträge nicht zu erkennen vermag, ändert nichts an der hinreichenden Bestimmtheit der Vorlageverfügung.

Die Klägerin ist entgegen § 9 Abs. 2 PostG den ihr als Lizenznehmerin nach § 5 Abs. 1 PostG obliegenden Verpflichtungen nicht nachgekommen: Sie unterliegt materiell der gemäß § 30 Abs. 1 PostG geregelten Verpflichtung, Verträge über Teilleistungen nach § 28 PostG der Beklagten vorzulegen, ohne dieser Pflicht bisher hinreichend Rechnung getragen zu haben. Die Klägerin bietet gemäß § 28 Abs. 1 und 3 PostG als marktbeherrschende Lizenznehmerin auf einem Markt für lizenzpflichtige Postdienstleistungen Teile der von ihr erbrachten Beförderungsleistungen gesondert an.

Die marktbeherrschende Stellung der Klägerin ergibt sich daraus, dass ihr aufgrund der vollständigen Integration in den Konzern der DP AG deren marktbeherrschende Stellung über die Bestimmung des § 36 Abs. 2 GWB, die zum einen für den gesamten Anwendungsbereich des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB), zum anderen aber auch für den hier infrage stehenden Bereich des diskriminierungsfreien Zugangs zu Teilleistungen gilt, zuzurechnen ist. Die Eigenschaft der Klägerin als formal eigenständige juristische Person des Privatrechts führt vorliegend nicht dazu, sie bei der Anwendung des Postgesetzes ohne Berücksichtigung des Umstands behandeln zu können, dass sie aufgrund einer Kette von Beherrschungs- und Gewinnabführungsverträgen mit anderen Konzernunternehmen und letztlich der DP AG als herrschender Konzernleitung tatsächlich zu keinen eigenständigen unternehmerischen Handlungen in der Lage ist. Vielmehr ist aus dieser Tatsache ebenso wie im Rahmen des GWB zu folgern, dass auf sie und das sie beherrschende Mutterunternehmen die Vorschrift des § 36 Abs. 2 GWB in Anwendung zu bringen ist, wonach in einem solchen Falle das herrschende und das beherrschte Unternehmen als einheitliches Unternehmen anzusehen ist.

Vgl. VG Köln, Beschl. v. 1.09.2011 – 22 L 1011/11 – und vom 26.03.2014 – 22 L 1439/13 – sowie OVG NRW, Beschl. v. 15.11.2011 – 13 B 1082/11 -, alle in juris.

Die Notwendigkeit der Anwendung der Verbundklausel auch im Rahmen von §§ 28, 30 PostG ergibt sich insbesondere daraus, dass anderenfalls die Konzernmutter der Klägerin mit ihrer überragenden Marktmacht die hierzu im Postgesetz angelegten Kontrollmechanismen für marktbeherrschende Unternehmen völlig unkompliziert durch die Übernahme oder die Errichtung unselbstständiger Töchter unterlaufen könnte. Folge solcher unternehmerischer Strategien ist es nämlich, dass ein wesentlicher Wettbewerb im Verhältnis der miteinander verbundenen Unternehmen nicht mehr stattfindet. In einem solchen Fall wird auch gemäß § 4 Nr. 6 PostG, § 18 Abs. 5 GWB allen in dieser Weise miteinander verflochtenen Unternehmen (§ 18 Abs. 3 Nr. 4 GWB) eine gemeinsame marktbeherrschende Stellung zugeschrieben. Da auch in den §§ 28, 30 PostG der Marktbeherrscher als Adressat der hierin aufgestellten Verpflichtungen benannt wird, verlangt dieser Umstand, die Wirkung der Verbundklausel auch auf diesen Bereich zu erstrecken,

vgl. Sondergutachten 62 der Monopolkommission gemäß § 44 PostG in Verbindung mit § 81 Abs. 3 TKG 1996 „Q. 2011: Dem Wettbewerb Chancen eröffnen“, S. 13 und 44f.

Dass auch dem Postgesetz selbst das Konzept der Verbundklausel nach § 36 Abs. 2 GWB nicht fremd ist, ergibt sich im Übrigen auch aus den in § 12 Abs. 2 sowie § 13 Abs. 4 PostG enthaltenen Regelungen, die die Gewährleistung des Universaldienstes betreffen. In diesem Rahmen darf die Regulierungsbehörde unter anderem einem Lizenznehmer, der auf dem räumlich relevanten oder einem räumlich angrenzenden Markt lizenzpflichtige Postdienstleistungen erbringt und auf diesem Markt marktbeherrschend ist, die Erbringung von Universaldienstleistungen auferlegen. Gemäß § 13 Abs. 4 PostG gilt dies entsprechend für ein Unternehmen, das auf einem in Abs. 2 genannten Markt tätig ist und das mit einem Lizenznehmer nach Abs. 2 oder 3 ein einheitliches Unternehmen bildet. Als einheitliches Unternehmen wird durch das Gesetz danach jede Verbindung von Unternehmen im Sinne des früheren § 23 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 und 3 GWB a. F. (heute: § 36 Abs. 2 GWB) eingestuft. Letztlich macht auch dies deutlich, dass im Rahmen der Beurteilung der marktbeherrschenden Stellung eines Unternehmens auch im Postrecht an das Konzept der Verbundklausel anzuschließen ist.

Die Klägerin beherrscht auch den Markt, auf dem sie gemeinsam mit der DPAG ihre Beförderungsleistungen erbringt. Zur Ermittlung einer marktbeherrschenden Stellung sind diejenigen Produkte demselben Markt zuzurechnen, die aus der Sicht der Nachfrager nach Eigenschaft, Verwendungszweck und Preislage zur Deckung eines bestimmten Bedarfs austauschbar sind,

vgl. BGH, Beschlüsse vom 24. Oktober 1995 - KVR 17/94 -, BGHZ 131, 107 <110>, vom 5. Oktober 2004 - KVR 14/03 -, BGHZ 160, 321 <326>; s.a. BVerwG, Urteil vom 25. April 2001 - BVerwG 6 C 6.00 -, BVerwGE 114, 160 <170 f.> = Buchholz 442.066.

Dabei bedarf keiner Entscheidung, ob der Markt für Briefsendungen in weitere Märkte aufzuteilen ist, insbesondere, ob getrennte Märkte für Abholung, Sortieren, Transport und Aushändigung von Sendungen bestehen,

so bereits die EG-Kommission in der Bekanntmachung über die Anwendung der Wettbewerbsregeln auf dem Postsektor, Abl.EG Nr. C 39/2 vom 6. Februar 1998 unter 2.2.

Denn die Konzernmutter der Klägerin beherrscht nach wie vor den Markt für sämtliche Standard-Briefdienstleistungen,

vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Mai 2009 – 6 C 14/08 -, juris Rn. 12; Urteil der Kammer vom 26. April 2005 - 22 K 9613/00 - S. 19 der amtlichen Ausfertigung; Bundesnetzagentur, „Netze ausbauen. Zukunft sichern. Infrastrukturausbau in Deutschland.“, Jahresbericht 2014, S. 109ff.

Die Klägerin erbringt ihre Leistungen auch entgegen ihrer Auffassung nicht auf einem möglicherweise eigenständigen Markt für Konsolidierer. Die in diesem Rahmen maßgebliche Leistung besteht darin, einerseits die Postmengen verschiedener Absender zu kumulieren, um höhere Mengenrabatte erzielen zu können, und andererseits den Absendern die teilleistungsrelevanten Vorleistungen abzunehmen, die erforderlich sind, um Teilleistungen der DP AG in Anspruch nehmen und von den hierfür gewährten Teilleistungsrabatten profitieren zu können.

Anders als bei mit der DP AG nicht verbundenen Unternehmen nimmt die Klägerin keine Teilleistungen der DP AG in Anspruch. Voraussetzung hierfür wäre nämlich gemäß § 28 Abs. 1 PostG, dass die Klägerin ihrerseits gegenüber der DP AG als Nachfragerin auf einem Markt für lizenzpflichtige Postdienstleistungen auftreten könnte. Das ist aufgrund ihrer Konzernzugehörigkeit zur DP AG ausgeschlossen, weil konzernintern erbrachte Beförderungsleistungen keiner Lizenzpflicht unterliegen.

Gemäß § 5 Abs. 1 PostG bedarf einer Erlaubnis (Lizenz) nur derjenige, der Briefsendungen, deren Einzelgewicht nicht mehr als 1.000 g beträgt, gewerbsmäßig für andere befördert. Der Schutzzweck des Postgesetzes gilt danach letztlich nur für die Erbringung von Postdienstleistungen an außenstehende Dritte. Der zugehörige Markt setzt voraus, dass Anbieter und Nachfrager unabhängig voneinander ihre zumindest zum Teil gegensätzlichen Interessen an der Erbringung oder der Inanspruchnahme von Postdienstleistungen verfolgen können. Angesichts der erheblichen Bedeutung, die der In-frastrukturleistung Briefbeförderung zukommt, hat es der Gesetzgeber vor allem mit Rücksicht auf die Regulierungsziele in § 2 PostG für erforderlich gehalten, die notwendige hohe Qualität und allseitige Verfügbarkeit dieser Leistung durch die staatliche Überwachung der Berufsausübung zu gewährleisten. Demgegenüber bedarf es für die interne Beförderung im Rahmen eines Unternehmens, auch wenn es über eine Reihe von räumlich voneinander getrennten Standorten verfügen sollte, zwischen denen der Briefverkehr sichergestellt werden soll, keines gleichwertigen öffentlich-rechtlichen Schutzes. Hier kann es vielmehr dem betroffenen Unternehmen selbst zugemutet werden, für einen reibungslosen und zuverlässigen Ablauf zu sorgen.

Vgl. Herdegen in Beck‘scher Postgesetz Kommentar, 2. Auflage 2004, Rz. 51 zu § 4.

Dasselbe muss gelten, soweit es um die Beförderung von Sendungen zwischen herrschenden und beherrschten Unternehmen oder zwischen konzernverbundenen beherrschten Unternehmen im Sinne der §§ 17, 18 AktG geht. Die in diesem Rahmen erforderlichen Regelungen über die Zusammenarbeit beruhen letztlich ebenfalls nicht auf Vereinbarungen zwischen selbstständigen Marktteilnehmern, wo regelmäßig im Spiel der Marktkräfte ein Ausgleich der widerstreitenden Interessen auf Angebots- und Nachfragerseite erfolgt, sondern auf internen Unternehmensentscheidungen, die auf gesamtkonzernstrategischer Grundlage getroffenen werden. Da somit allein mit Blick auf die formal eigenständige Rechtsstellung der konzernverbundenen Unternehmen letztlich kein Anhalt für eine besondere Schutzbedürftigkeit besteht, bedarf es auch für diese Fälle keiner Einbeziehung in die postrechtliche Regulierungsüberwachung.

Vgl. Badura in Beck‘scher Postgesetz Kommentar, 2. Auflage 2004, Rz. 10 zu § 5, sowie Wojtek in Gröbel/Katzschmannn/Koenig/Lemberg Postrecht, Praxisbuch für Regulierungsfragen, Kap. D Rn. 127.

Nach den unwidersprochen gebliebenen Feststellungen der Beklagten steht die Klägerin mit der DP AG in einem Konzernverhältnis gemäß § 18 Abs. 1 S. 1 AktG unter der einheitlichen Leitung der DP AG als herrschendem Unternehmen. Soweit die Klägerin die von ihren unterschiedlichen Kunden eingesammelten Briefsendungen zu größeren Postmengen zusammenfasst, sie teilleistungsrelevant aufbereitet sowie anschließend in den Briefeingangszentren der DP AG als vermeintliche Konsolidiererleistung einliefert, erbringt sie daher tatsächlich allein konzerninterne Leistungen innerhalb des gemeinsamen Unternehmens. Diese daher lediglich als unselbstständiger Teilabschnitt im Rahmen der gesamten Leistungskette der miteinander verbundenen Unternehmen anzusehende Leistung kann folglich nicht Gegenstand eines gesonderten Angebots auf einem Markt für lizenzpflichtige Postdienstleistungen sein.

Dies führt jedoch nicht dazu, dass mangels Vorliegens eines gesonderten Angebots von Teilen der Beförderungskette eine Vorlagepflicht der hierüber abgeschlossenen Kundenverträge entfiele. Die Klägerin erbringt jedenfalls als einheitliches Unternehmen im Verbund mit ihrer Konzernmutter durch ihr Geschäftsmodell Teilleistungen gegenüber ihren Kunden, so dass es sich bei den hierüber abgeschlossenen Verträgen aus diesem Grund um nach § 30 PostG vorlagepflichtige Teilleistungsverträge handelt.

Teilleistungen sind schon nach dem Gesetzeswortlaut gesondert angebotene Teile der von dem marktbeherrschenden Postdienstleister erbrachten Beförderungsleistungen. Unter Beförderung versteht das Gesetz das Einsammeln, Weiterleiten und Ausliefern von Postsendungen (§ 4 Nr. 3 PostG). Auch das in der gesetzlichen Begriffsbestimmung nicht ausdrücklich genannte Sortieren der Postsendungen ist ein Glied der Beförderungskette, wie sich aus Art. 2 Nr. 1 der Richtlinie 97/67/EG des europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarkts der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstqualität – Postrichtlinie – ergibt, deren Umsetzung das Postgesetz dient. Ausweislich der Entstehungsgeschichte des Gesetzes beschränkt sich der Begriff „Beförderung“ nicht auf den reinen Transportvorgang, sondern umfasst die gesamte Wertschöpfungskette vom Absender bis zum Empfänger (vgl.BTDr 13/7774 vom 30. Mai 1997 Seite 20).

Vgl. BVerwG a.a.O.

Macht der Nachfrager von der ihm derart eröffneten Möglichkeit der Arbeitsteilung Gebrauch, setzt sich die Gesamtbeförderungsleistung aus der Teilleistung des marktbeherrschenden Lizenznehmers und der Eigenleistung des Nachfragers zusammen. Diese ist teilleistungsrelevant, weil sie dem Marktbeherrscher einen Teil der sonst von ihm zu erbringenden Gesamtbeförderungsleistung erspart. Unter Teilleistungen sind somit die um teilleistungsrelevante Eigenleistungen des Nachfragers verminderten Teile der vom marktbeherrschenden Unternehmen ansonsten als Ganzes erbrachten Beförderungsleistung zu verstehen.

Die Klägerin offeriert nach diesen Grundsätzen gegenüber ihren Kunden Teilleistungsangebote und ist somit gemäß § 30 Abs. 1 PostG zur Vorlage entsprechender Verträge über diese Angebote verpflichtet. Dem steht nicht entgegen, dass sie selbst ihr Grundprodukt als auf die Erbringung teilleistungsrelevanter Vorleistungen an ihre Konzernmutter beschränkt sehen will. Aufgrund ihrer Konzernverbundenheit mit der DP AG kommt es nämlich nicht hierauf, sondern auf die Gesamtheit der von ihr und ihrer herrschenden Konzernmutter gemeinsam erbrachten Beförderungsleistungen an. Nur hierdurch kann dem Willen des Gesetzgebers hinreichend Rechnung getragen werden, der die Beklagte über § 30 Abs. 1 PostG in die Lage versetzen will, das Marktgeschehen unter besonderer Berücksichtigung des Verhaltens des im Hinblick auf Teilleistungsverträge allein vorlagepflichtigen marktbeherrschenden Anbieters überwachen zu können. Dies wäre nicht gewährleistet, wenn sich der Marktbeherrscher durch die Ausgründung von konzernabhängigen Töchtern oder die vollständige Übernahme von konkurrierenden Anbietern von Postdienstleistungen unter nur scheinbar selbständiger Fortführung ihres bisherigen Geschäftsbereichs dieser Kontrolle ohne weiteres entziehen könnte. Vor diesem Hintergrund stellt sich die von der Klägerin angebotene vermeintliche „Konsolidiererleistung“ als eine im Sinne von § 28 PostG gesondert angebotene Teilleistung aus der von ihr und ihrer Konzernmutter gemeinsam erbrachten Gesamtbeförderungsleistung dar. Als zugehörige teilleistungsrelevante Vorleistung haben ihre Kunden, worauf die Beklagte zu Recht hinweist, nach den insofern übereinstimmenden Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Klägerin von 2009 und 2012 neben der regelmäßigen Pflicht zur Anlieferung, die nur bei Vereinbarung eines gesonderten Abholservices entfallen kann, jeweils eine Reihe von Sortierleistungen bzw. entgeltsichernden Maßnahmen im Kosteninteresse der Klägerin und ihrer Konzernmutter zu erbringen.

Aus § 3 Abs. 2 - 5 dieser AGB ergibt sich, dass die Kunden der Klägerin unter anderem dazu verpflichtet sind, ihre Briefsendungen in zur Verfügung gestellten Briefbehältern bereitzustellen, die zunächst nach teilleistungsfähigen Briefsendungen und nicht teilleistungsfähigen Sendungen getrennt sortiert sowie unter den teilleistungsfähigen Briefsendungen nach den Basisprodukten Postkarten, Standardbriefe, Kompaktbriefe, Briefe und Maxibriefe getrennt befüllt werden müssen. Die nicht teilleistungsfähigen Sendungen sind geordnet nach den Produkten und Leistungen in die zur Verfügung gestellten Briefbehälter zu sortieren. Die Briefsendungen müssen zudem mit einer maschinenlesbaren Anschrift versehen sein und dürfen nur durch Absenderfreistempelung oder DV-Freimachung freigemacht werden. Sowohl bei der geforderten besonderen Vorsortierung nach unterschiedlichen Formaten als auch den Vorgaben einer bestimmten Freimachungsart und der Verwendung bestimmter Briefbehälter handelt es sich um teilleistungsrelevante Vorleistungen, durch die bei der Klägerin bzw. ihrer Konzernmutter Arbeitsschritte erspart werden.

BVerwG, Urteil vom 20.05.2009, a.a.O.

Gemäß § 30 Abs. 1 PostG sind unter anderem Verträge über Teilleistungen nach § 28 PostG innerhalb eines Monats nach Vertragsabschluss von dem marktbeherrschenden Anbieter der Regulierungsbehörde vorzulegen. Die Vorlagepflicht bezieht sich dabei auf sämtliche abgeschlossene Verträge über Teilleistungen, also auch auf solche, die der marktbeherrschende Lizenznehmer nach § 28 Abs. 3 PostG anbietet, ohne hierzu nach Abs. 1 verpflichtet zu sein.

Vgl. Gerstner in Beck‘scher Postgesetz Kommentar, 2. Auflage 2004, Rz. 16 zu § 30.

Dieser gesetzlichen Verpflichtung ist die Klägerin bisher nicht nachgekommen, so dass die Beklagte Anlass hatte, sie durch die angefochtene Verfügung zur Erfüllung dieser Pflicht anzuhalten.

Die Entscheidung über die Kosten folgt aus den §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO. Hinsichtlich des erledigten Teils des Rechtsstreits entspricht es der Billigkeit, der Beklagten die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen, weil sie die Klägerin insoweit klaglos gestellt hat. Die Kammer hat allerdings vor dem Hintergrund, dass der Anteil von Verträgen mit externen Vertragspartnern eine deutlich höhere Bedeutung bei der geschäftlichen Betätigung der Klägerin haben dürfte, insofern eine Kostenbeteiligung der Beklagten in Höhe von einem Achtel als angemessen angesehen.

Die Kammer hat sowohl die Berufung (§ 124 a Abs. 1 S. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) als auch die Sprungrevision (§ 134 Abs. 1 VwGO) zugelassen, weil die Frage, ob im Rahmen der Erbringung von Teilleistungen nach den §§ 28, 30 PostG die Verbundklausel nach § 36 GWB Anwendung findet, von grundsätzlicher Bedeutung ist und daher der obergerichtlichen Klärung bedarf.